Demandante: Contraloría Departamental del Meta Demandados: Tribunal Administrativo del Meta – Sala de Decisión Oral N.° 3 y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-01298-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., dieciséis (16) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-01298-01 Demandante: CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DEL META Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META – SALA DE DECISIÓN ORAL N.° 3 Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial – revoca y declara improcedencia por subsidiariedad.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve la impugnación presentada por la señora Ana Delvia Guzmán Virgüez, contra la sentencia proferida en primera instancia el 28 de marzo de 2022, por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado. En la providencia impugnada se amparó el derecho fundamental al debido proceso de la Contraloría Departamental del Meta.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La tutela 1. La Contraloría Departamental del Meta, actuando por conducto del señor David Fernando Sánchez Obando1, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión Oral N.º 3 y el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio2. Con la interposición de este mecanismo constitucional pretende que le sea amparado su derecho fundamental al debido proceso. 2.
En sentir de la parte actora, la transgresión de la citada garantía constitucional se consolidó con las sentencias del 21 de abril de 2015 y del 5 de agosto de 2021, proferidas por las referidas autoridades judiciales, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el 1 Contralor departamental del Meta encargado, quien tomó posesión del cargo el pasado 23 de diciembre de 2021. 2 El escrito de tutela se radicó en la ventanilla virtual del Consejo de Estado el 8 de marzo de 2022.
Demandante: Contraloría Departamental del Meta Demandados: Tribunal Administrativo del Meta – Sala de Decisión Oral N.° 3 y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-01298-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co radicado N. ° 50001-33-33-004-2013-00065-00/13. 1.2. Hechos La Sala resume los supuestos fácticos relevantes de la tutela de la referencia, de la siguiente manera: 3.
La señora Ana Delvia Guzmán Virgüez fue nombrada mediante la Resolución N. ° 208 del 9 de junio de 2008, en ejercicio de la facultad de libre nombramiento y remoción, en el cargo de profesional especializada, código 222, grado 22, al servicio de la Contraloría Auxiliar de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría Departamental del Meta. 4.
El 30 de septiembre de 2011 fue designada contralora auxiliar de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva, y se encontraba desempeñando ese cargo al momento de ocurrencia de los hechos que enseguida se exponen. 5. La señora Dora Segunda Gómez Riveros, en su condición de contralora departamental del Meta profirió la Resolución N. ° 353 del 13 de julio de 2012, en la que nombró en encargo en su puesto al señor Néstor Fabián Castillo Pulido, durante los días 16, 17, 18 y 19 de julio de 2012, con fundamento en una comisión de servicios que le fue concedida para las fechas mencionadas. 6.
Por medio de la Resolución N.° 355 del 16 de julio de 2012, el señor Néstor Fabián Castillo Pulido, actuando en calidad de contralor departamental encargado, declaró insubsistente el nombramiento de la señora Ana Delvia Guzmán Virgüez. 7. En consecuencia, la señora Guzmán Virgüez presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución N. ° 355 del 16 de julio de 2012, con el fin de que la reintegraran al cargo que ocupaba y le pagaran lo dejado de percibir por el interregno en el que estuviere desvinculada.
Los reproches en particular fueron la falta de competencia y la desviación de poder para expedir el acto demandado. 8. El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Villavicencio dictó sentencia de primera instancia el 21 de abril del 2015, en la que declaró la nulidad del acto en el que se desvinculó a la señora Guzmán Virgüez y ordenó su reintegro. 9.
Puntualmente, advirtió que: (i) la comisión de servicios es una situación administrativa temporal que no puede utilizarse como una forma de proveer empleos, (ii) el señor Castillo Pulido no estaba legítimamente investido del cargo de contralor departamental del Meta, por ende no contaba con la autoridad para dictar el acto acusado, y, (iii) la comisión de servicios otorgada a 3 Promovido por la señora Ana Delvia Guzmán Virgüez contra la Contraloría Departamental del Meta.
Demandante: Contraloría Departamental del Meta Demandados: Tribunal Administrativo del Meta – Sala de Decisión Oral N.° 3 y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-01298-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la señora Gómez Riveros no dejaba el cargo vacante, en ese orden, el nombramiento del contralor encargado fue ilegal. 10.
La Contraloría Departamental del Meta apeló la anterior decisión, con fundamento en que se debió demandar la legalidad del acto de nombramiento en encargo del señor Néstor Fabián Castillo Pulido, que fue quien, en ejercicio de sus funciones declaró insubsistente el cargo de Ana Devia Guzmán Virgüez. Sin embargo, como esto no se hizo y hubo una proposición jurídica incompleta de la demanda, la resolución de designación del contralor encargado goza de presunción de legalidad. 11.
El Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión Oral N. ° 3 modificó la anterior decisión en sentencia del 5 de agosto de 2021, en el sentido de precisar que no procedía el reintegro de la señora Guzmán Virgüez por ser su nombramiento de libre nombramiento y remoción. No obstante, al haberse dictado la declaratoria de insubsistencia por un servidor encargado “sin la previa vacante temporal del empleo”, dispuso que el acto demandado estaba viciado de nulidad, y en consecuencia, ordenó que se le pagaran 6 meses de los salarios y prestaciones sociales dejados de devengar. 1.3.
Sustento de la vulneración 12. A juicio de la parte actora la providencia del 5 de agosto de 2021 está viciada de defecto sustantivo. Al respecto, precisó que en la parte motiva de la sentencia se hizo el estudio de legalidad de dos actos administrativos: las Resoluciones N.° 353 del 13 de julio de 2012 en la que se encargó como contralor departamental al señor Néstor Fabián Castillo Pulido y la N.° 355 del 16 de julio de 2012 en la que se declaró insubsistente el cargo que venía desempeñando la señora Ana Delvia Guzmán. No obstante, en la parte resolutiva solo se declara la nulidad de la última decisión mencionada y ello vulnera el principio de congruencia. 13.
Adujo que en la sentencia atacada se concluyó que el contralor encargado no tenía competencia para expedir el acto de declaratoria de insubsistencia porque no se podía ejercer la figura del encargo dado que no había ausencia temporal del cargo de contralor general que lo permitiera. Así, si el acto de insubsistencia era ilegal por falta de competencia de quien lo profirió, la Resolución que dotó de tales funciones al contralor también lo era y se debió declarar su nulidad. 14.
Insistió en que no haber cuestionado en la demanda ordinaria la legalidad de ambos actos, deja en evidencia “con claridad la incongruencia entre el fundamento jurídico y la decisión (…)” controvertida. 15. Refirió que la incongruencia estaba presente en ambas instancias del proceso, lo cual se traduce en la vulneración al derecho fundamental al debido proceso y de defensa de la entidad.
Demandante: Contraloría Departamental del Meta Demandados: Tribunal Administrativo del Meta – Sala de Decisión Oral N.° 3 y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-01298-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16. Aludió que la señora Ana Delvia Guzmán Virgüez erró al no solicitar la nulidad de los dos actos administrativos mencionados, y que, aunque como demandada alegó este argumento en múltiples etapas del proceso como en la contestación de la demanda, en los alegatos y en la apelación, las autoridades judiciales accionadas hicieron caso omiso y continuaron el proceso sin subsanar la irregularidad. 17.
Conforme a lo anterior, precisó que en la demanda hubo “una proposición jurídica incompleta, desembocando a su vez en una sentencia incongruente con lo pretendido en la demanda y lo debatido dentro del proceso”. 1.4. Pretensión constitucional 18. En concreto la parte actora solicitó lo siguiente:
PRIMERO: Tutelar a nombre de la Contraloría Departamental del Meta los derechos al debido proceso y derecho de defensa consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia.
SEGUNDO: Se declare o se ordene declarar sin efectos la sentencia de primera y segunda instancia. (sic a toda la cita). 1.5. Trámite de primera instancia 19. En auto del 28 de febrero de 2022, la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado admitió esta solicitud de amparo. En consecuencia, ordenó notificar en calidad de accionados al Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión N.° 3 y al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio. 20.
Adicionalmente, vinculó en calidad de terceros con interés a la señora Ana Delvia Guzmán Virgüez y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y dispuso publicar esta acción de tutela en la página web del Consejo de Estado. 1.6. Intervenciones 1.6.1. Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión N.° 3 21. Manifestó que lo que pretende la parte actora es atacar el fondo de lo decidido en el proceso ordinario y revivir la discusión jurídica.
Adicionó que no hay vulneración de derechos fundamentales y que no se configura el defecto sustantivo planteado porque no se desconoció el principio de congruencia. 22. Concluyó que el acto de insubsistencia de la señora Ana Delvia es independiente, autónomo y produce efectos jurídicos propios de tal forma que al Demandante: Contraloría Departamental del Meta Demandados: Tribunal Administrativo del Meta – Sala de Decisión Oral N.° 3 y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-01298-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estudiar su legalidad no era necesario pronunciarse de forma expresa sobre el acto de nombramiento del contralor encargado. 1.6.2.
Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Villavicencio 23. Rindió un informe sobre las actuaciones desplegadas por ese despacho. Así, puso de presente que la demanda se radicó el 19 de diciembre de 2012 y fue asignada por reparto el 13 de febrero de 2013. 24. Indicó que se admitió en auto del 25 de febrero del mismo año, se notificó esta decisión el 25 de abril de 2013 y que el 23 de febrero siguiente la Contraloría Departamental del Meta se opuso a las pretensiones en su escrito de contestación. Precisó que el “7 de noviembre de 2013” celebró la audiencia inicial en la que se dictó la sentencia y que esa decisión fue apelada, y por ello, se remitió al Tribunal Administrativo del Meta. 1.6.3.
Ana Delvia Guzmán Virgüez 25. Alegó que la tutela no se interpuso dentro de los seis meses siguientes a los que fue proferida la sentencia de segunda instancia cuestionada y ello implica que no se encuentre satisfecho el requisito de la inmediatez. 26. Sostuvo que no es cierto que el fallo esté viciado de defecto material, y que, en todo caso la parte actora no sustentó el cargo a la luz de la jurisprudencia constitucional. 27.
Finalmente, se opuso a las pretensiones y solicitó que se le impongan sanciones a la accionante por temeridad, sin fundamentar esta última petición. 28.La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado pese a ser debidamente notificada de la admisión de esta acción constitucional, guardó silencio. 1.7. Sentencia de primera instancia 29.
En proveído del 28 de marzo de 2022 la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado amparó el derecho fundamental al debido proceso de la parte actora al considerar que, si bien las Resoluciones 353 y 355 de 2012 son actos distintos, no se podía declarar la nulidad del acto de insubsistencia por falta de competencia del nominador, si el acto de nombramiento de este aún gozaba de presunción de legalidad. 30.
Precisó que la autoridad judicial accionada no podía concluir que el acto de insubsistencia de la señora Ana Delvia era ilegal porque el contralor departamental encargado no tenía la competencia para expedir tal decisión, si el acto que le otorgó la competencia no había sido objeto de un proceso judicial. Demandante: Contraloría Departamental del Meta Demandados: Tribunal Administrativo del Meta – Sala de Decisión Oral N.° 3 y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-01298-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31.
Por lo expuesto, dejó sin efectos la sentencia del 5 de agosto de 2021 y ordenó que se dictara otra de reemplazo. 1.8. Impugnación4 32. La señora Ana Delvia Guzmán Virgüez solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia, y en su lugar, se denegara el amparo deprecado. Como fundamento, explicó que el a quo desconoció el artículo 148 de la Ley 1437 de 20115 “en relación con la técnica de formulación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y las solicitudes de aplicación de la excepción por ilegalidad o inconstitucionalidad de los actos generales que se mencionan en la sentencia”. 33.
Aludió que en su demanda solicitó la inaplicación por vía de excepción de inconstitucionalidad e ilegalidad de las Resoluciones 353 y 355 de 2012, dado que “estos actos de contenido general deben ser inaplicados (…) por cuanto resultan manifiestamente contrarios al decreto 1950 de 1973”. 34. Adicionó que el numeral 3 del artículo 23 del Decreto 1950 de 1973 fue desconocido por los dos actos mencionados, por cuanto la Contraloría Departamental del Meta y el secretario general asumieron que la comisión de servicios que le fue otorgada a la contralora ameritaba designar un contralor encargado. 35.
Iteró que su declaratoria de insubsistencia fue proferida por un funcionario sin competencia, ya que la Contraloría Departamental del Meta no podía someter a encargo las funciones de la contralora, porque no había vacancia temporal ni definitiva del cargo. 36. Expuso que la decisión del a quo creó un nuevo criterio, según el cual solo es posible demandar la nulidad del acto de carácter particular y concreto si se ataca también el acto general que origina la primera decisión. Lo anterior, pese a que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado “han desarrollado otra técnica”. 37.
Indicó que en la sentencia C-037 de 2000 de la Corte Constitucional se concluyó que era procesalmente viable aplicar a casos como el suyo la 4 La decisión de primera instancia se notificó a las partes e intervinientes de la litis el 11 de mayo de 2022, y la impugnación se radicó el día 16 del mismo mes y año. 5 ARTÍCULO 148. CONTROL POR VÍA DE EXCEPCIÓN. En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la Constitución Política o la ley.
La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte. Demandante: Contraloría Departamental del Meta Demandados: Tribunal Administrativo del Meta – Sala de Decisión Oral N.° 3 y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-01298-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co excepción de ilegalidad, sin que ello constituya vulneración al debido proceso, como erradamente lo estableció el juez de tutela. 38.
En el mismo sentido, puso de presente que en el fallo del 19 de octubre de 1999 (exp. N.° 80001-23-31-003-1999-00213-00) se estudiaron las vías que tiene un ciudadano que pretende atacar la legalidad de un acto subjetivo derivado de otro general. La primera alternativa es demandar de manera concomitante el acto general por simple nulidad y el particular por nulidad y restablecimiento del derecho.
La segunda, es demandar el particular por nulidad y restablecimiento del derecho, solicitando la inaplicación como excepción del de contenido general. 39. Para finalizar, alegó que la Contraloría Departamental del Meta tuvo la opción de proponer la excepción de inepta demanda en el curso del proceso ordinario, pero no lo hizo por lo que el contencioso debió ser fallado conforme lo hizo la autoridad judicial accionada.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 40. Esta Sala es competente para resolver la impugnación presentada por la señora Ana Delvia Guzmán Virgüez contra la sentencia de primera instancia proferida el 28 de marzo de 2022, por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado. Lo anterior, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.
Legitimación en la causa 41. El inciso 1 del artículo 86 Constitucional consagra el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y sumario. 42.
Igualmente, el artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991 establece que toda persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales podrá ejercer la acción descrita por sí misma o por representante, o a través de un agente oficioso cuando el titular de los derechos vulnerados o amenazados no esté en condiciones de promover su propia defensa. 43.
Desde que fue proferida la sentencia T-416 de 1997, en ella se estableció que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela. Demandante: Contraloría Departamental del Meta Demandados: Tribunal Administrativo del Meta – Sala de Decisión Oral N.° 3 y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-01298-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44.
En la sentencia T-086 de 2010, la Alta Corporación reiteró que “Esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona. Lo anterior no se opone a que la defensa de los derechos fundamentales no pueda lograrse a través de representante legal, apoderado judicial o aun de agente oficioso”. 45.
Con posterioridad, en la sentencia T-176 de 2011, indicó que la legitimación en la causa por activa constituye una garantía de que la persona que ejerce la acción de tutela tenga un interés directo y particular respecto del amparo que se solicita al juez constitucional, “de tal forma que fácilmente el fallador pueda establecer que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante”. 46.
En la sentencia T-435 de 2016, la Corte estableció las condiciones que deben concurrir para superar este presupuesto procesal, dentro de los cuales hizo especial énfasis en la titularidad de los derechos fundamentales reclamados, lo cual quedó reiterado en la SU-454 de 2016, en la que, adicionalmente, señaló que el estudio de la legitimación en la causa de las partes es un deber de los jueces constitucionales y constituye un presupuesto procesal de la demanda6. 47.
Con fundamento en el marco conceptual expuesto, la Sala advierte que la Contraloría Departamental del Meta fungió como demandada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado N.° 50001-33- 33-004-2013-00065-00/1 y, por tanto, es la titular del derecho fundamental al debido proceso que reclama. En consecuencia, goza de legitimación en la causa por activa, presupuesto procesal que al superarse permite el estudio del núcleo esencial de las prerrogativas presuntamente transgredidas. 48.
De otro lado, la señora Ana Delvia Guzmán Virgüez también goza de legitimación en la causa para impugnar el fallo de tutela de primera instancia, teniendo en cuenta que fungió como demandante del citado proceso y fue vinculada en este trámite constitucional como tercera con interés. 49. En cuanto al Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión N.° 3 y al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Villavicencio, la Sala evidencia que se encuentran legitimados en la causa por pasiva, en tanto que dictaron las sentencias proferidas dentro del proceso ordinario referido que se cuestionan por esta vía. 2.3.
Problema jurídico 50. Tomando en consideración las situaciones expuestas tanto por la parte actora como por la señora Guzmán Virgüez, las pruebas incorporadas al 6 Sobre el mismo tema, ver Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, Sentencia T-511 de 2017; y Sala Tercera de Revisión, Sentencia T-318 de 2018. Demandante: Contraloría Departamental del Meta Demandados: Tribunal Administrativo del Meta – Sala de Decisión Oral N.° 3 y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-01298-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expediente y las intervenciones allegadas en el trámite del proceso, corresponde a esta Sala decidir si confirma, modifica o revoca el fallo del 28 de marzo de 2022, en el que la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado amparó los derechos fundamentales deprecados, con base en los siguientes cuestionamientos: ¿Se supera el estudio de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el sub lite? De ser afirmativa esta respuesta, se deberá analizar si, ¿resultó vulnerado el derecho fundamental al debido proceso de la Contraloría Departamental del Meta, con ocasión de la sentencia del 5 de agosto de 2021 del Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión N.° 3? 51.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) requisitos generales de procedibilidad de cara al sub-lite, (iii) requisitos especiales de procedibilidad de la acción de tutela respecto a la providencia controvertida, y de superarse los anteriores supuestos, (iv) el caso concreto. 2.4.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 52. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20127. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema8.
En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales9. 53. A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 201410.
En esta sentencia se establecieron seis requisitos generales de procedencia11 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial12. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 8 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 9 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia”. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 11 Los seis criterios adjetivos establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv);
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que Demandante: Contraloría Departamental del Meta Demandados: Tribunal Administrativo del Meta – Sala de Decisión Oral N.° 3 y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-01298-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 54.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configura los defectos especiales, es obligatorio que la Sala determine si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia i) que no se trate de tutela contra tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado, iv) relevancia constitucional, v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. 55.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos materiales o especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 56. Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 12 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió́ la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv) Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. Demandante: Contraloría Departamental del Meta Demandados: Tribunal Administrativo del Meta – Sala de Decisión Oral N.° 3 y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-01298-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.
Estudio de los requisitos generales de la acción de tutela 2.5.1. Tutela contra tutela 57. La Sala no encuentra reparo alguno frente a este requisito, pues a través de la presente acción constitucional se cuestiona la sentencia del 5 de agosto de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión N.° 3, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado N. °50001-33-33-004-2013-00065-00/1. 2.5.2.
Inmediatez 58. La tutela se ejerció en un término razonable, contado desde el día siguiente a la ejecutoria (art. 302 CGP13), toda vez que la sentencia de segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado N. ° 50001- 33-33-004-2013-00065-00/1 se profirió el 5 de agosto de 2021, fue notificada el 23 de agosto siguiente y la presente acción constitucional se radicó el 22 de febrero de 2022. 59.
Así, la Sala considera razonable el término transcurrido entre la providencia debatida y la presentación de la solicitud de amparo, aún sin establecer la fecha de ejecutoria de la decisión cuestionada. 60. Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201414, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200515, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que seis (6) meses es el término razonable para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales. 2.5.3.
Subsidiariedad 61. Contrario a lo decidido por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de 13 «Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos. || No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud. || Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos». 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 15 c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.
Demandante: Contraloría Departamental del Meta Demandados: Tribunal Administrativo del Meta – Sala de Decisión Oral N.° 3 y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-01298-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estado en el fallo impugnado, para esta Sala no resulta satisfecho este requisito por lo que pasa a explicarse. 62.
De la redacción del artículo 86 de la Constitución Política y de las normas que lo desarrollan consagradas en el Decreto Ley 2591 de 1991, se desprende el carácter subsidiario de la acción de tutela, en cuanto procede únicamente cuando el afectado no haya dispuesto o disponga de otros medios de defensa judicial, en ese segundo evento, esto es, que aun cuente con ellos, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 63.
El carácter residual o supletorio obedece a la necesidad de preservar las competencias atribuidas a las diferentes autoridades judiciales en desarrollo de la independencia y autonomía de la actividad judicial, en los que igualmente se deben salvaguardar derechos de rango convencional y constitucional, sin que esta acción pueda convertirse en un mecanismo alternativo, paralelo o complementario de los procedimientos judiciales “diluyéndose esta exigencia únicamente cuando el juez constitucional encuentre que se configura un perjuicio irremediable que exige para el restablecimiento de los derechos involucrados la adopción de medidas inmediatas, imponiéndose en este evento la tutela como mecanismo transitorio mientras la autoridad judicial competente decide de fondo la acción correspondiente”16. 64.
En consideración al requisito de subsidiariedad, por tratarse de la sentencia de segunda instancia cuestionada de aquella que resuelve la segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado N.° 50001- 33-33-004-2013-00065-01, es evidente el agotamiento de los recursos ordinarios. 65. No obstante, observa la Sala que la parte actora manifestó en su escrito de tutela de forma insistente que el fallo del 5 de agosto de 2021 vulneró el principio de congruencia de la sentencia, dado que no hubo correlación entre lo pedido en la demanda y lo debatido dentro del proceso.
Lo anterior, porque a su juicio, la señora Guzmán Virgüez debió demandar la nulidad tanto del acto administrativo que designó como contralor en encargo al señor Castillo Pulido, como el que la declaró insubsistente. 66. En ese sentido, esta colegiatura encuentra que, reiterando el criterio expuesto por esta Sección en anteriores oportunidades y teniendo en cuenta la posición de la Sala Veintidós Especial de Revisión de esta Corporación, el dictar una sentencia que no guarde relación con lo solicitado, como lo adujo la Contraloría Departamental del Meta, implica una violación al principio de congruencia, lo cual es una de las causales de nulidad originada en la sentencia, por lo que, contra ella procede el recurso extraordinario de revisión 16 Ver, Corte Constitucional, sentencia T-336 de 2009, T-130 del 23.02.2010, T-318 del 12.05. 2017, entre otras.
Demandante: Contraloría Departamental del Meta Demandados: Tribunal Administrativo del Meta – Sala de Decisión Oral N.° 3 y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-01298-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co previsto en el artículo 248 de la Ley 1437 de 2011, específicamente por lo dispuesto en el numeral 5° del artículo 250 ejusdem, postura que señaló: 2.6.
Desconocimiento del principio de congruencia como causal de nulidad de la sentencia Dentro del contexto expuesto en el acápite anterior, la jurisprudencia de la Sala Plena Contenciosa ha indicado que debe aceptarse que la causal 6ª del artículo 188 del C.C.A., hoy 5 del artículo 250 del CPACA, por nulidad originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandado se le condena por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma.
Circunstancia que también podría encuadrarse en la causal de falta de competencia, en este caso, en cuanto el juez se pronuncia por fuera de los límites impuestos en la causa petendi. Ello significa que es procedente el recurso extraordinario de revisión contra los fallos dictados por esta jurisdicción en segunda instancia o única, si se alega el desconocimiento del principio de la congruencia, que en últimas implica una actuación sin competencia. (…) El CPACA no trae una disposición similar, sin que ello signifique que este principio no se exija, pues de hecho el mismo se encuentra regulado en el artículo 305 del C. de P. C y 281 del nuevo Código General del Proceso, en los siguientes términos: “Artículo 281.
Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. (…) En términos generales, la congruencia se entiende como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales al emitir sus decisiones de no incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita, definidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado, en los siguientes términos: “Este principio de la congruencia de la sentencia [C.C.A. Art. 170], exige de una parte que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la misma, lo que se denomina congruencia interna, y de otra, que la decisión que ella contenga, sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda, como en el escrito de oposición, denominada congruencia externa, es decir, se tome la decisión conforme se ha marcado la controversia en el proceso.
“Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” Demandante: Contraloría Departamental del Meta Demandados: Tribunal Administrativo del Meta – Sala de Decisión Oral N.° 3 y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-01298-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones.” (…) En este orden de ideas, esta Sala Especial advierte, conforme a lo expuesto, que la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA -antes 6 del artículo 188 del C.C.A.-, es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar.
(…). (Negrilla y subrayado fuera del texto). 67. Aunado a lo anterior, la Sala advierte que en el sub judice la Contraloría Departamental del Meta propuso una incongruencia que se cataloga como externa, conforme a lo indicado por la Corte Constitucional en los siguientes términos: De la congruencia externa de la sentencia se deriva que, salvo disposición legal en contrario, se vulnera cuando una decisión va más allá de lo pedido, bien porque se otorgan cosas adicionales a las solicitadas en la demanda (sentencia ultra petita), o porque se reconoce algo que no se solicitó (sentencia extra petita), o, finalmente, cuando la decisión no abarca la totalidad de los extremos planteados en la litis (sentencia infra petita)17. 68.
Con lo expuesto recuerda la Sección que el recurso extraordinario de revisión18, regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, es un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e invalidarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley. 69.
Según el artículo 248 del CPACA el recurso extraordinario de revisión19 17 Corte Constitucional, auto 362 de 2017. 18 Sobre el recurso extraordinario de revisión pueden consultarse entre otras, las providencias de: (i) 3.11.2015, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 18. Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro. Rad.
No. 11001-03-15-000-2014-03284-00; (ii) 7.4.2015 Sala Especial de Decisión No. 27. Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro Rad. No. 11001- 03-15-000-2013-00577-00 y; (iii) 3.11.2015, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 18. Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2014-01918-00. 19 Ver al respecto la sentencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado, del 12 de septiembre de 2019.
M.P. Luís Alberto Álvarez Parra. Rad. 11001-03-15-000-2019-03291-01, sentencia del 14 de febrero de 2019. M.P. Rocío Araújo Oñate. Rad. 11001-03-15-000-2018- Demandante: Contraloría Departamental del Meta Demandados: Tribunal Administrativo del Meta – Sala de Decisión Oral N.° 3 y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-01298-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos y, debe interponerse mediante demanda que debe reunir los requisitos prescritos por el artículo 162 de ese mismo Estatuto Procesal, con indicación precisa y razonada de la causal en que se funda, acompañada de los documentos necesarios y las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y pretenda hacer valer (artículo 252). 70.
Como lo sostuvo la Sala Plena en anterior oportunidad, “la naturaleza del recurso extraordinario de revisión pretende conciliar nociones esenciales del ordenamiento legal, como lo son la seguridad jurídica que representa el principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas, o la cosa juzgada material y el principio de restablecimiento de la justicia material que persigue asegurar la vigencia de un orden justo, propuesto por el Preámbulo de la Constitución Política”20.
Y, precisamente, bajo ese entendimiento, en esa misma oportunidad sostuvo que “el recurso extraordinario de revisión conlleva una limitación a la seguridad jurídica que representan las sentencias ejecutoriadas, constituye un medio excepcional de impugnación, que permite cuestionar una sentencia que está amparada por el principio de cosa juzgada material”. 71.
A su turno, en el mismo sentido la Corte Constitucional entiende que el recurso extraordinario de revisión permite el ejercicio de una verdadera acción contra decisiones injustas, a fin de restablecer la justicia material del caso concreto21. Por ello, dice la Corte, “[e]l recurso de revisión ha sido establecido para respetar la firmeza de los fallos, con miras a preservar la certeza y obligatoriedad incondicional que acompaña a las decisiones de los jueces, sin perjuicio de la necesidad de hacer imperar en ellos los dictados constitucionales y los imperativos legales, artículos 2°, 29 y 230 C.P.”22. 72.
Al respecto, el fallo de primera instancia del 28 de marzo de 2022 decidió sobre este asunto que se superó este requisito porque contra el fallo de primera instancia se interpuso el recurso de apelación. No obstante, esta Sala de Sección considera que, en virtud del carácter residual y supletorio de la acción de tutela, se deben analizar tanto los mecanismos judiciales ordinarios como los extraordinarios de defensa, con los que cuenta quien propone el juicio de constitucionalidad contra una providencia judicial. 73.
Así las cosas, la acción de tutela de la referencia no cumple con el requisito de procedibilidad de la subsidiariedad, dado que la inobservancia del principio de congruencia da lugar a que se configure la causal de revisión prevista en el numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, esto es, “Existir nulidad 04760-00, sentencia del 12 de diciembre de 2019.
M.P. Rocío Araújo Oñate. Rad. 11001-03-15- 000-2019-03853-01. 20 Sentencia del 12 de julio de 2005, expediente REV-00143, reiterada en sentencia del 18 de octubre de 2005, expediente REV-00226. 21 Sentencia C-418 de 1994. 22 Sentencia T-966 de 2005. Demandante: Contraloría Departamental del Meta Demandados: Tribunal Administrativo del Meta – Sala de Decisión Oral N.° 3 y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-01298-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. 74.
Al margen de la razonabilidad de los argumentos planteados por la parte actora, lo cierto es que el juez constitucional no es competente para determinar si el proveído bajo cuestionamiento adolece de incongruencia, ya que tal análisis corresponde al juez natural en instancias del recurso extraordinario de revisión. 75. Se aclara adicionalmente que no se efectuará pronunciamiento alguno sobre los cargos de la impugnación presentada contra el fallo del 22 de marzo de 2022, dado que la decisión censurada no cumplió con el requisito general de procedibilidad de la subsidiariedad que permita que este juez constitucional continúe con el estudio de las causales específicas o defectos invocados contra la providencia ordinaria dictada dentro del contencioso con radicado N.° 50001- 33-33-004-2013-00065-01. 76.
En consideración a la anterior postura, se ordenará al Tribunal Administrativo del Meta – Sala de Decisión Oral N.° 3 que deje sin efectos la sentencia que profirió el 26 de mayo de 2022 en cumplimiento de la orden impartida en el numeral primero de la sentencia del a quo, y que en su lugar, mantenga el fallo dictado el 5 de agosto de 2021 dentro del proceso con radicado N.° 50001-33-33-004-2013-00065-01, en atención a que la presente solicitud de amparo es improcedente porque no satisface el requisito general de la subsidiariedad, teniendo en cuenta que la Contraloría Departamental del Meta tiene a su alcance otro mecanismo judicial de defensa para ventilar los reproches que propone por esta vía. 77.
Por lo anterior, se revocará la decisión del 28 de marzo de 2022 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, y en su lugar, se declarará la improcedencia de la solicitud de tutela deprecada por la Contraloría Departamental del Meta. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Ordenar al Tribunal Administrativo del Meta – Sala de Decisión Oral N.° 3 dejar sin efectos la sentencia del 26 de mayo de 2022, y, en su lugar, conservar los efectos del fallo dictado el 5 de agosto de 2021 dentro del proceso con radicado N.° 50001-33-33-004-2013-00065-01, de conformidad con las razones expuestas en este proveído.
SEGUNDO: Revocar la sentencia del 28 de marzo de 2022 proferida por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado. En su lugar, se declara Demandante: Contraloría Departamental del Meta Demandados: Tribunal Administrativo del Meta – Sala de Decisión Oral N.° 3 y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-01298-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la improcedencia de la acción de tutela formulada por la Contraloría Departamental del Meta, de conformidad con lo expuesto.
TERCERO: Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto N°. 2591 de 1991.
CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”