1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-04460-00 Demandante: MARTHA INÉS CARDOZO TAMAYO Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Y OTRO Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por los señores Martha Inés Cardozo Tamayo, Carlos Eduardo Mendoza Soto, Víctor Hugo Sánchez Ayala, Adolfo León Valencia García, Ruby Cesneth Salgado Calderón y Elizabeth Buitrago Díaz contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Noveno Administrativo de Cali.

I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 23 de agosto de la presente anualidad 1, los señores Martha Inés Cardozo Tamayo, Carlos Eduardo Mendoza Soto, Víctor Hugo Sánchez Ayala, Adolfo León Valencia García, Ruby Cesneth Salgado Calderón y Elizabeth Buitrago Díaz interpusieron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Noveno Administrativo de Cali, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Formularon las siguientes pretensiones (se transcriben textualmente):

PRIMERO. Sírvase tutelar los derechos fundamentales de los accionantes AL DEBIDO PROCESO, SEGURIDAD JURÍDICA POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE, DERECHO FUNDAMENTAL 1 La Sala advierte que, el 18 de septiembre de 2023, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el correspondiente proyecto de sentencia. Radicación: 11001-03-15-000-2023-04460-00 Demandante: Martha Inés Cardozo Tamayo y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 2 DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, y los demás que se prueben dentro de la actuación.

SEGUNDO. Sírvase revocar la Sentencia 104 del 25 de septiembre de 2020 dictada por el Juzgado Noveno Administrativo Oral de Santiago de Cali, dentro del Radicado 760013331021200600006-00, y la Sentencia Complementaria del 11 de marzo de 2021.

TERCERO. Sírvase revocar la Sentencia del 23 de febrero de 2023 dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Oralidad, dentro del Radicado 760013331021200600006-04, con ponencia de la Honorable Magistrada, Dra. PATRICIA FEUILLET PALOMARES.

CUARTO. Como consecuencia de las anteriores declaraciones, y teniendo en cuenta lo antiguo de la acción de grupo radicada con el No. 760013331021200600006-00 (17 años), se ordene al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca -Sala de Oralidad-, que dentro de los 10 días posteriores a la notificación de este fallo dicte una nueva sentencia en la que se concedan las pretensiones del grupo accionante, acatando el precedente constitucional contenido en la Sentencia T-1318 de 2005 y el mandato de progresividad del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales de las Naciones Unidas. 1.2.

Hechos De la solicitud de amparo se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: Mediante el Acuerdo Municipal 072 de 1999, el Concejo de Palmira, Valle del Cauca, creó el subsidio de vivienda para el municipio. Para materializarlo, la alcaldía suscribió diferentes convenios asociativos de vivienda con el fin de construir el plan de vivienda Urbanización El Sembrador.

En dichos convenios asociativos inicialmente se pactó que el precio de las viviendas que promovía el municipio sería de 47 s.m.m.l.v. y que el ente territorial aportaría el lote con servicios, equivalente a 12.94 s.m.m.l.v. No obstante, con posterioridad se suscribió un otrosí con cada una de las constructoras involucradas, en el que se aumentó el valor de los inmuebles a 50 s.m.m.l.v. y se disminuyó el aporte del municipio a 3.3. s.m.m.l.v. por unidad de vivienda.

Sostuvo que, en virtud de esa modificación, las constructoras cambiaron las condiciones económicas iniciales plasmadas en el programa de vivienda Urbanización El Sembrador y, como consecuencia, se afectó a los compradores, que en su mayoría son sujetos de especial protección y que no alcanzaron a cubrir Radicación: 11001-03-15-000-2023-04460-00 Demandante: Martha Inés Cardozo Tamayo y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 3 el costo de las viviendas, aún con el subsidio ofrecido por el municipio y el Gobierno Nacional, viéndose avocados en algunos casos a adquirir créditos o vender sus casas.

Bajo el anterior contexto, se narró que la señora Janneth del Carmen Segovia Benavides interpuso acción de tutela contra la Unión Temporal Ruiz Arévalo Constructora S.A. y el Municipio de Palmira, por considerar vulnerados sus derechos a la igualdad y a la vivienda digna, la cual se negó en primera y segunda instancia. Posteriormente, fue seleccionado por la Corte Constitucional, corporación que, en sede de revisión, dictó la sentencia T-1318-2005 en la que accedió a las pretensiones, por encontrar que el municipio accionado, al aumentar el valor de las viviendas (de 47 a 50 s.m.m.l.v.) y disminuir el subsidio (de 12.94 a 3.3. s.m.m.l.v.), violó injustificadamente el mandato de progresividad en materia de derechos económicos, sociales y culturales de los adjudicatarios de la Urbanización El Sembrador II Etapa.

Los actores explicaron que, se consideraron afectados con la situación narrada y por ese motivo, interpusieron acción de grupo, que en primera instancia fue conocida por el Juzgado Noveno Administrativo de Cali, quien en sentencia del 25 de septiembre de 2020 accedió a las pretensiones, encontrando responsable al Municipio de Palmira por los perjuicios irrogados a los demandantes Marleny Quintero de Ríos, José Omar Echeverry, Gloria Fernanda Asprilla Lagarcha, Juan Fernando Valencia Ramos, Gloria Stella Ortiz Orozco, Mauricio Álvarez Gutiérrez, Juan Evangelista Jamioy, Sandra Patricia Ríos Cobo, Gerarda de Jesús Palacio Izquierdo, Aida María Quiñonez López.

La providencia fue apelada por las partes, y en segunda instancia conoció el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el que, en sentencia del 23 de febrero de 2023, revocó el proveído, por considerar que no se demostró el daño antijurídico causado. 1.3. Argumentos de la tutela Los accionantes consideran que las autoridades accionadas incurrieron en desconocimiento del precedente, toda vez que en sus providencias no aplicaron lo resuelto por la Corte Constitucional en la sentencia T-1318-2005.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-04460-00 Demandante: Martha Inés Cardozo Tamayo y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 4 Explicaron que el a quo desconoció sin justificación alguna la ratio decidendi de la sentencia en mención, al señalar que la violación del principio de progresividad se origina en la suscripción de las promesas de venta, yerro que conllevó tener como parte del grupo accionante únicamente a quienes suscribieron dicho acto jurídico, y, en consecuencia, para hacerse parte del grupo después de la sentencia era exigible acreditar la firma de la promesa de compraventa y el otrosí. De otra parte, indicaron que el ad quem desconoció el precedente constitucional porque en forma arbitraria y caprichosa consideró que «no existió daño antijurídico, por cuanto “el patrimonio de los compradores jamás sufrió una merma, porque el precio de la casa a 47 smmlv y el monto del subsidio municipal de 12,94 no era un derecho que se les hubiera reconocido en algún momento o que estuviere reconocido directamente por el ordenamiento jurídico», cuando lo cierto es que, de conformidad con la sentencia T-1318-2005, el daño antijurídico se produjo con el incremento del valor de la vivienda y la reducción del subsidio entregado por el municipio.

Asimismo, la parte actora refirió que el Tribunal accionado de manera arbitraria y caprichosa, concluyó que se configuró la caducidad de la acción, desconociendo abiertamente el precedente constitucional en cita. En criterio de los accionantes «El acto a través del cual se violó el mandato de progresividad de que trata el numeral anterior es el Otrosí suscrito entre el Municipio de Palmira y las constructoras, a través del cual se aumentó el valor de la vivienda de 47 a 50 SMMLV y se redujo el valor del subsidio municipal de vivienda de 12.94 a 3.3 SMMLV para los compradores de la Urbanización El Sembrador II Etapa», y por lo tanto, a partir de esa fecha de se debe contar la caducidad y no desde la Resolución 144 del 23 de abril de 2004, como erradamente lo entendió la autoridad judicial.

Insistió en que para resolver el problema jurídico planteado en la acción de grupo las autoridades judiciales accionadas debieron tomar la ratio decidendi de la sentencia de tutela en mención, habida consideración de que en esa oportunidad la Corte Constitucional se refirió al caso puntualmente y abordó en términos generales lo sucedido en la Urbanización El Sembrador II. 2.

Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 25 de agosto de 2023, se admitió la tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Noveno Administrativo de Cali Radicación: 11001-03-15-000-2023-04460-00 Demandante: Martha Inés Cardozo Tamayo y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 5 como parte demandada y, como tercero con interés, al alcalde de Palmira (Valle del Cauca); a los representantes legales de las sociedades Ruiz Arévalo Constructora S.A., Jaramillo Mora Constructora S. A., Consorcio Moreno Tafurt S.A., G.C Ingenieros S.A. e Incon Ltda. en liquidación; a los señores Pedro Pablo Estrada, Hernando Millán Fletcher, Alberto Escandón Ruiz y Alfonso Terreros, quienes conformaron el consorcio Las Palmas, y a los integrantes del grupo actor, toda vez que intervinieron en el proceso de acción de grupo con radicado 76001- 33-31-021-2006-00006-04.

También se ordenó que las notificaran junto con la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, esta última en virtud de lo establecido en el artículo 610 del Código General del Proceso. 2.2. El juez ponente de la providencia censurada proferida en primera instancia manifestó que la acción es improcedente porque busca provocar una tercera instancia del proceso ya concluido.

Adujo que es claro que la parte actora pretende controvertir las decisiones proferidas por la jurisdicción, y especialmente la emitida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 2.3. El apoderado del Consorcio Moreno Tafur S.A. manifestó que no es cierto que a la parte actora se le hayan vulnerado los derechos fundamentales invocados, dado que se surtió el proceso con todas las garantías legales y constitucionales, diferente es que la decisión no haya sido favorable a sus intereses.

Agregó que la sentencia citada por la parte actora como constitutiva de precedente constitucional, no tiene esa característica y, por ende, no era vinculante para las autoridades accionadas. Bajo esas consideraciones, solicitó que se niegue el amparo pretendido. 2.4. La apoderada de la sociedad comercial Jaramillo Mora Constructora S.A. señaló que debe negarse la acción por carencia actual de objeto por hecho superado, teniendo en cuenta que la vulneración alegada por la parte actora desapareció y actualmente no hay amenaza a los derechos fundamentales invocados.

Se refirió a la improcedencia de la acción de tutela para controvertir sentencias ejecutoriadas e insistió en que el asunto planteado ya se ventiló y resolvió por el juez natural de la causa en la respectiva acción de grupo. Radicación: 11001-03-15-000-2023-04460-00 Demandante: Martha Inés Cardozo Tamayo y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 6 Aunado a lo anterior, adujo que no se avizora un perjuicio inminente que amerite la intervención urgente del juez de tutela. 2.5.

El Tribunal Administrativo del Valle no rindió informe, pese a ser notificado en debida forma. 2.6. Los integrantes del consorcio Las Palmas no se pronunciaron en el término concedido, pese a ser notificados en debida forma2. 2.7. Las demás personas naturales vinculadas como terceros con interés, por haber intervenido como parte actora dentro de la acción de grupo con radicado 76001-33- 31-021-2006-00006-04, guardaron silencio3. 2.8.

La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no intervino. II. CONSIDERACIONES 1. Problema Jurídico En primer lugar, la Sala determinará si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial. Sólo en caso de que se cumplan, se abordará el estudio de fondo con el fin de establecer si se configuró o no el defecto por desconocimiento del precedente, atribuido a las sentencias proferidas el 25 de septiembre de 2020 y el 23 de febrero de 2023, por el Juzgado Noveno Administrativo de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, respectivamente, en el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo con radicado 76001-33-31-021-2006-00006-04., y si, como consecuencia de ello, se debe conceder el amparo solicitado por los accionantes. 2.

Análisis de la Sala 2.1. Requisitos generales de procedibilidad 2.1.1. De la inmediatez: la tutela cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que la sentencia con la que culminó el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo data del 23 de febrero de 2023 y fue notificada el 25 de febrero, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 23 de agosto del año 2 Según consta en el expediente digital, fueron notificados por aviso, en razón a la imposibilidad de efectuar la notificación personal. 3 Conforme a la constancia secretarial vista en el expediente digital, la notificación se surtió por aviso, toda vez que el apoderado del grupo no allegó la información requerida.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-04460-00 Demandante: Martha Inés Cardozo Tamayo y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 7 en curso, esto es, dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la decisión cuestionada. 2.1.2. Del agotamiento de los mecanismos de defensa judicial: la Sala estima que este requisito también está acreditado, por cuanto se agotaron los recursos disponibles. 2.1.3.

La providencia cuestionada no fue proferida en un proceso de tutela. 2.1.4. De la relevancia constitucional: la cuestión que aquí se discute sí tiene relevancia constitucional, toda vez que la parte demandante, con argumentos que se dirigen a cuestionar la razonabilidad del juicio realizado en el proceso ordinario, alegó que con la expedición de las sentencias censuradas las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. De igual forma, se observa que se cumplió con el requisito de carga argumentativa en la sustentación del vicio atribuido a la providencia, sin que la Sala considere que se esté utilizando este mecanismo de protección constitucional como una instancia adicional al proceso ordinario, en virtud de las razones que sustentan el supuesto desconocimiento del precedente judicial.

Ciertamente, la solicitud de amparo sostiene que el fallo con que culminó el proceso del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo incurrió en desconocimiento del precedente fijado por la Corte Constitucional, en la sentencia T-1318 de 2005. 3. Defecto específico alegado: el desconocimiento del precedente Para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por desconocimiento del precedente judicial, se deben observar las siguientes reglas4: a. El demandante debe identificar el precedente judicial que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoció5. 4 Sobre el tema, ver entre otras, la sentencia T-482 de 2011. 5 Sobre el tema, la Corte Constitucional ha dicho: «la existencia de un precedente no depende del hecho de que se haya dictado una sentencia en la cual se contenga una regla de derecho que se estime aplicable al caso.

Es necesario que se demuestre que efectivamente es aplicable al caso, para lo cual resulta indispensable que se aporten elementos de juicio –se argumente- a partir de las Radicación: 11001-03-15-000-2023-04460-00 Demandante: Martha Inés Cardozo Tamayo y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 8 b. El juez de tutela debe confirmar la existencia del precedente judicial que se habría dejado de aplicar.

Esto es, debe identificar si de verdad existe un caso análogo ya decidido. c. Identificado el precedente judicial, el juez de tutela debe comprobar si se dejó de aplicar. d. Si, en efecto, el juez natural dejó de aplicarlo, se debe verificar si existen diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió, o si el juez expuso las razones para apartarse del precedente judicial.

Si existen diferencias no habrá desconocimiento del precedente judicial. Aunque los casos sean similares, tampoco habrá desconocimiento del precedente si el juez identifica el criterio jurisprudencial supuestamente ignorado y expone las razones para apartarse (principios de transparencia y razón suficiente6). e. El precedente judicial vinculante es aquel que se encuentra ligado a la razón central de la decisión (ratio decidendi).

La razón central de la decisión surge de la valoración que el juez hace de las normas frente a los hechos y el material probatorio en cada caso concreto7. f. Si no se acató el precedente judicial la tutela será procedente para la protección del derecho a la igualdad, la tutela judicial efectiva, el debido proceso y la garantía de la confianza legítima.

En el caso bajo estudio, se alega que, en las sentencias del del 25 de septiembre de 2020 y del 23 de febrero de 2023, proferidas por el Juzgado Noveno Administrativo de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, respectivamente, se desconoció el precedente fijado por la Corte Constitucional en la sentencia T-1318 de 20058, que determinó: Se tiene entonces que el Municipio de Palmira adoptó una medida de claro carácter regresivo en la materia al disminuir los subsidios de vivienda de la sentencias.

Quien alega, tiene el deber de indicar que las sentencias (i) se refieren a situaciones similares y (ii) que la solución jurídica del caso (su ratio decidendi), ha de ser aplicada en el caso objeto de análisis. También podrá demandarse la aplicación del precedente, por vía analógica». 6 En relación con el derecho de apartamiento y los principios de transparencia y razón suficiente, ver, entre otras, las sentencias T-698 de 2004, T-794 de 2011 y T-364 de 2017 de la Corte Constitucional. 7 Para la Corte Constitucional, la ratio decidendi es «la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica».

Ver, por ejemplo, la sentencia T-443 de 2010. 8 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Radicación: 11001-03-15-000-2023-04460-00 Demandante: Martha Inés Cardozo Tamayo y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 9 Segunda Etapa de la Urbanización El Sembrador en el monto de tres millones cuarenta y un mil ciento veinte pesos ($3.451.120).

Esta suma es significativa en el caso concreto, pues como se sabe los beneficiarios de los programas de vivienda de interés social son hogares de escasos recursos, que no pueden acceder a un inmueble destinado a vivienda por medio del mecanismo de financiación. Imponerle por lo tanto a la Sra. Janeth del Carmen Segovia la carga de asumir este monto adicional no significa simplemente alterar las condiciones iniciales de un negocio jurídico, sino frustrar sus posibilidades de acceso a la vivienda digna, lo que resulta a todas luces desproporcionado, si se tiene en cuenta los deberes de las autoridades estatales para la satisfacción de este derecho, y las particulares condiciones de la peticionaria.

Algo similar ocurre con el aumento del valor global de los inmuebles de la II Etapa de la Urbanización El Sembrador, el cual paso de cuarenta y siete (47) salarios mínimos mensuales inicialmente pactados en el contrato de promesa de compraventa, a un total de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en virtud del Otrosí 3 al Convenio 02-02.

A pesar de los específicos interrogantes formulados por esta Sala ni la Unión Temporal ni el Municipio de Palmira expusieron las razones que justificaban este aumento del valor total de las viviendas de interés social que hacían parte del proyecto, se trata por lo tanto de una medida de claro carácter regresivo carente de justificación, pues las autoridades que la adoptaron no expusieron los motivos que llevaron a su adopción, y deviene de esta manera en una actuación vulneradora del derecho de la Sra. Janeth del Carmen Segovia a acceder a una vivienda digna.

Recuérdese que el desconocimiento del precedente constitucional puede originarse en razón de la inaplicación de las decisiones emitidas por la Corte Constitucional en el marco del control abstracto de constitucionalidad o concreto de revisión de tutelas. Dichos fallos hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante, tanto en su parte resolutiva como en la ratio decidendi, que resulta obligatoria para todas las autoridades públicas.

Ahora bien, en la sentencia con la que culminó el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, esta es, la proferida el 23 de febrero de 2023, la autoridad judicial accionada, señaló: 4.2. La ausencia de daño antijurídico 72. En el caso bajo estudio resulta de vital importancia establecer cuál es el daño antijurídico que se causó a cada uno de los integrantes del grupo.

De acuerdo con lo discutido en el proceso, podrían identificarse dos posibles hipótesis: • Lo es la adquisición de una vivienda a un precio de 50 smmlv y con un subsidio municipal de 3,3 smmlv en atención a que otras personas, en un tiempo próximo, compraron bajo condiciones más favorables (precio de vivienda en 47 smmlv y subsidio de 12,94)?. • Lo es la alteración de las condiciones de la promesa de compraventa para adquisición de vivienda, que representó, de cara a las condiciones pactadas inicialmente, un incremento en el precio de las viviendas y una disminución del subsidio municipal.

(…) Radicación: 11001-03-15-000-2023-04460-00 Demandante: Martha Inés Cardozo Tamayo y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 10 4.2.1. La adquisición de una vivienda a un precio de 50 smmlv y con un subsidio municipal de 3,3 smmlv no es daño antijurídico 74.

La Sala estima que la adquisición de una vivienda bajo ciertas condiciones consensuadas, que se mantuvieron inalterables entre las partes del contrato de compraventa, no representa una lesión a un derecho, en este caso un derecho de tipo patrimonial. En efecto, el patrimonio de los compradores jamás sufrió una merma, porque el precio de la casa a 47 smmlv y el monto del subsidio municipal de 12,94 no era un derecho que se les hubiera reconocido en algún momento o que estuviere reconocido directamente por el ordenamiento jurídico. 75.

Téngase en cuenta que el precio y subsidio municipal de las primeras viviendas (Urbanización El Sembrador I Etapa) atendió una política pública que adoptó la entidad territorial bajo determinadas condiciones presupuestales. En ese primer momento (entre el 4 de diciembre de 2002 y el 22 de septiembre de 2003, periodo en el que se suscribieron los convenios asociativos de vivienda) el municipio de Palmira acordó la construcción y posterior venta de viviendas, así: (…) 76.

Las viviendas fueron construidas y vendidas bajo las condiciones estipuladas, a excepción de la empresa Ruiz Arévalo Constructora Ltda. que no logró la construcción de las 600 viviendas que tenía a cargo. Por esa razón, al suscribir el Otrosí nro. 3 del 30 de agosto de 200436, lo que se hizo fue reducir el objeto del convenio asociativo a 546 unidades viviendas, de las cuales faltaban por construir 270 y a las que se le aplicó condiciones menos favorables: precio de viviendas a 50 smmlv y subsidio municipal de 3.3 smmlv. 77.

El hecho de que en otro momento (año 2004) el municipio de Palmira ajustara la política pública para auspiciar la construcción de nuevas viviendas (Urbanización El Sembrador II Etapa), bajo otras condiciones, menos favorables, no supone la lesión a un derecho patrimonial de los posteriores compradores. (…) 79. Se insiste, estos nuevos compradores no tenían un derecho subjetivo a que se les mantuviera en el tiempo las condiciones de sus antecesores (ofrecidas en un determinado momento), porque la política pública de vivienda ya había variado.

Y si bien puede alegarse que sí debía mantenérseles las condiciones anteriores en virtud del principio de prohibición de regresividad de los derechos económicos y sociales, lo cierto es que la eficacia de ese principio se presentaba de cara al derecho a la vivienda, y no con miras a salvaguardar el patrimonio de las personas. Veamos. 80.

Si una persona no puede adquirir una vivienda por causa exclusiva de una medida estatal regresiva, el principio de prohibición impone que se sostengan las condiciones para lograr un propósito puntual: la adquisición de vivienda. En cambio, si una persona logra la adquisición de la vivienda, a pesar de que se da en condiciones menos favorables, el principio de prohibición no se activa para obtener la devolución de lo que se pagó de más, porque eso no tendría incidencia en el derecho a la vivienda, a menos que se acredite que esas condiciones menos favorables están produciendo una afectación económica tan intensa que pone en riesgo la titularidad de la vivienda misma.

La efectividad del derecho a la vivienda está de por medio en el evento l y en el evento 2 cuando se acredita la afectación económica intensa que ponga en riesgo la titularidad vivienda. Por consiguiente, si no se está en alguna de esas dos situaciones, la prohibición de regresividad no se activa, porque, se reitera, ese principio no está diseñado para proteger el patrimonio de las personas.

(Subraya extratexto). 81. En el presente caso, los demandantes lograron adquirir la vivienda y no acreditaron una afectación económica tan intensa que los haya puesto en Radicación: 11001-03-15-000-2023-04460-00 Demandante: Martha Inés Cardozo Tamayo y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 11 riesgo de perder las viviendas.

En consecuencia, no es válido invocar el principio de prohibición de no regresividad para derivar un derecho subjetivo que ampare el patrimonio y cuya supuesta lesión constituya daño antijurídico. 82. En todo caso, la adquisición de una vivienda a un precio de 50 smmlv y con un subsidio municipal de 3,3 smmlv no fue una situación que fuera impuesta por la constructora o por el municipio de Palmira.

Esa situación se produjo a partir de un acto volitivo de cada uno de los demandantes, quienes, conocedores de las condiciones bajo las que se llevaría el negocio jurídico, decidieron libremente firmar el contrato de compraventa. 82. En todo caso, la adquisición de una vivienda a un precio de 50 smmlv y con un subsidio municipal de 3,3 smmlv no fue una situación que fuera impuesta por la constructora o por el municipio de Palmira.

Esa situación se produjo a partir de un acto volitivo de cada uno de los demandantes, quienes, conocedores de las condiciones bajo las que se llevaría el negocio jurídico, decidieron libremente firmar el contrato de compraventa. (…) 85. Por otra parte, conviene precisar que el caso estudiado en la sentencia T- 1318 de 2005 implicó una discusión diferente a la que aquí se analiza.

En esa ocasión, la actora había suscrito un contrato de promesa de compraventa con la empresa Ruiz Arévalo Constructora Ltda., en el que se pactó un precio de vivienda de 47 smmlv y un subsidio municipal de 12,94, pero luego, en virtud del otrosí al convenio asociativo de vivienda, la constructora pretendió que la señora firmara un otrosí a la promesa de compraventa, en el que se modificaran las condiciones de adquisición, de tal manera que el precio fuera de 50 smmlv y el subsidio municipal de 3,3 smmlv.

La señora se negó a firmar ese otrosí a la promesa de compraventa y promovió la acción de tutela. La Corte Constitucional le dio la razón a la demandante y ordenó que se le mantuviera las condiciones iniciales. A simple vista, saltan las diferencias con este caso: i) en esa oportunidad, la señora tenía una promesa de compraventa que le brindaba unas condiciones y querían modificárselas, de manera unilateral, por otras menos favorables y ii) sí estaba de por medio el derecho a la vivienda, porque la señora no podía adquirirla bajo las nuevas condiciones y por eso nunca firmó el otrosí a la promesa de compraventa.

(Subraya extratexto). 86. En conclusión, la adquisición de una vivienda a un precio de 50 smmlv y con un subsidio municipal de 3,3 smmlv no constituye daño antijurídico, porque: i) jamás se tuvo el derecho subjetivo a que las viviendas fueran vendidas a un precio de 47 smmlv y con un subsidio municipal de 12,94 smmlv, y ii) esa situación fue producto de un acto volitivo de cada uno de los demandantes. 4.2.2.

No es daño antijurídico la alteración de las condiciones de la promesa de compraventa para adquisición de vivienda, que representó, de cara a las condiciones pactadas inicialmente, un incremento en el precio de las viviendas y una disminución del subsidio municipal. 87. Esta situación se presentó únicamente con la empresa Ruiz Arévalo Constructora Ltda., por cuanto no logró la construcción de las 600 viviendas que tenía a cargo en virtud del Convenio Asociativo de Vivienda suscrito el 4 de diciembre de 200243.

Lo que sucedió fue que esas viviendas se ofertaron bajo las condiciones iniciales y muchas personas alcanzaron a suscribir promesas de compraventa (entre esos los demandantes de la acción de grupo 76001-33-31-012- 2006-00008-00), pero luego, con fundamento en el Otrosí nro. 3 del 30 de agosto de 200444, se decidió reducir el número de viviendas a 546 y, además, se estipuló que las 270 faltantes por construir serían vendidas bajo otras condiciones: precio de viviendas a 50 smmlv y subsidio municipal de 3.3 smmlv. 88.

Claramente, estas personas tenían un derecho subjetivo que estaba amparado por el contrato de promesa de compraventa. Esa promesa se erigía Radicación: 11001-03-15-000-2023-04460-00 Demandante: Martha Inés Cardozo Tamayo y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 12 como el instrumento jurídico que les permitía comprar la vivienda según las condiciones pactadas. 89.

Sin embargo, fueron los mismos beneficiarios quienes dieron su consentimiento para modificar las condiciones en que se llevaría a cabo el contrato de compraventa. No se trata de un derecho que tuviera la connotación de irrenunciable y, por ende, los promitentes compradores podían avalar la alteración de las condiciones. Después de todo, en el contrato prima la autonomía de la voluntad. 90.

A este aspecto le resultan plenamente aplicables las razones que fueron expuestas en los párrafos 82, 83 y 84 de esta providencia, es decir: i) la alteración de las condiciones iniciales fue producto de un acto volitivo de los promitentes compradores, que consintieron, con la suscripción del otrosí a las promesas de compraventa, el aumento del precio y la disminución del subsidio; ii) no se acreditó que existiera un constreñimiento para suscribir los otrosíes a las promesas de compraventa, y iii) por tratarse de un presupuesto para dar por acreditado el daño, la carga de la prueba le correspondía a la parte demandante. 91.

La Sala resalta que los promitentes compradores sí estaban en condiciones de negarse a suscribir los otrosíes a las promesas de compraventa, por cuanto quedaban habilitados para exigir judicialmente el cumplimiento del contrato y la indemnización de perjuicios (artículo 1546 del Código Civil)45. De hecho, la demandante en la acción de tutela T-1318 de 2005 se negó a suscribir el otrosí a la promesa de compraventa y logró que le mantuvieran las condiciones iniciales.

(Subraya extratexto). 92. Por consiguiente, al ser los propios beneficiarios los que voluntariamente renunciaron a esas condiciones iniciales, la modificación de esas condiciones no puede reputarse como daño antijurídico. La juridicidad de esa afectación deviene de un contrato: el otrosí a la promesa de compraventa. Visto lo anterior, estima la Sala que no se configuró el desconocimiento del precedente alegado por los accionantes, por cuanto, si bien es cierto que en ese fallo el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se apartó de lo decidido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-1318 del 14 de diciembre de 2005, también lo es que se cumplieron los dos requisitos exigidos por el máximo órgano constitucional para ejercer ese derecho de apartamiento (transparencia y razón suficiente).

En efecto, la autoridad judicial accionada reconoció expresamente la existencia del precedente del que se apartó, esto es, el criterio jurisprudencial acogido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-1318 de 2005 y, en cumplimiento del principio de la «razón suficiente», explicó, de manera clara, suficiente y razonada, los motivos por los que no acogió el criterio allí expuesto, para lo cual en primer lugar señaló que: «Si una persona no puede adquirir una vivienda por causa exclusiva de una medida estatal regresiva, el principio de prohibición impone que se sostengan las condiciones para lograr un propósito puntual: la adquisición de vivienda.

En cambio, si una persona logra la adquisición de la vivienda, a pesar de que se da en Radicación: 11001-03-15-000-2023-04460-00 Demandante: Martha Inés Cardozo Tamayo y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 13 condiciones menos favorables, el principio de prohibición no se activa para obtener la devolución de lo que se pagó de más, porque eso no tendría incidencia en el derecho a la vivienda».

En ese orden, el Tribunal accionado expuso que, en el contexto del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, en el que se demostró que los demandantes lograron adquirir la vivienda y no acreditaron una afectación económica tan intensa que los haya puesto en riesgo de perder las viviendas, no es válido invocar el principio de prohibición de no regresividad para derivar un derecho subjetivo que ampare el patrimonio —mas no el derecho fundamental a la vivienda—, y menos aún concluir que la supuesta lesión de esa garantía, de carácter patrimonial, constituya un daño antijurídico.

Para la Sala, esa situación que la autoridad judicial accionada explicó claramente dista de la analizada por la Corte Constitucional en la sentencia invocada como precedente vinculante, en la que se estableció que las medidas de incremento del precio del inmueble y la disminución del subsidio impidieron a la accionante acceder a su vivienda digna, razón por la cual se amparó su derecho fundamental.

Adicionalmente, en la providencia censurada se resaltó que, en el caso del grupo actor, los promitentes compradores suscribieron el otrosí voluntariamente, mientras que, en el asunto conocido por la Corte Constitucional en sede de tutela, la accionante se negó a suscribir el otrosí a la promesa y por eso se le mantuvieron las condiciones inicialmente pactadas.

El Tribunal demandado, tras exponer el fundamento para apartarse de la sentencia de la Corte, de cara a los principios de transparencia y razón suficiente, concluyó que, en el caso bajo análisis, no se puede predicar la existencia del daño antijurídico. En efecto, el ad quem concluyó que la adquisición de una vivienda a un precio de 50 s.m.m.l.v. y con un subsidio municipal de 3,3 s.m.m.l.v. no constituye daño antijurídico alguno, porque los accionantes no tuvieron el derecho subjetivo a que las viviendas fueran vendidas a un precio de 47 s.m.m.l.v. y con un subsidio municipal de 12,94 s.m.m.l.v.; y, en todo caso, ese cambio de condiciones fue producto de un acto volitivo de cada uno de los demandantes, quienes accedieron a suscribir los otrosíes y no demostraron que hubiere existido de por medio constreñimiento de algún tipo, pues bien pudieron negarse, como lo hizo la señora Radicación: 11001-03-15-000-2023-04460-00 Demandante: Martha Inés Cardozo Tamayo y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 14 Janeth del Carmen Segovia, demandante en la acción de tutela resuelta por la Corte Constitucional en la sentencia T-1318 de 2005.

No obstante lo anterior, esto es, la inexistencia del daño antijurídico en la sentencia cuestionada, el ad quem señaló que, si en gracia de discusión se hubiera demostrado ese elemento de la responsabilidad, lo cierto es que el medio de control estaría caducado, teniendo en cuenta que, en su entender, la causa común del daño invocado por el grupo actor sería la Resolución 144 del 23 de abril de 2004, que adoptó la decisión de aumentar el precio de las viviendas y la disminución del subsidio municipal, razón por la cual la demanda se instauró después de 2 años de la fecha en que se causó el daño. Igualmente, expresó que, si para evadir el fenómeno de la caducidad, no se acepta la Resolución 144 del 23 de abril de 2004 como causa común del daño, tendría que señalarse que este se originó en la firma de los otrosíes, es decir, que la causa del daño sería individual, con lo cual acaecería la indebida escogencia de la acción. Para la Sala, la autoridad accionada en segunda instancia realizó un análisis minucioso de la situación puesta a su consideración y estudió todas las aristas y posibilidades formuladas por las partes, ofreciendo razones claras y suficientes que justifican por qué no aplicó la sentencia T-1318 de 2005, dictada por la Corte Constitucional.

Por tanto, no se avizora que haya desconocido el precedente, lo cual lleva indefectiblemente a negar el amparo solicitado. Finalmente, conviene decir que la acción de tutela sigue siendo un mecanismo subsidiario y excepcional y, por ende, no puede convertirse en el único y el preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses, menos aún cuando la providencia que se cuestiona de manera razonable y fundamentada contiene una justificación fáctica y jurídica del sentido de la decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. Negar la solicitud de amparo presentada por los señores Martha Inés Cardozo Tamayo, Carlos Eduardo Mendoza Soto, Víctor Hugo Sánchez Ayala, Radicación: 11001-03-15-000-2023-04460-00 Demandante: Martha Inés Cardozo Tamayo y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 15 Adolfo León Valencia García, Ruby Cesneth Salgado Calderón y Elizabeth Buitrago Díaz contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Noveno Administrativo de Cali, de conformidad con lo razonado en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. Si no se impugna, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue discutida en sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidad or.aspx.