Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., tres (3) de febrero de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2022-06386-00 Accionantes: Auriestela Mendoza Jiménez Accionado: Sala de decisión oral “A” del Tribunal Administrativo del Atlántico Asunto: Acción de tutela – Primera instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – Relevancia constitucional. Decisión: Se declara improcedente la solicitud de amparo. La Sala decide la acción de tutela presentada por Auriestela Mendoza Jiménez en contra de la Sala de decisión oral “A” del Tribunal Administrativo del Atlántico. I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de amparo La señora Auriestela Mendoza Jiménez, por medio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la intimidad personal y familiar y a los derechos de los niños, que estima transgredidos por el Tribunal Administrativo del Atlántico al proferir la sentencia del 25 de octubre de 2022, que confirmó la decisión de acceder a las pretensiones de una acción popular y modificó una orden a fin de que se continúe con la ejecución de la Resolución sancionatoria núm. 361-10 del 14 de septiembre de 2010. 2.- Hechos 2.1.- La señora Auriestela Mendoza Jiménez es propietaria de un inmueble en la ciudad de Barranquilla, que se encuentra en el listado de conservación arquitectónica. 2.2.- El 28 de mayo de 2010 se realizó visita técnica por parte de la Secretaría de Espacio Público de Barranquilla al inmueble mencionado y se encontró demolición parcial de la edificación sin la respectiva licencia de construcción o remodelación. Por ende, el inmueble fue sellado y la obra suspendida mediante orden núm. 000064. 2.3.- En razón a lo anterior, el 16 de junio de 2010 se dio apertura a la investigación sancionatoria contra su propietaria, con radicado núm. 130-2010. 2.4.- Mediante visita técnica del 23 de junio de 2010 la Secretaría de Control Urbano y Espacio Público de Barranquilla constató que los sellos de suspensión fueron retirados y se continuó con la construcción de la obra, por lo que nuevamente se procedió a su sellamiento administrativo mediante orden No. 000069 de la misma fecha. 2.5.- No obstante, la obra se completó y se habitó por familiares de la propietaria en calidad de arrendatarios y por comerciantes para lucro particular. 2.6.- Con la resolución 361-10 del 14 de septiembre de 2010 la Secretaría de Control Urbano y Espacio Público declaró contraventora de las normas urbanísticas de Barranquilla a la señora Auristela Mendoza y la sancionó con una multa pecuniaria de $62.486.666, la demolición del inmueble y su reconstrucción, para restituirlo al inventario de patrimonio histórico de la ciudad.
La decisión fue confirmada el 1 de noviembre de 2010, dado que los recursos fueron presentados extemporáneamente. 2.7.- El 24 de febrero de 2016 la Señora Auristela Mendoza Jiménez solicitó la pérdida de la fuerza de ejecutoria de la Resolución 361-10, la cual fue concedida mediante Resolución 1775 de diciembre de 2016. 2.8.- Sin embargo, un ciudadano interpuso demanda en ejercicio de la acción popular en contra del Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla – Secretaría de Control Urbano y Espacio Público, en procura de la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio cultural de la Nación y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas. 2.9.- Al proceso se le asignó el radicado núm. 08001-3333-006-2019-00288-00 y se integró al contradictorio a la señora Auristela Mendoza Jiménez.
En primera instancia le correspondió al Juzgado Sexto Administrativo de Barranquilla, que mediante providencia del 10 de septiembre de 2021, adicionada el 11 de octubre del mismo año, resolvió que el Distrito vulneró los derechos colectivos y ordenó: (i) dejar sin efectos el acto administrativo que declaró la pérdida de fuerza ejecutoria, o en su defecto se restablezcan los derechos vulnerados con la legalización de la construcción ilegal o la demolición de aquella, así como el cobro de la sanción;
(ii) la desafectación de interés general del inmueble con el objeto de que no sea beneficiario de descuentos en el cobro del impuesto predial y (iii) que se inicien las gestiones pertinentes para dar cumplimiento a la Resolución sancionatoria, relacionadas con el cobro coactivo, el aprovisionamiento económico y las diligencias administrativas para la ejecución del acto administrativo. 2.10.- Tanto el Distrito como la señora Auristela Mendoza Jiménez presentaron recursos de apelación que fueron desatados por la Sala de Decisión Oral “A” del Tribunal Administrativo del Atlántico mediante sentencia del 25 de octubre de 2022, en el sentido de confirmar la vulneración a los derechos colectivos, pero modificó una de las órdenes, y se eliminó la opción de restablecer los derechos vulnerados con la legalización de la construcción ilegal, de tal forma que se continúe con la ejecución del acto administrativo sancionatorio. 3.- Fundamentos de la acción de tutela La tutelante aduce que es ama de casa, madre de familia de tres menores y que residen con su madre en el edificio que se pretende demoler.
Sostiene que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al incurrir en defecto fáctico, por cuanto se trata de una irregularidad procesal. Sustentó su argumentación en lo siguiente: 3.1.- La caducidad de la acción popular, en tanto los hechos que desataron la situación ocurrieron hace 9 años. 3.2.- El Distrito de Barranquilla no cumplió con la normatividad para proteger los bienes de patrimonio público, pues el inmueble en cuestión solo se incluyó en un inventario, pero no se solicitó la respectiva anotación en el folio de matrícula en la oficina de instrumentos públicos.
Puso de presente que el Distrito ha facturado el impuesto predial sin descuento o beneficio alguno, e incluso lo incrementó. 3.3.- Los jueces que resuelven acciones populares no están facultados para declarar la nulidad de un acto administrativo, que es equivalente a dejarlo sin efectos. Explicó que el acto que declaró la pérdida de fuerza ejecutoria podía ser demandado por la administración Distrital a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.- Pretensiones de la acción de tutela La parte interesada solicita que se deje sin efectos la sentencia cuestionada. 5.- Trámite de la acción de tutela 5.1.- Mediante auto del 5 de diciembre de 2022 este Despacho admitió la acción de tutela; vinculó como terceros interesados a Víctor Manuel Ríos Mercado y al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla – Secretaría de Control Urbano y Espacio Público; dispuso su notificación; y requirió a la Secretaría del Tribunal para que remitiera digitalizado el expediente ordinario. 5.2.- Luego, el 6 de diciembre de 2022, la tutelante allegó memorial de adición al escrito de tutela, en el cual amplió los argumentos contra la providencia cuestionada y allegó la escritura pública de compraventa del inmueble sobre el que se funda el proceso ordinario. 5.3.- Por auto del 12 de diciembre de 2022 el ponente ordenó que se corriera traslado del memorial de adición de forma coetánea con el escrito de tutela. 5.4.- El magistrado ponente del Tribunal Administrativo del Atlántico solicitó que se declare improcedente la acción de tutela y, de forma subsidiaria, se niegue el amparo.
Adujo que en la decisión reprochada se consignaron las razones para resolver la controversia planteada, sin que se observe que se hubiere incurrido en una vía de hecho. Sostuvo que la actora tuvo acceso a la doble instancia, sede en la que se zanjaron uno a uno los argumentos expuestos en su recurso, y que el hecho de haber sido resuelto de manera adversa a sus intereses no significa en modo alguno que se haya trasgredido sus derechos fundamentales.
A su turno, se remitió en digital el expediente ordinario. 5.5.- De su lado, el señor Víctor Manuel Ríos Mercado y el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla – Secretaría de Control Urbano y Espacio Público guardaron silencio. II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la señora Auriestela Mendoza Jiménez en contra de la Sala de decisión oral “A” del Tribunal Administrativo del Atlántico de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales.
En caso afirmativo, se determinará si la autoridad acusada incurrió en algún defecto. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia, con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- Verificación del cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia [ius fundamental] so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”. 4.2.- En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 4.3.- Descendiendo al caso sub examine, la Sala observa que los argumentos de la tutelante se resumen en: (a) la caducidad de la acción popular, (b) el incumplimiento de los requisitos por parte del Distrito para catalogar el bien como uno de patrimonio cultural y (c) la improcedencia de la acción popular para dejar sin efectos un acto administrativo, en tanto es equivalente a declarar su nulidad. 4.4.- Por un lado, en relación con el literal (a), esta Sala considera que, aunque se relataron los hechos que dieron lugar a la presente causa y se identificó la providencia confutada, lo cierto es que no se explicaron las razones por las cuales se considera que se incurrió en el mencionado vicio.
No se adujo cómo debe contabilizarse el término de caducidad, por lo que resulta imposible para este Despacho efectuar un análisis de fondo. 4.5.- Entonces, las falencias argumentativas impiden, prima facie, determinar de manera inteligible la amenaza o vulneración invocada, ya que no se pueden ligar de manera inescindible los fundamentos de hecho con una situación que pudiera amenazar o trasgredir los derechos fundamentales de los que es titular la interesada. 4.6.- Por el otro lado, frente a los literales (b) y (c), pese a que cumplen con la carga argumentativa requerida, se perciben como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por el juez natural dentro de la acción popular con radicado núm. 08001-3333-006-2019-00288-00, como si este mecanismo fuera una instancia adicional al proceso ordinario, como se procede a explicar. 4.7.- Un ciudadano impetró una demanda en ejercicio de la acción popular contra el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla – Secretaría de Control Urbano y Espacio Público, en procura de la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio cultural de la Nación y a la realización de desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, por la construcción de unas edificaciones en un inmueble considerado patrimonio cultural y de propiedad de la tutelante. 4.8.- En primera instancia, el Juzgado Sexto Administrativo de Barranquilla concluyó que se vulneraron los derechos colectivos tanto por el Distrito de Barranquilla como por la señora Auriestela Mendoza, dado que, respectivamente, no se realizó la correspondiente inscripción en el registro inmobiliario del bien como patrimonio arquitectónico de interés general y se realizaron modificaciones o demoliciones sin la correspondiente autorización del Ministerio de Cultura.
Igualmente, resaltó la transgresión a este derecho por parte de la propietaria por la realización de las obras sin la correspondiente licencia de construcción y omitiendo la orden de suspensión. En consecuencia, ante la imposibilidad de declarar la nulidad de actos administrativos en desarrollo de la acción popular, se dejó sin efectos la declaratoria de pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo sancionatorio, con la finalidad de que la entidad accionada continuara con su ejecución, o en su defecto se restablecieran los derechos vulnerados con la legalización de la construcción evidentemente ilegal, o la demolición de aquella, así como el cobro de la sanción. Igualmente, ordenó la desafectación del interés general del inmueble, con la finalidad de realizar adecuadamente el cobro del impuesto predial. 4.9.- Inconforme con la decisión, la tutelante interpuso recurso de apelación porque: (i) la parte resolutiva de la sentencia impugnada no indicó los recursos procedentes;
(ii) existe una falsa motivación en la decisión por cuanto el inmueble objeto de la controversia no ha sido catalogado como patrimonio histórico al no haberse hecho la anotación correspondiente en la matricula inmobiliaria ante la Oficina de Instrumentos Públicos y (iii) la decisión de dejar sin efecto un acto administrativo es equivale a su declaratoria de nulidad, lo cual no le es permitido al juez constitucional de acción popular. 4.10.- En segunda instancia, la Sala de Decisión Oral “A” del Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia del 25 de octubre de 2022, confirmó la vulneración a los derechos colectivos, pero eliminó la opción de restablecer los derechos vulnerados con la legalización de la construcción ilegal, de tal forma que se continúe con la ejecución del acto administrativo sancionatorio.
El Tribunal descartó la vulneración al debido proceso por no señalar en la parte resolutiva los recursos procedentes, pues dejó claro que las normas que regulan los procesos judiciales y establecen el contenido de las sentencias no consagran esta condición u obligación, como sí ocurre en la instancia administrativa. En cuanto a la falsa motivación porque el bien inmueble no está catalogado como patrimonio histórico, reconoció que existió una falta por parte del Distrito al no registrar la anotación correspondiente, pero la propietaria tenía pleno conocimiento de la condición del inmueble, en la medida en que al iniciar las obras de demolición y posterior construcción, la obra civil fue suspendida por no contar con los permisos necesarios, entre los cuales se requería la autorización del Ministerio de Cultura.
También sostuvo que se vio beneficiada de los descuentos en el cobro del impuesto predial. Por último, en cuanto a la procedencia de la acción popular para estudiar la legalidad de actos administrativos y las medidas que puede adoptar el juez constitucional en la materia, se analizó la sentencia de unificación del 13 de febrero de 2018 del Consejo de Estado, y concluyó que: “i) el juez constitucional tiene prohibido declarar la nulidad de actos administrativos bien sea en actuaciones populares instauradas en vigencia de la Ley 1437 de 2011 o del Decreto 01 de 1984, ii) pese a lo anterior, el operador judicial tiene el deber constitucional de garantizar los derechos colectivos, y si este es producto de un acto administrativo, debe tomar las distintas medidas que sean necesarias para la consecución del amparo al derecho colectivo, bien sea ante la amenaza o vulneración del mismo, menos la anulación, iii) entre las medidas que el juez puede adoptar se encuentran: - La inaplicación total o parcial del acto administrativo. - La interpretación condicionada o diferenciada del acto administrativo. - La suspensión de los efectos o la eficacia de un acto administrativo, sin que esto implique la declaratoria de nulidad”.
En esa línea, consideró que ante la acreditación de la transgresión de los derechos colectivos tanto por el Distrito como por la señora Mendoza Jiménez, resultaba acertada la medida de dejar sin efectos el acto administrativo que declaró la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo sancionatorio. 4.11.- De lo anterior se concluye que, tras comparar las razones esgrimidas en el recurso de apelación y la solicitud de amparo constitucional, es claro que lo que se pretende es continuar con el debate jurídico que ya fue resuelto por el juez natural.
Por ende, los argumentos de la accionante son una mera inconformidad con el razonamiento de los jueces ordinarios por una decisión desfavorable a su visión del litigio. 4.12.- Debe recordarse que la procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales es de carácter excepcional y no pretende desconocer la vigencia de la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.
Ello, en razón a que es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de interpretación del derecho. 5.- Así las cosas, en el sub judice no se acreditó la relevancia constitucional y se declarará la improcedencia del amparo.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo solicitado por la señora Auriestela Mendoza Jiménez, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no ser impugnada. CÓPIESE,