Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., catorce (14) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 76-001-23-33-000-2019-01208-01 (5659-2024) Demandante: María Emilia Pinilla Villafañe Demandada: UGPP Temas: Falta de competencia para expedir los actos administrativos demandados.

Reintegro de mayores valores pagados por concepto de pensión. Ámbito de la autotutela administrativa. Principio de legalidad. MODIFICA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el dos (02) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que concedió las pretensiones.

ANTECEDENTES La señora María Emilia Pinilla Villafañe, instauró demanda contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 030737 del 15 de octubre de 2019 y RDP 034445 del 18 de noviembre de 2019, por medio de las cuales la UGPP ordenó reintegrar al Tesoro Público la suma de $344.741.808 «(…) por concepto de mayores valores de mesadas pensionales recibidas».

A título de restablecimiento del derecho se anule el cobro de los mayores valores recibidos por concepto de mesadas pensionales con cargo a recursos del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76-001-23-33-000-2019-01208-01 (5659-2024) Como pretensión subsidiaria que se declare la prescripción desde el 14 de octubre de 2016, hacia atrás, y que se condene a la demandada al pago de costas y agencias en derecho.

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que el 29 de noviembre de 1976, la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal-, mediante Resolución 5232, reconoció pensión de jubilación a favor del señor Samuel Pinilla Serrano, en cuantía de $4.091.01 efectiva a partir del 04 de julio de 1974, día siguiente a su fallecimiento1.

La pensión fue sustituida a sus hijos Marlody Nancy y Diego Luis Pinilla Villafañe, representados por su hermana, la señora María Emilia Pinilla Villafañe -hoy demandante- por ser en quien residía la custodia de los menores. Que en febrero de 2019 se suspendió repentinamente el pago de la prestación a los beneficiarios, razón por la que se elevó petición ante la UGPP, solicitando la actualización de datos para reactivación de la nómina y se completó un formato entregado por los funcionarios de la UGPP.

Que, el 10 de mayo de 2019 recibió respuesta a su solicitud en donde le indican que «(…) la reincorporación a la nómina de pensionados y el reporte de las mesadas pensionales de abril y mayo de 2019, se encuentran en liquidación mediante solicitud de novedad»2 Que, en el mes de octubre de 2019, la demandante recibió citación para notificación de la Resolución RDP 030737 del 15 de octubre de 2019, por la que la UGPP determinó unos mayores valores recibidos por concepto de mesadas pensionales con cargo a Recursos del Sistema de Seguridad Social en Pensiones por conducto del Tesoro público.

Que, el 12 de noviembre de 2019 presentó recurso de reposición que fue resuelto en la Resolución RDP 034445 del 18 de noviembre de 2019, notificada el 25 de noviembre de 2019, por la que se confirmó la decisión. Finalmente, resaltó que la actora es mayor de 60 años y no cuenta con recursos para subsistir por sus propios medios. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN 1 Página 1 de la demanda.

SAMAI, gestión en otras corporaciones. 2 Página 4 de la demanda. SAMAI, gestión en otras corporaciones. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76-001-23-33-000-2019-01208-01 (5659-2024) Citó como vulnerados el artículo 83 de la Constitución Política y los artículos 136 numeral 2 y 164 de la Ley 1437 de 2011.

También el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969. Para desarrollar el concepto de violación, transcribió la sentencia del 02 de febrero de 2017 emitida por esta Corporación en el expediente 15001233300020130071801 (1218-2015), en la que se resolvió el problema jurídico relativo a la forma en que debía computarse el término de prescripción para los derechos laborales3.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue radicada ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, quien la admitió y notificó4. Al contestar la demandada, la UGPP señaló que, encontrándose en plena ejecución de las funciones propias de la entidad, advirtió el cobro de mayores valores de mesadas pensionales, por lo que procedió a la suspensión de nómina de pensionados de junio de 2019, puesto que la demandante actuaba en calidad de curadora de sus hermanos menores, a quienes se les había extinguido el derecho al cumplir los 25 años de edad, demostrando su condición de escolaridad; razón por la que expuso que se realizó la liquidación de los valores adeudados por $344.741.808, derivados del pago de mesadas con posterioridad al cumplimiento de dicha edad.

Que, los actos demandados son legales porque se fundamentan en el artículo 125 superior por el cual se concedió la facultad de cobro coactivo a algunas autoridades públicas y que, la UGPP, estaba facultada para ejercer la prerrogativa de cobro coactivo de conformidad con el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 y el artículo 98 de la Ley 1437 de 2011.

Luego del traslado de las excepciones, el 18 de mayo de 2022 se dio trámite de sentencia anticipada y se dispuso correr traslado para alegar5. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió a las pretensiones. Indicó que dentro del caso no lograba acreditarse que la demandante hubiera actuado con mala fe, recordando que no bastaba con que la entidad expusiera la ilegalidad en el reconocimiento o pago de la mesada pensional, sino que debía quedar demostrado, en sede administrativa y judicial, que existieron maniobras fraudulentas.

Que, si en sede administrativa no se había expuesto argumento alguno relacionado 3 Página17 de la demanda. SAMAI, Gestión en otras corporaciones. 4 Índices 04 a 20 de SAMAI. Gestión en otras corporaciones. 5 Índice 29 de SAMAI, Gestión en otras corporaciones. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76-001-23-33-000-2019-01208-01 (5659-2024) con la existencia de fraude, la entidad no podía exigir la devolución de suma alguna.

Consideró que para el caso la UGPP se había limitado a indicar que la demandante adeudaba una suma de dinero al Sistema General de Pensiones por concepto de mayores valores de mesadas recibidas atendiendo el cumplimiento de la mayoría de edad de los beneficiarios de la pensión. Por último, destacó que la demandante es una persona con 71 años, sujeto de especial protección constitucional, razón por la que consideró que imponerle la carga de devolver la suma de dinero solicitada, constituía un impacto económico que, posiblemente, superaba su capacidad económica.

RECURSO DE APELACIÓN La UGPP, expuso que estaba revestida de la facultad de cobro coactivo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 98 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006. También explicó que tenía por objeto misional el reconocimiento y administración de los recursos de derechos pensionales y de las prestaciones económicas, por lo que estaba plenamente facultada para realizar cobros con la finalidad de evitar un detrimento patrimonial.

Que con los actos administrativos demandados se había respetado el debido proceso y que no era necesario iniciar una demanda de lesividad, puesto que se habían resuelto los recursos por ella presentados en sede administrativa y «(…) en el marco del proceso coactivo (…) las reglas especiales establecen las particularidades del trámite, las cuales constituyen el marco de acción de la entidad cuya observancia demarca la garantía del debido proceso»6 Argumentó, además, que no era cierto que no se hubiera demostrado la mala fe de la demandante, pues a su juicio era evidente, por el sólo hecho de no haberle informado a la entidad que sus hermanos habían cumplido la mayoría de edad.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El 24 de noviembre de 2024 se admitió el recurso.7 Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES El problema que debe resolver la Subsección es definir si los actos administrativos demandados que determinaron que la señora María Emilia Pinilla Villafañe 6 Página 3 del recurso de apelación. Índice 47 SAMAI, gestión en otras corporaciones. 7 Índice 4 de SAMAI. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76-001-23-33-000-2019-01208-01 (5659-2024) adeudaba la suma de $344.741.808 a favor del Sistema General del Pensiones por concepto de mayores valores de mesadas pensionales recibidas, están viciados de nulidad.

Para resolver este problema jurídico, la Sala hará referencia a: i) la legalidad de los actos administrativos y el principio de justicia rogada, ii) la labor interpretativa del juez y el derecho al debido proceso, iii) el debido proceso administrativo, iv) la competencia como presupuesto de validez de los actos administrativos, v) el principio de autotutela administrativa y finalmente, iii) se resolverá el caso concreto.

De la legalidad de los actos administrativos y el principio de justicia rogada La presunción de legalidad es un atributo del acto administrativo que implica que, mientras este no haya sido anulado en sede judicial, ha de suponerse que fue proferido conforme a derecho y que es obligatorio y puede ejecutarse. En ese sentido, esta figura, consagrada legalmente en el artículo 88 del CPACA, conlleva que la carga de la prueba o de la argumentación sobre la ilegalidad del acto recaiga sobre quien la alega,8 pues como presunción legal admite prueba en contrario.

En relación con dicha presunción, existe una regla que indica al juez que debe denegar la pretensión de nulidad de un acto administrativo cuando quien lo demanda no cumple con la carga de demostrar que está viciado. Por ello, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, encargada de juzgar la validez de esa clase de actos, ha sido caracterizada como una «jurisdicción rogada» en lo que tiene que ver con esta particular materia.

En todo caso, la presunción de legalidad de los actos administrativos ha de ser valorada en el contexto constitucional en el que se enmarca y, por ello, deben ser tenidas en cuenta las consideraciones de la Corte Constitucional en la sentencia C- 197 de 1999 acerca de la exequibilidad condicionada que tuvo en su momento el numeral 4 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), que, al igual que el CPACA, dispone como requisito de la impugnación judicial de un acto administrativo que se indique en la demanda las normas violadas y el concepto de violación. En línea con lo expuesto, se encuentra que cuando el juez del medio de control de simple nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho advierta la vulneración de derechos fundamentales o normas de rango constitucional en los actos administrativos acusados, le corresponde analizar de forma oficiosa preceptos o argumentos distintos a los que se plantearon inicialmente.

Es decir, se puede flexibilizar el principio de justicia rogada9 con el fin de dar protección al ordenamiento 8 Providencia citada en: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 27 de octubre de 2022, radicado:11001-03-25-000-2019-00601-00 (4727-2019). 9 Sobre la justicia rogada se puede revisar Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-010-S2 del 21 de abril de 2018, radicado: 81001-23-33-000-2014-00012-01(1321-15) CE- SUJ2-010-18. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76-001-23-33-000-2019-01208-01 (5659-2024) superior.

De la labor interpretativa del juez y el derecho al debido proceso Esta facultad fue consagrada en el numeral 5° del artículo 42 del Código General del Proceso y sobre el particular, la Corte Suprema de Justicia10 ha señalado que: «(…) [a]l encargado de administrar justicia se le atribuye, como misión ineludible interpretar los actos procesales, entre ellos la demanda inicial, a fin de desentrañar el verdadero alcance e intención del demandante al formular sus súplicas, lógicamente sin aislar el petitum de la causa petendi, buscando siempre una afortunada integración y con ello poder precisar el auténtico sentido o aspiración de quien procura una tutela efectiva de sus derechos».

En similar sentido, se ha pronunciado esta Corporación,11 al indicar que dicho deber tiene como finalidad que las autoridades judiciales determinen lo materialmente pretendido por quien demanda y se establezca la vía idónea para tramitar la controversia, esto es que, ante la falta de claridad del escrito inicial, se le dé el sentido y el alcance que se derive de la intención real del demandante, sin desconocer o variar abiertamente sus factores esenciales.

Así entonces, considera la Subsección que en virtud de la prevalencia del derecho sustancial sobre el procedimental es dable acudir al deber interpretativo del juez y desentrañar o ahondar en el desarrollo de este derecho fundamental de aplicación inmediata en la actuación administrativa que produjo los actos administrativos demandados, más aún cuando se puede advertir una falta de competencia y la omisión de aplicación del procedimiento administrativo en su expedición. Del derecho al debido proceso establecido en el artículo 29 superior se desprenden diferentes garantías para las actuaciones administrativas, entre ellas, el derecho a ser juzgado ante el juez o tribunal competente, que para lo administrativo se traduce en la necesidad de que el sujeto que adelante la actuación y emita el acto, tenga una asignación previa del ordenamiento, y que para su expedición se atienda el procedimiento establecido por el legislador para garantizar el debido proceso del administrado, de allí que, analizar estos requisitos son de relevancia constitucional.

Sin que ello implique trasgresión al principio de congruencia o vulneración del derecho de defensa de la demandada, en la medida en que el presente proceso ha versado sobre la posibilidad o no de que la demandante tenga la obligación de restituir las sumas que devengó por concepto de mesadas pensionales. El debido proceso administrativo 10 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia del 12 de marzo de 2019, expediente SL 960-2019. 11 Al respecto, se puede consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 13 de agosto de 2021, radicado: 85001-23-33-000-2014-00159-03 (60078). 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76-001-23-33-000-2019-01208-01 (5659-2024) En el ámbito de las actuaciones administrativas, este derecho fundamental ha sido denominado por la jurisprudencia y la doctrina, como debido proceso administrativo, que hace referencia a la aplicación de los procedimientos legalmente establecidos por parte de las entidades del Estado, en el curso de cualquier actuación administrativa, con el propósito de garantizar los derechos de los administrados.

En este sentido, el debido proceso administrativo impone a la administración que sus actuaciones que tengan como finalidad crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, se dé aplicación a los lineamientos previamente consagrados por el legislador, para garantizar a los ciudadanos, la protección de sus derechos de contradicción y defensa, sin embargo, no toda irregularidad dentro del procedimiento dará lugar a la nulidad de los actos, sino cuando aquella implique el desconocimiento de las garantías fundamentales de quien pueda resultar afectado con su expedición. La competencia como presupuesto de validez de los actos administrativos Para que un acto administrativo sea válido se requiere, entre otras condiciones, que al sujeto de quien emana le haya sido atribuida, vía constitucional, legal o reglamentaria, la facultad de tomar dicha decisión. Esto es lo que en la teoría del acto administrativo se conoce como competencia o elemento subjetivo del acto, que se refiere tanto a la institución, entidad u órgano, como al individuo que lo profiere.

La competencia administrativa se determina a partir de la identificación de funciones, deberes, responsabilidades, obligaciones y facultades que le ha asignado el ordenamiento jurídico a los servidores públicos y a los particulares que ejercen funciones públicas, pues no de otra forma se puede delimitar el campo de acción dentro del cual le es dado desenvolverse a una autoridad administrativa.

De esta manera, las normas que deben considerarse a efectos de estudiar la competencia, como presupuesto de validez de los actos administrativos, son aquellas vigentes en el momento de ser emitida la respectiva manifestación unilateral de voluntad tendiente a producir efectos jurídicos.12 Como se puede observar, la falta de competencia es un vicio externo al acto administrativo, debido a que no se afinca en su contenido o finalidad, sino en el sujeto que lo expide.

Ahora, es importante tener en consideración que la asignación de competencias a la administración pública atiende a diferentes factores que 12 Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-014 del 21 de enero de 1993 precisó que «[…] la valoración del ejercicio de una competencia, esto es, la definición acerca de si un órgano estatal obró o no de conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente mediante el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que por constituir éstos su fuente de validez son los que determinan la regularidad de su ejercicio. [ ]». 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76-001-23-33-000-2019-01208-01 (5659-2024) pueden identificarse como el funcional o jerárquico,13 el material,14 el territorial15 y en algunos casos el temporal.16 En ese orden, dado que la competencia permite que las decisiones de la administración se encuentren revestidas de legalidad, el acto administrativo estará viciado de nulidad en aquellos casos en los que se profiere por un sujeto que carece de capacidad para actuar, esto es, sin una competencia atribuida por el ordenamiento jurídico.

Por ello, el artículo 137 del CPACA (causales aplicables al artículo 138 de la misma disposición) consagra la falta de este elemento como un vicio invalidante de los actos administrativos, el cual, según la jurisprudencia de esta Corporación, es uno de los más graves y, por lo tanto, no puede ser saneado.17 El principio de autotutela administrativa En virtud de dicho principio, se le concede a la administración una serie de potestades y prerrogativas que le permiten defender directa y unilateralmente los intereses jurídicos que le asisten sin necesidad de acudir a instancias judiciales.

Se trata pues de una figura que dentro del Estado de Derecho puede resultar particular debido a que denota claramente una relación de desigualdad entre las entidades públicas y los administrados, a quienes resultan oponibles las decisiones que tomen las primeras en aras de hacer efectivos los intereses públicos. Sin embargo, esta facultad no es irrestricta ya que encuentra límites en el interés general y en las competencias que explícitamente le han sido asignadas a cada autoridad.

Así, uno de los postulados esenciales del Estado Social de Derecho es que las autoridades públicas o los particulares que cumplan funciones públicas o administrativas no gozan de plena autonomía ya que toda conducta que deseen desplegar debe estar consagrada en una norma habilitante. Esta premisa tiene consagración constitucional en los artículos 6, 122, 123 y 209 superiores, con base en los cuales puede sostenerse que se encuentra proscrita la admisión de facultades implícitas o cuyo alcance no esté bien definido y que sea ajeno a la satisfacción de los intereses generales y los fines esenciales del Estado.

De esta manera, la primera de tales normas dispone que los servidores públicos, además de ser responsables por infringir la Constitución y las leyes, lo son también 13 Se refiere al ejercicio de atribuciones según el grado jerárquico que, dentro de la estructura organizacional de la administración pública, ostenta el servidor público o particular investido de funciones administrativas: Cfr. Luis Enrique Berrocal Guerrero, op. cit., p. 127. 14Supone que el acto administrativo proferido sea el desarrollo de una competencia efectivamente asignada a la autoridad que lo expidió. «Es el qué de la competencia»: Ibidem, p. 125. 15 Parte de reconocer que debe haber una división del territorio que permita delimitar el espacio geográfico en el que la autoridad administrativa se encuentra habilitada para el desempeño de sus funciones: Cfr. ibidem, pp. 124-125. 16 Es un parámetro que aplica en determinados casos en los que el ordenamiento jurídico impone un límite de tiempo para que la administración pueda ejercer su poder decisorio: Cfr. ibidem, pp. 125-127. 17 De acuerdo con lo dicho por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: «Frente a vicios o defectos como la inconstitucionalidad, la ilicitud no saneable o absoluta, la desviación de poder y la falta de competencia no es posible convalidar o remediar el acto viciado o defectuoso»: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 15 de junio de 2004, rad. 11001-03-15-000-1998-0782-01(S-782). 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76-001-23-33-000-2019-01208-01 (5659-2024) por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, esto es, que están positivamente limitados, de allí que solo pueden hacer lo que les está permitido por la Constitución, las leyes, los reglamentos, etc.

Por su parte, conforme al artículo 122, el contenido funcional de todo empleo público debe encontrarse señalado en la ley, siendo necesario, para que pueda ejercerse el cargo, que el funcionario jure cumplir y defender la Constitución, así como desempeñar los deberes que le incumben. En la misma línea, el artículo 123 de la misma normativa dispone que «(…) [l]os servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento».

Por ello, mecanismos de autotutela de la administración como los recursos administrativos, la revocatoria directa de los actos administrativos y la facultad de cobro coactivo de las entidades públicas, tienen una consagración legal expresa que habilita en cada caso su aplicación y las condiciones en que debe ejercerse.18 Resolución al caso concreto Tras revisar el caso expuesto, se concluye inicialmente que, al emitir los actos administrativos objeto de controversia, la UGPP actuó de manera autónoma en defensa de sus intereses legales.

Por consiguiente, resulta fundamental determinar si la UGPP contaba con la competencia normativa necesaria para adoptar y ejecutar las medidas de autotutela en cuestión.19 El marco normativo que creó la UGPP, establecido inicialmente en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la consagró como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

Esta entidad fue asignada con dos negocios misionales: el pensional y el parafiscal. En relación con el negocio pensional — que es el que nos incumbe para este medio de control —, el aludido artículo 156 precisó que le corresponde, en general, «(…) [e]l reconocimiento de derechos pensionales (…) causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación».

Igualmente, en el artículo 156, el legislador invistió por seis (6) meses de facultades 18 El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 15 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-25-000-2011-01239-01(3870-14) precisó que según la naturaleza de las prerrogativas que se le concedan a la administración, la autotutela puede ser de tipo declarativa o ejecutiva. «[…] En el primero de los casos, los actores públicos, en ejercicio de las facultades que les otorga la ley, producen actos administrativos a través de los cuales definen una situación jurídica como puede ser la existencia de un derecho y su correlativa obligación. La autotutela ejecutiva o coactiva alude a las operaciones o acciones llevadas a cabo por la administración, tendientes a hacer efectiva una determinada situación jurídica». 19 Igual análisis se llevó a cabo en el asunto de esta Subsección fallado el 25 de abril de 2024, radicado 25000- 23-42-000-2016-03936-01 (6195-2019) 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76-001-23-33-000-2019-01208-01 (5659-2024) extraordinarias al presidente de la República, conforme a lo establecido en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, para que expidiera normas con fuerza de ley en las que determinara las funciones de la UGPP.

En virtud de dicha facultad extraordinaria, se emitió el Decreto Ley 169 del 23 de enero de 2008, el cual atribuyó a la entidad unas responsabilidades en cuanto al reconocimiento de derechos pensionales y el Decreto 575 de 2013 amplió las concedidas a la UGPP, otorgándole la capacidad de llevar a cabo acciones administrativas y judiciales en caso de encontrar discrepancias en la información relacionada con el trabajo o las pensiones.

El artículo 6 del decreto estableció funciones adicionales para la UGPP, dentro de las cuales se incluye aquella que constituyó una de las bases para dictar los actos atacados, a saber, «10. Adelantar las acciones administrativas y judiciales pertinentes en el caso en que se detecten inconsistencias en la información laboral o pensional o en el cálculo de las prestaciones económicas y suspender, cuando fuere necesario, los pagos e iniciar el proceso de cobro de los mayores dineros pagados».

(Subrayado fuera del texto original). Es importante destacar que en los actos administrativos impugnados se invocó la facultad conferida por la Ley 1066 de 200620 de ejercer jurisdicción coactiva a las entidades públicas que, de manera permanente, tienen a su cargo el ejercicio de actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial.

Sin embargo, encuentra la Subsección que ninguna de las disposiciones normativas mencionadas otorgó a la UGPP facultades exorbitantes que le permitieran, por vía administrativa, determinar de manera unilateral el monto de los pagos realizados en exceso y la deuda que en virtud de estos debe efectuar la parte demandante, sin el cumplimiento reglado de los cánones constitucionales y legales, dispuestos.

Al efecto, se destaca que la entidad ha interpretado de manera incorrecta las normativas mencionadas anteriormente. Por un lado, aunque la Ley 1066 de 2006 otorga facultades de cobro coactivo a las entidades del Estado, esto se aplica únicamente a aquellas encargadas de recaudar rentas o caudales públicos a nivel nacional o territorial y, además, esta acción está intrínsecamente ligada a la naturaleza administrativa propia de la autotutela declarativa y ejecutiva, la cual se fundamenta en la legalidad.

Por el otro lado, en lo que respecta al artículo 10 del Decreto 575 de 2013 es relevante subrayar que la facultad de «(…) iniciar el proceso de cobro de los mayores dineros pagados» no implica que la entidad entre en el ámbito de la tutela 20 Páginas 31 y siguientes de los anexos de la demanda. 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76-001-23-33-000-2019-01208-01 (5659-2024) declarativa y cuente con la capacidad para reconocer o declarar acerca de algún derecho u obligación preexistente sino más bien, se refiere al despliegue de las gestiones necesarias para que, mediante la vía judicial, se declare la existencia del pago indebido.

En consonancia con lo anterior, esta Corporación ha resaltado en diversas ocasiones21 la importancia de contar con una normativa que respalde la autoridad de una entidad estatal para requerir el pago de una suma de dinero a un individuo, así como para asegurar el debido proceso en el contexto de los cobros efectuados. Al respecto, tenemos la sentencia del H. Consejo de Estado, Sección Tercera, consejero ponente (E): Mauricio Fajardo Gómez, del cuatro (4) de febrero de dos mil diez (2010), radicación número: 25000-23-26-000-1996-07474- 01(16816), actor: Consorcio Nacional de Ingenieros y Contratistas CONIC S.A., demandado: Instituto Nacional de Vías, en la cual se señaló: «(…) 7.2.2.

El ejercicio de potestades administrativas exige de una norma expresa que las consagre y de un debido proceso administrativo. (…) De conformidad con lo anterior, cuando quiera que una entidad estatal pretenda imponer el pago de una suma de dinero a cargo de un particular, deberá existir en la normatividad la tipificación legal que le permita proceder en tal sentido, so pena de sufrir la sanción judicial por la ilegalidad de su proceder.

En ese orden de ideas y sólo para exponer dos casos paradigmáticos, han sido las normas legales las que han conferido a las entidades estatales la facultad de proceder con el cobro coactivo de las deudas existentes a su favor, entre otras normas, en el artículo 5 de la ley 1066 de 200622; y también ha sido la norma legal, en el caso del artículo 17 de la Ley 1150 de 200723, la fuente para la atribución a las entidades estatales de la facultad para imponer las multas que hayan sido pactadas contractualmente, como medio de conminación al cumplimiento de las obligaciones del contratista.

“Es bueno advertir que en las normas referidas se atribuye expresamente a las entidades del Estado la competencia para proceder con los cobros referidos, pero también se indica, de manera inequívoca, que hay un debido proceso que debe seguirse frente al particular. Es decir, la facultad unilateral que se viene refiriendo demanda para su ejecución tanto de la consagración legal 21 Con relación al problema jurídico que se plantea en la sentencia de 30 de julio de 2008, en proceso radicado núm. 11001-03-26-000-2004-00003-00(26520), con ponencia del H. Magistrado Saavedra Becerra, se hizo referencia a los excesos en la facultad de autotutela de la administración generados por la extralimitación del ejercicio de la función administrativa por fuera de los límites específicamente establecidos por la ley. 22 “Artículo 5°.

Facultad de cobro coactivo y procedimiento para las entidades públicas. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario. 23 “Artículo 17.

Del derecho al debido proceso. El debido proceso será un principio rector en materia sancionatoria de las actuaciones contractuales. En desarrollo de lo anterior y del deber de control y vigilancia sobre los contratos que corresponde a las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, tendrán la facultad de imponer las multas que hayan sido pactadas con el objeto de conminar al contratista a cumplir con sus obligaciones.

Esta decisión deberá estar precedida de audiencia del afectado que deberá tener un procedimiento mínimo que garantice el derecho al debido proceso del contratista y procede sólo mientras se halle pendiente la ejecución de las obligaciones a cargo del contratista. Así mismo podrán declarar el incumplimiento con el propósito de hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria incluida en el contrato.” 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76-001-23-33-000-2019-01208-01 (5659-2024) respectiva como del respeto por los derechos de los particulares y de ello se sigue que deba observarse siempre un procedimiento justo, en el cual quienes reciben la coerción de la Administración puedan presentar los argumentos para la defensa de sus intereses.

El artículo 29 de la Constitución Política indica que: “[E]l debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”, disposición ésta que en lo que al procedimiento administrativo corresponde, encuentra desarrollo específico en el Código Contencioso Administrativo y que ha sido descrito por la Sección Tercera en los siguientes términos (…) Observa la Sala en este punto, que la existencia de un procedimiento previo, enderezado a la expedición de un acto administrativo, se ha entendido tradicionalmente como propia y necesaria para las decisiones que se dirigen a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, es decir, con efectos que recaen sobre intereses o derechos individuales, personales, particulares, de manera directa; y es por ello que aún en el ámbito de la actuación administrativa, resulta aplicable el principio constitucional del debido proceso (art. 29), que implica para las autoridades el deber de obrar en virtud de competencias legalmente otorgadas, conforme a leyes preexistentes, y con la plenitud de las formas propias de cada procedimiento, con miras a garantizar a los destinatarios de sus decisiones el derecho de audiencia y de defensa, mediante la posibilidad de participar en las actuaciones previas a la expedición de la respectiva decisión, permitiéndoles aportar y controvertir pruebas y hacer las manifestaciones que consideren necesarias para la correcta formación del juicio de la Administración antes de decidir.”24 “De lo anterior resulta diáfano que en todos aquellos casos en los cuales la Administración advierta que ha realizado un pago de lo no debido deberá proceder a la obtención de la declaración judicial correspondiente, previa aportación de las pruebas al proceso respectivo, puesto que la simple aseveración de que tal evento ha ocurrido no encuentra en norma alguna, de índole administrativa o civil, el sustento que le permita expedir un acto mediante el cual pueda ordenar de manera unilateral y con fuerza vinculante el reintegro de las sumas de dinero que supuestamente hubiere pagado en exceso» (negrillas y subrayas fuera de texto).

En consecuencia, cuando una entidad estatal busca exigir el pago de una suma de dinero a un particular, es necesario que exista un respaldo legal claro y específico para tal acción. Estos privilegios derivados de la autotutela administrativa deben fundamentarse en la legislación correspondiente. En este sentido, la autotutela se sustenta en la legalidad, como una condición necesaria y obligatoria.

En ese orden, de las normas invocadas en los actos acusados, no se advierte que la UGPP tuviera competencia para proferir actos administrativos con el fin de obtener el reintegro de un dinero que recibió la parte demandante por concepto de mesadas pensionales y mucho menos se encuentra habilitada por ley o por el texto constitucional para iniciar el proceso previo que conduzca a la creación del acto administrativo que se constituya en título ejecutivo, máxime cuando ningún fallo judicial ha ordenado el reintegro de suma de dinero a la entidad. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 13 de mayo de 2009, Radicación No. 27832, Actor: Consuelo Acuña Traslaviña, Consejero Ponente: Ramiro Saavedra Becerra 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76-001-23-33-000-2019-01208-01 (5659-2024) Ante la ausencia de un fundamento normativo es evidente que el subdirector de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP no tenía la competencia requerida para calcular la deuda y ordenar la devolución de los pagos supuestamente realizados en exceso a la parte demandante.

Incluso el título mismo del cargo de quien emite los actos demandados hace referencia únicamente a la «determinación de derechos pensionales», lo cual no le otorga la facultad de autotutela por parte de la autoridad administrativa que ha ser atribuida únicamente por la ley. La UGPP cuenta con facultades expresas en materia de seguridad social, otorgadas por la Ley 100 de 1993, para ejercer la jurisdicción coactiva en relación con las obligaciones pendientes de pago por parte de aquellos sujetos legalmente obligados a realizar aportes parafiscales, tal como lo establece el artículo 57 de dicha ley.

El texto señala que «(…) de acuerdo con el artículo 79 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 112 de la Ley 6a. de 1992, las entidades administradoras del Régimen de Prima Media con Prestación Definida tienen la facultad de establecer el cobro coactivo para hacer efectivos sus créditos» Por tanto, es evidente que la UGPP, en virtud de disposiciones legales específicas sí tiene la capacidad de ejercer la autotutela declarativa, pero esta se fundamenta únicamente en normas claras y precisas que le confiere dicha facultad, y no simplemente en una interpretación extensiva de normativas generales de competencia. Esta posición ha sido sostenida por esta Subsección en ocasión precedente, específicamente en relación con la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL).

En la sentencia emitida el 28 de septiembre de 2023,25 se examinó la situación de un empleado que, al ser reintegrado al servicio activo, le fue notificada una resolución por parte del director general de CREMIL que exigía la devolución de los montos recibidos en calidad de asignación de retiro durante un periodo determinado.26 También ha sido aplicada por esta subsección en sentencia del 20 de febrero de 2025, dentro de un caso similar al que se estudia hoy, en el que la UGPP ordenó el reintegro de mayores valores pagados por concepto de pensión27. 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 28 de septiembre de 2023, radicado 25000-23-42-000-2014-01633-01 (6503-2022). 26 En este contexto, se llegó a la conclusión de que CREMIL carecía de la competencia necesaria para pretender al empleado la restitución de los fondos desembolsados por concepto de asignaciones de retiro.

La argumentación se fundamentó en que «las leyes que previeron [sus] funciones […] la facultaron principalmente para el reconocimiento y pago de las asignaciones de retiro, pensiones y sustituciones, pero no la habilitaron para ordenar el descuento o reintegro de haberes pagados por concepto de dichas prestaciones» y que el Consejo Directivo de la entidad había delegado esta facultad al director general sin contar con la debida autorización legal, apoyándose en una disposición normativa que no otorgaba dicho poder. 27Consejo de Estado.

Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 20 de febrero de 2025. Exp. 08001-23- 33-000-2017-01345-01 (2275-2022) C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76-001-23-33-000-2019-01208-01 (5659-2024) Es imperativo recordar que en el ámbito administrativo, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, específicamente, ha señalado que los principios generales que advierten el derecho fundamental al debido proceso se debe aplicar a todas las actuaciones administrativas que lleve a cabo la administración pública con observancia de sus funciones y la ejecución de sus objetivos y fines, de manera tal que se garantice «(i) el acceso a procesos justos y adecuados;

(ii) el principio de legalidad y las formas administrativas previamente establecidas; (iii) los principios de contradicción e imparcialidad; y (iv) los derechos fundamentales de los asociados».28 Ante la evidente ilegalidad de los actos administrativos acusados, se encuentra que, la actuación de la UGPP transgredió el ordenamiento jurídico y comporta un abuso del derecho, al trasladar al administrado unas cargas que no tiene por qué asumir, pues se reitera, la facultad de autotutela es reglada y si no está expresamente consagrada u otorgada por la Constitución o la ley resulta ser arbitraria.

De allí que la Subsección modificará la sentencia para declarar la nulidad de los actos demandados, pero por las razones aquí expuestas y, en consecuencia, ordenará, a título de restablecimiento del derecho, que la parte interesada no tenga que devolver suma alguna por concepto de mesadas pensionales devengadas, hasta tanto la entidad demandada ejerza las acciones legales correspondientes.

De la condena en costas en segunda instancia Sobre este punto, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202129 en el que se indica que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando los argumentos esbozados por la parte recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto, por el contrario, en el escrito de alzada manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, de manera que no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 28 Corte Constitucional, Sentencia C-089 de 2011.

M.P. Luís Ernesto Vargas Silva. 29 Artículo 47. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76-001-23-33-000-2019-01208-01 (5659-2024) Primero. MODIFICAR la sentencia proferida el dos (02) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

En su lugar: Segundo. DECLARAR LA NULIDAD de las Resoluciones RDP 03737 del 15 de octubre de 2019, por medio de la cual se determinó unos mayores valores recibidos por concepto de mesadas pensionales a favor del Sistema de Seguridad Social en Pensiones, a cargo de la señora María Emilia Pinilla Villafañe; y RDP 034445 del 18 de noviembre de 2019, que resolvió de forma negativa el recurso de reposición interpuesto en contra del primer acto.

Tercero. A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR que la señora María Emilia Pinilla Villafañe no tiene la obligación de reintegrar la suma de dinero correspondiente a TRESCIENTOS CUARENTA Y CUATRO MILLONES SETECIENTOS CUERENTA Y UN MIL OCHOCIENTOS OCHO PESOS M/CTE $344.741.808 mcte. por concepto de las mesadas pensionales que percibió, hasta tanto la entidad demandada ejerza las acciones legales correspondientes.

Cuarto. Sin condena en costas de segunda instancia. Quinto. Ejecutoriada esta sentencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente