CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero sustanciador: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., catorce (14) de diciembre de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad Expediente: 11001-03-25-000-2019-00454-00 (3411-2019) Demandante: César Villamizar Botello Interviniente1: Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) Tema:: Nulidad del Acuerdo CNSC 20181000002606 de 19 de julio de 2018, «Por el cual se establecen las reglas del concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes de Directivos Docentes y Docentes, en establecimientos educativos oficiales que prestan su servicio a población mayoritaria en zonas rurales afectadas por el conflicto, priorizadas y reglamentadas por el Ministerio de Educación Nacional, ubicadas en la entidad territorial certificada en educación DEPARTAMENTO DE NORTE DE SANTANDER – Proceso de Selección No. 601 de 2018.» Actuación: Decide medida cautelar Con sujeción a los artículos 125 y 233 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), procede el despacho a decidir sobre la solicitud de medida cautelar formulada por la parte demandante.

I.

ANTECEDENTES 1.1 La demanda. En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del CPACA, la parte actora demanda la anulación del Acuerdo CNSC 20181000002606 de 19 de julio de 2018, «Por el cual se establecen las reglas del concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes de Directivos Docentes y Docentes, en establecimientos 1 El medio de control de nulidad (contencioso objetivo, popular o acción de simple nulidad) es de carácter declarativo y la anulación del acto se reclama del juez, por lo que la sentencia que decida la demanda no contendrá condenas contra alguna persona jurídica de derecho público; y, en este orden de ideas, no puede hablarse de parte demandada, porque del ente estatal emisor del acto no se reclama la satisfacción de alguna pretensión (como sí sucede en una controversia o litigio, entendido como un pleito judicial, según la definición del Diccionario de la lengua española), puesto que al juez administrativo le bastará examinar la legalidad del acto y determinar si hay lugar o no a decretar su nulidad y, por tanto, de sustraerlo del ordenamiento jurídico.

Por consiguiente, el ente estatal que haya participado en la expedición del acto, al no ser demandado, porque no está llamado a satisfacer pretensión alguna, comporta un interviniente de naturaleza especial, que podrá defender la legalidad del acto administrativo que se acuse en la demanda de nulidad y tendrá los mismos derechos procesales que le asiste todo extremo pasivo dentro de una contienda judicial.

Recuérdese que los intervinientes son «Personas que voluntariamente o por solicitud de las partes tienen intervención en procesos judiciales» (Madrid-Malo Garizábal, Mario. Diccionario de la Constitución Política de Colombia. 2ª edición. Bogotá, Legis Editores SA, 1998. p. 188). 2 Expediente: 11001-03-25-000-2019-00454-00 (3411-2019) Medio de control de nulidad Actor: César Villamizar Botello educativos oficiales que prestan su servicio a población mayoritaria en zonas rurales afectadas por el conflicto, priorizadas y reglamentadas por el Ministerio de Educación Nacional, ubicadas en la entidad territorial certificada en educación DEPARTAMENTO DE NORTE DE SANTANDER – Proceso de Selección No. 601 de 2018.» […]». 1.2 La medida cautelar (ff. 1 a 21).

El accionante solicitó la suspensión provisional de los efectos del mencionado acto administrativo, para cuyo propósito cita como normas violadas el preámbulo y los artículos 1, 2, 7, 8, 21, 23 y 29 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; el preámbulo y los artículos 13, 22, 25, 29, 53, 58, 83, 113, 123, 124, 130 150 y 189 de la Constitución Política y los numerales 1.3. y 1.3.3.3. del Acuerdo final «para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera», firmado en La Habana en 2016, porque «pretende menoscabar los derechos adquiridos de los docentes en calidad de provisionalidad»; «no refleja la verdadera interpretación del Acuerdo de Paz, […] toda vez que […] es muy claro al mencionar “LA PERMANENCIA Y CUALIFICACIÓN DEL DOCENTE”, es decir, que la interpretación real al mandato de paz es que los docentes […] los cualifique […] les permita seguir ejerciendo su labor docente […]» (sic); y «está imponiendo un cronograma que no respeta ni tiene en cuenta las comunidades rurales de Colombia, por cuanto la aplicación de pruebas en un período tan corto, desborda los derechos de los docentes del país, donde no permite que los docentes provisionales del Catatumbo se capaciten, conforme a reiteradas propuestas y mesa técnica ampliada […]». 1.3 Traslado a la parte interviniente.

Por auto de 6 de octubre de 2020 (ff. 22 y 22 vuelto), se corrió traslado de la solicitud de medida precautoria formulada por la parte demandante, oportunidad aprovechada por el siguiente interviniente: 1.3.1 Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) (índice 11 de la plataforma Samai). Por conducto de apoderado, estima que «[…] la parte demandante no acredita ninguna de las situaciones señaladas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, para que le sea otorgada la medida cautelar solicitada, como quiera a que no se evidencia un perjuicio irremediable, o que, mediante la ponderación de intereses, resulte más gravoso para el interés general otorgar la medida [ ] carece de los elementos mínimos de argumentación, por un lado y de otro, de demostración [de] un perjuicio irremediable» (sic).

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. Este despacho es competente para decidir la petición de 3 Expediente: 11001-03-25-000-2019-00454-00 (3411-2019) Medio de control de nulidad Actor: César Villamizar Botello medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo acusado, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125 y 233 del CPACA, por tratarse de un proceso de única instancia. 2.2 La suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo en el CPACA.

Conforme al artículo 229 del CPACA, en los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de notificarse el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, puede el juez o magistrado ponente declarar las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, de manera provisional, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, sin que su decisión implique prejuzgamiento.

A su vez, el artículo 230 de la misma codificación establece que tales medidas podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión y tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda, y en virtud de ellas pueden suspenderse «provisionalmente los efectos de un acto administrativo». De conformidad con el artículo 231 del CPACA, si se pretende la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por el quebranto de las disposiciones que se invoquen en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando la vulneración surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores cuya violación se depreca o del estudio de las pruebas que se alleguen con la solicitud.

Al respecto, esta Corporación, a través de providencia de 13 de mayo de 2015, precisó2: Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de 2 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección tercera, sentencia de 15 de mayo de 2015, expediente 11001-03-26-000-2015-00022-00, C. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 4 Expediente: 11001-03-25-000-2019-00454-00 (3411-2019) Medio de control de nulidad Actor: César Villamizar Botello idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad. […] Allí donde el Juez Administrativo no esté gobernado por reglas, lo más posible es que la actuación se soporte en principios o mandatos de optimización, luego la proporcionalidad y ponderación no son metodologías extrañas en la solución de conflictos y en la reconducción de la actividad de la jurisdicción contencioso administrativa al cumplimiento material de los postulados del Estado social de derecho.

En todo caso, la proporcionalidad y la ponderación no representan ni la limitación, ni el adelgazamiento de los poderes del juez administrativo, sino que permiten potenciar la racionalidad y la argumentación como sustento de toda decisión judicial. Cabe, entonces, examinar cómo se sujeta la actividad discrecional del juez administrativo a las reglas de la ponderación, como expresión más depurada del principio de proporcionalidad’ En consecuencia, la observancia de este razonamiento tripartito conlleva a sostener que en la determinación de una medida cautelar, que no es más que la adopción de una medida de protección a un derecho en el marco de un proceso judicial, el Juez debe tener en cuenta valoraciones de orden fáctico referidas a una estimación de los medios de acción a ser seleccionados, cuestión que implica i) que la medida decretada sea adecuada para hacer frente a la situación de amenaza del derecho del afectado (idoneidad); ii) que, habida cuenta que se trata de una decisión que se adopta al inicio del proceso judicial o, inclusive, sin que exista un proceso formalmente establecido, la medida adoptada sea la menos lesiva o invasora respecto del marco competencial propio de la administración pública (necesidad) y, por último, es necesario iii) llevar a cabo un razonamiento eminentemente jurídico de ponderación, en virtud del cual se debe determinar de manera doble el grado de afectación o no satisfacción de cada uno de los principios.

De lo anterior, se colige que, de acuerdo con lo previsto en los artículos 229 a 241 del CPACA, la potestad del juez, en cuanto al decreto de la medida cautelar de suspensión provisional, va más allá de la simple confrontación del acto demandado con las normas que se consideran infringidas, puesto que, además de tal facultad, le es permitido realizar un análisis probatorio para efectos de determinar su procedencia, sin que ello implique prejuzgamiento.

No obstante, frente al caso concreto, se aprecia que solo a través de una valoración exhaustiva de la normativa y de los medios probatorios pertinentes y conducentes se podrá establecer si el Acuerdo CNSC 20181000002606 de 19 de julio de 2018, «Por el cual se establecen las reglas del concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes de Directivos 5 Expediente: 11001-03-25-000-2019-00454-00 (3411-2019) Medio de control de nulidad Actor: César Villamizar Botello Docentes y Docentes, en establecimientos educativos oficiales que prestan su servicio a población mayoritaria en zonas rurales afectadas por el conflicto, priorizadas y reglamentadas por el Ministerio de Educación Nacional, ubicadas en la entidad territorial certificada en educación DEPARTAMENTO DE NORTE DE SANTANDER […]», expedido por la Comisión Nacional del Servicio Civil, quebranta el preámbulo y los artículos 1, 2, 7, 8, 21, 23 y 29 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; el preámbulo y los artículos 13, 22, 25, 29, 53, 58, 83, 113, 123, 124, 130 150 y 189 de la Constitución Política y los numerales 1.3. y 1.3.3.3. del Acuerdo final «para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera», firmado en La Habana en 2016, porque, en criterio del actor, lesiona los derechos de los empleados provisionales de la zona, en la medida en que para ser escalafonados simplemente debieron ser «cualificados».

Así las cosas, a partir de la confrontación del acto del cual se solicita su suspensión y las normas invocadas como trasgredidas, no es dable determinar preliminarmente su infracción, por cuanto, para poder dilucidar lo afirmado por el demandante, resulta indispensable efectuar una serie de valoraciones legales y ejercicios de técnicas interpretativas que permitan desvirtuarla o confirmarla, lo cual debe realizarse luego de enriquecer el material probatorio.

Sumado a ello, cabe destacar que la fundamentación en que se soporta la petición de suspensión provisional no está cimentada en argumentos que lleven a la convicción de un análisis profundo en esa materia, toda vez que se limitó a reiterar el concepto de violación contenido en la demanda, el que luego de ser revisado, no se observa vulneración del ordenamiento jurídico, porque para definir su presunta ilegalidad debe estudiarse si el proceso de paz y los acuerdos firmados en el 2016 tienen el carácter suficiente para permitir el ingreso a la carrera docente sin aplicación de los requisitos y condiciones fijados en la Constitución y la ley para los demás maestros que no están en las zonas de alto riesgo del Catatumbo; también debe precisarse si hubo flexibilización en los requerimientos consagrados en la convocatoria censurada y si esta se ajusta a los fines estatales.

En consecuencia, este despacho concluye que la solicitud de medida cautelar no está llamada a prosperar, por lo que se negará. En mérito de lo expuesto, se DISPONE: 1º. Negar la solicitud de suspensión provisional de los efectos del Acuerdo 6 Expediente: 11001-03-25-000-2019-00454-00 (3411-2019) Medio de control de nulidad Actor: César Villamizar Botello 20181000002606 de 19 de julio de 2018, «Por el cual se establecen las reglas del concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes de Directivos Docentes y Docentes, en establecimientos educativos oficiales que prestan su servicio a población mayoritaria en zonas rurales afectadas por el conflicto, priorizadas y reglamentadas por el Ministerio de Educación Nacional, ubicadas en la entidad territorial certificada en educación DEPARTAMENTO DE NORTE DE SANTANDER […]», expedido por la Comisión Nacional del Servicio Civil, de conformidad con la parte motiva. 2º.

Ejecutoriada esta providencia, regrese el expediente al despacho. Notifíquese y cúmplase, Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER