Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SALA VEINTISIETE ESPECIAL DE DECISIÓN Bogotá, D.C., quince (15) de septiembre de dos mil veintiséis (2026) Medio de control: Recurso extraordinario de revisión, Ley 2094 de 2021 Radicación: 11001-03-15-000-2023-07238-00 Disciplinado: Gorky Muñoz Calderón Providencia objeto de revisión: Decisiones del 8 de marzo y 17 de agosto de 2023 expedidas por la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento 1 y la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular.

Tema: Control integral de las decisiones sancionatorias contra servidores de elección popular. Salvamento parcial de voto De conformidad con lo dispuesto por el artículo 129 del CPACA1, y con el debido respeto por las decisiones adoptadas por la Sala Veintisiete Especial de Decisión del Consejo de Estado, presento mi salvamento parcial de voto respecto de la sentencia del 7 de septiembre de 2026 que se dictó en el proceso de la referencia. Las razones son las siguientes: El recurso extraordinario de revisión contiene cargos relacionados con los siguientes temas: (i) desconocimiento del debido proceso por haberse adelantado y decidido el juicio disciplinario con violación de la garantía del juez natural;

(ii) respecto del primer cargo: violación de la garantía del non bis in idem e incongruencia entre el pliego de cargos y el acto sancionatorio; (iii) desconocimiento de los presupuestos de la tipicidad; igualmente, atipicidad disciplinaria como consecuencia de la ausencia de regla que exija la elaboración de estudios previos o análisis de conveniencia y razonabilidad de la contratación en el marco de urgencia manifiesta;

(iv) indebida interpretación y aplicación del régimen de urgencia manifiesta como causal de contratación directa para la determinación de las reglas aplicables al proceso de contratación; (v) 1 «Artículo 129. Firma de providencias, conceptos, dictámenes, salvamentos de voto y aclaraciones de voto. Las providencias, conceptos o dictámenes del Consejo de Estado, o de sus salas, secciones, subsecciones, o de los Tribunales Administrativos, o de cualquiera de sus secciones, una vez acordados, deberán ser firmados por los miembros de la corporación que hubieran intervenido en su adopción, aún por los que hayan disentido.

Al pie de la providencia, concepto o dictamen se dejará constancia de los Magistrados ausentes. Quienes participaron en las deliberaciones, pero no en la votación del proyecto, no tendrán derecho a votarlo. Los Magistrados discrepantes tendrán derecho a salvar o aclarar el voto. Para ese efecto, una vez firmada y notificada la providencia, concepto o dictamen, el expediente permanecerá en secretaría por el término común de cinco (5) días.

La decisión, concepto o dictamen tendrá la fecha en que se adoptó. El salvamento o aclaración deberá ser firmado por su autor y se agregará al expediente. Si dentro del término legal el Magistrado discrepante no sustentare el salvamento o la aclaración de voto, sin justa causa, perderá este derecho.» Radicado: 11001-03-15-000-2023-07238-00 Disciplinado: Gorky Muñoz Calderón Salvamento parcial de voto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 desconocimiento de la ilicitud sustancial; se declaró la responsabilidad por un comportamiento desprovisto de tal elemento;

(vi) falsa motivación en la determinación de la culpabilidad, entre otros asertos que se incluyeron en el escrito. Aunque el proyecto respondió algunos reparos, no se absolvieron de manera detallada los argumentos expuestos por el disciplinado. Por ejemplo, en los párrafos 155 y siguientes se señaló que la competencia para conocer del recurso de apelación no correspondía al procurador general de la Nación, pero no se hizo la verificación de las normas que se citaron ni se estructuró la argumentación a partir de los asertos que sustentaban el cargo.

Respecto de la congruencia, la verificación se desarrolló únicamente con el acto que confirmó la sanción, aunque el disciplinado reprochó la incongruencia con el fallo de primera instancia y, adicionalmente, alegó [por citar algunos ejemplos] que los sobreprecios nunca fueron precisados en la imputación, «esto es, nunca se precisaron en qué consistieron esos sobrecostos o recargos adicionales en el precio ordinario.

Si la imputación se refería a sobreprecios debió partir de la base del precio ordinario y de la demostración de un recargo indebido realizado dentro del proceso de contratación. Sin embargo, en vez de realizar ello, tanto la imputación del auto de citación a audiencia como la contenida en el fallo de primera instancia procedieron a señalar unas presuntas inconsistencias que, en momento alguno, se subsumen en el concepto de sobreprecios.

Esto de entrada tornaba la imputación en anfibológica, anfibología que fue aprovechada en el fallo de primera instancia para no aplicar la garantía de non bis ídem». Lo anterior, sumado a que (i) «la autoridad disciplinaria modific[ó] la imputación y se desprend[ió] del deber de demostrar “sobreprecios” provenientes de “inconsistencias”.

De esta manera, en vez de elevar el reproche disciplinario por “sobreprecios”, gener[ó] un espacio habilitante que nunca fue objeto de reproche al elevar responsabilidad disciplinaria “inconsistencias, precios equivocados y diferencias en el valor de las actividades” sin necesidad de subsumirlas en el concepto de “sobreprecios”. La modificación a la imputación [fue] clara y palmaria frente a este primer supuesto de incongruencia»;

(ii) «[e]l fallo objeto de recursos adicionó nuevos hechos de reproche que nunca fueron objeto de imputación al señor alcalde Gorky Muñoz. Dentro estos cab[ía] destacar cuestionamientos en torno a la ejecución del contrato estatal, los cuales nunca le fueron imputados: aspectos de la ejecución contractual fueron adicionados sin haber mediado imputación sobre dichos supuestos de hecho» y;

(iii) «se lleg[ó] a cuestionar lo relacionado con el recibo de mayores ítems por parte de la supervisión que no eran necesarios según el fallo de primera instancia, aspectos que no fueron nunca objeto de imputación pues aquella se centró en la celebración del contrato interadministrativo y en la suscripción del acta modificatoria y aclaratoria.

El siguiente acápite del fallo confirma que se adicionaron, como hechos objeto de imputación, el recibo de ítems que no se consideraban urgentes o necesarios», entre otros asertos que no fueron examinados en la sentencia. A pesar de lo expuesto, en el párrafo 161 se anotó que «[p]ese a que el disciplinado alega incongruencia entre el pliego de cargos y la decisión sancionatoria, especialmente en la imputación frente al contrato 682 de 2020, ello no es cierto y así se planteó en acápites anteriores cuando se encontró probada la congruencia, tipicidad, ilicitud sustancial y culpabilidad de la conducta endilgada en el pliego de cargos, luego del Radicado: 11001-03-15-000-2023-07238-00 Disciplinado: Gorky Muñoz Calderón Salvamento parcial de voto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 análisis correspondiente de la prueba, como se plasmó en las decisiones de primera y segunda instancia adoptadas por la PGN».

En ese orden, si bien la ponencia muestra un examen de asuntos de capital importancia y constata cómo se adelantó la actuación administrativa, considero que la argumentación no se podía limitar a que «no era cierto» lo alegado sin analizar, verificar y resolver las razones de disenso expuestas por el investigado. En el análisis de la tipicidad, no se verificó el argumento expuesto en los descargos frente al cuarto cargo imputado, relativo a que los certificados de existencia y representación legal del contratista y el interventor fueron aportados después de suscribirse el contrato.

Esto —a su vez— implicaba dar respuesta a los cargos del recurso extraordinario desarrollados en el acápite «indebida interpretación y aplicación de las normas que regulan la actividad contractual»; no obstante, no se desarrolló la valoración de, por ejemplo, las siguientes afirmaciones: «Nótese con especial atención, que desde el propio auto de citación se reconoce que la prohibición no cobija a representantes legales, ni miembro de Junta Directiva, cuando se trata de personas jurídicas, sin embargo, se le concede a la norma unos alcances que no tiene, haciéndola extensiva a supuestos no cobijados, olvidando la máxima jurídica que las normas prohibitivas son de interpretación restrictiva.

Otro aspecto que pasa por alto, el juzgador de primera instancia es la naturaleza jurídica del contratista e interventor, por cuanto se trata de entidades sin ánimo de lucro. La FUNDACIÓN COLOMBIA FLORECE, es una entidad sin ánimo de lucro de acuerdo a lo contenido en el Certificado de Existencia y Representación Legal2, conforme a la orden de servicios 011 de 2020.

Lo mismo ocurre con la Asociación de Estudiantes Afrodescendientes de Nariño (Asoformando). [ ] En este sentido, como puede verse, la autoridad disciplinaria, en los actos administrativos disciplinarios procedió a declarar la responsabilidad disciplinaria por normas inaplicables al caso concreto, mediante la creación de una inhabilidad, derivada de una aplicación indebida de normas jurídicas como se ha expresado en el caso concreto.

Los principios de taxatividad y prohibición de analogía que rigen el régimen de inhabilidades e incompatibilidades conllevan a que se deban revocar los actos administrativos que declararon la responsabilidad disciplinaria del señor GORKY MUÑOZ CALDERÓN, por no existir violación de reglas jurídicas concretas que establecieran la inhabilidad que predicó la autoridad administrativa a lo largo del proceso disciplinario».

Lo mismo ocurrió con el análisis de la ilicitud sustancial. Se alegó, entre otras cosas, que esta categoría dogmática no se configuró porque el ilícito disciplinario se estructuró sobre la base de una inadecuada valoración de los principios de la función administrativa, en especial, el de moralidad. Igualmente, se invocó la causal de falsa motivación y se expusieron las razones que la sustentaban; sin embargo, ningún análisis se hizo al respecto.

De otro lado, es del caso señalar que el artículo 5 de la Ley 734 de 2002 previó que la falta sería antijurídica cuando afectara el deber funcional sin justificación alguna. En términos de esta corporación, para que una conducta típica sea 2 Ubicado en el archivo denominado “CD FOLIO 19”, archivo 19 “ORDEN DE SERVICIOS 011 EDUCACIÓN “específicamente a folio 72.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-07238-00 Disciplinado: Gorky Muñoz Calderón Salvamento parcial de voto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 antijurídica se requiere una afectación injustificada al deber funcional «como bien jurídico del Estado protegido por el derecho disciplinario»3, a lo cual se agrega el adjetivo sustancial, es decir que «la actuación u omisión del servidor público debe desembocar en una afectación material, real y efectiva del buen funcionamiento del Estado y por tanto del servicio público».

Sobre el particular, a la luz de la jurisprudencia constitucional, el derecho disciplinario está integrado por todas las normas que exigen a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones. En esa línea, las normas que lo rigen buscan «encausar la conducta de quienes cumplen funciones públicas mediante la imposición de deberes con el objeto de lograr el cumplimiento de los cometidos fines y funciones estatales»4.

Asimismo: «[…] Las conductas que pertenecen al ámbito del derecho disciplinario, en general, son aquellas que comportan quebrantamiento del deber funcional por parte del servidor público. En cuanto al contenido del deber funcional, la jurisprudencia ha señalado que se encuentra integrado por (i) el cumplimiento estricto de las funciones propias del cargo, (ii) la obligación de actuar acorde a la Constitución y a la ley;

(iii) garantizando una adecuada representación del Estado en el cumplimiento de los deberes funcionales. Se infringe el deber funcional si se incurre en comportamiento capaz de afectar la función pública en cualquiera de esas dimensiones. El incumplimiento al deber funcional es lo que configura la ilicitud sustancial que circunscribe la libertad configurativa del legislador, al momento de definir las faltas disciplinarias. […]».

Lo anterior impide que las faltas se remitan a conductas que cuestionan la actuación del servidor público sin que se precisen los deberes funcionales que le incumben, «como tampoco es posible consagrar cláusulas de responsabilidad disciplinaria que permitan la imputación de faltas desprovistas del contenido sustancial de toda falta»5.

En la sentencia, la argumentación se circunscribió a reiterar por qué se desconocieron los principios de la contratación estatal, pero no se desarrolló el análisis del que se concluyera que, en efecto, existió una infracción sustancial al deber funcional. En otros términos, no se desplegó el estudio a la luz de la naturaleza de la categoría dogmática.

Con todo, considero que era indispensable profundizar en cada uno de los reparos con el fin de cumplir con los criterios de motivación y las reglas aplicables en el control integral de los actos sancionatorios. A ello se agrega que la argumentación no permite establecer más allá de toda duda la estructuración de los 3 elementos de la responsabilidad, especialmente, del cuarto cargo imputado por la Procuraduría General de la Nación. Finalmente, en cuanto a la parte resolutiva, en particular el ordinal segundo que declaró infundado el recurso, es del caso señalar que esta decisión no se acompasa con la naturaleza de la revisión [automática] de las sanciones disciplinarias que buscan salvaguardar la reserva judicial para su imposición. No 3 Sentencia del 26 de octubre de 2017, radicación 11001-03-25-000-2010-00290-00 (2388-2010). 4 Corte Constitucional, sentencia C-948 de 2002. 5 Ibidem.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-07238-00 Disciplinado: Gorky Muñoz Calderón Salvamento parcial de voto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 se trata de un medio de impugnación extraordinario como el previsto en el artículo 249 y siguientes del CPACA. En los anteriores términos, dejo expuestas las razones por las cuales salvo parcialmente mi voto.

Respetuosamente, JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Magistrado CONSTANCIA: El presente documento fue firmado electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.