Radicado: 25000-23-37-000-2021-00596-01 (30573) Demandante: Mercedes Mateus de Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2021-00596-01 (30573) Demandante: Mercedes Mateus de Gómez Demandada: DIAN Temas: Sanción por no informar.

Apelación SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 29 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que decidió2: Primero: Declarar la nulidad parcial de las Resoluciones 322412019900248 del 20 de diciembre de 2019, 002735 del 12 de junio de 2020 y 900.008 del 7 de mayo de 2021, en lo concerniente a la aplicación del principio de favorabilidad definido en el artículo 640 del ET.

Segundo: A título de restablecimiento del derecho, se declara que la sanción por no envío de información exógena del año 2016 corresponde a $66.712.090, en aplicación del principio de favorabilidad, de conformidad con el numeral 1 (literal a) del artículo 80 de la Ley 2277 de 2022. Tercero: No se condena en costas por no haberse causado ni demostrado.

ANTECEDENTES Actuación administrativa Previo pliego de cargos, mediante la Resolución Sanción 322412019900248 del 20 de diciembre de 2019, la DIAN sancionó -en la suma de $333.560.450- a Mercedes Mateus de Gómez por no presentar la información exógena del año gravable 20163. Mediante la Resolución 002735 del 12 de junio de 2020 se negó la atenuación de que trata el artículo 640 del ET, decisión confirmada con la Resolución 900.008 del 07 de mayo de 20214.

Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA, la demandante formuló las siguientes pretensiones: Primera: Se declare la nulidad de la Resolución Sanción No. 322412019900248 del 20 de diciembre de 2019, mediante la cual se impone sanción por no enviar información tributaria por el año gravable 2016 a la contribuyente Mercedes Mateus de Gómez, identificada con cédula de ciudadanía (…). 1 Samai tribunal, índice 35. 2 Samai tribunal.

Índice 32. Sin condena en costas. 3 La obligación de reportar información exógena no es debatida. 4 Samai tribunal, índice 2. Confirma por incumplir los requisitos del art. 640 ET (no subsanó, al no enviar todos los formatos) Radicado: 25000-23-37-000-2021-00596-01 (30573) Demandante: Mercedes Mateus de Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Segunda: Se declare la nulidad de la Resolución No. 002735 del 12 de junio de 2020, por la cual se decide aplicación principios art. 640 del estatuto tributario.

Tercera: Se declare la nulidad de la Resolución Nº 900.008 de fecha 7 de mayo de 2021, por la cual se decide recurso de reconsideración contra la Resolución No. 002735 del 12 de junio de 2020. Cuarta: En consecuencia de la primera, segunda y tercera declaratoria, y a título de restablecimiento del derecho, se ordene precluir cualquier proceso de cobro respecto de la Resolución Sanción No. 322412019900248 del 20 de diciembre de 2019, así como el archivo del expediente administrativo No. II 2016 2019 000675.

Quinta: Que se condene a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a pagar las costas del proceso, agencias en derecho y demás gastos. Invocó como vulnerados los artículos 29 de la CP; 720, 722, 726 y 728 del ET; y 137 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), bajo el siguiente concepto de violación: Adujo vulnerado el debido proceso y derecho de defensa, por cuanto la DIAN no debió admitir la reconsideración interpuesta sin verificar los requisitos de los artículos 720, 722 y 728 del ET, lo que, a su modo de ver, le impidió conocer si existían vicios subsanables en el recurso.

La Resolución que negó la atenuación del artículo 640 ET se expidió en respuesta a un supuesto derecho de petición, lo que generó incertidumbre sobre si el pronunciamiento debía ser mediante acto administrativo susceptible de impugnación o por oficio. En el recurso de reconsideración que interpuso contra el acto que negó la atenuación, no se expresaron de manera concreta los motivos de inconformidad, incumpliendo el artículo 722 del ET, por lo que, en su entender, la DIAN debió inadmitirlo y garantizar que la contribuyente subsanara dicha falencia conforme al artículo 726 ibidem.

Asimismo, sostuvo que la resolución que resolvió la reconsideración adolece de falsa motivación, al basarse en un supuesto fáctico inexistente respecto de los presupuestos procesales del auto admisorio del recurso. Las decisiones acusadas vulneraron el principio de congruencia, pues en el auto admisorio se dijo que el recurso cumplía los requisitos, mientras que en la resolución que lo resolvió se indicó que no se expresaron motivos de inconformidad, por lo que en esas condiciones la sanción sería inoponible, al quedar en incertidumbre.5 Contestación de la demanda La DIAN se opuso a las pretensiones.

Sostuvo que los actos administrativos demandados se encuentran conforme a la ley y que la resolución sanción está debidamente motivada en los artículos 651, 631 y 631-2 del ET, dado que la demandante incurrió en la conducta de omisión en el envío de información exógena del año gravable 2016. Destacó que la demandante no ataca los supuestos de hecho y de derecho que fundamentan la sanción, sino que centra su defensa en disertaciones sobre la forma en que la DIAN debió adelantar la actuación. Con todo, señaló que la actora solicitó la atenuación de la sanción, pero no subsanó la omisión en el envío de información acorde con el artículo 640 ET, pues no presentó los formatos de información exógena 1003-7, 1006-8, 1008-7, 1009-7, 1012-7 y 2276-1. 5 Se observa que los cuestionamientos de la demandante no son en torno a la legalidad de la sanción o la procedencia de la atenuación -art. 640 ET-, sino frente a la actuación de la DIAN, en punto a la admisión o no del recurso de reconsideración, a fin de subsanar los vicios en la presentación del mismo.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00596-01 (30573) Demandante: Mercedes Mateus de Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Adujo que los beneficios tributarios están sujetos al principio de legalidad, acorde con la jurisprudencia, y que no es posible efectuar una interpretación extensiva de la norma para reducir la sanción. No procede la condena en costas porque los actos se expidieron en cumplimiento de las funciones de fiscalización y determinación de los tributos.

Sentencia apelada El tribunal declaró la nulidad parcial de los actos acusados -por favorabilidad-, sin condenar en costas6. Destacó que, contrario a lo expresado por la demandante, no hubo vulneración del debido proceso ni del derecho de defensa, pues se garantizó la controversia de los actos, sin que le fuera dable a la actora alegar en su favor la indebida admisión de su propio recurso de reconsideración, dado que fue ella quien lo interpuso y se benefició de su trámite.

Con todo, reliquidó la sanción por favorabilidad acorde con el artículo 80 de la Ley 2277 de 2022 (1% de la información omitida), fijándola en $66.712.090. Recurso de apelación La demandante apeló7 la sentencia del tribunal. Cuestionó -por primera vez en el curso del proceso- la base sancionatoria tomada por la DIAN, al considerar que dentro del patrimonio bruto existen subconceptos no reportables en los formatos de información exógena (efectivo, acciones y aportes, inventarios), por lo que la base debió depurarse.

Adujo de forma novedosa que la base se ve distorsionada por la inclusión de rubros del IVA generado y descontable8. Adicionó que la base depurada asciende a $5.198.795.000, sobre la cual, aplicando el 1% conforme al artículo 80 de la Ley 2277 de 2022, la sanción debería ser de $51.987.9509. Y agregó que sería procedente aplicar los artículos 651 y 640 del ET, porque la infracción fue subsanada.10 Pronunciamientos finales La demandada y el Ministerio Público guardaron silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos que impusieron sanción por no informar a Mercedes Mateus de Gómez, atendiendo a los cargos de apelación planteados por la actora -apelante única- contra la sentencia de primera instancia que anuló parcialmente tales actos -al aplicar favorabilidad- sin condena en costas.

En concreto, correspondería establecer la legalidad de los actos que impusieron sanción a la actora a la luz del artículo 651 ET11. Con todo, se debe verificar la idoneidad de los reparos expuestos en el recurso de apelación, para establecer si la impugnación guarda relación con los cargos de la demanda y, por ende, si se habilita o no el examen de la decisión de primera instancia. 6 Por no estar acreditadas. 7 Como se reseñó, los cargos de la demanda no iban destinados a cuestionar la legalidad de la sanción, ni la aplicación del artículo 640 ET, sino el procedimiento administrativo adelantado por la DIAN en punto a la admisión del recurso de reconsideración. 8 No invocado en la demanda. 9 No expuesto en la demanda. 10 No aducido en la demanda.

Por lo demás, la remisión aludida fue incompleta, hecho no controvertido en la demanda. 11 Como se reseñó, frente a la resolución sanción, la actora solo solicitó la atenuación, negada y confirmada por incumplir los requisitos del art. 640 ET (no subsanó, al no enviar todos los formatos) Radicado: 25000-23-37-000-2021-00596-01 (30573) Demandante: Mercedes Mateus de Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Análisis del caso concreto 2- Se destaca que la demandante en la apelación trajo como argumentos de alzada que la base de la sanción fue conformada indebidamente, que se incluyeron rubros improcedentes, que debía reliquidarse la multa y que además procedía su reducción y atenuación, acorde con los artículos 640 y 651 del ET.

Según se observa, los cargos de apelación no coinciden con los planteamientos del escrito de demanda -que se restringieron a señalar requisitos formales de los actos y el recurso interpuesto en sede administrativa, sin incluir reparos de fondo frente a la sanción- ni controvierten el análisis efectuado por el a quo en la sentencia de primera instancia, sino que, en la apelación, debutan argumentos novedosos en torno a la legalidad de la sanción, esto es, propone abrir nuevas discusiones en sede de segunda instancia. Sobre el particular, la Sala reitera12 que, en virtud del principio de congruencia externa de las providencias (artículos 281 del CGP en concordancia con el 320 ib.), la competencia del juez de segunda instancia se restringe a los aspectos formulados en la apelación; no obstante, estos deben ser consonantes con lo planteado en la demanda, la contestación y lo decidido por el a quo en la primera instancia. En consecuencia, los planteamientos que buscan desvirtuar la legalidad de los actos administrativos demandados deben debatirse oportunamente en las etapas iniciales del proceso, a fin de garantizar los derechos de defensa y contradicción de la contraparte.

En esa medida, acorde con el criterio reiterado de esta Sección13, no es posible abordar el estudio de los cargos novedosos planteados con el recurso de apelación -que no fueron invocados en la demanda-. Eso, porque «el recurso de apelación no constituye una instancia para modificar y/o enmendar los vacíos de la demanda14», también que «no le es permitido a las partes la inclusión en sede de apelación de cargos novedosos, desconocidos y ausentes a lo largo del debate judicial, pues supone el planteamiento de asuntos que no han sido objeto de controversia, siendo este un requisito de las normas que regulan el derecho procesal administrativo y las garantías del debido proceso».15 Aunado a que, al tratarse de cargos que proponen abrir una nueva discusión en esta instancia, abordarlos llevaría a incurrir en un fallo incongruente -art. 281 del CGP- que, además, violaría los derechos al debido proceso y a la defensa y contradicción de la demandada.

Acorde con lo expuesto, en el caso, los cargos de apelación son ajenos y novedosos al objeto del proceso por haber sido introducidos apenas en esta instancia. Por tanto, para preservar los derechos de defensa y contradicción de la entidad demandada y la congruencia de la sentencia, la Sala tiene vedado emitir pronunciamiento alguno sobre tales cargos de la apelante y, por ende, se impone confirmar la sentencia apelada que anuló parcialmente los actos en aplicación del principio de favorabilidad.

Conclusión 3- Por lo razonado en precedencia, se establece que en este caso, como los reparos de la apelación no guardan relación con los cargos de la demanda, la Sala se abstiene de resolver de fondo la apelación. 12 Sentencia del 10 de diciembre de 2025 (exp. 29358, CP. Wilson Ramos Girón) 13 Sentencias del 26 de julio de 2012 (exp. 18380, CP: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez), del 25 de noviembre de 2014 (exp. 19031, CP: Jorge Octavio Ramírez) y del 19 de febrero de 2020 (exp. 22748, CP: Julio Roberto Piza), reiteradas en la sentencia del 10 de diciembre de 2025 (exp. 29358, CP.

Wilson Ramos Girón) 14 Sentencia del 14 de agosto de 2013 (exp. 18580, CP. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas), reiterada en la sentencia del 21 de febrero de 2019 (exp. 22647, CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez) 15 Sentencia del 22 de abril de 2021 (exp. 25427, CP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello), reiterada en las sentencias del 25 de noviembre de 2021 (exp. 24348, CP.

Julio Roberto Piza Rodríguez) y del 3 de noviembre de 2022 (exp. 25774, CP. Milton Chaves García). Sentencias del 14 de septiembre y del 19 de octubre de 2023 y del 09 de abril de 2026 (exps. 27161, 27592 y 30546, CP. Wilson Ramos Girón) Radicado: 25000-23-37-000-2021-00596-01 (30573) Demandante: Mercedes Mateus de Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 En consecuencia, por las razones expuestas se confirmará la sentencia apelada.

Costas 4- Como la nulidad parcial de los actos que se confirma obedece a la aplicación oficiosa del principio de favorabilidad en materia sancionadora, que no a la prosperidad de los cargos de la demanda o de la apelación del demandante, acorde con la discrecionalidad que confiere al juzgador el artículo 365.5 del CGP y en línea con el precedente de la sección16, se condenará en costas a la actora.

Así, se fijará como agencias en derecho en esta instancia el equivalente a un SMLMV al momento de la ejecutoria de la providencia, de conformidad con el Acuerdo PCSJA 25-12355 del 28 de noviembre de 2025 del Consejo Superior de la Judicatura. Por lo tanto, se ordenará al tribunal adelantar el respectivo incidente de liquidación de la condena en costas, conforme con las reglas consagradas en el artículo 366 del CGP.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia apelada, por las razones expuestas en esta providencia. 2. Condenar en costas a la demandante en esta instancia. En consecuencia, ordenar al tribunal tramitar el respectivo incidente, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Notifíquese y comuníquese.

Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente Salvo voto parcial (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador 16 Sentencia del 26 de marzo de 2026 (exp. 30141, CP: Wilson Ramos Girón) que reitera la sentencia del 26 de febrero de 2026 (exp. 28724, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello)