Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 1 de marzo de 2023 Radicación: 13001-23-31-000-2010-00342-01 (55737) Demandante: Quintín Petro Tinoco Demandados: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar SA Referencia: Acción de reparación directa Temas: reparación directa – responsabilidad extracontractual del Estado – daño por no venta de un bien caducidad acto administrativo Síntesis del caso: El demandante solicitó la reparación de perjuicios porque las entidades demandadas no “legalizaron” su propiedad sobre unos bienes que poseía y que, jurídicamente, eran de titularidad de las demandadas.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por las partes en contra de la Sentencia de 23 de abril de 2014, proferida por la Sala Especial de Descongestión 5 del Tribunal Administrativo de Bolívar1, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda2. Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión 1 El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en virtud de los recursos de apelación interpuestos por las partes en un proceso con vocación de segunda instancia ante esta Corporación, de conformidad con lo establecido en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo (CCA). 2 La parte resolutiva de esa decisión se trascribe a continuación:

PRIMERO: DECLÁRANSE no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada. SEGUNDA: DECLÁRASE probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por activa en forma parcial, en lo que tiene que ver con los perjuicios reclamados a nombre de la empresa Mundial de Rodamientos S.A.

TERCERO: DECLÁRASE responsable administrativamente al Distrito de Cartagena de Indias y a la Empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar S.A. (EDURBE S.A.) de los perjuicios causados a nivel de daño emergente al demandante Quintín Petro Tinoco.

CUARTO: CONDÉNASE en consecuencia solidariamente al Distrito de Cartagena y a la Empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar S.A. (EDURBE S.A.) a cancelarle al demandante el valor incidentalmente liquidado del justiprecio de los lotes en mención para la fecha en que se inició el proceso de legalización de su titularidad, debiéndose descontar el valor que venía tasado para cancelarle a la administración a efectos de legalizarla efectivamente para esa época.

QUINTO: NIEGÁNSE las demás pretensiones formuladas en la demanda por lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.

SEXTO: SIN COSTAS en la instancia.

SÉPTIMO: ACÓJENSE los términos de los artículos 176 y 177 del CCA.

OCTAVO: Ejecutoriada esta sentencia, ARCHIVESE el expediente. Radicación: 13001-23-31-000-2010-00342-01 (55737) Demandante: Quintín Petro Tinoco Demandados: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, Empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar SA Referencia: Reparación directa Decisión: revocar la Sentencia 2 de 8 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demandada. 1.3. Sentencia recurrida. 1.4. Recurso de apelación. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 8 de junio de 2010, Quintín Petro Tinoco, presentó demanda3 en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y de la Empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar (EDURBE S.A.) con las pretensiones que se trascriben a continuación: “solicito que la sentencia que ponga fin a este proceso y haga tránsito a cosa juzgada, condenas las siguientes declaraciones y condenas” 2.

A lo cual el demandante añadió una discriminación de los perjuicios que se resume de la siguiente manera: Perjuicio Monto Daño emergente – precio venta $5.114.340.000 Daño emergente – honorarios abogado $120.000.000 Daño emergente – venta de otros bienes $3.980.000.000 Daño emergente- negocio afines $5.000.000.000 Lucro cesante $300.000.000 mensuales ($3.300.000.000 al momento de la presentación de la demanda) Perjuicios morales 100 smlmv 3. 1) Quintín Petro Tinoco adquirió los derechos de posesión sobre los predios: con referencia catastral 02-00-0186-0002-000, el 29 de abril de 2005; con referencia catastral 02-00-0186-0001-000, el 16 de mayo de 2005; con referencia catastral 01-06-0014-0003-002, el 5 de febrero de 2001; con referencia catastral 02-00-0014-0038-002, el 9 de junio de 2006. 4. 2) La Edurbe conocía de la posesión del señor Quintín Petro Tinoco sobre esos predios. 5. 3) En el año 2007, el demandante solicitó la legalización de los predios. 3 Folios 2-18 del cuaderno 8.

Radicación: 13001-23-31-000-2010-00342-01 (55737) Demandante: Quintín Petro Tinoco Demandados: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, Empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar SA Referencia: Reparación directa Decisión: revocar la Sentencia 3 de 8 6. 4) Mediante una comunicación de 12 de diciembre de 2007, la gerente de la Edurbe, le comunicó las condiciones para la legalización de la venta del inmueble, que venía poseyendo el demandante, y el precio a cancelar de $620.364.000. 7. 5) Después de que Quintín Petro adelantara todo el trámite para la compra y haber suscrito los documentos exigidos, la empresa “no firmó por haber llegado a la administración y gerencia otra persona, como si la empresa no fuera la misma”. 8. 6) El 8 de febrero de 2008, la entidad informó que la anterior administración sí había adelantado la legalización de predios a favor de particulares.

Sin embargo, indicó que no se había celebrado ningún negocio jurídico con el señor Petro que la obligara a realizar la mencionada venta. 9. 7) Mediante la escritura pública 2623 de 30 de octubre de 2008, la Edurbe legalizó la venta a favor del señor Vidal Gómez Julio. 10. 8) La administración, al tiempo que adelantaba la negociación con el demandante, “prometía a tercero el mismo predio, siendo uno de los nuevos compradores Vidal Gómez Julio, y otro, a sabiendas que Vidal Gómez Julio, vendió al ciudadano Quintín Petro Tinoco, la mayor parte de la posesión que ejercía sobre el lote de mayor extensión, del cual expresamente se reservaba el predio donde está levantada su casa de habitación”. 11. 9) Los supuestos nuevos adquirientes, gracias a una compraventa celebrada por la Edurbe, y de manera fraudulenta, invadieron los predios en posesión del ciudadano Quintín Petro Tinoco. 12. 10) Se rechazó una querella de lanzamiento por ocupación de hecho, adelantada por el demandante, pues se trataba de bienes de uso público.

Sin embargo, esto era contradictorio con la compraventa a favor de terceros. 1.2. Posición de la parte demandada 13. El Distrito contestó la demanda4 y se opuso a las pretensiones. La entidad propuso las siguientes excepciones: “ineptitud formal de la demanda por falta de jurisdicción”, pues la jurisdicción de lo contencioso administrativo no controla las funciones de lanzamiento por ocupación de hecho y perturbación a la posesión. Los únicos hechos imputables al Distrito se dieron en función judicial y no podían ser objeto del control alegado por el demandante;

“caducidad de la acción”, ya que la comunicación mediante la cual se negó, por un tercero, la legalización del predio a favor 4 El 16 de diciembre de 2010, folios 1-12 del cuaderno 9. Radicación: 13001-23-31-000-2010-00342-01 (55737) Demandante: Quintín Petro Tinoco Demandados: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, Empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar SA Referencia: Reparación directa Decisión: revocar la Sentencia 4 de 8 del demandante, fue de 8 de febrero de 2008, adicionados los 3 meses de suspensión por la interposición de la solicitud de conciliación, el término vencía el 21 de mayo, por lo tanto, la demanda, fue presentada cuando había operado la caducidad el 8 de junio de 2010;

“indebida legitimación del Distrito”, como consecuencia de que la conducta se atribuye al Edurbe y no al Distrito; “inexistencia de los presupuestos de procedimiento”, en virtud de que no se presentaron los elementos que configuran la responsabilidad de las entidades demandadas. 14. La Edurbe contestó la demanda5, solicitó que se negaran las pretensiones y propuso las excepciones de: “caducidad”, pues la fecha en que se informó que no se realizaría la venta fue el 21 de febrero de 2008, por lo que ya se había configurado la caducidad de la demanda al momento de su presentación;

“inexistencia del daño”, pues el actor se limitó a mencionar un presunto contrato de promesa de compraventa del cual derivó unos perjuicios, pero ese acto no nació a la vida jurídica, por lo cual no podía exigírsele la indemnización de unos presuntos perjuicios; “culpa exclusiva de la víctima”, ya que el demandante no podía vender los presuntos bienes en relación con los cuales no tenía el derecho de dominio, por ello, si se probara un daño atribuible a la entidad y unos perjuicios de allí derivados, estos fueron causados por el actuar “descuidado e irresponsable por parte del señor” demandante. 1.3.

Sentencia recurrida 15. El 23 de abril de 2014, la Sala Especial de Descongestión 5 del Tribunal Administrativo de Bolívar, decidió6 (se trascribe):

PRIMERO: DECLÁRANSE no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada. SEGUNDA: DECLÁRASE probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por activa en forma parcial, en lo que tiene que ver con los perjuicios reclamados a nombre de la empresa Mundial de Rodamientos S.A.

TERCERO: DECLÁRASE responsable administrativamente al Distrito de Cartagena de Indias y a la Empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar S.A. (EDURBE S.A.) de los perjuicios causados a nivel de daño emergente al demandante Quintín Petro Tinoco.

CUARTO: CONDÉNASE en consecuencia solidariamente al Distrito de Cartagena y a la Empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar S.A. (EDURBE S.A.) a cancelarle al demandante el valor incidentalmente liquidado del justiprecio de los lotes en mención para la fecha en que se inició el proceso de legalización de su titularidad, debiéndose descontar el valor que venía tasado para cancelarle a la administración a efectos de legalizarla efectivamente para esa época. 5 Folios 115-121 del cuaderno 4. 6 Folios 877-902 del cuaderno del Consejo de Estado.

Radicación: 13001-23-31-000-2010-00342-01 (55737) Demandante: Quintín Petro Tinoco Demandados: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, Empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar SA Referencia: Reparación directa Decisión: revocar la Sentencia 5 de 8 QUINTO: NIEGÁNSE las demás pretensiones formuladas en la demanda por lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.

SEXTO: SIN COSTAS en la instancia.

SÉPTIMO: ACÓJENSE los términos de los artículos 176 y 177 del CCA.

OCTAVO: Ejecutoriada esta sentencia, ARCHIVESE el expediente. 16. La decisión del Tribunal, en síntesis, se fundó en las siguientes consideraciones: 17. En el resumen de la demanda, el Tribunal indicó que “ante la ausencia de pretensiones claramente propuestas por la parte accionante, acorde con un necesario acápite que las determine de manera expresa y detallada (…)”, se tiene que la demanda busca la reparación de los perjuicios causados por la titularización de los predios a un tercero. 18.

La demanda no buscó involucrar las decisiones proferidas en forma adversa dentro de “los juicios civiles de policía de lanzamiento por ocupación de hecho y de amparo policivo por perturbación de la posesión (…) diremos que la presente causa no busca en lo mínimo ejercer control de legalidad sobre dichos actos jurídicos, pues según se desprende de la demanda lo que relevantemente se aduce es una presunta falla en la prestación del servicios de los entes demandados” titularizando bienes a favor de terceros “cuando los mismo -se afirma- eran poseídos real y materialmente” por el demandante. 19.

El Tribunal negó que estuviera caducada la acción, pues en el oficio de 21 de febrero de 2008 no se dio una decisión definitiva sino “pro tempore”. 20. En relación con la responsabilidad de las entidades demandadas, el Tribunal sostuvo que el demandante demostró su calidad de poseedor por medio de las escrituras públicas en las cuales adquirió la posesión sobre los predios, así como el pago del predial y el reconocimiento de ello por parte de la administración. A esto agregó que la administración en algún momento aceptó legalizar los predios “generando confianza legítima en el demandante, hasta el punto de haberse elaborado notarialmente la correspondiente minuta”, luego se cambió la posición, el 21 de febrero de 2008, y se le mantuvo en vilo al demandante. 21.

El Tribunal concluyó que “frente a la presencia de pruebas” idóneas que acreditan “la condición de tenedor de buena fe” “sin que se haya encontrado en el haz probatorio motivos objetivos y verificables que hubieren justificado el fracaso del trámite de legalización de sus predios en los términos que precisan el debido proceso y conforme viene el caso, será del caso acceder parcialmente a las súplicas de la demanda, declarando la responsabilidad administrativa” “a nivel de daño emergente in genere”.

Se consideró que el daño era atribuible porque se adjudicaron, sin Radicación: 13001-23-31-000-2010-00342-01 (55737) Demandante: Quintín Petro Tinoco Demandados: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, Empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar SA Referencia: Reparación directa Decisión: revocar la Sentencia 6 de 8 fundamento legal, a un tercero, los predios que debieron ser titulados al demandante. 1.4.

Recurso de apelación 22. El Distrito interpuso recurso de apelación7, con base en los argumentos que se resumen a continuación: 23. El Tribunal indicó que la demanda no contenía pretensiones claras, por lo cual solicitó al Consejo de Estado que declarara la ineptitud sustantiva de la demanda. Recordó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no controla los juicios de policía por los que se acusó al Distrito. 24.

Insistió en la caducidad de la acción, ya que esta debía contarse desde el 21 de febrero de 2008, cuando le informaron que no se continuaría con la titularización de los predios al demandante. 25. El demandante interpuso recurso de apelación8, pues, en su entender, debió condenarse por todos los factores solicitados como daño emergente y, además, por el lucro cesante. 2.

CONSIDERACIONES 2.1. Análisis sustantivo. 2.2. Condena en costas. 2.2. Análisis sustantivo 26. La Sala pone de presente que la demanda no contiene, como advirtió el Tribunal, pretensiones declarativas claras en las cuales se identifique el daño cuya indemnización reclama el actor. De manera llamativa, la demanda no contiene una pretensión de declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado, en una demanda en ejercicio de la acción de reparación directa.

No obstante, de la lectura de la demanda puede extraerse, no sin esfuerzo, que el daño se hizo consistir en que el señor Petro Tinoco no se hizo propietario de unos bienes. 27. Lo anterior se deduce de las peticiones de condena en las cuales se puede leer, por ejemplo, cuando se indica que se pretende: “el precio que iba a recibir el señor Quintín Petro Tinoco como producto de la venta de que en proceso contractual tenía sobre dicho inmueble”;

“el valor de los bienes que el señor Quintín Petro Tinoco ha tenido que enajenar para cubrir obligaciones dinerarias contraídas por la falta de haber ingresado a su patrimonio la suma” por la cual vendería los bienes; algunos contratos “le fueron cancelados ante la imposibilidad de cumplir con el suministro por 7 Folios 123-128 del cuaderno del Consejo de Estado. 8 Folios 129-131 del cuaderno del Consejo de Estado.

Radicación: 13001-23-31-000-2010-00342-01 (55737) Demandante: Quintín Petro Tinoco Demandados: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, Empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar SA Referencia: Reparación directa Decisión: revocar la Sentencia 7 de 8 falta de inyección de capital”; y el lucro cesante “por no poderse hacer la inyección de capital a la empresa Mundial de Rodamientos S.A. (…) esto dejó de producirle mensualmente utilidad a dicha empresa”. 28.

Por ello, para la Sala, como lo afirmaron desde la contestación de la demanda, y en la apelación, las entidades demandadas, la caducidad debió contarse desde el 21 de febrero de 2008, fecha en la cual la Edurbe le indicó al demandante: En relación con el asunto de la referencia, debo manifestarle que efectivamente la administración anterior de Edurbe S.A. realizó varios procesos de legalización de predios a particulares, enlistándose en el informe de entrega que dentro de los pendientes por legalizar quedaban dos inmuebles que al parecer venían siendo objeto de diálogo con usted. Revisados nuestros archivos, hemos verificado que Edurbe S.A. no suscribió con usted documento alguno que obligue a la actual administración a dicha negociación, - promesa de venta o similar -; situación que ha sido confirmada por el Dr. Rafael Amador Barrios, Asesor Jurídico de la Gerencia anterior en el tema de legalización, a quien expresamente se pidió informe al respecto.

Teniendo en cuenta lo anterior, debo manifestarle que es decisión de la nueva administración distrital tomarse un espacio de tiempo para reflexionar sobre las negociaciones de predios y establecer los procedimientos que en el marco de sus competencias permitan optimizar éstas, por lo que su solicitud de legalización en este momento debe serle negada9. 29.

El demandante indicó que el daño fue la no “legalización” de los predios a su favor. Esta decisión fue adoptada el 21 de febrero de 2008 en la comunicación que se acaba de trascribir. Esta Sala se aparta de la interpretación que hizo el Tribunal para negar la excepción de caducidad, puesto que la decisión administrativa no era definitiva sino “pro tempore”. 30.

El hecho de que la Edurbe haya indicado que la entidad se tomaría un espacio para reflexionar no obsta para que con esa comunicación se haya concretado el daño que alegó el señor Petro Tinoco. Por el contrario, en su contenido se observa que se niega la pretendida “legalización”. Este acto tiene presunción de legalidad y su contenido no se cuestionó. 31.

Por lo tanto, a partir del 22 de febrero de 2008 corrían los dos años de que trata el artículo 136-8 del Código de lo Contencioso Administrativo. La solicitud de conciliación fue presentada el 10 de septiembre de 2009 y la constancia tiene fecha de 9 de diciembre de 2009. Así las cosas, el término de caducidad estuvo suspendido por un término de 2 meses y 29 días.

Entonces, el término de caducidad que correría hasta el 23 de febrero de 2010, con aquella suspensión, lo hizo hasta el 22 de mayo de 2010. En consecuencia, la demanda, presentada el 10 de junio de 2010, fue interpuesta cuando había ocurrido el fenómeno de la caducidad. 9 Folio 57 cuaderno 8. Radicación: 13001-23-31-000-2010-00342-01 (55737) Demandante: Quintín Petro Tinoco Demandados: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, Empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar SA Referencia: Reparación directa Decisión: revocar la Sentencia 8 de 8 2.3.

Condena en costas 32. Sin condena en costas de acuerdo con lo establecido en el artículo 171 del CCA. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR la Sentencia de 23 de abril de 2014, proferida por la Sala Especial de Descongestión 5 del Tribunal Administrativo de Bolívar. La parte resolutiva de la decisión será la siguiente:

PRIMERO: DECLARAR la caducidad de la acción de reparación directa.

SEGUNDO: SIN COSTAS en la instancia.

TERCERO: Ejecutoriada esta sentencia, ARCHIVESE el expediente.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia. Por Secretaría, una vez ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA