CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02462-01 Accionante: LUIS JAVIER GALEANO MURILLO Autoridad: CONSEJO DE ESTADO-SECCIÓN TERCERA- SUBSECCIÓN B Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. TUTELA- Carácter subsidiario del amparo.
RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario. La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia proferida por el Consejo de Estado-Sección Quinta, que declaró improcedente la acción por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.
ANTECEDENTES 1. Acción de tutela El 29 de abril de 2025 el señor Luis Javier Galeano Murillo, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que afirmó fueron vulnerados por el Consejo de Estado-Sección Tercera- Subsección B, por la decisión tomada en el auto del 7 de febrero de 2025, en el marco de una conciliación1, mediante el cual confirmó la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia que improbó un acuerdo conciliatorio prejudicial.
En virtud de la acción de tutela, la parte accionante solicitó textualmente: «1. Tutelar mis derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, vulnerados por la providencia judicial proferida por el 1 Proceso identificado con número de radicación: 05001-23-33-000-2023-00999-01 (71.836). 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-02462-01 Accionante: Luis Javier Galeano Murillo Acción de tutela – Segunda instancia Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, en el auto del 7 de febrero de 2025. 2.
Revocar el auto del 7 de febrero de 2025 proferido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. 3. Ordenar al CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, que en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, profiera un nuevo auto aprobando el acuerdo conciliatorio». 2.
Hechos relevantes El señor Luis Javier Galeano Murillo, en su calidad de accionante, promovió acción de tutela contra la Sección Tercera-Subsección B del Consejo de Estado, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales, derivada del auto del 7 de febrero de 2025, mediante el cual dicha corporación confirmó la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia que improbó un acuerdo conciliatorio prejudicial celebrado entre el accionante y Empresas Públicas de Medellín-EPM.
Expuso que, en el marco de la ejecución del contrato de obra civil CW67639, suscrito con Empresas Públicas de Medellín S.A ESP –EPM- el 6 de septiembre de 2019 para la “construcción de obras civiles y geotécnicas para la rehabilitación definitiva de la Central Hidroeléctrica Playas Etapa 2”, se presentaron múltiples prórrogas y suspensiones que extendieron el plazo contractual de cinco meses a veinticinco meses, generando sobrecostos administrativos imputables a la entidad contratante.
Indicó que EPM impuso de manera obligatoria cláusulas de exoneración de responsabilidad en las actas de modificación del contrato, cuya suscripción fue requisito para continuar la obra, lo que, a su juicio, afectó su libertad contractual. No obstante, en el acta final de liquidación bilateral de julio de 2023, dejó salvedades expresas reservándose el derecho a reclamar judicial o extrajudicialmente el reconocimiento de dichos sobrecostos.
Relató que el 22 de agosto de 2023 presentó solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación, dentro de la cual EPM reconoció la existencia de mayores costos administrativos y propuso el pago de tres mil ochenta y tres millones quinientos cincuenta y un mil cuarenta y cinco pesos ($3.083.551.045), 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-02462-01 Accionante: Luis Javier Galeano Murillo Acción de tutela – Segunda instancia suma que fue aceptada por el contratista y avalada por el Ministerio Público al considerar que el acuerdo no vulneraba la ley ni el patrimonio público.
Manifestó que el acuerdo conciliatorio fue remitido al Tribunal Administrativo de Antioquia, que mediante auto del 29 de abril de 2024 lo improbó, al estimar que los valores conciliados pudieron incluirse en la liquidación bilateral y que la conciliación no era el mecanismo para subsanar errores administrativos. Contra esa decisión, el accionante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, mientras que EPM interpuso recurso apelación. Precisó que el Consejo de Estado, en el auto del 7 de febrero de 2025, confirmó la improbación del acuerdo, al considerar que el contratista había renunciado al derecho objeto de conciliación mediante las cláusulas de exoneración incluidas en las actas modificatorias, y que aprobarlo sería lesivo para el patrimonio público, ya que el accionante había liberado a EPM de toda responsabilidad, de acuerdo con lo consignado en las actas de modificación del contrato.
Finalmente, señaló que dicha decisión desconoció la sentencia de unificación del 27 de julio de 2023 (radicado 39121), el reconocimiento de EPM sobre la imposición de las exoneraciones y los sobrecostos generados, así como el salvamento de voto del magistrado Martín Bermúdez Muñoz, quien consideró que las cláusulas eran ineficaces y que el Consejo de Estado debía analizar de fondo el acuerdo conciliatorio.
Afirmó que la providencia cuestionada impidió la resolución definitiva del conflicto y ocasionó graves perjuicios económicos a su empresa y a sus trabajadores. 3. Fundamentos de la acción El accionante sustentó la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial en la existencia de una vulneración directa de sus derechos fundamentales, atribuida al auto del 7 de febrero de 2025 proferido por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección B, que confirmó la improbación del acuerdo conciliatorio alcanzado con Empresas Públicas de Medellín-EPM. 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-02462-01 Accionante: Luis Javier Galeano Murillo Acción de tutela – Segunda instancia Sostuvo que la tutela era procedente, en primer lugar, por su relevancia constitucional, dado que la decisión judicial omitió valorar integralmente el acervo probatorio, desconoció las circunstancias bajo las cuales se impusieron las cláusulas de exoneración de responsabilidad —reconocidas por EPM como ineficaces—, e ignoró el acuerdo conciliatorio suscrito libremente por las partes y avalado por la Procuraduría General de la Nación. Consideró que la corporación accionada vulneró su derecho a la igualdad al apartarse sin justificación del precedente fijado en la sentencia de unificación del 27 de julio de 2023 (radicado 39121), en la que el propio Consejo de Estado determinó que la ausencia de salvedades en los acuerdos modificatorios no impide resolver de fondo las controversias contractuales.
Expuso que se cumplía el requisito de subsidiariedad, ya que agotó los recursos ordinarios disponibles —reposición y apelación— sin obtener protección efectiva de sus derechos, y que acudir a un nuevo proceso contencioso administrativo resultaría ineficaz y desproporcionado, al implicar una dilación de varios años que agravaría su situación económica y la de sus empleados.
Afirmó además que la tutela se presentó dentro de un término razonable, pues solo transcurrieron dos meses entre la notificación del auto y la interposición de la acción, con lo cual se satisfacía el requisito de inmediatez. Indicó que la providencia cuestionada incurrió en varios defectos específicos de procedibilidad, entre ellos: (i) defecto fáctico, al no valorar las pruebas que demostraban la imposición de las exoneraciones y el reconocimiento de los sobrecostos por parte de EPM;
(ii) defecto material o sustantivo, por haber aplicado de manera errónea las normas sobre conciliación prejudicial y por desconocer la jurisprudencia unificada; (iii) decisión sin motivación, al limitarse a afirmar, sin fundamento, que el acuerdo podía ser lesivo para el patrimonio público; y (iv) desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución, por apartarse de las reglas jurisprudenciales sobre buena fe contractual, justicia material y prevalencia del derecho sustancial. 4.
Trámite de primera instancia 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-02462-01 Accionante: Luis Javier Galeano Murillo Acción de tutela – Segunda instancia Mediante auto del 12 de mayo de 2025, el Consejo de Estado-Sección Quinta admitió la acción de tutela, ordenó notificar a los honorables magistrados que integran la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, y dispuso la vinculación como terceros interesados al Tribunal Administrativo de Antioquia, a Empresas Públicas de Medellín-EPM y a la Procuradora 112 Judicial II para Asuntos Administrativos de Medellín. Finalmente, requirió a la autoridad judicial accionada y al tribunal vinculado para que remitieran copia digital del expediente con radicado 05001-23-33-000-2023-00099-00/01.
En el escrito de contestación, el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección B, específicamente el magistrado Alberto Montaña Plata, indicó que el expediente del proceso de controversias contractuales que dio origen a la actuación contenía los elementos y argumentos suficientes para que el juez constitucional adoptara la decisión correspondiente en derecho.
Finalmente, manifestó que, en su condición de ponente, se encontraba dispuesto a acatar lo que resolviera la Sala competente respecto de la acción de tutela. Por su parte, la apoderada judicial de Empresas Públicas de Medellín-EPM, expuso que las partes celebraron el contrato CW67639 el 6 de septiembre de 2019 por $7.276.353.280, para la rehabilitación de la Central Hidroeléctrica Playas-Etapa 2, con plazo de 150 días.
El contrato tuvo seis modificaciones y una suspensión por la pandemia, lo que amplió su ejecución a 25 meses, dejó salvedades recíprocas en el acta de liquidación del 31 de julio de 2023. El Comité de Conciliación de EPM, en sesión del 11 de septiembre de 2023, aprobó pagar $3.083.551.045 al contratista por mayores costos administrativos, propuesta aceptada en audiencia del 5 de octubre de 2023, donde la Procuradora 112 Judicial II la avaló al estimar que no afectaba el patrimonio público y que los sobrecostos eran atribuibles a EPM.
Sostuvo que la conciliación cumplía los requisitos legales de procedencia, por cuanto no había operado la caducidad de la acción, las partes estaban debidamente representadas, el asunto versaba sobre derechos disponibles y el acuerdo no resultaba lesivo para la administración. Afirmó que la improbación del acuerdo desconoció los principios constitucionales de justicia material, economía procesal y autonomía de la voluntad de las partes, así como la jurisprudencia del Consejo de 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-02462-01 Accionante: Luis Javier Galeano Murillo Acción de tutela – Segunda instancia Estado —sentencia de unificación del 27 de julio de 2023 (radicado 39121)—, que estableció la posibilidad de estudiar de fondo las reclamaciones contractuales aun cuando no se hubiesen dejado salvedades en las actas modificatorias.
Finalmente, concluyó que el acuerdo conciliatorio respetaba los principios de salvaguarda del patrimonio público y de equilibrio económico del contrato, pues se basó en pruebas técnicas y en el reconocimiento de una mayor permanencia en obra por causas no imputables al contratista, por lo cual debió aprobarse judicialmente para evitar un agravio injustificado.
El Tribunal Administrativo de Antioquia se limitó a remitir copia digital del expediente solicitado y la Procuradora 112 Judicial II para Asuntos Administrativos de Medellín guardó silencio. Mediante sentencia del 5 de junio de 2025, el Consejo de Estado-Sección Quinta declaró improcedente la acción de tutela, al concluir que el caso no cumplía con el requisito de relevancia constitucional.
La Sala precisó que la providencia cuestionada —auto del 7 de febrero de 2025— se fundó en la valoración autónoma y razonada del acervo probatorio, así como en la interpretación de las normas aplicables al trámite de aprobación de conciliaciones prejudiciales. Consideró que el accionante no acreditó la existencia de defecto fáctico, sustantivo, desconocimiento del precedente, falta de motivación ni violación directa de la Constitución, pues sus argumentos se limitaron a reiterar su desacuerdo con las conclusiones jurídicas del juez natural.
El fallador indicó que el Consejo de Estado, en la decisión cuestionada, ejerció su función jurisdiccional conforme a los principios de autonomía e independencia judicial, sin que se evidenciara actuación caprichosa, arbitraria o irrazonable que configurara vulneración de derechos fundamentales. Aclaró que la acción de tutela no puede utilizarse como una tercera instancia ni para sustituir el criterio interpretativo del juez de la causa.
Finalmente, la Sala advirtió que la controversia propuesta correspondía a un debate de naturaleza legal y probatoria, carente de trascendencia constitucional. 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-02462-01 Accionante: Luis Javier Galeano Murillo Acción de tutela – Segunda instancia La parte accionante impugnó la decisión. Alegó aplicación errónea del requisito de relevancia constitucional y sostuvo la configuración de defectos fáctico y material, desconocimiento del precedente de unificación de 27 de julio de 2023, y ausencia de motivación suficiente.
Afirmó violación directa de los artículos 29, 13 y 229 de la Constitución por fundarse la decisión en cláusulas de exoneración ineficaces, exigir salvedades no previstas en la ley y desestimar pruebas y salvedades consignadas. Señaló afectación grave más allá de lo patrimonial por la dilación y la frustración de un mecanismo alterno válido.
Solicitó que, en sede de segunda instancia, se ordenara a la Sección Tercera, Subsección B, proferir en 48 horas un nuevo auto que aprobara el acuerdo conciliatorio. En consecuencia, solicitó revocar la sentencia de primera instancia y conceder el amparo. El 18 de junio de 2025 se concedió la impugnación. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 5 de junio de 2025 proferida por el Consejo de Estado-Sección Quinta, que declaró improcedente el amparo solicitado. 6.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-02462-01 Accionante: Luis Javier Galeano Murillo Acción de tutela – Segunda instancia constitucional2: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto El señor Luis Javier Galeano Murillo sostuvo que la Sección Tercera-Subsección B del Consejo de Estado vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, al confirmar la improbación del acuerdo conciliatorio celebrado con Empresas Públicas de Medellín-EPM dentro del trámite prejudicial respectivo.
Manifestó que la decisión contenida en el auto del 7 de febrero de 2025 desconoció las pruebas que acreditaban la imposición de cláusulas 2 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-02462-01 Accionante: Luis Javier Galeano Murillo Acción de tutela – Segunda instancia de exoneración ineficaces, la aceptación de EPM sobre los sobrecostos administrativos y la validez del acuerdo avalado por la Procuraduría General de la Nación. Sostuvo que la providencia impugnada incurrió en defectos fáctico, sustantivo, por desconocimiento del precedente, por falta de motivación y por violación directa de la Constitución. En su criterio, la Sala accionada desatendió la sentencia de unificación del 27 de julio de 2023, que estableció la posibilidad de estudiar de fondo las reclamaciones contractuales aun sin salvedades en los acuerdos modificatorios, y omitió valorar las pruebas que demostraban la ineficacia de las exoneraciones impuestas.
En el recurso de impugnación reiteró tales argumentos y señaló que la Sección Quinta, al declarar improcedente la acción, aplicó de forma errónea el requisito de relevancia constitucional. Insistió en que la actuación judicial cuestionada configuró una vulneración directa de sus derechos, pues la decisión carente de motivación suficiente desconoció la buena fe contractual y afectó de manera grave la viabilidad económica de su empresa al impedir la aprobación del acuerdo conciliatorio alcanzado con EPM.
Corresponde a la Sala determinar si la decisión adoptada por la Sección Tercera- Subsección B del Consejo de Estado configuró una vulneración de los derechos fundamentales invocados por el accionante. En el presente caso, se observa que las inconformidades del actor se limitaron a controvertir la valoración probatoria y la interpretación jurídica de las autoridades judiciales, sin demostrar la configuración de un defecto con alcance constitucional.
La argumentación presentada no acreditó que las decisiones cuestionadas hubiesen sido arbitrarias, irrazonables o desprovistas de motivación, ni explicó de manera suficiente cómo las presuntas omisiones probatorias o la aplicación del precedente comprometieron de forma directa sus derechos fundamentales. La Sala observa, además, que la demanda no superó el requisito de relevancia constitucional, porque el reproche se restringió a debatir la valoración de las pruebas 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-02462-01 Accionante: Luis Javier Galeano Murillo Acción de tutela – Segunda instancia y la interpretación normativa asumida por los jueces naturales, sin evidenciar arbitrariedad, capricho o afectación sustancial de derechos fundamentales.
La Sección Quinta precisó que el debate era de naturaleza legal y probatoria y que la tutela no podía operar como una tercera instancia, en especial cuando se dirigía contra decisiones de un órgano de cierre. La parte actora no demostró que los defectos alegados tuvieran entidad constitucional y se limitó a manifestar inconformidad con el sentido de la decisión, lo que justificó la improcedencia del amparo por falta de relevancia. De igual modo, el cargo por desconocimiento del precedente no cumplió con la carga argumentativa exigida, ya que el actor no identificó la ratio decidendi de la sentencia citada ni explicó su aplicabilidad concreta al caso, por lo cual no se acreditó una vulneración directa del derecho al debido proceso.
En cuanto al fondo del debate, la Sección Tercera-Subsección B actuó conforme a derecho. Dicha Sala explicó que el valor conciliado correspondía a sobrecostos derivados de prórrogas contractuales en las que el contratista había suscrito cláusulas de exoneración de responsabilidad a favor de EPM, configurando una renuncia al derecho objeto de conciliación. Determinó que aprobar dicho acuerdo resultaría lesivo para el patrimonio público y que la controversia podía ventilarse ante la jurisdicción contencioso administrativa, pero no resolverse por vía conciliatoria.
Tales consideraciones demostraron una motivación suficiente, ajustada a la ley y orientada a la protección del erario. Por tanto, se concluye que las decisiones adoptadas tanto por la Sección Tercera- Subsección B como por la Sección Quinta del Consejo de Estado observaron los principios de autonomía judicial, motivación razonable y coherencia con la jurisprudencia vigente.
En consecuencia, la Sala concluye que la acción de tutela no superó el requisito de relevancia constitucional y, por tanto, confirmará la sentencia de primera instancia que declaró su improcedencia. En ese contexto, al no advertirse una actuación caprichosa, irrazonable o carente de sustento jurídico por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez de tutela intervenga para revisar o sustituir la interpretación adoptada por 11 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-02462-01 Accionante: Luis Javier Galeano Murillo Acción de tutela – Segunda instancia el juez natural.
Como se mencionó, la acción de tutela no constituye una tercera instancia ni un mecanismo para desconocer la autonomía e independencia que rige las decisiones judiciales. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 5 de junio de 2025 por el Consejo de Estado-Sección Quinta, que declaró improcedente la acción de tutela, en los términos expuestos en la parte motiva de la presente sentencia.
SEGUNDO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES vf