Demandante: Bertha Daly González Calderón Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Radicado: 11001-03-15-000-2023-04630-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADA PONENTE: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., cinco (5) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-04630-00 Demandante: BERTHA DALY GONZÁLEZ CALDERÓN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Temas: Tutela contra providencia judicial – Sanción moratoria por pago tardío de cesantías en casos de docentes oficiales – Improcedencia por falta de relevancia constitucional SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la acción de tutela presentada por la señora Bertha Daly González Calderón contra el Tribunal Administrativo del Huila.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. Con escrito presentado el 25 de agosto de 20231, la señora Bertha Daly González Calderón, actuando por medio de apoderado judicial, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Huila, con el fin de reclamar el amparo de sus derechos fundamentales «(…) al debido proceso, a la seguridad social, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, a la igualdad, acceso a la administración de justicia, principio constitucional de la perpetuatio jurisdictionis, seguridad jurídica, al desconocimiento de precedente judicial vertical (…)». 2.
La accionante consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales, con ocasión de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila el 9 de mayo de 2023, mediante la cual confirmó la providencia dictada por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Neiva del 25 de noviembre de 2022, dictada al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, iniciado por la actora contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante Fomag) y el 1 Por medio de la ventanilla virtual, acción identificada con número 8299.
Demandante: Bertha Daly González Calderón Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Radicado: 11001-03-15-000-2023-04630-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 departamento del Huila, identificado con el radicado 41001-33-33-003-2022-00192- 00/01. 1.2. Pretensiones 3.
Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: (…) Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional en las sentencias SU 098 de 17 de octubre de 2018 y el de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora como fue solicitada en la demanda, de acuerdo a los postulados establecidos en los siguientes expedientes: (…)2. 1.3.
Hechos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. La señora Bertha Daly González Calderón labora al servicio de la Secretaría de Educación de Neiva. 5. El 15 de febrero de 2021, no le fueron consignadas sus cesantías por parte del Ministerio de Educación Nacional.
Por ello, solicitó el 11 de agosto de 2021, ante el Fomag el pago de estas, así como de la sanción por mora. 6. El Fomag remitió la petición a la Fiduciaria La Previsora S.A. para que le diera respuesta de fondo, sin embargo, no hubo contestación. 7. En consecuencia, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y el departamento del Huila, con el objeto de que (i) se declarara la nulidad del acto administrativo ficto negativo en mención;
(ii) se reconocieran y pagaran las cesantías anualizadas que se causaron en el año 2020; al igual que (iii) la sanción moratoria establecida en la Ley 50 de 1990, desde el 15 de febrero de 2021 hasta el día en que se efectuara la consignación de la prestación, y (iv) la indemnización que prevé la Ley 52 de 1975 por el pago extemporáneo de los intereses sobre las cesantías. 8.
En primera instancia, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial 2 Transcripción literal que puede contener errores. Demandante: Bertha Daly González Calderón Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Radicado: 11001-03-15-000-2023-04630-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de Neiva, en sentencia del 25 de noviembre de 2022, negó las pretensiones de la demanda. 9.
En segunda instancia, el Tribunal Administrativo del Huila, a través del fallo del 9 de mayo de 2023, (i) adicionó la sentencia recurrida en el sentido de declarar la existencia del acto ficto o presunto producto del silencio administrativo negativo, en relación con la petición radicada el 11 de agosto de 2021 y, (ii) confirmó la decisión del a quo, al considerar que: Para el caso de los trabajadores particulares encontramos que el esquema previsto es un porcentaje anual o proporcional por fracción, en este caso el 12%, que se aplica a la suma causada en el año o en la respectiva fracción (art. 99 Ley 50 de 1990); nótese que a diferencia de los docentes los trabajadores particulares: (i) no tienen la posibilidad de que la liquidación de los intereses de las cesantías se realice respecto del saldo acumulado de cesantías, sino por el de cada año individualmente considerado, y (ii) la tasa de interés está atada al 12%, sin que se consideren las fluctuaciones de la economía, hecho que sí está previsto para los docentes del FOMAG, cuya tasa de interés será la certificada por la Superintendencia Financiera, de acuerdo a la tasa comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período (art. 15-3 Ley 91 de 1989). 10.
Dicha providencia fue notificada electrónicamente el 19 de junio de 2023. 1.4. Fundamentos de la vulneración 11. El apoderado judicial de la tutelante indicó que, el Tribunal Administrativo del Huila no aplicó el régimen de cesantías pertinente al caso concreto, dado que ella pertenecía al sistema anualizado consagrado en las leyes 50 de 1990; 91 de 1989 y 344 de 1996, de manera que el no pago oportuno de dicha prestación generaba la sanción moratoria y una vulneración al ordenamiento jurídico. 12.
Por lo tanto, adujo que el tribunal incurrió en violación directa de la Constitución y en un defecto sustantivo, ya que, en virtud del valor normativo superior, los jueces deben aplicar las disposiciones consagradas en la Constitución y su desarrollo jurisprudencial en todo momento. 13. Agregó que, la interpretación y aplicación de las normas relacionadas con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la consignación tardía de cesantías a los docentes, y con base en la jurisprudencia, era dable concluir que: i) el pago oportuno de las cesantías es una garantía de todos los trabajadores que es protegida por la Constitución, ii) los docentes oficiales son empleados públicos, teniendo en cuenta las funciones que desarrollan, el régimen de carrera al que se encuentran sometidos y la vinculación mediante nombramiento «por lo tanto tienen derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por consignación tardía de las cesantías». 14.
Adicionalmente, señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en el Demandante: Bertha Daly González Calderón Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Radicado: 11001-03-15-000-2023-04630-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 desconocimiento del precedente al no tener en cuenta la sentencia SU-098 del 17 de octubre de 2018 de la Corte Constitucional, en ella se estableció que la Ley 50 de 1990 era aplicable a los docentes adscritos al Fomag y, en consecuencia, tenían el derecho al reconocimiento de la sanción moratoria que deviene de la consignación tardía de las cesantías anuales. 15.
Asimismo, argumentó que la providencia en cuestión desconoció más de 203 3 • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 06.08.20. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 08001-23- 33- 000-2013- 00666-01, • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 24.01.19.
M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 76001-23- 31-000- 2009-00867- 01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 17.06.19. M.P. Nicolás Yepes Corrales. Exp. 11001-03-15- 000-2018-04617-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 29.07.19. M.P. Nicolás Yepes Corrales.
Exp. 11001-03-15- 000-2018-03449-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 28.06.19. M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Exp. 11001-03-15- 000-2018- 04679-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 02.12.19. M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.
Exp. 08001 23 33 000 2014 00173-01 • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 10.06.20. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 08001-23- 33- 000-2014- 00208-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 22.10.20. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 08001-23- 33- 000-2014- 00132-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 22.10.20. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 08001-23- 33- 000-2014- 00254-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 17.06.21. M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Exp. 08001-23-31-000-2014- 00815-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 17.06.21. M.P. César Palomino Cortés. Exp. 08001-23-31-000-2015-00331-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 25.11.21. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 40001-23-40-000-2017-00134-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 04.11.21.
M.P. William Hernández Gómez. Exp. 19001-23-33-000-2015-00445-02. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 11.11.21. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 08001-23-40-000-2015-90008-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 11.11.21. M.P. Gabriel Valbuena Hernández.
Exp. 08001-23-40-000-2014-90022-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 20.01.22. M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Exp. 08001-23-33-000-2017-00931-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 03.03.22. M.P. William Hernández Gómez.
Exp. 08001-23- 33- 000-2015- 00075- 01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 17.06.21. M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Exp. 08001 23 31 000 2014 00815 01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 19.01.23. M.P. William Hernández Gómez.
Exp. 76001-23-31-000-2012-00212-02. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 28.04.22. M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Exp. 76001-23- 33- 000-2013- 00756-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 26.01.23. M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.
Exp. 47001-23-33-000-2018-00231-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 01.07.22. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 47-001-23- 33-000- 2019- 00376-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 19.05.22. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 47-001-23- 33-000- 2019- 00359-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 22.08.22. M.P. César Palomino Cortés. Exp. 08001-23- 33- 000-2015- 00509-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 22.09.22. M.P. César Palomino Cortés. Exp. 08001-23- 33-000- 2015-90124- 01. Demandante: Bertha Daly González Calderón Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Radicado: 11001-03-15-000-2023-04630-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 sentencias proferidas entre los años 2020, 2021, 2022 y 2023 por la Sección Segunda del Consejo de Estado en las que se accedió a las pretensiones de los demandantes al aplicar la Ley 50 de 1990 a los docentes afiliados al Fomag y por tener en cuenta la condición más favorable respecto de los derechos laborales de los mismos. 16.
Indicó que su caso cumplía con el requisito de relevancia constitucional, por cuanto la sanción moratoria conlleva el pago o consignación oportuna del auxilio de cesantías, necesariamente tiene un alcance al derecho fundamental a la seguridad social. Aunado a lo anterior, expuso que esta acción de tutela en ningún momento fue interpuesta como una tercera instancia. 1.5.
Trámite de la acción de tutela 17. La magistrada ponente en auto del 8 de septiembre de 2023: i) admitió la demanda; ii) ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Huila, y iii) vinculó, en calidad de terceros con interés, a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al departamento del Huila, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Neiva. 18.
Así mismo, le reconoció la personería para actuar al abogado Yobany Alberto López, en calidad de apoderado judicial de la señora González Calderón. 1.6. Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes contestaciones: 1.6.1. Tribunal Administrativo del Huila 19. Por medio de correo electrónico remitido el 13 de septiembre de 2023, el magistrado ponente de la decisión enjuiciada solicitó que se proceda con la figura de acumulación de tutelas masivas que, en asuntos como el presente, se manifiesta el inconformismo frente a la decisión del tribunal de confirmar las sentencias de primera instancia con las cuales se negaron las pretensiones de reconocimiento y pago de sanción moratoria por consignación inoportuna de las cesantías de docentes conforme al artículo 99 de la Ley 50 de 1990. 20.
Para ello, indicó que el primer mecanismo constitucional que conoció la corporación sobre el tema contra el despacho fue fallado el 14 de agosto de 2023, por la Sección Tercera, Subsección B, proceso que se identificó con el radicado 11001-03-15-000-2023-02154-00, y que fue declarado improcedente. 21. Seguido de ello, señaló que se opone a las pretensiones de la demanda, ya Demandante: Bertha Daly González Calderón Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Radicado: 11001-03-15-000-2023-04630-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 que la tutela deviene improcedente y el tribunal no ha vulnerado ningún derecho fundamental. 22.
Expuso que la parte actora no satisfizo el requisito de la relevancia constitucional, pues se limitó a señalar la violación de los derechos invocados sin indicar con claridad, precisión y de manera expresa porqué la cuestión debatida es genuinamente una cuestión relevante que amerita la intervención del juez de tutela y trajo a colación los mismos razonamientos que sirvieron de sustento a la apelación del fallo de primer grado. 23.
Anotó que en el escrito de tutela no se especificó en qué consistía la vulneración al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, evidenciando que la demandante concurrió al aparato judicial y su demanda se tramitó en ambas instancias, respetándose durante la actuación judicial las garantías previstas en el ordenamiento jurídico tendientes a la protección de sus derechos y observándose el procedimiento establecido en la ley. 24.
Adicionó que no se demostró que las cesantías hubieran sido consignadas en forma extemporánea al trabajador ni que otra persona en sus mismas condiciones hubiera recibido un trato diferencial. 25. Adujo que de la argumentación del escrito tutelar se evidencia su promoción como una tercera instancia y que pretende reabrir el debate de interpretación del derecho debidamente concluido, desconociendo la autonomía judicial y los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, al utilizar la acción de amparo como un nuevo escenario para la misma discusión legal, correctamente zanjada. 26.
Además, mencionó que la acción de tutela no ha sido prevista para dirimir controversias de índole económico como ocurre en el presente asunto, en el cual la accionante pretende acceder al pago de la sanción moratoria por la presunta consignación tardía de las cesantías, por cuanto para esta clase de contiendas existen las respectivas acciones y medios de control ordinarios previstos por fuera de la jurisdicción constitucional, lo cual reafirma la improcedencia del amparo promovido, 27.
Puso de presente que el defecto sustantivo no se configuraba, dado que se efectuó una interpretación razonable al marco normativo aplicable al caso, en virtud del cual los docentes no resultan beneficiarios de la sanción económica por la consignación tardía de las cesantías ni la indemnización por el pago extemporáneo de los intereses a las mismas. 28.
Indicó que la interpretación dada por la accionante a las disposiciones resultaba desacertada, pues era evidente que el régimen especial de los docentes de la Ley 91 de 1989 no contempló la sanción e indemnización pretendida por la actora, como sí lo hizo el marco normativo que rige las relaciones laborales entre Demandante: Bertha Daly González Calderón Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Radicado: 11001-03-15-000-2023-04630-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 particulares, el cual excluyó a los educadores de tales beneficios. 29.
Incluso, argumentó que si en gracia de discusión se aceptara que la parte demandante era beneficiaria de la sanción e indemnización pretendida, el tribunal en el proceso ordinario no evidenció que la parte demandada hubiera incurrido en mora en la consignación de las cesantías ni en los intereses a las mismas, tampoco se indicó en la demanda el periodo de tiempo en que se desacataron dichas obligaciones, incumpliendo la parte actora la carga probatoria que le asistía lo que impedía el reconocimiento de su derecho. 30.
Frente al desconocimiento del precedente, explicó que tampoco se configuraba ya que, de las sentencias citadas, incluyendo la más reciente proferida el 19 de enero de 20234, no constituían precedente unificador de carácter vinculante en los términos de los artículos 10, 102 y 270 del CPACA y 7º del CGP. 31. Determinó que si bien la actora trajo la sentencia de unificación CE-SUJ- SII022-2020 de agosto 6 de 2020, en dicha oportunidad el Consejo de Estado analizó el momento a partir del cual se contabiliza el término de prescripción para reclamar la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990 en favor de la Secretaria de Salud del municipio de Sabanagrande (Atlántico), sin efectuar análisis alguno en torno a la aplicación de dicha sanción en favor de los docentes oficiales, razón por la cual al no existir similitud fáctica con el presente asunto no había lugar a su aplicación. 32.
Mencionó que lo mismo ocurrió con las sentencias SU-332 de 2019 y SU-041 de 2020 citadas por la accionante, en las cuales se analizó el derecho que le asiste a los docentes a la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías contenida en el artículo 5º de la Ley 1071 de 2006 que modificó el artículo 2º de la Ley 244 de 1995 pero sin hacer alusión a la penalidad por la “consignación tardía” de dicha prestación que prevé el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y que constituye el objeto de la presente controversia, en tal virtud al no existir similitud fáctica entre las aludidas sentencias de unificación y el asunto no había lugar a aplicar las mismas. 33.
En lo concerniente a la sentencia SU-098 de 2018 el tribunal, contrario a lo advertido por la accionante, expuso que indicó con suficiencia en la providencia enjuiciada las razones para distanciarse y no aplicar dicho pronunciamiento. 34. Finalmente, en lo referente a la violación directa de la Constitución, alegó que la presunta transgresión del artículo 53 Superior que previó el principio de favorabilidad, era una cuestión que había sido debatida y resuelta en el proceso ordinario, señalándose que no obraban en el ordenamiento jurídico dos disposiciones que ofrecieran un trato diferenciado a los docentes frente a la sanción moratoria por la consignación tardía de sus cesantías. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, M.P. William Hernández Gómez, Sentencia 19.01.23, Rad. 76001-23-31-000-2012-00212-02.
Demandante: Bertha Daly González Calderón Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Radicado: 11001-03-15-000-2023-04630-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 35. Aunado a ello, refirió que no era dable que los docentes, so pretexto del principio de favorabilidad, recibieran los beneficios del régimen especial que los cobija y pretendieran al tiempo la aplicación del régimen general en su beneficio, pues con ello se desconocería el principio de inescindibilidad normativa. 1.6.2.
Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Neiva 36. A través de documento allegado el 13 de septiembre del presente año, la juez relató lo sucedido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho e indicó que se analizaron todos y cada uno de los cargos planteados, por lo que no se desconoció ni pretermitió ninguna norma o precedente jurisprudencial vinculante.
Resaltó que la acción resultaba improcedente. 1.6.3. Fiduprevisora S.A. 37. Mediante escrito enviado el 13 de septiembre de 2023, la coordinadora de tutelas de la entidad, actuando en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio mencionó que, en el Fomag no hay cuentas individuales para los docentes y los valores que corresponden a las cesantías no se consignan, pues están presupuestados y se trasladan al fondo desde el primer mes de cada vigencia. 38.
Por ende, no podría configurarse la sanción moratoria contemplada en la Ley 50 de 1990, artículo 99, para el escenario del Fomag, ya que lo que castiga la ley en mención es la consignación inoportuna de las cesantías y, al estar vedada la posibilidad de la consignación de las cesantías de los docentes del Fomag, se descarta algún tipo de sanción. 39.
Precisó que las circunstancias fácticas relacionadas con el caso que desató la Corte Constitucional en la sentencia SU-098 de 2018 no corresponden a las mismas en las que se fundan las pretensiones de la demanda que resultó desfavorable para la accionante y que reclama por vía tutela, ya que, en el caso concreto, no se cuestionó una afiliación inoportuna al Fomag que haya devenido en el retardo de la consignación de las cesantías.
En este caso, la demandante reclamó la consignación extemporánea de sus cesantías en los plazos establecidos en la Ley 50 de 1990 e indemnización por pago inoportuno de los intereses, frente a lo cual, es imposible que se cause una demora respecto de un hecho que la administración no puede ejecutar en el régimen especial de los docentes, ya que resulta inviable realizar una consignación ante la ausencia de cuentas individuales por cada afiliado. 40.
En consecuencia, indicó que la acción constitucional resultaba improcedente, toda vez que las autoridades judiciales del proceso ordinario actuaron conforme a la normativa y la jurisprudencia establecida. Por lo cual, manifestó que no era dable afirmar que se hubiera presentado una transgresión a las garantías fundamentales Demandante: Bertha Daly González Calderón Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Radicado: 11001-03-15-000-2023-04630-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 de la actora. 41.
Adicionalmente, esta entidad solicitó que se declarara la improcedencia de la solicitud de amparo y se procediera a su desvinculación por no estar legitimada en la causa por pasiva. 1.6.4. Departamento del Huila 42. El apoderado mencionó, en primer lugar que, el precedente invocado por la tutelante no era aplicable en razón a que las circunstancias fácticas y jurídicas eran disimiles a las puestas de presente en el presente caso, dado que de conformidad con el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, los docentes que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990, para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional que establece un sistema anualizado, sin retroactividad y pago de intereses a sus beneficiarios. 43.
Sostuvo que a los educadores del sector público no le son aplicables los artículos 99, 102 y 104 de la Ley 50 de 1990, que contemplaron el plazo para la liquidación del valor determinado anualmente con anterioridad al 15 de febrero y la sanción moratoria para el empleador que incumpliera la obligación, pues dichas normas fueron extendidas por disposición del artículo 1º del Decreto 1582 de 1998, únicamente a «los servidores públicos del nivel territorial y vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos privados de cesantías», por lo cual, no se equipara a los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1990, pues su nombramiento efectuado por el representante de la entidad territorial no le otorga la calidad de ser un maestro de dicho nivel, y sus prestaciones sociales como las cesantías, son administradas por el Fomag, cuya naturaleza jurídica es diferente a la de aquellos fondos privados creados por la Ley 50 de 1990. 44.
Adicionalmente, solicitó la desvinculación del presente proceso, tras considerar que no «(…) tiene competencia alguna para efectuar la consignación o pago de las cesantías a la cuenta individual de los docentes lo que determina que no exista responsabilidad alguna, en el abono o pago inoportuno de dicha prestación». 45. Finalmente, expuso que cumplió con su obligación de reportar las cesantías e intereses a las cesantías de la vigencia 2020 a la Fiduprevisora S.A., respecto a los docentes activos e inactivos a 31 de diciembre de 2021 mediante oficio HUI2021EE001933 del 28 de enero de 2021 con anexo de la liquidación de sus cesantías, en virtud de lo dispuesto en el literal b del numeral 3 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, reglamentado por el Acuerdo 39 de 1998 expedido por el Consejo Directivo Del Fondo Nacional De Prestaciones Sociales Del Magisterio. 46.
Pese a que el Ministerio de Educación Nacional fue notificado en debida Demandante: Bertha Daly González Calderón Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Radicado: 11001-03-15-000-2023-04630-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 forma, guardó silencio5. II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 47. El Consejo de Estado es competente para conocer de la demanda presentada por la señora Bertha Daly González Calderón, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021. 2.2.
Solicitud de desvinculación 48. La Fiduprevisora S.A. y la Gobernación del Huila solicitaron la desvinculación de este trámite constitucional porque, a su juicio, carecen de legitimación en la causa por pasiva, sin embargo, estas peticiones serán negadas, en tanto, las vinculaciones al proceso se realizaron en calidad de terceros, y no como la autoridad contra la cual se encuentra dirigido el reparo señalado por la parte actora, en atención al interés que les asiste en las resultas del presente trámite. 2.3.
Problema jurídico 49. Corresponde a la Sala dar respuesta a los siguientes interrogantes: • ¿Se superan en el caso concreto los requisitos generales de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial, en especial el relacionado con la relevancia constitucional? 50. De ser positiva la respuesta a la anterior pregunta, la Sala analizará lo siguiente: • ¿El Tribunal Administrativo del Huila vulneró los derechos fundamentales al «(…) debido proceso, a la seguridad social, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, a la igualdad, acceso a la administración de justicia, principio constitucional de la perpetuatio jurisdictionis, seguridad jurídica, al desconocimiento de precedente judicial vertical (…)» de la señora Bertha Daly González, con ocasión de la sentencia del 9 de mayo de 2023 que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías? 51.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: 5 Índice 8 y 9 de Samai. Demandante: Bertha Daly González Calderón Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Radicado: 11001-03-15-000-2023-04630-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva y, en caso de superarlos; (iii) el estudio del caso concreto. 2.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 52. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20126 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema7 y declaró su procedencia8. 53.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que supere la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 54. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 55.
Igualmente, se debe resaltar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 7 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 8 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandante: Bertha Daly González Calderón Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Radicado: 11001-03-15-000-2023-04630-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 2.5.
Estudio sobre los requisitos de procedibilidad 2.5.1. Relevancia constitucional9 56. Para el caso en concreto, la Sala anticipa que declarará la improcedencia del mecanismo de amparo, dado que carece de relevancia constitucional al no cumplir con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-215 de 202210. 2.5.2.
Sentencia SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional – unificación de criterios en materia de relevancia constitucional 57. La Corte Constitucional, al momento de estudiar los citados requisitos en sede de revisión, encontró que la acción de tutela formulada por RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado carecía de relevancia constitucional. 58.
En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: (…) el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad. 59.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para: (…) lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su 9 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 27.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00004-00;
Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05258-00; Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15- 000-2019-05291-00; Sentencia 13.02.2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; Sentencia 13.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05354-00; Sentencia 06.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019- 05153-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05121-00;
Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05167-00; Sentencia 23.10.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00; Sentencia 23.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00. 10 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-215 del 16.06.22. M.P. Natalia Ángel Cabo. Demandante: Bertha Daly González Calderón Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Radicado: 11001-03-15-000-2023-04630-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. 60.
Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: (…) (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal11 (Énfasis de la Sala). 61.
De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico12; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional13”.
(…) En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica. (…) Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.”14 En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”15 En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental.
(…) Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto16, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales. Así, la tutela contra providencias 11 Sentencia SU-573 de 2019. 12 Sentencia SU-103 de 2022. 13 Sentencia SU-103 de 2022. 14 Sentencia SU-103 de 2022. 15 Sentencia SU-128 de 2021. 16 Sentencia SU-573 de 2019.
Demandante: Bertha Daly González Calderón Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Radicado: 11001-03-15-000-2023-04630-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal17.
(Resaltado de la Sala) 62. Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado. Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 2.6. Caso en concreto 63. Al revisar el escrito introductorio, los memoriales de contestación al amparo constitucional y las pruebas incorporadas al trámite, la sala colige que la acción de tutela debe ser declarada improcedente por cuanto no supera el requisito de relevancia constitucional expuesto en líneas anteriores. 64.
La controversia propuesta por la señora González Calderón no tiene relevancia constitucional, al tratarse de un asunto que versó sobre el reconocimiento de la sanción moratoria por el presunto pago extemporáneo de las cesantías en un proceso judicial que resultó desfavorable a sus intereses. 65. Adicionalmente, desde el ámbito argumentativo, los reparos que son expuestos en el escrito introductorio, pese a hacer una enunciación de garantías constitucionales, no exponen con suficiencia razones de peso que justifiquen la intromisión del juez constitucional.
Máxime por cuanto no se evidencia prima facie vulneración de los derechos fundamentales por parte de la autoridad judicial accionada. 66. Lo anterior, toda vez que el caso obedece a una situación con presupuestos fácticos análogos a los estudiados por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia SU-573 del 2019, mediante la cual declaró la improcedencia de tres acciones constitucionales seleccionadas para revisión por revestir de una naturaleza eminentemente legal y patrimonial.
En dicho falló se indicó: Por tanto, solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador. En consecuencia, cualquier pago adicional que no corresponda a la finalidad misma de las cesantías, sino a una penalidad para el empleador que no las consigna al fondo o las paga al trabajador en los términos solicitados, es un reconocimiento 17 Ibid.
Demandante: Bertha Daly González Calderón Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Radicado: 11001-03-15-000-2023-04630-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 de fuente legal con carácter netamente patrimonial, que no amerita la intervención del juez de tutela.
Además, según se deriva de los antecedentes de los casos acumulados, no es prima facie admisible considerar que la falta de reconocimiento de aquella pretensión económica pueda comprometer su mínimo vital, en la medida en que los tres accionantes mantienen vigente su vínculo laboral con el Departamento del Atlántico –como se refiere, igualmente, en el apartado que sigue- 67.
En efecto, los argumentos de la accionante, independientemente bajo qué yerros fueron articulados, están encaminados a determinar si la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías, prevista en el numeral 3.º del artículo 99 de la Ley 50 de 1999 es aplicable a su condición de docente afiliada al Fomag, es decir que pretende que se dirima un asunto de mera legalidad y de naturaleza económica. 68.
Además, la decisión de la autoridad judicial accionada no se encuadra, en un comportamiento arbitrario, defecto sustantivo, violación directa a la Constitución o en un desconocimiento del precedente judicial, pues consideró las normas relevantes y aplicables a los docentes oficiales así como la jurisprudencia vigente, a partir de lo cual concluyó que no era procedente seguir el criterio señalado en la sentencia SU- 098 de 2018, por cuanto en dicha providencia se analizó un asunto de presupuestos fácticos y jurídicos diferentes al que es objeto de examen, con lo que se observa que introdujo una carga argumentativa suficiente y razonable sobre dicho aspecto. 69.
Del mismo modo, se pone de presente que formular un simple desacuerdo con una decisión judicial y, sumado a ello, alegar la vulneración de unas garantías fundamentales, no conlleva que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente relevancia constitucional. Esto, pues la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter económico, legal o patrimonial o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. 70.
Conforme lo anterior, la pretensión de la accionante refleja un inconformismo con las conclusiones a las que llegó la autoridad judicial accionada, lo cual, per se no implica una trasgresión de los derechos fundamentales. 2.7. Conclusión 71. Por las razones expuestas, se declarará la improcedencia de acción de tutela porque no se encontró satisfecho el requisito general de la relevancia constitucional, toda vez que la parte actora pretende que el juez constitucional realice nuevamente el estudio zanjado en el proceso ordinario, contrario a proponer la vulneración de los derechos fundamentales sobre los que invocó su protección. Demandante: Bertha Daly González Calderón Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Radicado: 11001-03-15-000-2023-04630-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 III.
DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación de la Fiduprevisora S.A. y del Departamento del Huila.
SEGUNDO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela promovida por la señora Bertha Daly González Calderón.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, al día siguiente a su ejecutoria, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.