CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: Dr. Pablo Andrés Córdoba Acosta Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Parte actora: Yulieth Paola Ordoñez Quiroz Parte accionada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C Radicación: 11001-03-15-000-2025-06116-00 Asunto: Tutela contra providencia judicial.
Improcedencia por falta de relevancia constitucional Sentencia de primera instancia La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por la parte accionante contra la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. I.
ANTECEDENTES 1. Hechos De la solicitud de amparo y de los documentales obrantes en el expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: 1.1. La señora Diana Esperanza Mendoza Mesa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL), con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución núm. 10934 del 30 de septiembre de 2021 mediante la cual se negó el reconocimiento y pago de los dineros dejados de cobrar por el causante y el reconocimiento y pago de la sustitución de asignación de retiro del señor Álvaro Fabio Gallego Taborda (q.e.p.d.) y, en consecuencia, se ordenara el reconocimiento y pago de la sustitución a su favor y el pago indexado de las sumas adeudadas.
Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06116-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. El Juzgado Cincuenta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Segunda, mediante sentencia de 22 de marzo de 2024, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que la señora Diana Esperanza Mendoza Mesa no logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo que le concedió la sustitución de la asignación de retiro a la compañera permanente Yulieth Paola Ordoñez Quiroz, en cuantía del 50% y a sus dos menores hijos en cuantía del 25% para cada uno de ellos, por no demostrar que tenía el vínculo matrimonial vigente al momento del fallecimiento del señor Álvaro Fabio Gallego Taborda ni tampoco demostró que dentro de los cinco años anteriores al fallecimiento había convivido con el causante de manera continua y con vocación de estabilidad. 1.3.
Contra la decisión de primera instancia la señora Diana Esperanza Mendoza Mesa presentó recurso de apelación. 1.4. La Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante decisión de 12 de marzo de 2025, revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, resolvió declarar la nulidad parcial de la resolución acusada y condenar a CREMIL a redistribuir el 50% de la asignación de retiro que devengó el señor Álvaro Fabio Gallego Taborda (q.e.p.d.) correspondiéndole el 37.27% a la señora Diana Esperanza Mendoza Mesa y el 12.73% a la señora Yulieth Paola Ordoñez Quiroz e indexar las sumas que resultaran a favor de la señora Mendoza Mesa.
Ello, con fundamento en que se demostró que “[…] entre la pareja conformada por Gallego Mendoza fue simultanea con la relación de compañeros que el fallecido oficial sostenía con la señora Yulieth Paola Ordoñez Quiroz, circunstancia que se evidencia tuvo ocurrencia tiempo atrás al año 2020, y que pudo ser consentida por ambas partes […]”. 1.5.
La parte demandante del proceso contencioso presentó solicitud de aclaración de la sentencia de 12 de marzo de 2025 proferida por la Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06116-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 1.6.
La Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia de 1° de octubre de 2025, resolvió aclarar la sentencia del 12 de marzo de 2025 en el sentido de que la redistribución de la asignación de retiro será “[…] con efectos a partir de la ejecutoria de la presente providencia, para lo cual, se entenderá las sumas retenidas desde cuando se dio cumplimiento a lo dispuesto en la Resolución No. 8697 del 29 de agosto de 2022, serán distribuidas entre las partes […]”. 2.
Fundamentos de la solicitud de amparo El accionante manifestó que el tribunal accionado incurrió en defecto fáctico al haber realizado una indebida valoración probatoria y contraria a las reglas de la sana crítica porque con base al material fotográfico aportado y a una serie de testimonios contradictorios dispuso dar por probada la convivencia entre el señor Álvaro Fabio Gallego Taborda (q.e.p.d.) y la señora Diana Esperanza Mendoza Mesa y afectar notablemente el “[…] porcentaje de su mesada pensional […]”.
Advirtió que la autoridad accionada incurrió en desconocimiento del precedente contenido en la sentencia del Consejo de Estado “[…] del 13 de junio de 2013 radicación (27353) […]”, en la cual se sostuvo que “[…] las fotografías por si solas no acreditan que la imagen capturada corresponda a los hechos que pretenden probarse a través de ellas.
Debe tenerse certeza de la fecha en la que se capturaron las imágenes […] En este orden de ideas, el valor probatorio de las fotografías no depende únicamente de su autenticidad formal sino de la posibilidad de establecer si la imagen representa los hechos que se le atribuyen, y no otros diferentes en razón del tiempo, del lugar o del cambio de posición de los elementos dentro de la escena capturada.
Para ello, el juez debe valerse de otros medios probatorios, apreciando razonablemente el conjunto” […]”. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06116-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “[…] Primera: Que se ampare por parte del Consejo de Estado, mi derecho constitucional fundamental al debido proceso y seguridad social.
Segunda: Que se deje sin efectos la Sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B […]”. II. INTERVENCIONES 1. La Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó declarar la improcedencia de la presente acción de tutela al considerar que la sentencia de segunda instancia se decidió sobre hechos probados, con motivación suficiente y con fundamentos de derecho. 2.
El Juzgado Cincuenta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Segunda rindió informe en el que realizó una breve descripción de las actuaciones surtidas en el proceso ordinario de primera instancia y señaló que la inconformidad que motivó la presente acción de tutela no tiene origen en la decisión proferida por esa por esa autoridad judicial, por lo que solicitó su desvinculación de la presente acción. 3.
La Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL) solicitó declarar la improcedencia porque lo pretendido por la parte accionante es que se le reconozcan los derechos que fueron ventilados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y la sentencia cuestionada se profirió conforme al ordenamiento jurídico correspondiente. 4.
La señora Diana Esperanza Mendoza Mesa solicitó declarar la improcedencia de la presente acción constitucional al considerar que la providencia cuestionada no incurrió en ninguno de los defectos indicados por la parte accionante. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06116-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia Esta Sección es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo previsto en el Decreto Ley 2591 de 19911, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2. Cuestión previa La Sala advierte que el Juzgado Cincuenta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Segunda solicitó su desvinculación del presente trámite de tutela.
La Sala considera que, comoquiera que el Juzgado Cincuenta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Segunda conoció en primera instancia del proceso objeto de tutela, a dicha autoridad judicial le asiste interés directo en la decisión de la acción constitucional de la referencia, razón por la que se le negará la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. 3.
Problemas jurídicos De acuerdo con la situación fáctica planteada, la Sección debe establecer: A) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, si ello es así, se deberá: B) Determinar si la providencia aquí enjuiciada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante. 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06116-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Caso concreto 4.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela La jurisprudencia pacífica tanto de la Corte Constitucional2 como del Consejo de Estado3 ha sostenido que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales está supeditada, en primer lugar, al cumplimiento de unos requisitos generales y, como segunda medida, a la configuración de alguno de los requisitos especiales para dicha procedencia. Como requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales se han establecido, los siguientes: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.
El requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales atinente a la relevancia constitucional se entiende satisfecho cuando se acredita que el asunto planteado gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental4 y se descarta el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces5.
En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional precisó que la sola mención de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha 2 Ver sentencia C-590 de 2005, entre otras. 3 Sentencias del 5 de julio de 2012 y del 5 del 5 de agosto de 2014, expedientes 2009-01328-01(IJ) y 2012-02201-01, respectivamente. Entre otras. 4 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp.
No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 5 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto). En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06116-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional.
En ese sentido, en dicha decisión, se señaló que, además de la obligación de identificar cuáles eran los derechos fundamentales vulnerados y por qué se configuró el defecto alegado, el extremo accionante debe hacer una exposición a partir de la cual se evidencie que el caso en cuestión: (i) tiene la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]»;
(ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”, y (iii) que se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”. En este contexto, resulta claro que la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito;
(i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico; (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario. Respecto de lo anterior, esta Sala advierte que la argumentación que esgrimió la parte actora para acreditar la supuesta vulneración de los derechos fundamentales en que incurrió la autoridad accionada no devela que el presente asunto gire en torno al alcance de algún derecho fundamental, sino, únicamente, frente a la mera inconformidad con la decisión adoptada en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación núm. 11001-33-42-054-2022-00046-01, que resolvió revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, ordenó redistribuir el valor de la asignación de retiro entre la cónyuge y la compañera permanente del fallecido Álvaro Fabio Gallego Taborda (q.e.p.d.).
Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06116-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior teniendo en cuenta que el extremo accionante en ningún momento está poniendo de relieve que la autoridad judicial haya incurrido en una arbitrariedad judicial, ni tampoco hace una exposición a partir de la cual se evidencie que su caso tiene la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental” y mucho menos justifica “[…] razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”.
Cabe destacar que la argumentación planteada por la parte actora está asociada a que, la autoridad accionada realizó una indebida valoración probatoria que le permitió concluir que la asignación de retiro debía ser redistribuida entre la cónyuge y la compañera permanente, circunstancia que se traduce en la reapertura de un asunto que ya fue resuelto por el juez natural de la causa judicial porque implica que se efectúe nuevamente el análisis de la controversia.
Por tanto, se considera que los argumentos de la parte actora más que develar la existencia de una cuestión que sea de “verdadera relevancia constitucional” que conlleve la presunta trasgresión de derechos fundamentales, demuestra una inconformidad con la decisión adoptada por la autoridad accionada como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez natural.
Bajo los anteriores argumentos, la Sala declarará improcedente la acción de tutela, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por el Juzgado Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06116-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cincuenta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Segunda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: En caso de que este fallo no sea impugnado y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.