1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., siete (07) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2024-06436-00 Demandante: Blanca Cecilia Quintero Ordoñez Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / Declara improcedencia por configurarse la cosa juzgada constitucional y temeridad por ejercicio abusivo de la acción de tutela.
Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del proceso de amparo constitucional de la referencia. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. La señora Blanca Cecilia Quintero, a través de apoderado judicial, instauró demanda de tutela, en busca de que se dejara sin efectos la sentencia del 29 de junio de 2023, proferida por el Tribunal accionado en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho2, que promovió en contra de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares -Cremil-, con el propósito de que se declarara la nulidad del acto administrativo mediante el cual se le negó el reconocimiento y pago de la sustitución pensional. 2.
En la referida providencia, el Tribunal Administrativo del Tolima revocó la decisión de primera instancia3 que concedió las pretensiones de la demanda. Señaló que, de acuerdo al marco normativo y jurisprudencial aplicable al asunto, para acceder a la sustitución pensional reclamada, la cónyuge o la compañera permanente debe acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante y que convivió con él no menos de cinco años continuos inmediatamente anteriores a su fallecimiento.
Sin embargo, la actora no logró acreditar dicha convivencia. 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Con radicado número 73001-33-33-752-2015-00097-01. 3 El fallo del 30 de junio de 2021 proferido por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Ibagué. Radicación: 11001-03-15-000-2024-06436-00 Demandante: Blanca Cecilia Quintero Ordoñez Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 3.
Como sustento de sus pretensiones, la parte actora alegó que la autoridad accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia “por flagrante error judicial al valorar el acervo probatorio y desconocer antecedentes jurisprudenciales”. 4. Esgrimió que el Tribunal desconoció las sentencias T-856 de 2014, T-504 de 2015, y T-221 de 2018, proferidas por la Corte Constitucional, las cuales fueron citadas por el A quo para acoger las pretensiones de la demanda.
B. Trámite procesal y contestación de la demanda 5. Inicialmente el conocimiento del asunto le correspondió a la Corte Suprema de Justicia, la cual, por auto del 20 de noviembre de 2024, ordenó su remisión al Consejo de Estado, en atención a lo previsto en el Decreto 333 de 2021. 6. Una vez ingresó a esta Corporación, mediante auto del 28 de noviembre de 2024, se dispuso: (i) admitir la acción de tutela (ii) notificar de su presentación al Tribunal Administrativo del Tolima;
(iii) vincular a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares - Cremil-, así como a Liz Dubeyi Serna Molina, Edna Lizeth Galindo Quintero, Cristian Alejandro Galindo Serna y Liliana Katherine Galindo Montañez, en calidad de terceros con interés; (iv) comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y; (v) requerir al Juzgado Once Administrativo del Circuito de Ibagué para que remitiera copia digital del expediente con radicado número 08001- 33-33- 013-2023-00093-00/01. 7.
Previo a proferir sentencia de primera instancia, a través de auto del 16 de enero de 2025, se ordenó a la Secretaría General de la Corporación notificar el auto admisorio de la demanda a todos los sujetos vinculados al proceso, tras advertir que a los señores Liz Dubeyi Serna Molina, Edna Lizeth Galindo Quintero, Cristian Alejandro Galindo Serna y Liliana Katherine Galindo Montañez no se les había notificado esa decisión, a pesar de haberse dispuesto.
A su vez, se requirió a la Corte Suprema de Justicia para que remitiera el soporte documental que permitiera acreditar la fecha exacta de radicación de la acción de tutela de la referencia. (i) Tribunal Administrativo del Tolima4 8. Sostuvo que la decisión acusada se ajustó a lo probado en el proceso y al marco normativo y jurisprudencial que resultaba aplicable al asunto, por lo que no vulneró en forma alguna los derechos fundamentales invocados por la parte actora.
Indicó que la solicitud de amparo se torna improcedente, toda vez que la accionante pretende utilizar el mecanismo constitucional como una instancia adicional al 4 Intervención digital contenida en 3 folios Radicación: 11001-03-15-000-2024-06436-00 Demandante: Blanca Cecilia Quintero Ordoñez Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 proceso ordinario, en busca de revivir términos, interpretaciones o valoraciones propias del juez natural.
(ii) Caja de Retiro de las Fuerzas Militares -Cremil-5 9. Solicitó declarar la improcedencia de la acción constitucional, por cuanto el propósito de la actora es debatir un asunto que ya fue resuelto por el juez de la causa conforme a derecho. II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Temeridad y cosa juzgada constitucional en la acción de tutela 10.
Según la jurisprudencia constitucional, en materia de tutela el fenómeno de la cosa juzgada se presenta cuando concurren los siguientes elementos: (i) la triple identidad, es decir, que la misma accionante acuda nuevamente al juez constitucional alegando una vulneración de derechos fundamentales por parte de una misma autoridad con fundamento en los mismos hechos y persiguiendo un objeto idéntico;
(ii) que la nueva tutela se haya instaurado con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia que resolvió el fondo del asunto; y (iii) que en el proceso de tutela anterior se hubiera surtido el trámite de selección ante la Corte Constitucional6. 11. El Alto Tribunal ha admitido de forma excepcional que la cosa juzgada constitucional pueda ser desvirtuada, aunque se compruebe la triple identidad, cuando se presentan hechos nuevos que justifiquen la procedencia de la nueva acción. En todo caso, ha sido enfática en precisar que “(…) no es cualquier acontecimiento futuro el que permite estudiar de fondo el problema planteado, pues tal raciocinio conllevaría a que con el solo transcurso del tiempo se habilite a acudir indefinidamente a la tutela y atentaría contra los principios de la cosa juzgada y la seguridad jurídica.
Así pues, los hechos nuevos deben tener incidencia en la razón de la decisión adoptada anteriormente”7. 12. Por su parte, la actuación temeraria se configura cuando una misma persona o su representante interpone la misma demanda de tutela ante varias autoridades judiciales, sin que exista un motivo expresamente justificado, caso en el cual el juez constitucional deberá rechazar o decidir desfavorablemente todas las solicitudes, de conformidad con lo establecido en el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991. 13.
A efectos de evaluar el ejercicio temerario en la acción de tutela, la jurisprudencia 5 Intervención visible a índice 10 del expediente digital. 6 Sentencia T-219 de 2018, M.P. Alejandro Linares Cantillo. 7 Sentencia T-427 de 2017, reiterada en la sentencia T-337 de 2020. Radicación: 11001-03-15-000-2024-06436-00 Demandante: Blanca Cecilia Quintero Ordoñez Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 constitucional8 ha señalado que se debe analizar la concurrencia de los siguientes elementos: (i) la existencia de la triple identidad antes descrita y;
(ii) la ausencia de justificación en la presentación de la nueva demanda, vinculada a un actuar doloso y de mala fe por parte del demandante. 14. En esa línea, la Corte Constitucional ha precisado que pueden existir eventos en los que aun cuando se presenta la triple identidad no se configura un actuar temerario por parte del demandante, debido a que la acción de tutela interpuesta por segunda vez se presenta de buena fe9. 15.
En suma, la cosa juzgada constitucional y la temeridad constituyen dos fenómenos jurídicos distintos que se configuran a partir de la presentación injustificada de varias acciones de tutela por la misma persona, con fundamento en los mismos hechos y las mismas pretensiones. Sin embargo, para que se acredite un ejercicio temerario se requiere la constatación del ejercicio abusivo del amparo constitucional, es decir, de la mala fe del actor en la búsqueda de una decisión favorable a sus intereses a toda costa.
D. Caso concreto 16. Esta Subsección declarará la improcedencia de la solicitud de amparo tras evidenciar que ha operado la cosa juzgada constitucional y que la parte accionante ha actuado deliberadamente con temeridad. 17. Verificada la página de Consulta de Procesos Nacional Unificada de la Rama Judicial, se constató que, previo a la interposición de la presente acción constitucional, la actora ya había impetrado una demanda de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Tolima10, con fundamento en los mismos supuestos fácticos y persiguiendo el mismo objeto. 18.
Al igual que en el caso objeto de estudio, en esa demanda se alegó la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, con ocasión de la sentencia del 29 de junio de 2023 dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 73001-33-33-752-2015-00097-01. 8 Ver Sentencia SU-027 de 2021. 9 Estas son las hipótesis en que la Corte ha considerado que puede configurarse la cosa juzgada pero no la temeridad: (i) la condición de ignorancia o indefensión del accionante, porque aquel actúa por miedo insuperable o por la necesidad extrema de defender un derecho;
(ii) el asesoramiento erróneo de un profesional del derecho; (iii) la consideración de eventos nuevos que aparecieron con posterioridad a la interposición de la acción de tutela o que se omitieron el trámite de la misma; (iv) cuando la Corte Constitucional emita una decisión de unificación, cuyos efectos son extensivos a un grupo de sujetos que se consideran en igualdad de condiciones y;
(v) la convicción fundada que sobre la materia no ha operado el fenómeno de la cosa juzgada, acompañada de una expresa manifestación en la demanda de la existencia previa de un recurso de amparo. 10 La acción de tutela que ocupa la atención de la Sala en esta oportunidad, se interpuso en noviembre de 2024, mientras que la otra demanda previa fue impetrada el 28 de agosto de 2023.
Aunque no fue posible establecer la fecha exacta de radicación de la presente demanda, se observa que el poder conferido por la actora para tales efectos fue otorgado el 12 de noviembre de 2024. Radicación: 11001-03-15-000-2024-06436-00 Demandante: Blanca Cecilia Quintero Ordoñez Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 19.
En esa oportunidad, la demandante sustentó la vulneración alegada en la ocurrencia de un defecto fáctico por una indebida valoración probatoria y un desconocimiento del precedente, particularmente, de la sentencia SU-024 de 2018 proferida por la Corte Constitucional y “Sentencia de la Corte Suprema de Justicia Sala Laboral y Sentencia del Honorable Consejo de Estado”.
Con fundamento en ello, pidió que se dejara sin efectos la decisión cuestionada y, en su lugar, se ordenara proferir una de reemplazo. 20. Ese asunto fue tramitado bajo el número de radicado 11001-03-15-000-2023- 04675-00 y asignado por reparto a la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación. 21. Dicha autoridad judicial, mediante sentencia del 14 de septiembre de 2023, negó la solicitud de amparo al no encontrar acreditada la configuración de los yerros endilgados.
Por un lado, consideró que el Tribunal no omitió el decreto de alguna prueba necesaria, ni efectuó una valoración caprichosa o irracional del material probatorio obrante en el expediente ordinario. Por otro lado, estimó que no se demostró el desconocimiento de algún precedente obligatorio. 22. Aunque se presenten diferencias sutiles en la sustentación del defecto fáctico y el desconocimiento del precedente que fueron endilgados a la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima el 29 de junio de 2023, lo cierto es que en ambos asuntos se cuestionó la misma decisión y se le atribuyeron iguales defectos.
Frente a ello, el juez constitucional, al abordar el estudio de la primera demanda, descartó la configuración de algún vicio de ese tipo y cualquier vulneración de derechos fundamentales derivada de esa providencia, tal como se evidencia a continuación: “En conclusión, al no haberse acreditado la configuración de los defectos endilgados así como tampoco advertirse la existencia de una irregularidad que desconozca abiertamente los mandatos constitucionales y que, por ende, requiera la imperiosa intervención del juez de tutela en pro de la salvaguarda de los derechos fundamentales, se negarán (sic) la tutela solicitada.” 23.
Adicionalmente, de la consulta en el aplicativo web Samai, se encontró que la decisión en cita no fue objeto de impugnación y que el expediente de tutela fue excluido de revisión por la Corte Constitucional11 a través de auto del 18 de diciembre de 202312, y respecto al mismo no se presentó insistencia. 24. En las condiciones anotadas, resulta claro que la jurisdicción constitucional ya emitió un pronunciamiento de fondo sobre el asunto que la actora pretende discutir nuevamente a través de la presente demanda de tutela.
Decisión que, además, ya se encuentra debidamente ejecutoriada e hizo tránsito a cosa juzgada. 11 En esa corporación se asignó el radicado T9780292. 12 Notificado el 23 de enero de 2024. Radicación: 11001-03-15-000-2024-06436-00 Demandante: Blanca Cecilia Quintero Ordoñez Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 25.
Debe precisarse que aun cuando en la demanda que ocupa la atención de esta Sala se presentó una situación procesal adicional, esto es, que el 20 de octubre de 2024 el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Ibagué profirió auto de obedézcase y cúmplase dentro del referido proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, dicha decisión no implicó una modificación a lo decidido por el juez de segunda instancia en la sentencia que se acusa, en tanto se limitó a obedecer lo resuelto por el superior.
Esto impide que pueda ser considerada como un hecho nuevo que habilite al juez de tutela emitir un nuevo pronunciamiento sobre ese asunto. 26. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha puntualizado que “una variación de los hechos o un nuevo elemento que no tiene incidencia en las pretensiones ni en la decisión, tampoco puede ser razón per se para afirmar que no hay identidad de pretensiones, pues, agregar un hecho nuevo que no tenga incidencia en la decisión no puede justificar reabrir una controversia que ha cumplido el correspondiente trámite”13. 27.
Una vez constatada la configuración de la cosa juzgada constitucional, la Sala pasará a examinar el actuar de la parte accionante a efectos de establecer una posible conducta temeraria. 28. Si bien en la primera demanda la actora obró en nombre propio, mientras que en la segunda lo hizo a través de apoderado judicial, lo cierto es que aquella confirió mandato al profesional del derecho para que promoviera esta última, a pesar de que tenía pleno conocimiento de que ya había incoado otra acción de tutela por los mismos hechos y las mismas pretensiones que, vale destacar, fue suscrita con nota de presentación personal ante notaría. 29.
Aun así, en el escrito de tutela no se esgrimió razón alguna para justificar la interposición de una segunda acción constitucional. Muy por el contrario, guardó silencio frente a la tutela previa y, además, se omitió el deber de manifestar, bajo la gravedad de juramento, que no se había presentado otra demanda por los mismos hechos y pretensiones, lo que pone en entredicho la verdadera intención con la presentación de una nueva tutela y lleva a la Sala a considerar que la actora actuó de mala fe con el único propósito de obtener un segundo pronunciamiento que acogiera sus pretensiones. 30.
En consecuencia, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo por temeridad. 31.En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de 13 Sentencia T-407 de 2022. Radicación: 11001-03-15-000-2024-06436-00 Demandante: Blanca Cecilia Quintero Ordoñez Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo constitucional.
SEGUNDO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE14 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 14 VF