CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C., veinte (20) de enero de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Radicado: 11001032500020180000400 (0004-2018) Accionante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: WILLIAM ANTONIO PALACIOS CÓRDOBA Temas: Causal de revisión literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 - Indexación primera mesada de pensión gracia. SENTENCIA UNICA INSTANCIA. LEY 1437 DE 2011 ASUNTO Conoce la Sala de Subsección la acción especial de revisión promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la sentencia del 23 de febrero de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó. I.
ANTECEDENTES
1. DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 1 El señor WILLIAM ANTONIO PALACIOS CÓRDOBA en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho solicitó declarar la nulidad parcial de las Resoluciones 011701 del 7 de mayo de 1998, 21600 del 22 de mayo de 2008, PAP 035834 del 1 Folio 1 cuaderno 1 Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 00004- 00 (0 004-20 18) Demand ante: U GPP 2 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co 28 de enero de 2011, proferidas por CAJANAL, que negaron la reliquidación de la pensión de vejez y la indexación de su primera mesada.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó reliquidar la pensión reconocida sobre el 75% del promedio de todos los factores salariales que devengó junto con la indexación de su primera mesada. 1.1. Fundamentos fácticos Como sustento fáctico de sus pretensiones, expuso lo siguiente: (i) Mediante la Resolución 011701 del 7 de mayo de 1998, CAJANAL le reconoció al señor WILLIAM ANTONIO PALACIOS CÓRDOBA una pensión gracia en cuantía de $341.202 pesos, efectiva a partir del 12 de marzo de 1997. ii) Posteriormente, el señor WILLIAM ANTONIO PALACIOS solicitó la reliquidación de su mesada; la cual, fue reajustada a través de la Resolución No 21600 del 22 de mayo de 2008, en cuantía de $388.178, sin la indexación del ingreso base de liquidación. iii) Mediante Resolución PAP 035834 del 28 de enero de 2011, CAJANAL reliquidó la pensión de jubilación gracia, en cumplimiento de un fallo proferido por el Juzgado Décimo Administrativo de Bogotá.
2. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 2 El 7 de marzo de 2016 el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó profirió sentencia de primera instancia, a través de la cual negó las pretensiones de la demanda. 2 Folios 81 del expediente Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 00004- 00 (0 004-20 18) Demand ante: U GPP 3 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co Lo anterior con sustento en que, de acuerdo con la jurisprudencia, le asiste el derecho a la indexación del ingreso base de liquidación de la pensión de vejez cuando entre la fecha de retiro del trabajador y la data en que adquirió el estatus hubiere transcurrido un tiempo considerable.
En el proceso, al demandante se le reconoció la pensión a partir del día siguiente a la adquisición del estatus, es decir, no pasó ni siquiera un día entre la fecha en que cumplió los requisitos y el disfrute de la prestación, por lo que el ingreso base de liquidación de la pensión no sufrió ninguna depreciación, que amerite la indexación del mismo.
3. RECURSO DE APELACIÓN Contra la decisión anterior, el señor WILLIAM ANTONIO PALACIOS CÓRDOBA presentó recurso de apelación, con el fin que fuera revocada la sentencia y se accediera a las pretensiones de la demanda, al considerar que se le debió tener en cuenta la actualización del ingreso base de liquidación para determinar la tasa de remplazo del 75%, e impedir recibir una pensión devaluada.
4. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN El 23 de febrero de 2017 el Tribunal Administrativo del Chocó 3 revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró la nulidad de los actos administrativos acusados y «condenó» a la entidad demandada a «indexar en la forma prevista en la parte motiva de esta providencia las mesadas pensionales causadas a favor del demandante desde 26 de febrero de 2012, lo anterior en aplicación del término trienal de prescripción previsto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 (…)». 3 Folio 292 del expediente Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 00004- 00 (0 004-20 18) Demand ante: U GPP 4 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co Como fundamento de la decisión, consideró que a través de la Resolución No 21600 del 22 de mayo de 2008, por medio de la cual la entidad demandada reliquidó la pensión, no actualizó el ingreso base de liquidación que tuvo en cuenta para establecer el monto de la pensión de jubilación gracia. Por lo anterior, el señor WILLIAM ANTONIO PALACIOS CÓRDOBA tiene derecho a que la UGPP proceda a indexar los valores producto de la reliquidación de la pensión gracia que viene percibiendo.
5. LA ACCIÓN DE REVISIÓN 4 La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, compareció ante esta Corporación en ejercicio de la acción de revisión contra la sentencia 23 de febrero de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Chocó con las siguientes: 5.1.
Pretensiones «PRIMERA: Revocar la sentencia del 23 de febrero de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó que revocó la decisión de primera instancia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó de 11 de marzo de 2016, en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido por el señor WILLIAM ANTONIO PALACIOS CÓRDOBA en contra de la UGPP, radicado con el No 2015 -00109.
SEGUNDA: Declarar que la pensión gracia del señor WILLIAM ANTONIO PALACIOS CÓRDOBA no se ha visto afectada por los efectos de la devaluación de la moneda y no ha perdido su poder adquisitivo, al haber sido liquidada con el promedio de los salarios devengados en el año anterior a la adquisición del estatus jurídico de pensionado, disfrutando el docente el pago de la pensión gracia desde su reconocimiento y teniendo en cuenta que la mesada es actualizada en forma oficiosa anualmente por la entidad.
TERCERA: Declarar que al señor WILLIAM ANTONIO PALACIOS CÓRDOBA no le asiste el derecho a que se le indexe el valor de su primera mesada pensional» 5. 4 Folio 205 del expediente 5 Folio 2 del expediente. Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 00004- 00 (0 004-20 18) Demand ante: U GPP 5 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co La UGPP invocó como causal de revisión la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 6, al considerar que la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el señor WILLIAM ANTONIO PALACIOS CÓRDOBA revocó la decisión judicial recurrida que había negado las pretensiones de la demanda y, en su lugar, ordenó indexar las mesadas pensionales causadas a favor de l señor William Antonio Palacios Córdoba desde el 26 de febrero de 2012, en aplicación del término trienal de prescripción previsto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969.
En ese orden de ideas, precisó que la pensión del señor WILLIAM ANTONIO PALACIOS CÓRDOBA se reconoció a partir del 12 de marzo de 1997, momento a partir del cual se dio inicio al pago de las mesadas pensionales y seguidamente, año a año, la prestación fue ajustada conforme con el IPC, de acuerdo con las previsiones del artículo 14 de la Ley 100 de 1993.
6. CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN DE REVISIÓN 7 El señor WILLIAM ANTONIO PALACIOS CÓRDOBA se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó desestimar la acción impetrada. En un breve alegato, y luego de transcribir una extensa relación jurisprudencial sobre la indexación de las pensiones, calificó de infundada la causal invocada por la de mandante, pues, a su juicio, la sentencia a través de la cual el Tribunal Administrativo del Chocó ordenó la indexación de la pensión gracia se profirió acorde a la normativa y jurisprudencia vigentes, comoquiera que determinó «el restablecimiento del derecho al valor real de la pensión a favor de 6 «b) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables » 7 Folios 216 del expediente.
Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 00004- 00 (0 004-20 18) Demand ante: U GPP 6 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co [su] poderdante; por ende, se han protegido varios derechos fundamentales, tales como: la dignidad, mínimo vital, trabajo, igualdad y seguridad social en pensiones».
En sustento de lo anterior, afirmó que, tal y como resolvió el tribunal, la indexación de la primera mesada pensional es «una posición unánime del Consejo de Estado (…) para reliquidar la prestación pensional gracia (…) partiendo del valor inicial de la prestación con todos los reajustes de ley y de e sta manera se evita la constante desmejora de la pensión (…)».
Finalmente, solicitó no acceder a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, rechazar la acción especial de revisión. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo fue establecido en el Decreto 01 de 1984, modificado por la Ley 446 de 1998 y actualmente se rige por lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011, en sus artículos 248 a 255.
El artículo 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos son de conocimiento de las secciones y subsecciones del Consejo de Estado, según la materia. Por su parte, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, precisa que «las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 00004- 00 (0 004-20 18) Demand ante: U GPP 7 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».
En tal sentido y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver el recurso formulado es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019. «Artículo 13.- Distribución de los procesos entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: Sección Segunda: […] 3.
El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta secc ión […]» Por lo anterior, esta Subsección es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión formulado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la sentencia del 23 de febrero de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó. 2.
Oportunidad Ahora bien, antes de entrar a resolver el problema jurídico, es necesario señalar en cuanto a la caducidad, y la fecha máxima de presentación de la acción de revisión, que esta fue presentada el 5 de diciembre de 2017 8, es decir, dentro del plazo de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria 9 de la sentencia del 23 de febrero 8 De acuerdo al sello del Consejo de Estado, visible a folio 448 reverso 9 La sentencia del 23 de febrero de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó quedo ejecutoriada el 21 de marzo de 2017.
(fl 121) Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 00004- 00 (0 004-20 18) Demand ante: U GPP 8 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, según lo prevé el artículo 251 del CPACA, por lo que se concluye que aquella se interpuso en tiempo. 3.
Problema jurídico De acuerdo con los planteamientos de la acción de revisión, le corresponde a la Sala resolver los siguientes cuestionamientos: ✓ ¿Se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 al ordenar el Tribunal Administrativo del Chocó la indexación de la primera mesada pensional? 4.
Solución al problema jurídico En el presente asunto la UGPP aduce que el Tribunal Administrativo del Chocó excedió la cuantía del derecho reconocido en la ley. Al respecto, la Ley 797 de 2003, dispuso en su artículo 20, lo siguiente: «REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud de l Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 00004- 00 (0 004-20 18) Demand ante: U GPP 9 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» Aparte resaltado declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C -835 de 2003.
La Sala ha reconocido que la existencia de estas causales son una herramienta legal útil que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa y corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado de forma fraudulenta y en exceso lo cual afecta los principios filosóficos que orientan el Sistema General de Pensiones.
En ese sentido, se ha dicho que «el principal objetivo de la introducción de las causales especiales para la acción era garantizarle a la administración que pudiera insistir en un nuevo estudio de las pensiones reconocidas de forma fraudulenta, de modo que pudiera evitar el pago de cantidades injustas que afectaran gravemente al erario.» 10 4.1.
Indexación de la primera mesada pensional La Sección Segunda de esta Corporación ha precisado que en la actualidad ninguna norma expresa contempla la actualización del ingreso base de liquidación (IBL) de una mesada pensional; sin embargo, la jurisprudencia de esta Sección, con base en los artículos 48, 53 y 230 de la Constitución, y en los principios de equidad y justicia social, ha establecido que la indexación de la primera mesada puede y debe realizarse cuando el reconocimiento del beneficio se presenta «tiempo después del retiro del servicio» 11.
Lo anterior por cuanto, el trabajador no tiene porqué soportar las consecuencias negativas de la pérdida del poder adquisitivo de la 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de noviembr e de 2020. Rad. Núm. 11001-03-25-000-2015-00234-00 (0436-2015). 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de 18 de julio de 2019, radicado: 2014- 00014-01(2904-15), C.P. César Palomino Cortés. Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 00004- 00 (0 004-20 18) Demand ante: U GPP 10 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co moneda (devaluación) y del fenómeno inflacionario, típicos de la economía nacional y que suponen una afectación directa al valor real de su salario o de su pensión. 12 Por tanto, la indexación de la base salarial de liquidación pensional es procedente y resulta pertinente y necesaria «en atención al carácter especialísimo de que goza una prestación pensional y al principio de equidad que gobierna el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones». 13 La Corte Constitucional, frente al particular, ha precisado lo siguiente: […] [L]a actualización monetaria de la primera mesada tiene por finalidad evitar la disminución del poder adquisitivo de las pensiones con ocasión del tiempo comprendido entre el momento en el que la persona cumple los requisitos para pensionarse y cuando la prestación es efectivamente reconocida y pagada (…). [E]l deber de actualizar el valor adquisitivo no se reduce a la primera mesada pensional sino que debe incluir, además, la actualización del salario base de liquidación, con lo cual se garantiza el mínimo vital de las personas de tercera edad que se ven afectadas por la inflación. Del mismo modo, en desarrollo del principio de igualdad, esta Corporación ha afirmado que el derecho a la indexación de la primera mesada tiene un carácter universal y, por ende, se predica de todos los pensionados sin discriminación en razón al momento en que se causó la pensión, el origen de la misma (si es legal, convencional o sanción) o su naturaleza (de vejez, de invalidez, etc.). 14 Esta actualización resulta procedente no solo por vía judicial, sino también administrativa, en tanto se trata de un beneficio legal que garantiza los principios de equidad y justicia, en virtud de los cuales se conserva la capacidad adquisitiva de las mesadas pensionales.
Así lo entendió esta corporación, entre otras, en la siguiente sentencia: En el caso objeto de examen no existe normatividad alguna que 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 7 de mayo de 2018, radicado: 2013-00208-01(0228-15). C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de 18 de julio de 2019, radicado: 2014- 00014-01(2904-15), C.P. César Palomino Cortés. 14 Sentencia SU-1073 de 2012.
Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 00004- 00 (0 004-20 18) Demand ante: U GPP 11 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co establezca la actualización de las sumas que en vía gubernativa paga la administración a sus administrados en forma morosa. Y si bien, la administración no está facultada para sufragar sumas adicionales a las que por ley le corresponde, no pueden desconocerse mandatos preconizados en la Constitución de 1991, contenidos en el artículo 53, al tenor del cu al dentro de los principios mínimos fundamentales del derecho al trabajo se encuentran la remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo.
Ello es entonces una expresión de equidad que impone que el pago del salario debe ser oportuno, dada la inflación y la consecuente pérdida del poder adquisitivo, que hace imperioso el pago del salario en forma concomitante con el desarrollo de la relación laboral, dentro de los períodos concebidos para tal fin. […] No hay duda entonces que tiene aplicación el principio “pro operatio” a que alude el artículo 230 Superior, que consagra la equidad como un criterio del que se auxilia el sentenciador para fundar su decisión. […] No se trata de meros conceptos retóricos, sino de conceptos normativos con plenitud de efectos jurídicos, cuyo instrumento de eficacia es el juez.
En esa medida, al invocar las razones de equidad y de justicia como sustento, lo que se hace es dar aplicación al modelo constitucional garantista en el que la validez ya no es un dogma asociado a la mera existencia formal de la ley, sino una cualidad contingente de la misma, ligada a la coherencia de sus significados con la Constitución. Ello por sí habría legitimado la decisión de la administración de actualizar los pagos extemporáneos que efectuó. Como no ocurrió así, procede a esta Sala ordenarlo mediante este proveído. 15 [Negrillas ajenas al texto].
La actualización de las pensiones, ordinarias o especiales, es un derecho que deriva directamente de los postulados fundamentales del Estado social, que en garantía de los principios de equidad, justicia social y protección de los adultos mayores, promueven el mantenimiento del poder adquisitivo de las mesadas de jubilación. En consecuencia, dicho reconocimiento es de alta relevancia constitucional y no debe ser desconocido; por el contrario, debe aplicarse en consideración al principio pro homine, que de tiempo 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia de 13 de julio de 2006, Radicado: 73001- 23-31-000-2002-00720-01(5116-05).
Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 00004- 00 (0 004-20 18) Demand ante: U GPP 12 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co atrás ha sido consagrado en tratados internacionales 16 como fundamento para la aplicación de las normas que le sean más favorables a la persona y al goce efectivo de sus derechos 17.
En ese orden, la obligación de reconocer la pensión surge solo a partir del momento en que se adquiere el estatus pensional, l a entidad encargada debe establecer la base de la liquidación de la prestación para preservar su poder adquisitivo, pues su reconocimiento y pago no pueden efectuarse con sumas empobrecidas por los efectos inflacionarios de la economía. Cuando la entidad no lo hace, el pensionista puede acudir a la justicia y solicitar la indexación de su primera mesada, pues, se itera, se hace necesario restablecer el valor real que, por el paso del tiempo, se devaluó. En tal sentido, la Sala ha establecido, que si bien es claro que la indexación de la primera mesada pensional es procedente para compensar la suma devaluada que recibirá el exservidor al momento de pensionarse comoquiera que esta no guarda equivalencia con el valor real del salario que devengaba en servicio, también debe serlo su improcedencia cuando la mesada no se ha visto afectada por el transcurso del tiempo y del fenómeno inflacionario, pues se estaría reconociendo un beneficio a quien no le corresponde.
De igual manera, por respeto al derecho a la igualdad, esta actualización «no puede ser reconocida exclusivamente a determinadas categorías de pensionados, porque un trato diferenciado de esta naturaleza carecería de justificación constitucional y se torna, por tanto, en un trato discriminatorio». 18 16 V. gr. Art. 5 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); art. 29 Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); art. 5 Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC); art. 1.1.
Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; art. 41 de la Convención sobre los Derechos del Niño. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de 10 de octubre de 2018, radicado: 2013-00223-01(3173-15), C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 18 Corte Constitucional, sentencia T-3613676, de 5 de febrero de 2013, en referencia a la sentencia SU- 1073 de 2012 de la misma corte.
Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 00004- 00 (0 004-20 18) Demand ante: U GPP 13 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co En esa medida, la actualización de la primera mesada comprende tanto las pensiones reconocidas en cualquier tiempo como las establecidas por cualquier régimen. 5.
Análisis sustancial La Sala advierte que la procedencia de este medio de impugnación es excepcional, pues afecta el principio de inmutabilidad de las sentencias que hayan hecho tránsito a cosa juzgada, por razones exógenas que no pudieron plantearse en el proceso correspondiente, pero que revisten tal gravedad que el legislador autoriza a romper el principio de la cosa juzgada -res iudicata pro veritate habetur- y cambiar los resultados de la decisión, en orden a evitar que prevalezca una situación de injusticia como la que se genera cuando la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley que era legalmente aplicable.
Es necesario poner de presente, que dentro del Régimen General de Seguridad Social en Pensiones no existe una norma expresa que consagre la actualización del ingreso base de liquidación pensional, pues este es diferente del reajuste anual de las mesadas ya reconocidas, tal y como indica el artículo 14 de la Ley 100 de 199319. Lo mismo ocurre en el caso de la pensión gracia, en tanto las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989 y el Decreto 081 de 1976, que establecen los requisitos y el procedimiento para su reconocimiento, no contemplan la indexación del IBL utilizado para liquidarla.
Esta corporación ha sostenido que la pensión gracia es una prestación especial que no se liquida con el ingreso base de liquidación del año anterior al retiro definitivo del servicio, sino con 19 Artículo 14. Reajuste de pensiones. <Aparte subrayado condicionalmente EXEQUIBLE> Con el objeto de que las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobreviviente, en cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones, mantengan su poder adquisitivo constante, se reajustarán anualmente de oficio, el primero de enero de cada año, según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior.
No obstante, las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente dicho salario por el Gobierno. (…) Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 00004- 00 (0 004-20 18) Demand ante: U GPP 14 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co el ingreso base de liquidación del año anterior a la fecha en que el beneficiario adquirió el estatus, es decir, el año en que cumplió los requisitos legales para resultar acreedor de la prestación. Sobre el particular, en la sentencia de 13 de octubre de 2005, dictada en el proceso con radicado 1286-2005, sostuvo lo siguiente: No es viable la reliquidación pensional para la fecha del retiro, porque los factores devengados en el año anterior al retiro del servicio se tienen en cuenta para efectos de la liquidación de la pensión ordinaria y de ninguna manera para la pensión gr acia, dado que ésta, como su nombre lo indica, por ser especial y tener reglamentación propia, debe regirse por el tratamiento que le dio el legislador.
No debe perderse de vista que, como concesión especial, la ley permitió a los docentes gozar de la pensión gracia, que queda definitivamente consolidada a la fecha de su causación, y, simultáneamente, continuar laborando y percibiendo el salario correspondiente. En cambio, la pensión ordinaria de jubilación sólo empieza a disfrutarse una vez se produce el r etiro del servicio.
Esta diferencia explica que sobre la pensión ordinaria si proceda la reliquidación a la fecha del retiro del trabajador incluyendo los factores percibidos en el año anterior. 20 Este planteamiento ha sido reiterado en pronunciamientos jurisprudenciales sobre el tema, como se observa en la sentencia de la Sección Segunda, Subsección A, de 10 de julio de 2014, donde, al respecto, precisó lo siguiente: En los mismos términos, es válido recordar que el reconocimiento de la pensión gracia se sujeta a la normatividad especial, lo cual impide aplicar las disposiciones del régimen ordinario de pensiones para empleados del sector oficial, tales como las Leyes 33 y 62 de 1985, el artículo 9º de la Ley 71 de 1988 y el artículo 10 del Decreto 1160 de 1989, dado que se trata de una prestación especial que no se liquida con base en el valor de aportes durante el año anterior al retiro definitivo del servicio, sino con base en el valor de los fa ctores salariales devengados en el año anterior a la fecha en que adquirió su estatus.
En efecto, la pensión gracia no puede liquidarse con base en el valor de los aportes durante el último año de servicios como lo prescribe el inciso 1º del artículo 1º de la Ley 33 de 1985, toda vez que esta pensión, a pesar de estar a cargo del Tesoro Nacional, está sujeta a un régimen especial que no requiere afiliación del beneficiario a la Caja Nacional de Previsión Social ni hacer aportes para el efecto. 20 Sentencia S-1286 de 13 de octubre de 2005, C.P. Jesús María Lemus Bustamante.
Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 00004- 00 (0 004-20 18) Demand ante: U GPP 15 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co En orden al anterior, al recuento jurisprudencial, se colige, que la indexación de la pensión gracia solo es plausible cuando la prestación no se ha reconocido con el ingreso base de liquidación del año de adquisición del estatus pensional 21, pues al ser compatible y simultánea con el pago del salario, la mesada se paga aún cuando el docente se encuentra trabajando.
Por ello, no puede presentarse la pérdida del poder adquisitivo de la prestación, pues no existe siquiera espacio de un día entre el salar io, tenido en cuenta para la liquidación (o reliquidación), y la fecha del estatus pensional del beneficio gracioso 22. En orden a lo expuesto, y de conformidad con el material probatorio allegado al expediente, se encuentra probado que al señor WILLIAM ANTONIO PALACIOS CÓRDOBA se le reconoció y ordenó el pago, por parte de Cajanal, de una pensión gracia con los siguientes montos y posteriores reliquidaciones: i) Mediante la Resolución 011701 del 7 de mayo de 1998, Cajanal le reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia en cuantía de $341.202, efectiva a partir del 12 de marzo de 1997,23 fecha en que adquirió el estatus pensional.
Al respecto en el acto administrativo se indicó: […] Que laboró un total de 8.241 días. Que nació el 12 de mayo de 1947 y cuenta con 50 años de edad Que el último cargo desempeñado fue el de Docente Que adquirió el estatus jurídico el 12 de mayo de 1997.
RESUELVE
ARTICULO PRIMERO: Reconocer y ordenar el pago a favor de PALACIOS CÓRDOBA WILLIAM ANTONIO, de una pensión mensual vitalicia de jubilación en cuantía de (341.202) efectiva a partir del 12 de marzo de 1997. 21 Adicionalmente, se pueden consultar, entre otras: Sentencia de 24 de enero de 2013, Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, Radicación número: 05001-23-31-000-2004-06407-01(2435-11).
Sentencia de 10 de julio de 2014, Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, Radicación número: 27001-23-31-000-2011-00141-01(1767-12). 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 7 de marzo de 2013; radicado 2008- 01205-01; C.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 23 Folios 110 del expediente Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 00004- 00 (0 004-20 18) Demand ante: U GPP 16 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co ii) A través de la Resolución 21600 del 22 de mayo de 2008, se reliquidó la pensión «por nuevo factor», en la suma de $ 388.178 pesos, pero con efectos fiscales a partir del 17 de mayo de 2004, por prescripción trienal. 24 Sin la indexación de la primera mesada pensional.
(iii) Resolución No PAP 035834 del 28 de enero de 2011, reliqu idó la pensión gracia en cumplimiento de un fallo judicial. (fl 158) En efecto, la sentencia objeto de revisión declaró la nulidad de los actos administrativos referenciados anteriormente y ordenó a CAJANAL a indexar los valores producto de la reliquidación de la prestación social pensional.
Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado que la indexación procede siempre que, entre la terminación del vínculo laboral y la exigibilidad de la pensión, haya transcurrido un tiempo que haga imposible que el último salario devengado pudiese ser la base de la prestación, puesto que sobre aquel se proyectan inexorablemente los efectos negativos de la inflación 25.
Por su parte, esta Sección en sentencia de 7 de marzo de 2013, donde, en un caso similar al sub lite, sostuvo lo siguiente: La indexación de la primera mesada se produce cuando habiendo ocurrido el retiro del servicio en un año determinado, el pensionado alcanza a completar los demás requisitos para acceder al derecho cuando ha transcurrido uno o más años después del retiro, de modo que con ese transcurso de tiempo el salario, con que se liquidaría la pensión, habría sufrido detrimento; sin embargo, en casos como el que se an aliza, en que el retiro del servicio y el cumplimiento de todos los requisitos para acceder al derecho pensional se cumplieron en el mismo año, e incluso, el reconocimiento también se efectuó en él, no puede 24 Folios 129 25 Al respecto, ver entre otras las sentencias de la Corte Constitucional SU-120 de 2003, C-891A de 2006 y C-862 de 2006.
Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 00004- 00 (0 004-20 18) Demand ante: U GPP 17 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co hablarse de pérdida del poder adquisitivo del in greso base de liquidación con que se liquidó la pensión, pues no transcurrió un tiempo que diera lugar a la referida depreciación (…) 26.
Asimismo, en sentencia de 23 de mayo de 2018 27, esta Sección mantuvo el anterior criterio al sostener que el derecho a la indexación de la primera mesada pensional «(…) se causa cuando habiendo cumplido el requisito de tiempo de servicio, el beneficiario se retira sin haber acreditado el requisito de la edad. Por lo tanto, una vez acreditado este, la Administraci ón procede a reconocer y liquidar la pensión de jubilación con los factores devengados en el último año de servicios, es decir, al momento del retiro; ello, siempre y cuando entre el retiro y el cumplimiento del requisito de la edad haya transcurrido más de un año (…)».
En ese orden de ideas, y de acuerdo al recuento jurisprudencial se infiere que para determinar la indexación de la base salarial, que sirve de sustento a la liquidación de una pensión, no basta con alegar un presunto detrimento en el poder adquisitivo del pensionado por haber pasado cierto tiempo entre el cumplimiento de los requisitos que dan derecho a la prestación y su efectivo reconocimiento; es necesario, en cambio (y en particular para esta corporación), que por lo menos haya transcurrido un año entre uno y otro momento.
Por ello, cuando ambas circunstancias ocurren en el mismo año, no puede alegarse la pérdida del poder adquisitivo del ingreso base de liquidación o que la primera mesada pensional se encuentre desactualizada, pues es objetivamente verificable que no hubo un tiempo suficiente para que esto sucediera. Es decir, que, cuando se habla de la indexación de la primera mesada pensional, lo que se pretende garantizar es que desde la fecha en que se tiene derecho a disfrutar de dicha prestación, que no es otro que el día en que la persona adquiere el estatus de 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 7 de marzo de 2013, radicado 2008- 01205-01;
C.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 23 de mayo de 2018, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Radicado 2017-01559-01. Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 00004- 00 (0 004-20 18) Demand ante: U GPP 18 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co pensionado, se le reconozca una mesada que mantenga su capacidad adquisitiva respecto de los factores salariales que se tuvieron en cuenta para su liquidación, aunque éstos se hayan visto afectados por fenómenos inflacionarios 28.
En el presente caso, comoquiera que la pensión gracia del demandante se consolidó desde el 12 de marzo de 1997 29, con efectos a partir de esa misma fecha, se puede concluir que la pensión no sufrió las consecuencias negativas de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda; por lo tanto, no procedía ordenar la indexación de la base salarial o primera mesada pensional como lo entendió el tribunal al resolver sobre la alzada.
Siendo así las cosas, al desatar el recurso de apelación presentado contra la sentencia del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Quibdó, de 7 de marzo de 2016, el ad quem debió precisar que la indexación de la primera mesada pensional, resultado de la suma de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus de pensionado (1997) no procedía, comoquiera que la jurisprudencia solo ha previsto esta posibilidad para aquellos casos en los que «entre la fecha del retiro del servicio y la que el pensionado completa los requisitos para adquirir el derecho a la pensión, transcurrieron uno o más años después del retiro». 30 Por lo tanto, a juicio de esta Sala, la sentencia del 23 de febrero de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, está incursa en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, ya que, al ordenar la indexación de la base salarial del año anterior a la adquisición del estatus del 28 Sentencia del 22 de octubre de 2020, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Rad. 2018-00162 29 Así lo reconocen todos los actos administrativos expedidos por la extinta Cajanal; además, este extremo no fue cuestionado en ningún momento durante el proceso ordinario ni tampoco en el recurso de revisión que ahora se debate. 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 7 de marzo de 2013; radicado 76001- 23- 31-000-2008-01205-01 (1995-11);
C.P. Luis Rafael Vergara Quintero. Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 00004- 00 (0 004-20 18) Demand ante: U GPP 19 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co pensionado para su reliquidación, dio lugar a que la Caja Nacional de Previsión Social pagara una mesada pensional superior a la determinada por la ley.
En consecuencia, la decisión habrá de infirmarse y, en su lugar, se emitirá sentencia de reemplazo. En virtud de la decisión referida, se deberá dictar sentencia de reemplazo, en el sentido que la indexación de la primera mesada no sería procedente, pues los factores que se tuvieron en cuenta para la liquidación de la pensión fueron los del año inmediatamente anterior a la consolidación del derecho.
Es decir, entre la época de los valores que se tomaron como base para calcular la pensión gracia y la adquisición del estatus de pensionado del señor WILLIAM ANTONIO PALACIOS CÓRDOBA (marzo de 1997) no transcurrió un tiempo considerable, que se traduzca en una devaluación en su ingreso de liquidación. Además, se itera, dichas mesadas debían someterse a los reajustes de ley, lo cual ordenó Cajanal en el mencionado artículo 2 31.
Por todo lo anterior, puesto que la indexación de la pensión gracia es procedente cuando para el reconocimiento se utiliza un ingreso base de liquidación diferente al del año de servicios en que se adquirió el estatus pensional 32, en este caso no era necesario ordenar la indexación de la primera mesada pensional. Además, las mesadas causadas desde la fecha de adquisición del estatus (1997) a la fecha de reconocimiento y reliquidación de la pensión, se sometieron a ajustes de ley, como se ordenó en los actos administrativos expedidos por Cajanal.
Conclusión 31 El cual corresponderá al dispuesto en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993: Con el objeto de que las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobreviviente, en cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones, mantengan su poder adquisitivo constante, se reajustarán anualmente de oficio, el primero de enero de cada año, según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior.
No obstante, las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente dicho salario por el Gobierno. 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 7 de marzo de 2013; radicado 76001- 23- 31-000-2008-01205-01 (1995-11);
C.P. Luis Rafael Vergara Quintero. Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 00004- 00 (0 004-20 18) Demand ante: U GPP 20 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co Si bien es claro que la indexación de la primera mesada pensional es procedente para compensar la suma devaluada que recibirá el exservidor al momento de pensionarse comoquiera que esta no guarda equivalencia con el valor real del salario que devengaba en servicio, también lo es su improcedencia cuando la mesada no se ha visto afectada por el transcurso del tiempo y del fenómeno inflacionario, pues se estaría reconociendo un beneficio a quien no le corresponde.
En consecuencia, puesto que en este caso no procede la indexación de la primera mesada pensional de l señor WILLIAM ANTONIO PALACIOS CORDOBA, se infirmará la decisión del 23 de febrero de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó y, en su lugar, se dispondrá confirmar la del Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó, que mediante fallo del 7 de marzo de 2016, negó las pretensiones de la demanda.
No obstante lo anterior, si en cumplimiento de la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo del Chocó, la Caja Nacional de Previsión Social o la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social hubiesen pagado las diferencias pensionales con arreglo a la indexación ordenada, no se dispondrá el reintegro de estas, pues tales sumas fueron recibidas de buena fe, en el entendido de que provienen de una condena judicial, razón por la cual se debe aplicar lo dispuesto en la parte final del artículo 164, numeral 1, literal c) del CPACA. 6.
De la condena en costas El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 00004- 00 (0 004-20 18) Demand ante: U GPP 21 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co interés público».
Esta Corporación 33 ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro y un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.
Por lo anterior, la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO. DECLARAR FUNDADA la causal de revisión del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), en contra del fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó, de 23 de febrero de 2017.
SEGUNDO: INFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó el 23 de febrero de 2017. En consecuencia, la sentencia quedará así: «CONFIRMAR la sentencia del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Quibdó, de 7 de marzo de 2016, que negó las pretensiones de la demanda». 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001-03-15-000-2016- 02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001 -03-15-000-2014-01658- 00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001 -03-15-000-2018-01884- 00(REV).
Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 00004- 00 (0 004-20 18) Demand ante: U GPP 22 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co TERCERO: En caso de que la Caja Nacional de Previsión Social o la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en cumplimiento de la sentencia que se infirma, hubiesen pagado la reliquidación de la pensión gracia al señor WILLIAM ANTONIO PALACIOS CÓRDOBA, no habrá lugar a devoluciones por parte del pensionado, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones que anteceden.
CUARTO: Sin condena en costas.
QUINTO: En firme esta decisión archívese el expediente previas las anotaciones pertinentes en el programa SAMAI, DEVUÉLVASE el expediente en préstamo al despacho judicial de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE