CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., diez (10) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-06797-00 Demandante: CLELIA ANDREA ANAYA BENAVIDES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTRO Referencia: AUTO QUE ADMITE Y DECIDE MEDIDA PROVISIONAL I.
ANTECEDENTES La señora Luz Mila Otálora, quien es madre cabeza de hogar y víctima del conflicto armado, instauró acción de tutela contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas1, con el objeto de que se le amparara su derecho fundamental al mínimo vital, a su juicio, vulnerado porque no ha sido reparada, pese a ser un sujeto de especial protección constitucional.
El Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga, mediante providencia del 10 de mayo de 2022, amparó el derecho fundamental al debido proceso de la señora Otálora y le ordenó a la UARIV, entre otras, que adelantara un estudio técnico de priorización, respecto del reconocimiento de la medida de indemnización a la señora Otálora, teniendo en cuenta su situación de precariedad económica.
En sentencia del 21 de julio de 2022, el Tribunal Administrativo de Santander modificó la decisión de primera instancia, en el sentido de que la UARIV también debía fijar un término razonable para pagarle a la señora Luz Mila Otálora la indemnización administrativa reconocida mediante Resolución 040102019-56889 de 2019. Por el incumplimiento del anterior fallo de tutela, la señora Otálora promovió incidente de desacato, razón por lo cual, luego de haberse surtido el trámite de rigor, el Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga, en providencia del 29 de noviembre de 2022, sancionó a la señora Clelia Andrea Anaya Benavides, 1 En adelante UARIV.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-06797-00 Demandante: Clelia Andrea Anaya Benavides Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: auto que admite tutela y decide medida provisional 2 quien para entonces era directora técnica de la UARIV, con una multa equivalente a tres (3) SMMLV. En providencia del 7 de diciembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Santander modificó las medidas de protección dadas a favor de la allí accionante y, en su lugar, entre otras, redujo a un (1) SMMLV la multa impuesta a la señora Anaya Benavides.
Mediante memoriales del 12 y del 20 de diciembre de 2022, y del 17 de enero, 27 de enero y 18 de agosto de 2023, la señora Clelia Andrea Anaya Benavides solicitó la inaplicación de la sanción impuesta ante el Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga, peticiones que fueron denegadas, en su orden, mediante las providencias del 14 de diciembre de 2022, del 16 y 25 de enero, del 2 de febrero y 14 de septiembre de 2023, todas proferidas por la autoridad judicial en mención. Por lo anterior, la señora Clelia Andrea Anaya Benavides instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga, con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, al patrimonio y al buen nombre.
Solicitó la siguiente medida provisional (se transcribe textualmente): De conformidad con lo previsto en el Decreto 2591 de 1991, artículo 7, solicito respetuosamente suspender provisionalmente la orden de multa que impuso el respetado JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA a la suscrita, mediante auto calendado el 29 de noviembre de 2022, confirmado por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER a través de autos del 07 de diciembre de 2022, hasta tanto se resuelva de fondo el presente asunto litigioso, por encontrarse en inminente riesgo los derechos fundamentales invocados, la cual se sustenta a partir de las tres (3) exigencias básicas interpretadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional para determinar la procedencia de la medida provisional, de conformidad en los siguientes presupuestos del Auto n 259 de 2021, a saber: 1.
Que exista una vocación aparente de viabilidad. 2. Que exista un riesgo probable de afectación a derechos fundamentales por la demora en el tiempo. 3. Que la medida no resulte desproporcionada. Frente al primero de ellos, salta a la vista que existe una vocación de viabilidad en la prosperidad del resultado de esta tutela, bajo el entendido que, como se observará a lo largo del escrito, existen suficientes y fundados argumentos que permiten demostrar la configuración de: i) una valoración defectuosa del material probatorio allegado al proceso, por parte del despacho judicial ii) un desconocimiento del precedente constitucional, iii) Radicado: 11001-03-15-000-2023-06797-00 Demandante: Clelia Andrea Anaya Benavides Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: auto que admite tutela y decide medida provisional 3 violación directa de La constitución, iv) imposibilidad material y jurídica del cumplimiento de la orden judicial conforme a los presupuestos abordados más adelante. pues, con la decisión del JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA, como también del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, se evidencia que estas decisiones se ven abiertamente afectados los principios constitucionales al debido proceso, igualdad, seguridad jurídica, confianza legítima en el sistema judicial y buena fe, por desconocer abiertamente lo previsto en el Auto 206 de 2017 y el procedimiento de reconocimiento de indemnización administrativa previsto en la Resolución 01049 de 2019.
En cuanto al segundo, el riesgo de afectación a mis derechos fundamentales al patrimonio económico y buen nombre, no solo es probable, sino que está en pleno actuar de forma actual, en el sentido de que si permanece la sanción impuesta se verían inequívocamente afectados mis recursos, mi patrimonio y mi buen nombre mientras dure activa la sanción, y esto es así, por cuanto en cualquier momento podría ejecutarse la sanción impuesta y atacar de manera directa mi pecunio.
Finalmente, en cuanto al tercero, es claro que son más los beneficios que las restricciones que existen en caso de acceder a esta medida provisional, ya que la sanción no se ha ejecutado y por ende no afectará la concesión de la medida el patrimonio de la nación ni de ningún sujeto dentro del proceso; por el contrario, me verían beneficiada en grado sumo al mantener suspendida la sanción hasta tanto se resuelva de fondo este litigio, sin encontrarme en riesgo profundo y latente de mis derechos por una posible ejecución de ésta.
II. CONSIDERACIONES La acción de tutela permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales cuando sean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad o de los particulares, en el último caso, cuando así expresamente lo autorice la ley. El Decreto 2591 de 1991 facultó al juez para que, de oficio o a petición de parte, ordene «lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante».
Al respecto, en su artículo 7º, señala: Artículo 7o. Medidas provisionales para proteger un derecho. Desde la presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, suspenderá la aplicación del acto concreto que lo amenace o vulnere. Sin embargo, a petición de parte o de oficio, se podrá disponer la ejecución o la continuidad de la ejecución, para evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público.
En todo caso el juez podrá ordenar lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante. La suspensión de la aplicación se notificará inmediatamente a aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud por el medio más expedito posible. Radicado: 11001-03-15-000-2023-06797-00 Demandante: Clelia Andrea Anaya Benavides Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: auto que admite tutela y decide medida provisional 4 El juez también podrá, de oficio o a petición de parte, dictar cualquier medida de conservación o seguridad encaminada a proteger el derecho o a evitar que se produzcan otros daños como consecuencia de los hechos realizados, todo de conformidad con las circunstancias del caso.
El juez podrá, de oficio o a petición de parte, por resolución debidamente fundada, hacer cesar en cualquier momento la autorización de ejecución o las otras medidas cautelares que hubiere dictado. Según la norma citada, el juez de tutela está facultado para decretar, en cualquier estado del proceso, las medidas que estime pertinentes para la protección de los derechos fundamentales invocados.
La adopción de esas medidas provisionales requiere, por supuesto, que prima facie se advierta la vulneración manifiesta de derechos fundamentales y que se encuentre que esas medidas son necesarias, pertinentes y urgentes para evitar la consumación de un perjuicio irremediable. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el decreto de una medida cautelar supone el cumplimiento de tres condiciones: (i) periculum in mora, (ii) fumus boni iuris y (iii) proporcionalidad.
La primera (peligro en la mora judicial) se concreta en que la medida precautelativa se debe activar cuando se evidencia que una eventual decisión de fondo resultaría inane en un momento determinado, lo que obliga a que exista una intervención urgente. La segunda (humo de buen derecho) se puede entender como un correlato del acceso efectivo a la administración de justicia, en el que el funcionario judicial puede adoptar una medida de protección transitoria cuando sea evidente la afectación de los derechos fundamentales invocados, sin que en ningún caso se deba entender como una decisión de fondo del asunto objeto de estudio2.
La tercera (proporcionalidad) supone el equilibrio entre la medida que se va a adoptar y los derechos que se verían afectados con su adopción. No se trata de realizar un completo juicio de proporcionalidad, porque ese tipo de análisis es propio de la sentencia, pero sí de ponderar y valorar, en cada caso particular, si la medida puede resultar desproporcionada respecto de personas a las que se les hubiera reconocido algún derecho con la decisión objeto de tutela. 2 Ver, entre otras, las siguientes providencias: (i) auto del 16 de mayo de 2017, expediente 11001- 03-15-000-2017-01198-00, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (e), y (ii) auto del 29 de marzo de 2019, expediente 11001-03-15-000-2019-01228-00, M.P. María Adriana Marín. Radicado: 11001-03-15-000-2023-06797-00 Demandante: Clelia Andrea Anaya Benavides Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: auto que admite tutela y decide medida provisional 5 En definitiva, el requisito de proporcionalidad «evita que se tomen medidas que aunque podrían estar justificadas legalmente ocasionarían un perjuicio grave e irreparable»3.
La Corte Constitucional4 ha precisado que estos presupuestos deben estar demostrados de manera concurrente, a fin de asegurar la proporcionalidad y la congruencia de la medida: El primero, periculum in mora, tiene que ver con el riesgo de que al no adoptarse la medida cautelar sobrevenga un perjuicio o daño mayor del que se expone en la demanda, que de no precaverse, transforme en tardío el fallo definitivo.
Tiene igualmente que ver con un temor fundado de que el derecho se frustre o sufra menoscabo durante la sustanciación del proceso. El segundo, fumus boni iuris, aduce a un principio de veracidad en cuanto a la afectación del derecho invocado como fundamento de la pretensión principal. En suma, las medidas provisionales previstas en el artículo 7 del Decreto 2591 de 1991 buscan evitar que la amenaza contra el derecho fundamental se convierta en violación o que la vulneración del derecho fundamental sea más gravosa y que pueda traducirse en un perjuicio irremediable.
III. CASO CONCRETO El propósito de la medida provisional solicitada por la señora Clelia Andrea Anaya Benavides consiste en que se suspenda el cobro de la sanción por desacato (1 SMMLV) que se le impuso dentro del trámite incidental de desacato con radicado 68001-33-33-007-2022-00116-01. Según la accionante, la medida solicitada cumple con los presupuestos establecidos en la providencia 259 del 2021, proferida por la Corte Constitucional, pues considera que (i) la decisión en cuestión incurrió en los defectos fáctico y de desconocimiento del precedente judicial;
(ii) la referida sanción afecta sus «recursos» y su buen nombre, a su juicio, porque «mientras dure activa la sanción, y esto es así, por cuanto en cualquier momento podría ejecutarse la sanción impuesta y atacar de manera directa mi pecunio» y (iii) indicó que si se decreta la medida cautelar solicitada, le resultaría beneficiosa, toda vez que no se encontraría en un «riesgo profundo y latente de mis derechos por una posible ejecución de [dicha sanción ]». 3 Corte Constitucional.
Auto 680 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera. 4 Criterio expuesto en la sentencia SU-913 de 2009 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), en relación con los requisitos de periculum in mora y fumus boni iuris, y ampliado respecto del requisito de proporcionalidad en el Auto 312 de 2018 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). Radicado: 11001-03-15-000-2023-06797-00 Demandante: Clelia Andrea Anaya Benavides Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: auto que admite tutela y decide medida provisional 6 En orden a resolver la medida, en primer lugar, conviene señalar que, aunque la parte demandante considere que esta es necesaria para evitar un perjuicio irremediable, a simple vista no se advierte que con la sanción impuesta a la señora Anaya Benavides dentro del trámite del incidente de desacato se estén vulnerando gravemente sus derechos fundamentales o que se configure un perjuicio que imponga decretar medidas provisionales y urgentes para evitar la vulneración o la materialización del perjuicio alegado, pues, de entrada, no existe un principio de certeza acerca de la afectación de los derechos cuya protección reclama la parte actora y, por ende, mal haría el Despacho en arribar a dicha conclusión únicamente con lo narrado en el escrito de tutela, debido a que, como se anotó, la señora Anaya Benavides no especificó en qué fecha se le cobrará la referida sanción, sino que únicamente afirmó que la sanción podría ejecutarse en cualquier momento.
Ahora, si bien la accionante mencionó que dicha sanción afecta su patrimonio, lo cierto que no allegó elementos probatorios mínimos que den cuenta como su ejecución podría afectar el mínimo vital, ni tampoco lo advirtió en el desarrollo de la solicitud de amparo. Aún más, en gracia a resolver cada uno de los reparos que presentó la accionante, respecto a la viabilidad de decretar la medida, el Despacho observa que la solicitud de suspender el referido cobro de la sanción, en el fondo, constituye uno de los presupuestos de la controversia planteada en la demanda, razón por la cual debe ser resuelta en la sentencia que decida la solicitud de amparo, pues lo pretendido por la hoy accionante es que se ordene a las autoridades judiciales accionadas que accedan a la solicitud sobre la inaplicación de la referida sanción, en virtud de las providencias SU 034 de 2018 y 206 de 2017, ambas proferidas por la Corte Constitucional.
No es claro, entonces, de qué manera el futuro cobro de la sanción pecuniaria impuesta, dentro del referido trámite del incidente de desacato, podría concluir en tal trasgresión de los derechos fundamentales invocados en la solicitud de amparo o, en su defecto, se configure un perjuicio irremediable que conlleve decretar la referida medida cautelar, ni se avizora que estos puedan resultar definitivamente menoscabados mientras se decide la presente controversia, teniendo en cuenta que la acción de tutela se caracteriza por su trámite informal, sumario y preferente.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-06797-00 Demandante: Clelia Andrea Anaya Benavides Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: auto que admite tutela y decide medida provisional 7 Ciertamente, para determinar la violación de los derechos fundamentales en el caso concreto es necesario un estudio de fondo, detallado e integral de la situación particular que expuso la demandante, el cual se realizará en la sentencia, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales.
Como consecuencia, la medida cautelar solicitada será denegada. Por lo expuesto, el Despacho RESUELVE:
PRIMERO. Admitir la demanda de tutela instaurada por la señora Clelia Andrea Anaya Benavides contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga.
SEGUNDO. En calidad de parte demandada, notifíquese a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Santander y al juez séptimo administrativo de Bucaramanga. Entrégueseles copia de la demanda y de los anexos, a fin de que, dentro de los dos (2) días siguientes a la notificación de la presente providencia, rindan el informe que corresponda y alleguen las pruebas que pretendan hacer valer.
TERCERO. En calidad de terceros con interés, notifíquese a la señora Luz Mila Otálora Rivera, ya que promovió el incidente de desacato con radicado 68001-33-33-007-2022-00116-02. Entréguesele copia de la demanda y de los anexos, a fin de que, si a bien lo tiene, intervenga dentro de los dos (2) días siguientes a la notificación de la presente providencia. Por Secretaría General, requiérase a la accionante y al Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga, a fin de que suministren la dirección (física o de correo electrónico) en la que puede ser notificada la señora Otálora Rivera.
De no ser posible la notificación, publíquese esta providencia por el término de dos (2) días en la página web del Consejo de Estado, para que, si a bien lo tiene, intervenga.
CUARTO. Notifíquese a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de acuerdo con lo establecido en el artículo 610 del Código General del Proceso. Para practicar dicha notificación, se remitirá mensaje al buzón de correo Radicado: 11001-03-15-000-2023-06797-00 Demandante: Clelia Andrea Anaya Benavides Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: auto que admite tutela y decide medida provisional 8 electrónico de la entidad, informándole que el expediente queda a su disposición, por si desea revisarlo e intervenir.
QUINTO. Tener como pruebas, con el valor que les asigna la ley, los documentos allegados con la demanda.
SEXTO. Denegar la medida provisional solicitada en la demanda.
SÉPTIMO. Solicitar a la Secretaría del Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga, que remita copia en medio magnético del expediente contentivo del trámite incidental de desacato con radicado 68001-33-33-007-2022-00116-02.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada Esta providencia fue firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.