11001031500020210543101 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2021-05431-01 Demandante: José Elí Murillo Martínez y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección F- Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL DICTADA EN EL TRÁMITE DE UN INCIDENTE DE DESACATO – Improcedencia / SUBSIDIARIEDAD Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por los señores José Elí Murillo Martínez y Álvaro Piza Amón en contra del fallo del 28 de octubre de 2021, proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante el cual se denegó el recurso de amparo constitucional formulado en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección F-.

I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y fundamentos 1.- El 13 de agosto de 2021, los señores José Elí Murillo Martínez y Álvaro Piza Amón presentaron acción de tutela a fin de lograr la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la seguridad social y al mínimo vital, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección F-, “al abstenerse de imponer sanción tanto a la Federación Nacional de Cafeteros como a la Fiduprevisora S.A.”, en el marco de un trámite incidental por desacato que suscitaron ante el supuesto incumplimiento de la sentencia de tutela dictada el 18 de octubre de 2016, en la que dicha autoridad judicial amparó transitoriamente sus derechos fundamentales a la igualdad en conexidad con la seguridad social y el mínimo vital y, por ende, ordenó a la entidad demandada a analizar su situación particular en calidad de extrabajadores de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante para efectos de establecer el cálculo actuarial del bono pensional que corresponda en cada caso y transferir el valor actualizado de los aportes a que haya lugar al Fondo de Pensiones respectivo.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-05431-01 Demandante: José Elí Murillo Martínez y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección F- Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2 2.- Según se ilustra en la demanda, las pretensiones allí contenidas se contraen a lo siguiente: <<PRIMERO. - REVOCAR el fallo del 9 de julio de 2021 proferido por la Sección Segunda, Subsección F, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar:

SEGUNDO. - ORDENAR a la citada Sala que VINCULE a Colpensiones y a los Fondos de Pensiones Porvenir S.A. y Protección S.A.

TERCERO. - ORDENAR al Magistrado Ponente que, con el fin de lograr el cumplimiento efectivo de la orden de protección, MODULE la orden de tutela en forma análoga a como hizo la Sección Cuarta -Sala de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado en su providencia de marzo 18 de 2021>> (Negrillas propias del texto)1. 3.- Entre los presupuestos de orden fáctico que respaldan la protección invocada con base en el artículo 86 Superior, la parte actora expuso, que2: 3.1.- En sentencia de tutela dictada en primera instancia el 18 de octubre de 20163, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección F- resolvió proteger, como mecanismo transitorio, el derecho fundamental a la igualdad en conexidad con el derecho a la seguridad social y al mínimo vital de los señores Alberto Aldana Márquez, José Fernando Díaz Lasso, Nelson Hernández Bolívar, José Alberto Marulanda, José Elí Murillo Martínez, Álvaro Piza Amón y Juan Daniel Silva Serrano, consecuente con lo cual ordenó “a la persona que ejerce como mandatario con representación de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante -hoy liquidada- o el patrimonio autónoma PANFLOTA, que en un plazo razonable que no exceda de 1 mes, abra actuación administrativa, tendiente a establecer el tiempo laborado por cada uno de los accionantes”, los cuales deberán acudir a la jurisdicción laboral ordinaria en un término no superior a 4 meses, contados a partir de la notificación del fallo.

Así mismo, en el citado pronunciamiento dispuso que el director de la sociedad Asesores en Derechos S.A.S., que funge como mandataria con representación del patrimonio autónomo PANFLOTA, “proceda a analizar la situación particular de cada uno de los accionantes, como extrabajadores de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante y establezca en un plazo que no podrá exceder de 3 meses, el cálculo actuarial del bono pensional que corresponda en cada caso”, con miras a “transferir el valor actualizado de los aportes a que haya lugar a Colpensiones y la AFP PROTECCIÓN o al Fondo de Pensiones que según corresponda”.

Por último, indicó que en caso de no existir los recursos necesarios 1 Expediente digital, Folios 10 y 11 del escrito de demanda. 2 Expediente digital, Folios 1 a 4 del escrito de demanda. 3 Confirmada en sede de segunda instancia por el Consejo de Estado -Sección Segunda, Subsección A- en providencia del 7 de diciembre de 2016. Radicación: 11001-03-15-000-2021-05431-01 Demandante: José Elí Murillo Martínez y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección F- Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3 para asumir estas obligaciones, “la FIDUPREVISORA deberá gestionar ante la Federación Nacional de Cafeteros o ante quien corresponda, su provisión”.

Lo anterior, tras verificar en el respectivo expediente que, por un lado, “los actores estuvieron efectivamente vinculados a la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante” y, por otro, el representante legal de Asesores en Derecho S.A.S., mandataria con representación del patrimonio autónomo PANFLOTA, “les negó la inclusión del cálculo actuarial para la expedición del bono pensional”, sin tener en cuenta que, si bien “la afiliación de los trabajadores del mar al Instituto de Seguros Sociales sólo es exigible con posterioridad a la expedición de la Resolución 003296 del 2 de agosto de 1990, la obligación de hacer los aprovisionamientos de capital necesarios para hacer los aportes al Instituto para cuando esa entidad asumiera dicha obligación, según quedó visto, surgió con el artículo 72 de la Ley 90 de 1946, plenamente aplicable a las empresas del sector marítimo”.

Y, “aunque en el sub lite no hay prueba de que los accionantes hayan solicitado el reconocimiento de la pensión de vejez, es indudable que la reclamación de que el tiempo de servicio laborado para la Flota Mercante y no cotizado al ISS les sea reconocido, tiene un relación inescindible con el derecho fundamental a la seguridad social”, a pesar de lo cual interesa destacar “que existe un mecanismo ordinario al que pueden acudir los solicitantes”, razón que explica que el amparo se disponga en forma transitoria para precaver los recursos “en el evento que luego de tramitado el proceso ordinario este resulte favorable”. 3.2.- Una vez vencidos los respectivos plazos sin que se haya dado cabal cumplimiento a las órdenes antes anotadas, los accionantes, actuando por medio de apoderado judicial y mediante escrito radicado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección F- el 28 de marzo de 2019, interpusieron “acción de cumplimiento” y reclamaron la apertura formal de un incidente de desacato contra la Federación Nacional de Cafeteros y la Fiduprevisora S.A., con el propósito de exigir “el giro inmediato a los fondos de pensiones respectivos de los dineros liquidados del bono pensional”.

Ello, a pesar de que, de manera previa, ya han promovido varios trámites “de acción de cumplimiento e incidentes de desacato”, entre los cuales vale destacar los formulados el 29 de septiembre de 2017 y el 6 de julio de 2018, en los que la autoridad judicial se ha abstenido de imponer algún tipo de sanción. 3.3.- En esta oportunidad, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección F-, en providencia del 15 de mayo de 2020, nuevamente se abstuvo de imponer sanción por desacato tanto a la Federación Nacional de Cafeteros -en calidad de administradora del Fondo Nacional del Café- como a la Fiduprevisora S.A. -en calidad de Fiduciaria del Patrimonio Autónomo PANFLOTA.

Para ello, relievó el hecho de que la protección constitucional otorgada estaba condicionada a la presentación de la respectiva demanda ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral, pues solo buscó precaver los recursos necesarios para pagar a los accionantes el valor del cálculo actuarial. Y, una vez Radicación: 11001-03-15-000-2021-05431-01 Demandante: José Elí Murillo Martínez y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección F- Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4 constatado que solo los señores Alberto Aldana Márquez y José Elí Murillo Martínez cumplieron con la condición de radicar la demanda laboral dentro del término de 4 meses contenido en la parte resolutiva de la acción de tutela, verificó que en sus casos se accedió a las pretensiones invocadas en primera instancia “y, en la actualidad, se encuentran apeladas ante el Tribunal Superior de Bogotá -Sala Laboral-, situación que impide al juez de tutela ordenar el giro inmediato de los recursos por parte de la Federación Nacional de Cafeteros, pues el reconocimiento de tales emolumentos depende necesariamente de las resultas del proceso ordinario laboral”, sin perjuicio de reconocer que dicha entidad remitió certificación en la que no solo consta la existencia de los recursos para atender un posible fallo favorable proferido por la Jurisdicción Ordinaria, sino que adicionalmente manifestó que será respetuosa de las decisiones debidamente ejecutoriadas que adopten los jueces de la República.

Finalmente, respecto de la Fiduprevisora S.A. precisó que expidió y notificó los respectivos actos administrativos en los que determinó el valor del cálculo actuarial de cada uno de los accionantes conforme a la información allegada por Asesores en Derecho S.A.S., además de “adelantar todas las gestiones necesarias para conseguir los recursos destinados a atender el valor del cálculo actuarial ante la Federación Nacional de Cafeteros”. 3.4.- Con posterioridad, esto es, el 14 de mayo de 2021, los accionantes interpusieron un nuevo “trámite de cumplimiento e incidente de desacato” contra la Federación Nacional de Cafeteros y la Fiduprevisora S.A., al estimar que, tras 5 años, aún se mantenía el incumplimiento del fallo de tutela del 18 de octubre de 2016, razón por la cual no solo pidió “vincular a Colpensiones, a la A.F.P. Porvenir y a Protección S.A. para lograr el cumplimiento objetivo de la acción constitucional, dado que tales entidades son las que deben liquidar el cálculo actuarial y expedir el comprobante de pago, a fin de que la Fiduprevisora S.A. consigne en ellas el bono pensional a favor de los accionantes, y ellos puedan acceder a la pensión de vejez”, sino que conminó a la eventual modulación de las órdenes de tutela para posibilitar su cumplimiento. 3.5.- En auto del 9 de julio de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección F- resolvió estarse a lo resuelto en la providencia del 15 de mayo de 2020, luego de considerar que lo pretendido por el apoderado de los actores no tiene asidero legal, en la medida en que la situación planteada ya fue resuelta en el sentido de no sancionar por desacato a la Fiduprevisora S.A. ni a la Federación Nacional de Cafeteros al no haberse acreditado el elemento objetivo propio del incidente de desacato, “esto es, que se demostrara que las entidades no cumplieron con las órdenes derivadas de la sentencia de tutela de fecha 18 de octubre de 2016”. 4.- Como fundamento de derecho de su solicitud de amparo, los señores José Elí Murillo Martínez y Álvaro Piza Amón adujeron que, por virtud de la recién aludida decisión, la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al Radicación: 11001-03-15-000-2021-05431-01 Demandante: José Elí Murillo Martínez y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección F- Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5 debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la seguridad social y al mínimo vital, pues incurrió en los defectos material o sustantivo, fáctico, procedimental, desconocimiento del precedente y vulneración directa de la Constitución, “al tornar nugatorio su derecho a exigir el cumplimiento de una sentencia judicial bajo la falacia de que la Federación Nacional de Cafeteros respetará el fallo que emita la Jurisdicción Ordinaria en el futuro” y, dicho sea de paso, “cambiar la orden de protección al aseverar que la tutela no obliga a la Federación a girar a la Fiduprevisora los dineros para pagar el bono pensional, sino tan solo a tener en sus arcas dineros suficientes para atender, en una fecha lejana, un eventual pago”, sin posibilidad alguna de modulación de las órdenes contenidas en el fallo de tutela para garantizar su materialización4.

B. Trámite procesal y contestación de la demanda 5.- La Sección Primera del Consejo de Estado, por auto del 20 de agosto de 2021, admitió la acción de tutela y notificó de su presentación al Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección F-, al tiempo que vinculó a la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones-, a los Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. y Protección S.A., a los señores Alberto Aldana Márquez, José Fernando Díaz Lasso, Nelson Hernández Bolívar, Jairo Alberto Marulanda Rivera y Juan Daniel Silva Romero, así como al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Federación Nacional de Cafeteros, a la Fiduprevisora S.A. y a la Sociedad Asesores en Derechos S.A.S., por tener interés directo en el resultado del proceso, a fin de que rindan informe sobre los hechos objeto de la solicitud de amparo y ejerzan sus derechos de contradicción y defensa. 6.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección F- intervino en el juicio por conducto del magistrado que tuvo a su cargo la sustanciación del proveído objeto de reproche constitucional.

Dicho servidor instó al juez constitucional para que decretara la improcedencia del recurso de amparo, toda vez que “los accionantes no utilizan el mecanismo con el fin de que sean amparados sus derechos fundamentales, sino que contrario a ello, buscan afanosamente el pago del bono pensional sin adelantar el proceso ordinario laboral, lo que desconoce el requisito de subsidiariedad” y deja entrever que “la pretensión tiene un interés puramente económico, esto, sin contar que la pretensión tutelar rebasa el contenido de la orden que se dio en la sentencia de tutela del 18 de octubre de 2016”. 7.- Por su parte, la Fiduprevisora S.A. solicitó su desvinculación de la controversia no solo por falta de legitimación en la causa por pasiva, sino porque, en su concepto, la acción tuitiva de los derechos fundamentales deviene improcedente 4 Expediente digital, Folios 4 a 10 del escrito de demanda.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-05431-01 Demandante: José Elí Murillo Martínez y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección F- Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6 para controvertir un incidente de desacato que fue resuelto con base en la normatividad y las circunstancias aplicables al caso concreto. 8.- La Federación Nacional de Cafeteros también se opuso a la prosperidad del mecanismo de amparo constitucional, indicando particularmente que “con la presente solicitud se pretende reabrir una discusión jurídica ya zanjada en otra acción de tutela y en los incidentes de desacato promovidos dentro de la misma”, sobre todo cuando “no se demostró que la providencia judicial controvertida hubiese desconocido derecho fundamental alguno”. 9.- Entre tanto, la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones- y la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A. dejaron en claro que los demandantes no han presentado solicitud alguna ante ellas, por lo que piden ser desvinculadas del trámite tutelar por falta de legitimación en la causa por pasiva. 10.- La sociedad Asesores en Derecho S.A.S., quien funge como mandataria con representación de Panflota, también solicitó su desvinculación del asunto por falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que la acción de tutela se dirige a censurar específicamente una providencia judicial proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección F-. 11.- Los señores Alberto Aldana Márquez, José Fernando Díaz Lasso, Nelson Hernández Bolívar, Jairo Alberto Marulanda Rivera y Juan Daniel Silva Romero, coadyuvaron el escrito demandatorio en el sentido de precisar que la providencia del 9 de julio de 2021 que se censura violó sus derechos fundamentales al impedirles exigir el cumplimiento de lo ordenado en el fallo de tutela del 18 de octubre de 2016, del cual son beneficiarios. 12.- Finalmente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A., pese a haber sido vinculados al presente trámite, guardaron silencio frente al requerimiento efectuado.

C. Sentencia de primera instancia 13.- La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 28 de octubre de 2021, denegó el amparo constitucional solicitado por los actores tras estimar que el proveído del 9 de julio de 2021, que a su vez se estuvo a lo resuelto en el auto del 15 de mayo de 2020, “no desconoció o vulneró derecho fundamental alguno de los actores, pues obedeció a una razonada y suficiente argumentación en la que se concluyó que el fallo de tutela del 18 de octubre de 2016 había sido debidamente cumplido, teniendo en cuenta la finalidad de la orden contenida en el mismo”.

En efecto, coligió la autoridad judicial que, “si bien los actores reiteradamente han sostenido que no se ha dado cumplimiento a la orden de tutela, en el entendido que han transcurrido más de 5 años y aún la Radicación: 11001-03-15-000-2021-05431-01 Demandante: José Elí Murillo Martínez y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección F- Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 7 Federación Nacional de Cafeteros no ha remitido a la Fiduprevisora S.A. los recursos correspondientes al valor actualizado de sus aportes y esta última, a su vez, no se los ha transferido a los fondos de pensiones, lo cierto es que esa no fue la finalidad del fallo de tutela, dado que el amparo de sus derechos fundamentales era claramente transitorio y por lo tanto requería de un pronunciamiento del juez ordinario laboral para efectos de determinar la procedencia definitiva del derecho pensional invocado”.

D. Impugnación 14.- La decisión en precedencia fue impugnada por los demandantes, quienes se limitaron a reiterar lo expresado en su escrito inicial, agregando, como respuesta a las consideraciones vertidas por el fallador de primera instancia, que “la orden de protección dispensada, así sea de manera transitoria, nunca caduca, a pesar de que el juez de tutela haya previsto un plazo de 4 meses, sea o no que el accionante cumpla o no con la obligación de instaurar la demanda laboral en el tiempo susodicho”, por lo que se está ante un “Estado Inconstitucional de Cosas” al no poderse modular la orden de protección para hacer posible su cumplimiento.

II. C O N S I D E R A C I O N E S E. Competencia 15.- Es competente esta Sala para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto-Ley 2591 de 19915. 15.1.- Debe precisarse, además, que en los estrictos términos de los artículos 136 y 257 del Acuerdo 80 de 2019, por medio del cual se expidió el Reglamento Interno del Consejo de Estado, le corresponde a la Sección Tercera resolver las acciones de tutela que sean de su competencia, de acuerdo con la distribución 5 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 6 “DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES.

Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Tercera (…) 14. Las acciones de tutela que sean de competencia del Consejo de Estado (…)”. 7 “ASUNTOS RELACIONADOS CON LAS ACCIONES DE TUTELA, DE CUMPLIMIENTO, POPULARES Y DE GRUPO.

Las impugnaciones y demás asuntos relacionados con las acciones de tutela y de cumplimiento, serán resueltos por la Sección o Subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte el Consejero a quien haya correspondido el reparto y su trámite se hará por la Secretaría General de la Corporación.// Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto (…)”.

F. La acción de tutela contra providencias judiciales 16.- La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo del 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales8. 16.1.- Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia del mecanismo de amparo constitucional contra providencias judiciales y reiteró que dicha acción es apenas un instrumento de carácter residual y subsidiario para la protección de los derechos fundamentales, tal y como lo señala el artículo 86 Superior9. 16.2.- Así entonces, esta Corporación no ha vacilado en reiterar que los requisitos generales alusivos a la procedencia formal del mecanismo tuitivo de los derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados son, los siguientes10: - Que la cuestión sometida a estudio por parte del juez de tutela resulte de evidente relevancia constitucional. - Que se hayan agotado todos los recursos judiciales -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se advierta la ocurrencia de un perjuicio de carácter irremediable. - Que la solicitud de amparo tutelar cumpla con el requisito de inmediatez. - Que, en caso de tratarse de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión que resulta lesiva de las prerrogativas iusfundamentales. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp.

No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336-00 (AC). Radicación: 11001-03-15-000-2021-05431-01 Demandante: José Elí Murillo Martínez y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección F- Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 9 - Que quien pretende el amparo identifique, de forma razonable, tanto los hechos que generan la violación como los derechos que resultan infringidos y que ello haya sido alegado en el proceso judicial, siempre que esto fuese posible; y, - Que el fallo impugnado no se trate de una acción de tutela. 16.3.- Ahora bien, interesa destacar que la relevancia constitucional, como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, supone la presentación de un conflicto que trascienda las discusiones legales ante el juez constitucional.

Bien es sabido que el ámbito de los derechos fundamentales tiene un efecto irradiador en el ordenamiento, de tal suerte que, en la práctica, no existen temas jurídicos que no puedan relacionarse con un derecho de esta naturaleza11. En tal virtud, no basta con que el actor afirme que una determinada providencia judicial infringe derechos fundamentales para dar por cumplido dicho requisito, sino que este debe estructurar una fundamentación clara y suficiente en torno a la necesidad de la intervención del juez de tutela con el propósito de hacer cesar la presunta infracción de los derechos fundamentales invocados. 16.4.- Lo anterior, comoquiera que con dicho requisito se persiguen al menos tres finalidades: (i) preservar los principios de autonomía e independencia judicial de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional12 y, en ese sentido, evitar que la acción de tutela se utilice para debatir asuntos de mera legalidad13;

(ii) restringir el ejercicio del recurso de amparo a cuestiones con clara y marcada relevancia desde la óptica constitucional por afectar derechos fundamentales14; 11 Sentencia T-079 de 2010 de la Corte Constitucional. 12 Con relación a este aspecto, se indica en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005), lo siguiente: “En este sentido es muy importante reiterar que la acción de tutela no puede ser un mecanismo que sirva para que el juez constitucional pueda desplazar al juez ordinario en la decisión de la respectiva causa.

En efecto, por esta vía no puede el juez de tutela convertirse en el máximo intérprete del derecho legislado ni suplantar al juez natural en su función esencial como juez de instancia. Lo que sin embargo sí habilita la tutela es la vigilancia de la aplicación judicial al caso concreto de los derechos fundamentales pertinentes y, en especial, del derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia”. 13 Estos son de competencia exclusiva de los jueces que integran las demás jurisdicciones distintas a la constitucional; por tanto, la competencia del juez de tutela se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales.

Tal como se ha reiterado en la jurisprudencia constitucional, “la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional”. Cfr, Sentencias T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T-1061 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014 de la Corte Constitucional. 14 Tal como lo consideró la Sala Plena, en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005), “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.

No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata Radicación: 11001-03-15-000-2021-05431-01 Demandante: José Elí Murillo Martínez y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección F- Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 10 e (iii) impedir que la interposición de la acción de tutela se transmute en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de las autoridades jurisdiccionales15. 16.5.- A su turno, los requisitos específicos de procedibilidad que ha decantado la jurisprudencia constitucional a partir de la Sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, hacen relación a los denominados defectos materiales, identificados y definidos como las fuentes de vulneración de derechos fundamentales16: (i) orgánico;

(ii) sustantivo; (iii) procedimental; (iv) fáctico; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. 16.6.- En resumidas cuentas, los criterios generales y específicos de procedencia suponen pautas metodológicas que limitan la competencia del juez constitucional al abordar el escrutinio de una acción de tutela promovida en contra de una providencia judicial.

Tanto unos como otros confluyen en el propósito de realizar el mandato de efectividad de los derechos fundamentales en un escenario de respeto por el valor de la cosa juzgada, la garantía de seguridad jurídica y los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial. De ahí que la autoridad judicial a cargo de esta labor carezca de competencia para reemplazar al juez de la causa en la interpretación del derecho legislado o en la evaluación detenida de las pruebas del caso o para imponer su criterio en debates de orden legal que corresponden a otras autoridades judiciales, ya que su rol “se reduce a asegurar de manera residual y excepcional la protección de los derechos fundamentales en los trámites judiciales”17. 16.7.- Igualmente, conviene apuntar que cuando se controvierte una providencia judicial dictada en el trámite de un incidente de desacato, como ocurre en el presente caso, la propia Corte Constitucional ha sido enfática en precisar que la procedencia de la acción de tutela es excepcional, pues esta únicamente puede dirigirse contra la decisión que le pone fin al incidente, “esto es, contra aquella que se abstiene de imponer la sanción o contra aquella que ratifica la sanción, en grado de consulta”18, lo cual significa que es necesario que el incidente haya es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente -es decir segura y en condiciones de igualdad- de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”. 15 En este sentido, la Corte ha exigido que, “teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental”.

Cfr. Sentencia T-102 de 2006 de la Corte Constitucional. 16 Es de anotar que la jurisprudencia constitucional en torno a las vías de hecho evolucionó para comprender situaciones que no despojaban a la providencia de su condición de tal, pero que aún llevaban a un desconocimiento de derechos fundamentales, por lo cual se cambió el vocablo de vía de hecho por causal específica de procedibilidad.

Cfr. Sentencias T-774 de 2004 y T-453 de 2005 de la Corte Constitucional. 17 Sentencia T-297 de 2020 de la Corte Constitucional. 18 Sentencia T-254 de 2014 de la Corte Constitucional. Radicación: 11001-03-15-000-2021-05431-01 Demandante: José Elí Murillo Martínez y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección F- Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 11 finalizado a través de decisión ejecutoriada.

Pero, además, en el ámbito de la subsidiariedad es necesario que la acción de tutela cumpla con las siguientes condiciones para tener por acreditado dicho requisito: “(i) que los argumentos de la tutela sean consistentes con los alegados en el incidente de desacato; (ii) que no se planteen asuntos que debieron alegarse en el incidente de desacato; y (iii) que no se soliciten pruebas que no fueron originalmente solicitadas y que el juez no debía practicar de oficio”19.

Así mismo, como presupuesto de índole material, se debe constatar la estructuración de alguno de los defectos que pueda presentar la decisión que puso fin al incidente de desacato. En otras palabras, la labor del juez constitucional que asume el conocimiento de una acción de tutela ejercida en contra de decisiones adoptadas en el marco de un incidente de desacato se limita a verificar, en primer lugar, que el trámite incidental haya concluido para luego, en segundo lugar, comprobar si la decisión que le puso fin al desacato se ajustó a lo ordenado en el fallo de tutela, si el trámite que lo antecedió respetó el debido proceso de las partes, si la sanción que eventualmente se impuso fue razonable conforme con lo probado en el asunto y, en tercer y último lugar, pasar a determinar si se configuran las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, sin que en ningún momento pueda “revisar, cuestionar y/o modificar la decisión de tutela, el alcance o contenido sustancial de las órdenes allí impartidas, pues se trata de un debate que ya fue zanjado, de suerte que en el ejercicio de sus atribuciones ha de ceñirse al trámite incidental objeto de estudio”20 G. Análisis del caso concreto 17.- En los términos precedentes, esta Sala se ocupará de verificar el acierto de la decisión impugnada, esto es, si los hechos que se alegan en la presente causa se enmarcan en los requisitos generales de procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales dictadas en el marco de un trámite incidental de desacato.

Solo ante el evento de acreditarse, pasará a abordar el estudio de los criterios específicos con el objetivo de establecer si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección F- incurrió en las irregularidades aducidas por los actores y si se justifica la adopción de medidas de protección de los derechos fundamentales invocados. 18.- No obstante, debe recordarse que, en lo atinente al trámite de impugnación, la competencia de quien conoce el asunto se ve delimitada, prima facie, por las razones o motivos de inconformidad con la providencia que es objeto de debate, con la circunstancia particular de que estando de por medio derechos y garantías fundamentales, el juez, tribunal o alta Corporación, adquiere mayores facultades 19 Cfr. Sentencias T-1113 de 2005, T-729 de 2017, T-280 de 2017, T-233 de 2018 y T-424 de 2020 de la Corte Constitucional. 20 Sentencia SU-034 de 2018 de la Corte Constitucional.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-05431-01 Demandante: José Elí Murillo Martínez y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección F- Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 12 para que, llegado el caso, adelante un análisis integral ante la evidencia de la afectación y necesidad de intervenir en la protección de un derecho de la anotada raigambre.

H. Estudio sobre el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales 19.- En el caso que se estudia, la parte actora alega que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección F-, al expedir el proveído del 9 de julio de 2021, en el que resolvió estarse a lo resuelto en la providencia del 15 de mayo de 2020, por virtud de la cual esa Corporación se abstuvo de imponer sanción por desacato tanto a la Fiduprevisora S.A. como a la Federación Nacional de Cafeteros ante el presunto incumplimiento del fallo de tutela proferido por esta autoridad judicial el 18 de octubre de 2016, incurrió en los defectos material o sustantivo, procedimental, fáctico, desconocimiento del precedente y vulneración directa de la Constitución, según quedó debidamente consignado en el acápite de antecedentes de esta providencia. 20.- Pues bien, tal y como se advierte de lo expuesto en precedencia, en el auto del 9 de julio de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección F-, no se le puso fin al incidente de desacato formulado por los actores, puesto que fue en el proveído del 15 de mayo de 2020 que dicha autoridad judicial resolvió abstenerse de imponer sanción por desacato a las entidades ya referidas, lo cual es, en realidad, condición sine qua non para determinar si el trámite que lo antecedió respetó el debido proceso de las partes, si la decisión de no imponer sanción fue razonable conforme con lo probado en el asunto y si, en últimas, se configuró la vulneración de alguna prerrogativa de raigambre iusfundamental.

Por lo tanto, esta Sala, por virtud de la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela contra providencias judiciales, habrá de declarar improcedente el recurso de amparo constitucional incoado por los señores José Elí Murillo Martínez y Álvaro Piza Amón, en tanto, como ya se vio, para la fecha de su interposición, el trámite incidental ya había finalizado mediante decisión debidamente ejecutoriada.

Exigencia que se explica tanto en las amplias facultades con que cuenta la autoridad judicial para materializar las órdenes de protección impartidas y garantizar los derechos fundamentales de quienes intervienen en el trámite incidental, como en el hecho de que las partes pueden hacer valer sus derechos de contradicción y defensa en ese escenario21. 21.- Consentir lo contrario, esto es, admitir la procedencia de acciones de tutela promovidas en contra de decisiones judiciales distintas a las que le ponen fin al incidente de desacato, equivaldría tanto como a desconocer la competencia del juez natural de dicha diligencia en contravía del principio de seguridad jurídica y de las garantías procesales de los sujetos involucrados en el cumplimiento del 21 Cfr. Sentencias T-123 de 2010 y T-254 de 2014 de la Corte Constitucional.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-05431-01 Demandante: José Elí Murillo Martínez y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección F- Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 13 respectivo fallo, soslayando, dicho sea de paso, el carácter residual y subsidiario del recurso de amparo constitucional que, valga destacar, supone que su ejercicio solo es procedente de manera excepcional cuando no existan otros medios de protección a los que pueda acudir quien resulte afectado en sus derechos o, aun existiendo, se compruebe su ineficacia en relación con el caso concreto o se interponga para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable. 22.- Hecha la anterior claridad y contrario a lo argumentado por el juez a-quo, esta Sala arriba a la conclusión de que la acción de tutela que se estudia no cumple con los requisitos generales de procedencia excepcional exigidos contra providencias judiciales que ponen fin a un trámite incidental de desacato, sobre todo si se repara en que su censura se dirigía en contra de una decisión judicial que no le puso fin al incidente, pues dicho trámite ya se había surtido y había finalizado a través de decisión ejecutoriada.

De esta suerte, habrá de revocarse la sentencia del 28 de octubre de 2021 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, en cuanto negó el amparo constitucional impetrado por los señores José Elí Murillo Martínez y Álvaro Piza Amón al no hallar configurados los defectos específicos de procedibilidad invocados para, en su lugar, declarar la improcedencia del recurso formulado. 23.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

F A L L A PRIMERO. - REVOCAR la sentencia proferida el 28 de octubre de 2021 por la Sección Primera del Consejo de Estado, en cuanto negó el amparo constitucional impetrado por los señores José Elí Murillo Martínez y Álvaro Piza Amón al no hallar configurados los defectos específicos de procedibilidad invocados para, en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela por la falta de subsidiariedad, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO. - NOTIFICAR la presente decisión a las partes e interesados, por el medio más expedito.

TERCERO. - ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Radicación: 11001-03-15-000-2021-05431-01 Demandante: José Elí Murillo Martínez y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección F- Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 14 FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE22 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 22VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo web SAMAI del Consejo de Estado, de suerte que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.