Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D. C., veintidós (22) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia Radicación: 11001-33-35-025-2021-00014-01 (3543-2023) Demandante: Martha Garzón Rodríguez Demandada: Hospital Militar Central Tema: Rechaza recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Auto interlocutorio ASUNTO La señora Martha Garzón Rodríguez interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de segunda instancia proferida el 7 de diciembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección “D”.
Como fundamento del citado medio de impugnación, manifestó que el fallo recurrido desconoció la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, emitida por esta Corporación. CONSIDERACIONES Admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia El control relativo a la admisión del recurso exige estudiar la sustentación de este a efectos de determinar que cumpla con las exigencias del artículo 262 del CPACA.
Esta norma contempla su contenido mínimo y prevé que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe incluir: (i) la designación de las partes; (ii) la indicación de la sentencia recurrida; (iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos objeto de debate; y (iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada, junto con las razones que le sirven de fundamento.
En lo que se refiere al último de los requisitos anotados, es importante precisar que no todas las decisiones que profiere el Consejo de Estado, como máxima autoridad de la jurisdicción contencioso administrativa, adquieren la naturaleza de sentencia de Radicado: 11001-33-35-025-2021-00014-01 (3543-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co unificación, toda vez que esa calidad se reservó para las providencias que de manera expresa señala el artículo 270 del CPACA.
De otro lado, conviene insistir en que no basta con la indicación precisa de la providencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada, pues el artículo 262 del CPACA exige que, además, se aduzcan «[…] las razones que le sirven de fundamento […]», requisito que supone para la parte recurrente realizar un ejercicio de comparación entre la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la decisión impugnada en sede extraordinaria.
Explicados como están los requisitos legales que debe reunir la sustentación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, es importante aludir a las decisiones que, luego de aplicar el respectivo test de admisibilidad, puede adoptar el consejero ponente al que haya correspondido su conocimiento. Este asunto se encuentra regulado en el artículo 265 del CPACA.
Así las cosas, es dable afirmar que el juez del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia puede: i) admitirlo, cuando observa que cumple las exigencias de que trata el artículo 262 del CPACA. y ii) rechazarlo1 disponiendo que el expediente sea regresado al tribunal de origen, lo que puede tener lugar cuando no se subsanan oportuna y debidamente las falencias anotadas por el juez o bien, cuando se advierte que la sentencia no era pasible de este medio impugnatorio, a pesar de haberse concedido por el Tribunal.
Análisis del despacho Se procede a estudiar si en el escrito están dadas las condiciones para admitir el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. - Providencia impugnada El recurrente manifestó que la sentencia objeto del recurso es la proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección “D”, el 7 de diciembre de 2022.
En dicha providencia, el Tribunal consideró demostrado que la demandante estuvo vinculada como auditora en cuentas médicas, con el Hospital Militar Central, a través de contratos de prestación de servicios, labor por la cual, recibía una contraprestación a título de honorarios. No obstante, al analizar el elemento de la subordinación respecto del acervo probatorio, encuentra que no resulta probado, de una parte, por el valor que se le otorgó a los testigos conforme el artículo 211 de la Ley 1564 de 2012, de otro, porque los servicios prestados en auditoría de cuentas médicas solo son realizados por los especialistas en auditoria, contando con autonomía técnica y administrativa, sin que pueda ser ejecutada por contadores u otros profesionales de la entidad. 1 El artículo 74 de la Ley 2080 de 2021 introdujo la figura del rechazo en el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Radicado: 11001-33-35-025-2021-00014-01 (3543-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio El contexto fáctico en el que la parte demandante fundamentó el recurso interpuesto puede sintetizarse como sigue a continuación: Que, la señora Martha Garzón laboró de manera constante e ininterrumpida para el Hospital Militar Central, en el cargo de Auditora del 26 de noviembre de 2015 hasta el 30 de noviembre de 2020.
Que, dicha vinculación se dio a través de contratos de prestación de servicios sucesivos, habituales y sin interrupción, devengando como último salario la suma de tres millones novecientos mil pesos. Que, sus funciones como auditora fueron: auditoría de cuentas médicas, contestación de glosas y radicación de cuentas y glosas. Que, el Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., mediante sentencia proferida el 14 de junio de 2022, negó las pretensiones de la demanda al no encontrar probada la subordinación. Que, con ocasión del recurso de apelación interpuesto por la demandante, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección “D”, por medio de fallo del 7 de diciembre de 2022, confirmó la decisión recurrida y negó las pretensiones de la demanda. - Indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento La señora Martha Garzón consideró que la providencia del 7 de diciembre de 2022 desconoció la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, proferida dentro del expediente 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016).
Al revisarse la naturaleza del referido fallo, se observa que se trata de una decisión adoptada por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido en vigencia del CPACA. En dicha providencia se unificó sobre unas reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes a saber: i) Que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. Radicado: 11001-33-35-025-2021-00014-01 (3543-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) Estableció un período de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente. iii) Que, frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en Salud, por parte de la administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.
Por su parte, la señora Martha Garzón sustentó el recurso, exponiendo que el Tribunal desconoció la sentencia de unificación, al no encontrar probado el elemento de la subordinación. Que, mediante la sentencia de unificación, el Consejo de Estado estableció criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por medio de contratos de prestación de servicios.
Procede la demandante a realizar un resumen de las tres reglas de la sentencia de unificación invocada y de los efectos vinculantes de las sentencias de unificación, para posteriormente argumentar porque estima que se debió encontrar probada la subordinación en segunda instancia. El Despacho considera que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe rechazarse, por los motivos que se exponen a continuación: Los argumentos de la demandante están centrados en el análisis de los elementos probatorios allegados y recaudados en el proceso ordinario, que presuntamente probarían el elemento de subordinación, lo cual evidencia que el recurso extraordinario está realmente dirigido a controvertir la valoración probatoria del Tribunal al emitir la providencia del 7 de diciembre de 2022, más no se evidencia que se hayan contrariado las reglas jurisprudenciales unificadas.
De esta manera y en atención a los antecedentes del caso concreto, se encuentra que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca adelantó un análisis probatorio de los elementos que se allegaron y decretaron en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, sobre los cuales concluyó que no se encontraba probado el elemento de subordinación, necesario para demostrar una relación laboral encubierta.
Conforme lo anterior, es claro que la finalidad del recurso extraordinario de unificación no es el de constituir una tercera instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para efectuar un nuevo estudio de las pruebas decretadas y practicadas durante el proceso. Como se precisó sobre la admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, su naturaleza excepcional y extraordinaria, exige el cumplimiento estricto de los presupuestos previstos para que se conceda y se admita.
Radicado: 11001-33-35-025-2021-00014-01 (3543-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Recuérdese que el recurso extraordinario de unificación tiene como fines asegurar la unidad de interpretación del derecho, su aplicación uniforme, y la reparación de los derechos de las partes y terceros que resulten afectados con la providencia que eventualmente desconozca determinada sentencia de unificación, si a ello hubiere lugar.
Escenario que no se configura con el escrito presentado por la parte demandante, que está en realidad dirigido a cuestionar la valoración de las pruebas por el juez de segunda instancia. Aunado a lo anterior, y dada la naturaleza tan abierta de la sentencia de unificación invocada, es razonable que aquella no pueda aplicarse de forma absoluta, sino que dependerá de la prueba recaudada en cada caso concreto, esto es, las reglas allí establecidas se deberán analizar en cada uno de los procesos de los que tenga conocimiento la jurisdicción sin que sea dable para el Juez aplicar de forma uniforme la sentencia sin la previa verificación del cumplimiento de los elementos de la relación laboral que se predica.
Así las cosas, no se cumplen las exigencias previstas en el artículo 256 y ss. del CPACA, por cuanto si bien se tiene que la parte impugnante invocó una sentencia de unificación que estimaba contrariada por la decisión impugnada, no existe una contradicción entre las dos decisiones, y se pretende realmente una tercera instancia sobre la valoración probatoria llevada a cabo por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección “D”.
En ese orden de ideas, la decisión que se adoptará será la de rechazar el recurso extraordinario y, con ello, se ordenará devolver el expediente al tribunal de origen, en los términos del citado artículo 265 del CPACA. Por lo expuesto, se RESUELVE Primero: Rechazar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto contra la sentencia de segunda instancia proferida el 7 de diciembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección “D”.
Segundo: Ejecutoriada la presente providencia, por secretaría devolver el expediente al tribunal de origen.
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