Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., tres (3) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2020-00860-01 (3445-2023) Demandante: Álvaro Hurtado Estupiñán Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional Tema: Reconocimiento indemnización sustitutiva pensión de vejez al personal civil de la Policía Nacional, vinculado antes de la Ley 100 de 1993.

Sentencia de segunda instancia _________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 10 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Álvaro Hurtado Estupiñán presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad de los oficios i) S-2018-036980 / ARGEN – GRICO 1.10 del 28 de Junio de 2018; ii) S-2018-053172 / ARGEN-GRICO 1.10 de 19 de septiembre de 2018; y iii) S-2018-056989 / ARPRE – GUBOC 1.10 de 9 de octubre de 2018, a través de los cuales la entidad demandada le negó el reconocimiento y pago del bono pensional «y/o»de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. 2.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho 1 En adelante CPACA. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00860-01 (3445-2023) Demandante: Álvaro Hurtado Estupiñán solicitó i) la emisión y pago del bono pensional a su favor por el periodo laborado en la Policía Nacional entre el 13 de octubre de 1981 y el 14 de junio de 1994 o, de manera subsidiaria, la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez; ii) la indexación de los valores que resultaren de lo que llegare a resolverse; iii) el pago de los intereses a los que haya lugar; iv) el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA; v) la condena en costas a la parte demandada. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. La Sala sintetiza como hechos relevantes los siguientes: 3.1. Álvaro Hurtado Estupiñán nació el 27 de junio de 1954 y laboró al servicio de la Policía Nacional como adjunto especial entre el 13 de octubre de 1981 y el 14 de junio de 1994, esto es, 12 años, 8 meses y 2 días, los que equivalen a 655.71 semanas.

Sin embargo, no logró reunir el tiempo de servicio ni las semanas cotizadas exigidas para adquirir su pensión de vejez y tampoco podía seguir cotizando al Sistema General de Pensiones. 3.2. En el mes de junio de 2018 un contador público y abogado efectuó la liquidación del bono pensional y de la indemnización sustitutiva, la cual dio como resultado las sumas de $49.436.407,62; y $10.704.390,59, respectivamente. 3.3.

El 20 de junio de 2018 solicitó al Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, el reconocimiento y pago del bono pensional «y/o» de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, por el tiempo de servicio en la entidad y en aplicación del régimen general de pensiones; no obstante, fue negado a través de los oficios acusados. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales se señalaron los artículos 1, 13, 48 y 53 de la Constitución Política; 37, 66 y 67 de la Ley 100 de 1993; 44 y 53 del Decreto 1748 de 1995, modificados respectivamente por los artículos 13 y 22 del Decreto 1474 de 1997. 5. En cuanto al concepto de violación, se expuso lo siguiente2: 5.1.

La entidad demandada desconoció sus derechos a la seguridad social, a la dignidad humana y la igualdad, pues al no habérsele reconocido el pago de bono pensional o, de manera subsidiaria, la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez se le negó la posibilidad de recibir una contraprestación para su sustento 2 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_EXPDIG_ONEDRIVE_1_2862023(.zip) NroActua 2», carpeta «4_4_250002342000202000860011EXPEDIENTEDIGIEXPDIG20230628125901 (1)», archivo «01Demanda.pdf», folios 6 a 9. 3 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00860-01 (3445-2023) Demandante: Álvaro Hurtado Estupiñán económico, como se otorgaba tanto en el régimen de prima media con prestación definida como en el de ahorro individual para cubrir la contingencia de la vejez. 5.2.

Si bien era cierto que no alcanzó a cumplir con los requisitos que le exigía la ley para ser beneficiario de una pensión de vejez o una asignación de retiro, también lo era que el Estado, en cabeza de sus administradoras de fondos de pensiones o las entidades que se encargaban del reconocimiento de las prestaciones, tenían el deber legal de reconocer una prestación al afiliado por los esfuerzos de toda su vida laboral, cubrir la contingencia de la vejez, aún más, cuando se carecía de algún sustento económico. 5.3.

En su caso resultaba más beneficioso el reconocimiento del bono pensional, toda vez que su liquidación arrojó en valor de $49.463.407,62, mientras que la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez ascendía a $10.704.390,59. 1.2. Contestación de la demanda 6. La entidad demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos3: 6.1.

La Policía Nacional ha contado con un régimen salarial y prestacional especial, motivo por el cual se ha encontrado exceptuada de la aplicación del régimen general. 6.2. La indemnización sustitutiva era una figura propia del régimen común y no hacía parte de las disposiciones legales especiales de la Fuerza Pública. Esto se debía a que, en tal régimen, no se descontaban aportes del salario de sus miembros para cotizar en ninguna administradora de pensiones, en virtud de los beneficios previstos en las normas especiales que regulaban tanto la relación laboral como las prestaciones de los integrantes de la institución. 6.3.

En el caso del demandante, no obraba registro de semanas cotizadas, toda vez que nunca se le efectuaron aportes con tal finalidad. En consecuencia, al no existir cotización alguna y no estar prevista la indemnización sustitutiva dentro de las normas que han regulado el régimen especial de la Policía Nacional, no resultaba jurídicamente procedente acceder a la prestación solicitada. 6.4.

Conforme con lo previsto en el artículo 115 de la Ley 100 de 1993, los bonos pensionales se emitían únicamente para financiar pensiones dentro del régimen de prima media con prestación definida o de ahorro individual con solidaridad. En consecuencia, si el demandante cumplía los requisitos, debía acudir ante su 3 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_EXPDIG_ONEDRIVE_1_2862023(.zip) NroActua 2», carpeta «4_4_250002342000202000860011EXPEDIENTEDIGIEXPDIG20230628125901 (1)», archivo «20ContestaciónDemanda.pdf». 4 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00860-01 (3445-2023) Demandante: Álvaro Hurtado Estupiñán administradora de pensiones, la cual era la entidad competente para adelantar el trámite de reconocimiento del bono o de la cuota parte pensional, por tratarse de un procedimiento interadministrativo. 6.5.

Así, en caso de existir derecho a la pensión y de ser informada tal situación a la Policía Nacional, esta solo evaluaba la expedición del bono con destino a la administradora de pensiones encargada de financiar la prestación, y no a favor del afiliado como persona natural, tal como lo pretendía el demandante. 6.6. En otras palabras, el reconocimiento de un bono pensional por el tiempo de servicios prestados en la Policía Nacional exigía que el solicitante se encontrara afiliado a uno de los dos regímenes del sistema general de pensiones y que hubiera cumplido con los requisitos para obtener la pensión de vejez, pues la finalidad exclusiva de este instrumento era contribuir a la conformación del capital necesario para financiar la respectiva prestación. 6.7.

Se configuraron las excepciones de: i) ineptitud de la demanda por falta de los requisitos de procedibilidad4; y ii) acto administrativo acorde con la constitución y la ley. 1.3. La sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en sentencia proferida el 10 de agosto de 2022 negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas a la parte vencida5. 8.

Luego de realizar un recuento legal y jurisprudencial aplicable al asunto, fundamentó su decisión en lo siguiente: 8.1. No había lugar al reconocimiento del bono pensional, pues no existía norma alguna que regulara que la entidad demandada podía reconocerlo directamente a favor del actor, más cuando este ha tenido como objeto únicamente financiar las pensiones del sistema general de pensiones, al cual aquel no ha pertenecido, toda vez que su régimen salarial y prestacional era el especial de los empleados civiles de la Policía Nacional, previsto en los decretos 2701 de 1988 y 1214 de 1990. 8.2.

El actor por su condición de empleado civil de la Policía Nacional se encontraba 4 Esta excepción fue declarada como no probada a través del auto del 8 de abril de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Pasto. Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_52001233300020180001(.zip) NroActua 2», carpeta «5_520012333000201800015011EXPEDIENTEDIGI20221021104551», subcarpeta «52001233300020180001500», archivo «02.

Auto resuelve excepciones previas.pdf». 5 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_EXPDIG_ONEDRIVE_1_2862023(.zip) NroActua 2», carpeta «4_4_250002342000202000860011EXPEDIENTEDIGIEXPDIG20230628125901 (1)», archivo «30)D-2020-00860-00-ALVARO HURTADO VS POLICÍA NAL bono pensional, indemnización sustitutiva.pdf». 5 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00860-01 (3445-2023) Demandante: Álvaro Hurtado Estupiñán en un régimen salarial y pensional especial, exceptuado de la Ley 100 de 1993, en el que legislador no estableció la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. 8.3.

Como aquel no demostró haberse afiliado a una entidad administradora de pensiones del sistema general, a la cual se le hubiere trasladado su bono pensional, era improcedente ordenar que se le reconociera y pagara una indemnización sustitutiva de pensión. 8.4. Tampoco por el principio de favorabilidad se le podía ordenar a la entidad demandada que reconociera y pagara la indemnización sustitutiva de pensión de vejez, toda vez que esta figura en el Ministerio de Defensa Nacional se torna improcedente en la medida que tales empleados civiles para el tiempo en que prestó servicios el actor no efectuaban cotizaciones para pensión. Adicionalmente, no se podía hacer una comparación entre el régimen general y el especial, pues, en este último, el concepto no se encontraba regulado. 8.5.

Acorde con lo previsto en los artículos 188 del CPACA y 365 del Código General del Proceso6, había lugar a condenar en costas a la parte demandada, toda vez que no se demostró su causación y la conducta de la parte vencida no fue temeraria, ni se encontró teñida de mala fe. 1.4. El recurso de apelación 9. El demandante interpuso recurso de apelación bajo los siguientes argumentos7: 9.1.

Se encontraba probado que: i) nació el 27 de junio de 1954, por tanto, cumplió la edad de 62 años ese día y mes de 2016; ii) laboró al servicio de la Policía Nacional como adjunto especial durante el periodo comprendido entre el 13 de octubre de 1981 y el 14 de junio de 1994; y iii) no logró reunir los requisitos para obtener una pensión de vejez. 9.2.

Así entonces, sí cumplía con las exigencias señaladas en el artículo 37 de la ley 100 de 1993, en concordancia con el Decreto 1730 de 2001, para que fuera reconocida la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. 9.3. Esta prestación, establecida en el Sistema General de Pensiones, se concibió para las personas que alcanzaron la edad mínima exigida para pensionarse, pero no completaron el número de semanas requeridas, de manera que recibieran en su lugar una indemnización sustitutiva.

Aunque este concepto no estaba previsto en el régimen que le resultaba aplicable, debía reconocerse por resultar más favorable. 6 En lo que sigue CGP. 7 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_EXPDIG_ONEDRIVE_1_2862023(.zip) NroActua 2», carpeta «4_4_250002342000202000860011EXPEDIENTEDIGIEXPDIG20230628125901 (1)», archivo «33ApelaciónSentenciaDemandante.pdf». 6 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00860-01 (3445-2023) Demandante: Álvaro Hurtado Estupiñán 10.

En el asunto, era procedente la aplicación del Sistema de Seguridad Social contenido en la Ley 100 de 1993, pues para la fecha en que entró a regir, esto es, el 1 de abril de 1994, el vínculo entre las partes se encontraba vigente. 1.5. Pronunciamientos en segunda instancia 11. Conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar8. 1.6.

Concepto del Ministerio Público 12. El procurador delegado ante el Consejo de Estado no emitió concepto. 2. Consideraciones 2.1. Competencia 13. La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación, de conformidad con los artículos 125 y 150 del CPACA, según los cuales «[l]as salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias» y «[e]l Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos [ ]». 2.2.

El problema jurídico 14. Con fundamento en los argumentos expuestos en el escrito de apelación9, el problema jurídico consiste en determinar ¿si el demandante, exintegrante del personal civil de la Policía Nacional, tiene derecho al reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez prevista en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1730 de 2001, pese a que su régimen especial no la preveía, toda vez que cumplió la edad mínima para adquirir el derecho pensional, no completó las semanas exigidas y, al entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones, mantenía vínculo laboral con la institución? 2.3.

Marco normativo y jurisprudencial 8 Tal y como se indicó en el auto del 27 de octubre de 2023. Samai, índice 4, actuación «Auto que admite recurso de apelación», documento «AUTOQUEADMITERECURSODEAPELACION(.docx) NroActua 4». 9 Que delimita el marco de la competencia del juez de segunda instancia, pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 7 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00860-01 (3445-2023) Demandante: Álvaro Hurtado Estupiñán 2.3.1.

Régimen pensional del personal civil que prestó sus servicios en el Ministerio de Defensa Nacional antes de la Ley 100 de 1993 15. En lo relevante al particular, para efectos de determinar las cotizaciones o aportes con destino a pensión efectuado por el personal civil de la Policía Nacional, se observa que el Decreto 417 de 195510 dispuso que eran afiliados forzosos a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional11 «[…] todo el personal uniformado y civil que, con carácter permanente, preste sus servicios a las fuerzas de policía» [artículo 4].

Dicha caja recibiría los aportes de los uniformados en la misma proporción establecida «para los miembros de las Fuerzas Armadas respecto de la Caja de Sueldos de Retiro del Ejército Nacional». En relación con el personal civil de la Policía Nacional, el citado Decreto 417 de 1955 dispuso: «ARTÍCULO 22. El personal civil al servicio de la Policía y el personal civil al servicio de la Caja de Sueldos de Retiro de las Fuerzas de Policía, que figure como afiliado a dicha Caja, tendrá el mismo periodo de 20 años para la Jubilación, las mismas obligaciones y los mismos derechos que el Estado reconoce a los afiliados a la Caja Nacional de Previsión Social» (se destaca). 16.

Sin embargo, más adelante, el personal civil de la Policía Nacional dejó de ser afiliado forzoso a CASUR y su régimen prestacional fue regulado en normas distintas. En efecto, el Decreto 2343 de 1971, modificado por el Decreto 2003 de 1984, en el artículo 4, solamente tuvo como afiliados a dicha caja a los oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional, así como a los empleados y trabajadores a su servicio.

En el mismo sentido lo señaló el Decreto 1774 de 198512. 17. En línea con lo anterior, el Decreto 610 de 1977 modificó el estatuto del personal civil del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional. En relación con el derecho a la pensión de este grupo de servidores, reguló la garantía de acceder a la prestación periódica bajo determinados presupuestos que, de forma general, eran los siguientes: - Pensión de jubilación tiempo continuo (artículo 82): exigía 20 años de tiempo continuo de servicios al Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional, sin requisito de edad, para una pensión liquidada en el 75% de las partidas computables. - Pensión de jubilación por tiempo discontinuo (artículo 83): imponía 20 años de servicio discontinuos al Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional o a otras entidades oficiales, la edad de 55 años (varones) o 50 (mujeres), determinada en la misma cuantía de la anterior. 10 «Por el cual se declara la liquidación y disolución de la Caja de Protección Social de las Fuerzas de Policía, se crea la Caja de Sueldos de Retiro de las Fuerzas de Policía, y se dictan otras disposiciones» 11 En adelante CASUR. 12 «Por el cual se aprueba el Acuerdo número 011 de 1985 30 de mayo de la Junta Directiva de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional» 8 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00860-01 (3445-2023) Demandante: Álvaro Hurtado Estupiñán - Pensión por muerte antes de cumplir la edad establecida para percibirla (artículo 84): se reconocía a los beneficiarios del empleado en servicio o retirado, que «hubiere servido entre veinte (20) a los discontinuos al Ministerio de Defensa o a la Policía Nacional sin que hubiere inválidos absolutos que le dependieren económicamente» [sic].

Esta norma se acompasaba con la regulación contenida en la Ley 12 de 1975. - Pensión de retiro por vejez (artículo 86): podrían acceder a esta prestación los empleados públicos que hubieran sido retirados por cumplir la edad de 65 años, sin haber reunido los requisitos para acceder a una pensión de invalidez o de jubilación, en cuantía del 20% de los haberes devengados más 2% por cada año de servicios, siempre que carecieran de recursos para la «congrua subsistencia». 18.

En este punto es importante precisar que las señaladas pensiones estaban a cargo del «Tesoro Público» y la pagaría la «respectiva entidad» en la que laborara [artículo 122], las cuales podían repetir en contra de las otras «entidades de Previsión interesadas» por la cuota parte que les correspondiera por el valor de la pensión, según el tiempo de servicio prestado por el trabajador [artículo 92].

Igualmente, el Decreto 610 de 1977 señaló expresamente las partidas computables para el reconocimiento pensional en el artículo 85, estas eran: sueldo básico, prima de servicio, prima de alimentación, prima de actividad, subsidio familiar, auxilio de transporte y doceava parte de la prima de navidad. 19. En cuanto a las cotizaciones que este grupo de servidores debía asumir, el Decreto 610 de 1977 solamente reguló el deber de contribuir con un 5% del sueldo básico mensual con destino a sanidad.

Esta obligación se impuso tanto para el personal en servicio activo [artículo 67] como para el retirado con pensión [artículo 95]. 20. Las anteriores condiciones fueron reiteradas por el Decreto 2247 de 198413. Así se puede constatar en los artículos 95, 96, 97 y 99, que previeron las mismas modalidades de reconocimiento, 98, respecto de las partidas computables, y 80 y 108 sobre cotizaciones con destino a sanidad.

Igualmente, se mantuvo el reconocimiento por parte del Ministerio de Defensa o la Policía Nacional [artículo 135] con cargo al «Tesoro Público». 21. Luego, el Decreto 1214 de 1990 incluyó, en adición a las antes mencionadas, para los empleados públicos del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional la posibilidad acceder a una pensión por aportes, de conformidad con la Ley 71 de 1988, en los siguientes términos: 13 «Por el cual se modifica el Estatuto de Personal Civil del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional» 9 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00860-01 (3445-2023) Demandante: Álvaro Hurtado Estupiñán «ARTÍCULO 100.

PENSION POR APORTES. A partir de la vigencia del presente Decreto, conforme al artículo 7o. de la Ley 71 de 1988, los empleados públicos del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las Entidades de Previsión Social o de las hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer.

El Gobierno Nacional reglamentará los términos y condiciones para el reconocimiento y pago de esta prestación y determinará las cuotas partes que correspondan a las entidades involucradas.

PARAGRAFO. Para el reconocimiento de la pensión de que trata este artículo, a las personas que a la fecha de vigencia del presente Decreto, tengan diez (10) o más años de afiliación en una o varias de las entidades y cincuenta (50) años o más de edad si es varón o cuarenta y cinco (45) años o más si es mujer, continuarán aplicándose las normas de los regímenes actuales vigentes» [sic]. 22.

Sobre el punto, conviene precisar que, en todo caso, el reconocimiento de las pensiones para este personal lo efectuaba el Ministerio de Defensa o la Policía Nacional, al tenor del artículo 100 del Decreto 1214 de 1990, y a cargo del «Tesoro Público». Con todo, el decreto en cita no se refirió a cotizaciones con destino a pensión. 23.

Luego, la Ley 100 de 1993 señaló en el artículo 279 que sus disposiciones no se aplicarían al personal regido por el Decreto Ley 1214 de 1990 «con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente Ley». En consecuencia, estos servidores quedaron sometidos a las condiciones de cotizaciones a pensión previstas en el régimen general de seguridad social. 2.3.2.

Indemnización sustitutiva de la Ley 100 de 1993 24. Una de las contingencias que se aseguran a través del Sistema General de Pensiones es la vejez, con la finalidad de proteger al trabajador que una vez llega a una edad en la que no puede seguir laborando pueda percibir un ingreso que le garantice un mínimo vital y una congrua subsistencia. 25.

La Corte Constitucional en sentencia C-177 de 1998 se refirió a la pensión de vejez como una compensación a la actividad desarrollada por un tiempo considerable y que genera la disminución de la fuerza laboral. Por su parte, en la sentencia C-230 de ese año señaló que no se trataba de un derecho gratuito, sino que surgía por la acumulación de cotizaciones y de tiempos de servicio efectuados por el trabajador. 26.

Ahora bien, el reconocimiento de la pensión de vejez depende del cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley, ya sea del sistema general de pensiones o de alguno de los regímenes anteriores a su entrada en vigor. No obstante, en 10 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00860-01 (3445-2023) Demandante: Álvaro Hurtado Estupiñán ocasiones, las personas no logran reunir los requisitos dispuestos para acceder a esa prestación, por lo que en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 se dispuso una herramienta compensatoria denominada indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, que también procede cuando no se cumple con los requisitos para obtener las pensiones por invalidez (art. 45) y sobrevivencia (art. 49). 27.

Al respecto el mencionado artículo 37 estableció lo siguiente: «Artículo 37. indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Las personas que habiendo cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declaren su imposibilidad de continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a un salario base de liquidación promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado así obtenido se le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales haya cotizado el afiliado». 28.

La disposición transcrita fue reglamentada a través del Decreto 1730 del 27 de agosto de 200114 y en su artículo 1 dispuso que el reconocimiento de la indemnización en el régimen de prima media con prestación definida podía originarse cuando «con posterioridad a la vigencia del sistema general de pensiones» se presentaran las siguientes situaciones: «a) Que el afiliado se retire del servicio habiendo cumplido con la edad, pero sin el número mínimo de semanas de cotización exigido para tener derecho a la pensión de vejez y declare su imposibilidad de seguir cotizando; b) Que el afiliado se invalide por riesgo común sin contar con el número de semanas cotizadas exigidas para tener derecho a la pensión de invalidez, conforme al artículo 39 de la Ley 100 de 1993; c) Que el afiliado fallezca sin haber cumplido con los requisitos necesarios par (sic) que su grupo familiar adquiera el derecho a la pensión de sobrevivientes, conforme al artículo 46 de la Ley 100 de 1993; d) Que el afiliado al sistema general de riesgos profesionales se invalide o muera, con posterioridad a la vigencia del Decreto-Ley 1295 de 199415, como consecuencia de un accidente de trabajo o una enfermedad profesional, la cual genere para él o sus beneficiarios pensión de invalidez o sobrevivencia de conformidad con lo previsto en el artículo 53 del Decreto-Ley 1295 de 1994». 29.

Por su parte, el artículo 2 del Decreto 1730 de 2001 estableció lo siguiente: «Artículo 2.- Reconocimiento de la indemnización sustitutiva. Cada Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida a la que haya cotizado el trabajador, deberá efectuar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva, respecto al tiempo cotizado. 14 «Por medio del cual se reglamentan los artículos 37, 45 y 49 de la Ley 100 de 1993 referentes a la indemnización sustitutiva del régimen solidario de prima media con prestación definida». 15 El texto subrayado fue declaro nulo por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 24 de julio de 2017, radicado: 11001-03-25-000-2010-00279-00 (2292-10). 11 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00860-01 (3445-2023) Demandante: Álvaro Hurtado Estupiñán En caso de que la Administradora a la que se hubieren efectuado las cotizaciones haya sido liquidada, la obligación de reconocer la indemnización sustitutiva corresponde a la entidad que la sustituya en el cumplimiento de la obligación de reconocer las obligaciones pensionales.

En el caso de que las entidades que hayan sido sustituidas en la función de pagar las pensiones por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, Fopep, será ésta la entidad encargada del pago, mientras que su reconocimiento continuará a cargo de la caja o fondo que reconozca las pensiones. Para determinar el monto de la indemnización sustitutiva se tendrán en cuenta la totalidad de semanas cotizadas, aún las anteriores a la Ley 100 de 1993». 30.

De acuerdo con lo anterior, el reconocimiento de la indemnización en el régimen de prima media con prestación definida puede originarse en 3 circunstancias: i) como sustitutiva de la pensión de vejez; o ii) de la pensión de invalidez; o iii) de la pensión de sobrevivientes, de la Ley 100 de 1993. 31. No obstante, la exigencia «con posterioridad a la vigencia del sistema general de pensiones», fue declarada nula por esta Corporación a través de sentencia de 14 de abril de 200516, por las siguientes razones: «En efecto, el hecho de que haya limitado la norma reglamentaria la indemnización sustitutiva de la pensión por vejez sólo al hecho de que con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993 se cumplan la totalidad de los requisitos enlistados en el precitado literal (edad, retiro del servicio y manifestación de la imposibilidad de seguir cotizando al sistema) no permitiría que tal prestación se reconozca a los afiliados al sistema de prima media con prestación definida afiliados a una administradora de este régimen, que habiendo cumplido la edad bajo el régimen anterior se retiren del servicio bajo su vigencia, sin el número de semanas exigidas para tener derecho a la prestación y declaren su imposibilidad de seguir cotizando al sistema. […] Es cierto que la opción de la indemnización sustitutiva de la pensión por vejez en la legislación anterior a la Ley 100 de 1993 sólo existía para los afiliados al ISS; sin embargo la nueva figura creada en la ley 100 cobija tanto a dichos afiliados como a los de una administradora diferente al ISS, pues no sería razonable y violaría el derecho a la igualdad que los afiliados a una administradora del régimen de prima media con prestación definida, diferentes a éste, por el hecho de serlo, no les sea permitido, si se dan las condiciones que la misma Ley establece en su artículo 37, acceder a la prestación, pretextando la falta de tal beneficio en el régimen anterior que los gobernaba. […] Es un principio de derecho incuestionable que las leyes rigen hacia el futuro, por lo que una lectura ligera y desprevenida de la frase acusada de la norma reglamentaria daría como resultado una conformidad con las previsiones de la ley reglamentada, sin embargo, haciendo un estudio a fondo de la especificidad de categorías de afiliados y su derecho a escoger la norma más favorable, lleva a la Sala a ser cuidadosa en su examen, por lo que la limitación en cuanto al cumplimiento de la edad que trae la norma acusada, dejaría por fuera a algunos afiliados que no obstante pertenecer al sistema, pues a la entrada de la vigencia 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 14 de abril de 2005, radicado: 11001032500020030011201 (0477-2003). 12 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00860-01 (3445-2023) Demandante: Álvaro Hurtado Estupiñán de la ley ingresaron a éste como afiliados forzosos, es decir cotizaron a dicho régimen bajo las previsiones de la ley y se dieron los supuestos que ellas contemplan, retiro del servicio e imposibilidad de seguir cotizando, quedarían privados de ese beneficio, cuando ello no fue el querer del legislador […]». 32.

En igual sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional17 al precisar lo siguiente: «[…] en relación con la aplicación de las normas contenidas en la Ley 100 de 1993, a fin de hacer efectiva la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez en aquellos casos en que los aportes al sistema se dieron con anterioridad a la entrada en vigencia de dicha Ley, la Corte Constitucional ha reiterado que esta normatividad es aplicable a todos los habitantes del territorio nacional y a todas aquellas situaciones que al momento de su expedición no se hubieren consolidado.

Así lo sostuvo en sentencia T-850 de 2008, al indicar: ‹El derecho a reclamar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez se encuentra en cabeza de aquellas personas que, independientemente de haber estado afiliadas al Sistema Integral de Seguridad Social en el momento de entrada en vigencia la Ley 100 de 1993 pero que habiendo cumplido con la edad para reclamar la pensión, no cuenten con el número de semanas cotizadas para acceder a dicha prestación. Además las entidades de previsión social a las que en algún momento cotizó el accionante, deben reconocer y pagar la indemnización so pena de que se incurra en un enriquecimiento sin causa›.

Así pues, es inválida cualquier interpretación restrictiva en la cual se establezca como requisito adicional para acceder a la indemnización sustitutiva que el afiliado haya cotizado al sistema a partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993 o que al momento de la desvinculación del trabajador éste haya cumplido con la edad exigida para acceder a la pensión de vejez, pues ello (i) contradice de manera directa los artículos 48, 49 y 366 de la Constitución Política, (ii) propicia un enriquecimiento sin causa de la entidad a la cual se efectuaron los aportes y (iii) vulnera el principio constitucional de favorabilidad en materia laboral, expresamente previsto en el artículo 53 superior […]». [Se resalta]. 33.

El artículo 1 del Decreto 1730 de 2001 fue modificado por el artículo 1 del Decreto 4640 de 200518, en el sentido de indicar que habrá lugar al reconocimiento de la citada indemnización, para «afiliados al Sistema General de Pensiones» en las siguientes situaciones: «a) Que el afiliado se retire del servicio habiendo cumplido con la edad, pero sin el número mínimo de semanas de cotización exigido para tener derecho a la pensión de vejez y declare su imposibilidad de seguir cotizando; b) Que el afiliado se invalide por riesgo común sin contar con el número de semanas cotizadas exigidas para tener derecho a la pensión de invalidez, conforme al artículo 39 de la Ley 100 de 1993; 17 Corte Constitucional, sentencia T-849 A de 2009. 18 «Por medio del cual se modifica el artículo 1 del Decreto 1730 de 2001» 13 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00860-01 (3445-2023) Demandante: Álvaro Hurtado Estupiñán c) Que el afiliado fallezca sin haber cumplido con los requisitos necesarios para que su grupo familiar adquiera el derecho a la pensión de sobrevivientes, conforme al artículo 46 de la Ley 100 de 1993; d) Que el afiliado al Sistema General de Riesgos Profesionales se invalide o muera, con posterioridad a la vigencia del Decreto-ley 1295 de 1994, como consecuencia de un accidente de trabajo o una enfermedad profesional, la cual genere para él o sus beneficiarios pensión de invalidez o sobrevivencia de conformidad con lo previsto en el artículo 53 del Decreto-ley 1295 de 1994». 34.

Esta exigencia fue declarada nula en sentencia del 11 de marzo de 201019, con fundamento en lo siguiente: «[…] la Sala considera que si el Sistema General de Pensiones contenido en la Ley 100 de 1993, se aplica a todos los habitantes del territorio nacional, rige a partir de su publicación y salvaguardó los derechos adquiridos en vigencia de las disposiciones derogadas; la exigencia de ser afiliado al mismo para ser beneficiario de la indemnización sustitutiva, riñe con los principios orientadores del Sistema de Seguridad Social Integral y con el objetivo del Sistema General de Pensiones […].

De manera que son válidas las acusaciones hechas por el demandante y el Ministerio Público contra el Decreto reglamentario en comento, cuando afirman que con tal exigencia -ser afiliado al Sistema General de Pensiones- se excluye de tal beneficio a las personas que para la fecha de entrada en vigencia no se encontraban vinculadas ya fuera mediante contrato de trabajo, como servidores públicos, como trabajadores oficiales, como empleados públicos, como trabajadores independientes o prestando sus servicios bajo la modalidad de prestación de servicios al Estado o a las entidades o empresas del sector privado.

En otras palabras, retiradas del servicio activo. Prohijar tal exigencia, vulneraría a todas luces el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 superior, se desconocería el principio de la irrenunciabilidad de los derechos ciertos e indiscutibles y de los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, así como la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, la garantía a la seguridad social y la asistencia a las personas de la tercera edad.

No hay que olvidar además, que el artículo 13 de la Ley 100 de 1993 establece como característica del Sistema, que para reconocer las pensiones y prestaciones que consagra dicha normativa se tendrán en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la citada ley, al Instituto de Seguros Sociales o cualquier caja, fondo o entidad del sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos, cualquiera sea el número de semanas cotizadas o el tiempo de servicio.

Siendo ello así, como irrebatiblemente lo es, dicho beneficio no puede estar consagrado exclusivamente para los afiliados, entendido como aquellos vinculados al servicio a la entrada en vigencia de dicha Ley, sino para toda la población, a la que el mismo sistema ampara de las contingencias derivadas de la vejez, invalidez y muerte, a través del reconocimiento de las pensiones y prestaciones que él consagra, siendo una de ellas la indemnización sustitutiva». 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 11 de marzo de 2017, radicado 11001-03- 24-000-2006-00322-00(0984-07). 14 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00860-01 (3445-2023) Demandante: Álvaro Hurtado Estupiñán 35.

Por su parte, la Corte Constitucional al conocer de varias acciones de tutela20 relacionadas con el reconocimiento de esta prestación ha señalado, que21: «(i) Su desconocimiento contraviene el principio de favorabilidad en materia laboral consagrado en el artículo 53 de la Constitución, en concordancia con el artículo 21 del Código Sustantivo de Trabajo.

(ii) Las entidades a las que se le realizaron los aportes incurren en un enriquecimiento sin causa al retener los recursos que constituyen un ahorro del trabajador y es a este a quien le correspondería, en primer lugar, disfrutarlos. (iii) La indemnización sustitutiva prevista en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 no dispuso un límite temporal para su aplicación, luego también son beneficiarias las personas que cotizaron o prestaron sus servicios con anterioridad.

Además, no se condicionó su reconocimiento a cotizaciones posteriores a su expedición. (iv) El Sistema General de Seguridad Social en Pensiones reconoce, en el literal f) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993, que se puede tener en cuenta los tiempos de servicio o semanas cotizadas con anterioridad a su creación y bajo disposiciones precedentes con independencia de si fueron cotizados al Instituto de Seguro Social, caja, fondo o entidad del sector público o privado.

(v) Se trata de un derecho irrenunciable del trabajador que a su vez es imprescriptible. (vi) Si bien el trabajador no tiene que renunciar a la expectativa de cumplir las semanas exigidas en la ley o el capital requerido, según el régimen pensional que haya elegido, lo cierto es que tampoco existe la obligación de continuar efectuando aportes hasta completar las exigencias legales para que le reconozcan la pensión, por lo que resulta válido que una vez haya alcanzado la edad mínima para acceder a la prestación periódica pueda proceder a solicitar la indemnización». 36.

En este punto conviene destacar la procedencia del reconocimiento de la indemnización sustitutiva a quienes prestaron servicios con anterioridad a su creación. De conformidad con el literal f) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993, para el efecto se tendrán en cuenta el número de semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de esta ley, al ISS o a cualquier caja, fondo o entidad del sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos, cualquiera sea el número de semanas cotizadas o el tiempo de servicio. 37.

Así las cosas, se concluye que la indemnización sustitutiva procede en favor de quienes alcanzan la edad para obtener la pensión de vejez sin cumplir con el mínimo de semanas exigidas para acceder a ella, antes o después de la entrada en vigor del Sistema General de Pensiones, y manifiestan su imposibilidad de seguir cotizando. Asimismo, el artículo 2 del Decreto 1730 de 2001 previó que, en caso de aportes a distintas administradoras de pensiones, cada una de aquellas debía efectuar el 20 Sentencias T-850 de 2008, T-849A de 2009, T-1075 de 2012, T-083 de 211, T-062 de 2012, T- 865 de 2013 y T-122 de 2016. 21 Sentencia T-125 de 2018 de la Corte Constitucional. 15 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00860-01 (3445-2023) Demandante: Álvaro Hurtado Estupiñán reconocimiento, esto es, de manera individual, pero teniendo en cuenta el tiempo cotizado en cada administradora. 38.

Ahora, aunque la citada disposición se refiere a las administradoras de pensiones, debe recordarse que el régimen de seguridad social funciona como un sistema de aseguramiento, en donde estas se subrogan en el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas de la seguridad social, siempre que el empleador ya sea público o privado, que es el obligado primigenio y natural, afilie al trabajador y cumpla con el pago de los aportes o cotizaciones. 2.4.

Caso en concreto 39. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 39.1. Álvaro Hurtado Estupiñán nació el 27 de junio de 1954, según su documento de identidad22. 39.2. De conformidad con el formato de expedición de información laboral del 21 de mayo de 201823, laboró en el cargo de adjunto especial al servicio de la Policía Nacional entre el 13 de octubre de 1981 y el 14 de junio de 1994. 39.3.

El 18 de junio de 2018, solicitó al Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, el reconocimiento y pago del bono pensional o de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, en consideración al tiempo en el que laboró como adjunto especial24. 39.4. A través del Oficio S – 2018 - 036980 / ARGEN – GRICO – 1.10 del 28 de junio de 201825, el jefe del Grupo de Información y Consulta del Ministerio de Defensa Nacional le negó el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez y, frente a la petición del bono pensional, le informó el procedimiento para su emisión, con destino a la entidad administradora de pensiones que fuera a reconocer la pensión. 22 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_EXPDIG_ONEDRIVE_1_2862023(.zip) NroActua 2», carpeta «4_4_250002342000202000860011EXPEDIENTEDIGIEXPDIG20230628125901 (1)», archivo «01Demanda.pdf», folio 15. 23 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_EXPDIG_ONEDRIVE_1_2862023(.zip) NroActua 2», carpeta «4_4_250002342000202000860011EXPEDIENTEDIGIEXPDIG20230628125901 (1)», archivo «01Demanda.pdf», folio 17. 24 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_EXPDIG_ONEDRIVE_1_2862023(.zip) NroActua 2», carpeta «4_4_250002342000202000860011EXPEDIENTEDIGIEXPDIG20230628125901 (1)», archivo «01Demanda.pdf», folios 35 y 36. 25 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_EXPDIG_ONEDRIVE_1_2862023(.zip) NroActua 2», carpeta «4_4_250002342000202000860011EXPEDIENTEDIGIEXPDIG20230628125901 (1)», archivo «20ContestaciónDemanda.pdf», folios 24 y 25. 16 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00860-01 (3445-2023) Demandante: Álvaro Hurtado Estupiñán 39.5.

El 19 de julio de 2018, presentó recurso de reposición contra el anterior acto administrativo; sin embargo, fue declarado improcedente por el jefe del Grupo de Información y Consulta del Ministerio de Defensa Nacional a través del Oficio S- 2018-053172 de 19 de septiembre de 201826. 39.6. Por medio del Oficio S-2018-056988/ARPRE – GUBOC 1- 10 del 9 de octubre de 201827, suscrito por el jefe del Área de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa Nacional, en consideración a una nueva petición del demandante del 21 de septiembre de 2018, se negó la indemnización sustitutiva de pensión de vejez y se informó el procedimiento para la emisión del bono pensional. 39.7.

De conformidad con las certificaciones de lo devengado y deducido por el actor durante el tiempo que prestó sus servicios como adjunto especial a la Policía Nacional, allegadas al expediente en virtud de los requerimientos realizados en esta instancia a través de autos del 30 de septiembre de 202428 y 31 de marzo de 202529, se tiene que aquel devengó lo siguiente30: - Diciembre 1981 Sueldo básico 0048 9.680.00 P. Actividad 20 1.936.00 P. Alimnetacio 960.00 Ley 4 1.966 001 12.60 Sersaciviles 050 484.00 7/100 Vivmil 003 677.60 Aux.

Mutuo 010 33.00 Peluquería 012 5.00 Totales 12.576.00 1.212.20 Total a pagar 11.363.80 - Mayo 1990 Sueldo básico 030 42.650.00 Sub. Familiar 35 14.927.50 Prima A. 20 8.530.00 26 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_EXPDIG_ONEDRIVE_1_2862023(.zip) NroActua 2», carpeta «4_4_250002342000202000860011EXPEDIENTEDIGIEXPDIG20230628125901 (1)», archivo «20ContestaciónDemanda.pdf», folios 26 y 27. 27 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_EXPDIG_ONEDRIVE_1_2862023(.zip) NroActua 2», carpeta «4_4_250002342000202000860011EXPEDIENTEDIGIEXPDIG20230628125901 (1)», archivo «01Demanda.pdf», folios 42 y 43. 28 Samai, índice 9, actuación «OFICIO PRUEBAS», documento «9OFICIOPRUEBAS_34452023Decretaprueb(.pdf) NroActua 9». 29 Samai, índice 20, actuación «Auto que requiere a las partes o apoderados», documento «27Autoquerequie_34452023Requierenuev(.pdf) NroActua 20». 30 Samai, índices 15, 22 y 38, actuaciones «RECIBE MEMORIALES ONLINE» «RECIBE MEMORIALES ONLINE AL DESPACHO», documentos «14_MemorialWeb_ConstanciasdePago- ALVAROHURTADOESTUPIÑAN(.pdf) NroActua 15», «28_MemorialWeb_Respuesta- RptFormato(.pdf) NroActua 22» y «47_MemorialWeb_Respuesta-ALVAROHURTADOESTUP(.pdf) NroActua 38», respectivamente. 17 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00860-01 (3445-2023) Demandante: Álvaro Hurtado Estupiñán Subsidio.

Alim 4.100.00 Aux. Transpor 3.797.50 Casurponall4 001 351.50 Sersaciviles 050 2.132.50 7/100 Vivmil 003 2.985.50 Pagadbiesoau 010 318.00 Depeluquería 012 48.40 Revistapolic 023 100.00 Aspencipol 812 03 84 999 426.50 Comsegprevi 036 06 87 999 250.00 Banpopsagust 293 09 89 003 9.847.00 Aspencipolpr 814 05 90 005 11.700.00 Aspencipolva 213 05 90 000 16.690.00 Totales 74.005.00 44.849.40 Total a pagar 29.155.60 - Abril 1994 Sueldo básico 030 111.620.00 A. Prim.

Actividad 30 33.486.00 Subsi. Familiar. 39 43.531.80 Subsidio. Alim 9.680.00 Seguro Vida 1.936.00 Servisanidad 050 5.581.00 7/100 Vivmil 003 7.813.40 Consegprevi 037 1.936.00 Pagadbiesoau 010 780.00 Todocomercial 797 04 94 000 31.255.00 Aspencipolac 818 03 44 000 16.200.00 Aspencipolpr 814 09 93 002 36.000.00 Creelecforpo 437 08 93 015 16.705.00 Aspencipol 812 03 84 999 1.100.00 Comsegprevi 036 02 91 999 425.00 Aadminisdetra 130 04 94 000 600.00 Totales 209.228.80 118.395.40 Total a pagar 90.833.40 2.5.

Análisis sustancial del caso concreto 40. En el presente asunto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia del 10 de agosto de 2022, negó el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Lo anterior, al concluir que el actor estaba amparado por un régimen especial excluido de la Ley 100 de 1993, en el cual no se estableció dicha prestación, además de que no efectuó cotizaciones al sistema pensional ni acreditó afiliación al Sistema General de Pensiones. 41.

En el recurso de apelación, la parte demandante sostuvo que estaba demostrado que el actor cumplió la edad mínima de 62 años en 2016, que prestó sus servicios a la Policía Nacional como personal civil entre 1981 y 1994 y que, si bien no alcanzó 18 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00860-01 (3445-2023) Demandante: Álvaro Hurtado Estupiñán a completar el número de semanas exigidas para acceder a la pensión de vejez, sí reunía los requisitos previstos en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 1730 de 2001 para el reconocimiento de la indemnización sustitutiva. 42.

En consecuencia, esta prestación, que fue instituida para quienes alcanzaran la edad sin acreditar las semanas necesarias, debía aplicarse bajo el principio de favorabilidad, máxime cuando, al entrar en vigor la Ley 100 de 1993, su vínculo laboral aún permanecía vigente. En este sentido destacó que, si el régimen que le era aplicable tenía el carácter de especial «debería ser más garantista que el general lo que en este caso no sucede». 43.

En el presente asunto, se tiene que Álvaro Hurtado Estupiñán nació el 27 de junio de 1954, por lo tanto, a la fecha en la que solicitó el reconocimiento de la sustitución de la pensión de vejez (18 de junio de 2018), tenía la edad de 63 años, y para el 9 de octubre de 2020, fecha de presentación de la demanda, había cumplido 66. 44.

Igualmente, está acreditado en el expediente que aquel prestó labores a la Policía Nacional como adjunto especial entre el 13 de octubre de 1981 y el 14 de junio de 1994, para un total de servicios de 12 años, 8 meses y 1 día. 45. Adicionalmente, el demandante declaró la imposibilidad de continuar cotizando el número de semanas que le faltan para obtener el reconocimiento de la pensión de vejez. 46.

Al respecto, es importante tener en cuenta que la vinculación del demandante con la Policía Nacional fue en condición de personal civil. De acuerdo con el marco normativo previamente señalado, el régimen pensional que lo cobijó le permitía acceder a una pensión a cargo del «Tesoro Público» reconocida por el Ministerio de Defensa, Policía Nacional.

De ahí que, según las pruebas allegadas, en particular, de los desprendibles de nómina, no es posible identificar que se le hubiera efectuado deducción para efectos pensionales. 47. Ciertamente, la certificación de salarios allegada con la demanda permite deducir que no había una entidad que recibiera aportes, al señalar: Periodos de vinculación laboral Al empleado se le descontó para seguridad social Caja, fondo o entidad a la cual se realizaron los aportes Entidad que responde por el periodo Periodo a cargo de la entidad que certifica Desde Hasta Dia Mes Año Día Mes Año Nombre Nit o código NIT 1 13 10 1981 14 6 1994 NO XX XX POLICÍA NACIONAL […] SI 2 … … … … … … … … … … … … 3 … … … … … … … … … … … … 4 … … … … … … … … … … … … 48.

Asimismo, de los recibos de nómina no es posible deducir que se hubiera efectuado deducción alguna para fines pensionales, como sí se puede identificar la deducción para el servicio de sanidad equivalente al 5% de la asignación básica, en 19 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00860-01 (3445-2023) Demandante: Álvaro Hurtado Estupiñán los términos de los artículos 80 del Decreto 1214 de 1990 y 67 del Decreto 610 de 1977. 49.

Ahora, no se pasa por alto que también se registraron unos descuentos por concepto de «CASURLEY-33» y «CASURPONALL4» equivalentes a menos del 1% del sueldo básico. Sin embargo, se advierte que tales porcentajes no corresponden a las cotizaciones reguladas por la Ley 4 de 1966, artículo 2, y la Ley 33 de 1985, para los afiliados a Cajanal del 5% del salario correspondiente a cada mes, sino al impuesto previsto por el artículo 131 de la Ley 4 de 1966, modificado por el artículo 532 de la Ley 33 de 1985. 50.

Es cierto que la jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido la posibilidad de acudir a las normas del sistema general de seguridad social a quienes se gobernaban por regímenes anteriores a su expedición, en atención al principio de favorabilidad. Por ejemplo, con fundamento en el artículo 28833 de la Ley 100 de 1993, se extendieron las prestaciones contenidas en aquella ley al personal de la Fuerza Pública que de acuerdo con su artículo 279 se encuentra exceptuado.

Así se puede constatar en las sentencias de unificación CE-SUJ-SII-009-2018 del 1 de marzo de 2018; CE-SUJ-SII-010-2018 del 12 de abril de 2018 y SUJ-016-CE-S2- 2019 del 30 de mayo de 2019. 51. No obstante, en esta oportunidad se advierte que los supuestos fácticos del asunto bajo estudio son incompatibles con la posibilidad de conceder la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez al demandante.

Ciertamente, el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 parte del hecho de la existencia de cotizaciones para calcular el valor a pagar al beneficiario. Esta situación se reitera en el Decreto 1730 de 2021 que establece la fórmula para determinar la cuantía de la prestación así: «ARTICULO 3º-Cuantía de la indemnización. Para determinar el valor de la indemnización se aplicará la siguiente formula: I = SBC x SC x PPC Donde: SBC: Es el salario base de la liquidación de la cotización semanal promediado de acuerdo con los factores señalados en el Decreto 1158 de 1994, sobre los 31 «Toda cuenta o nómina que paguen por cualquier concepto la Nación, Departamentos, Intendencias, Comisarías, Distrito Especial de Bogotá, Municipios, Corregimientos, Inspecciones de Policía e Instituciones Descentralizadas causará un impuesto de diez centavos ($0,10) moneda corriente, por cada cien pesos o fracción con destino a las Cajas de Previsión respectivas, o en su defecto, para la entidad pagadora». 32 «El valor del impuesto de que trata el artículo 1 de la Ley 4 de 1966, será del cinco por mil si se trata de nóminas de personal, y del diez por mil en los demás casos, con las excepciones allí establecidas». 33 «[…] todo trabajador privado u oficial, funcionario público, empleado público y servidor público tiene derecho a que, durante la vigencia de la presente Ley, le sea aplicable cualquier norma en ella contenida que estime favorable frente a lo dispuesto en leyes anteriores sobre la misma materia, siempre que se someta a la totalidad de sus disposiciones […]» 20 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00860-01 (3445-2023) Demandante: Álvaro Hurtado Estupiñán cuales cotizó el afiliado a la administradora que va a efectuar el reconocimiento, actualizado anualmente con base en la variación del IPC según certificación del DANE.

SC: Es la suma de las semanas cotizadas a la administradora que va a efectuar el reconocimiento. PPC: Es el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales ha cotizado el afiliado para el riesgo de vejez, invalidez o muerte por riesgo común, a la administradora que va a efectuar el reconocimiento. En el evento de que, con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, la administradora que va a efectuar el reconocimiento no manejara separadamente las cotizaciones de los riesgos de vejez, invalidez o muerte por riesgo común de las correspondientes al riesgo de salud, se aplicará la misma proporción existente entre las cotizaciones para el riesgo de vejez de que trata el inciso primero del artículo 20 de la Ley 100 de 1993 (10%) y las cotizaciones para el riesgo de salud señaladas en el artículo 204 de la misma ley (12%), es decir se tomarán como cotizaciones para el riesgo de vejez el equivalente al 45.45% de total de la cotización efectuada y sobre este resultado se calculará la indemnización sustitutiva.

A partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993, se tomará en cuenta el porcentaje de cotización establecido en el inciso primero del artículo 20 de la Ley 100 de 1993». 52. Nótese que la disposición también regló las situaciones anteriores a la Ley 100 de 1993 en las que la administradora no manejaba separadamente los porcentajes de cotización a salud y pensión, pero siempre se tiene como referente el valor deducido al trabajador por este último concepto. 53.

En este asunto, se constata que el régimen pensional que cobijó al demandante mientras fue servidor civil de la Policía Nacional tenía un componente más favorable al señalado en la Ley 100 de 1993. Era así por cuanto podía acceder a una pensión sin haber efectuado aportes por tal concepto, puesto que la prestación estaba a cargo del «Tesoro Público», aspecto que se diferencia de las pensiones que regula la Ley 100 que sí están sustentadas en aportes.

En esas condiciones, no resulta admisible el argumento según el cual su régimen especial resulta menos favorable que el general cuya aplicación reclama. 54. Tampoco se desconoce que, en anteriores oportunidades la sala ha ordenado reconocer la indemnización sustitutiva del artículo 37 de la Ley 100 de 1993 al personal de la Fuerza Pública.

En la sentencia del 3 de julio de 202534 se extendió la disposición a un miembro del Ejército nacional que así lo solicitó. No obstante, se debe resaltar que los uniformados de aquella institución en servicio activo contribuyen en la forma prevista en el artículo 242 del Decreto 1211 de 1990 a la Caja de Sueldos de Retiro de las Fuerzas Militares para el pago de sus obligaciones, dentro de las cuales está el reconocimiento de las asignaciones de retiro y 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 3 de julio de 2025, radicado: 66001-23-33-000-2021-00024-01 (3400-2024). 21 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00860-01 (3445-2023) Demandante: Álvaro Hurtado Estupiñán pensiones del personal afiliado35. 55.

La anterior situación difiere de la señalada para el personal civil regulada por la normativa antes expuesta que, en servicio activo no contribuía a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, para la época en la que el demandante desempeñó sus funciones en esta última institución. 56. Con todo, lo anterior no implica que el demandante deba quedar desprotegido en la contingencia de la vejez, en atención a su manifestación de imposibilidad de seguir cotizando al sistema general de seguridad social.

Ciertamente, el ordenamiento jurídico ha dispuesto varias alternativas que le permitirían acceder a una prestación para su subsistencia en esta etapa de la vida. 57. Por ejemplo, Colpensiones administra los beneficios económicos periódicos, regulados por los artículos 1 del Acto Legislativo 01 de 200536; 87 de la Ley 1328 de 2009; 212 de la Ley 1753 de 2015; 2.2.13.1.1. del Decreto 1833 de 2016; 193 de la Ley 1955 de 2019; y el Decreto 0604 de 2013, a los cuales el demandante puede acceder, previa verificación de los requisitos exigidos.

En este evento podrá agotar el procedimiento descrito por la entidad en el Oficio S-2018-056988/ARPRE – GUBOC 1- 10 del 9 de octubre de 2018, para la emisión del bono pensional con destino a la entidad de previsión social que corresponda. 2.6. Costas 58. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 59.

Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales 35 El Decreto 1211 de 1990 dispone «ARTÍCULO 246. Destino de los aportes. Los aportes de que tratan los Artículos 242, 243 y 245 con excepción del uno por ciento (1%) previsto para el pago de servicios médico-asistenciales se destinarán para capitalización y obligaciones de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, de acuerdo con las determinaciones que tome su Junta Directiva». 36 El inciso séptimo del Acto Legislativo 01 de 2005, dispone: «[…] Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.

Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá determinar los casos en que se puedan conceder beneficios económicos periódicos inferiores al salario mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con las condiciones requeridas para tener derecho a una pensión […]». 22 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00860-01 (3445-2023) Demandante: Álvaro Hurtado Estupiñán del procedimiento para su liquidación y ejecución. 60.

Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma37. 61.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 40. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 3.

Conclusión 62. Con fundamento en lo expuesto, se concluye que el demandante no tiene derecho al reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez prevista en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1730 de 2001. Lo anterior por cuanto se trata de una prestación que se calcula con base en cotizaciones. Sin embargo, el actor, en su condición de servidor civil de la Policía Nacional fue beneficiario del régimen prestacional regulado por los Decretos 610 de 1977 y 1214 de 1990, que determinaron el derecho pensional a cargo del «Tesoro Público», sin la deducción de aportes por tal concepto ni contribuciones a una entidad de previsión social responsable del reconocimiento de la prestación. 63.

No obstante, previa verificación de los requisitos exigidos, el demandante puede acceder a los beneficios económicos periódicos regulados en los artículos 1 del Acto Legislativo 01 de 200538; 87 de la Ley 1328 de 2009; 212 de la Ley 1753 de 2015; 2.2.13.1.1. del Decreto 1833 de 2016; 193 de la Ley 1955 de 2019; y el Decreto 0604 de 2013, con el fin de lograr una protección económica en su vejez, para lo cual puede acudir a las entidades administradoras de pensiones como Colpensiones.

En este caso, puede adelantar el procedimiento ante el Ministerio de Defensa, Policía Nacional para la emisión del bono pensional que corresponda. 37 En igual sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001-23-33-000- 2013-00065-01 (1908-2014). 38 El inciso séptimo del Acto Legislativo 01 de 2005, dispone: «[…] Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.

Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá determinar los casos en que se puedan conceder beneficios económicos periódicos inferiores al salario mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con las condiciones requeridas para tener derecho a una pensión […]». 23 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00860-01 (3445-2023) Demandante: Álvaro Hurtado Estupiñán 64.

En esas condiciones, se impone confirmar la sentencia que negó las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 10 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

Segundo. No condenar en costas en esta instancia. Tercero. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. Cuarto. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Cfr. AV Rad. 05001-23-33- 000-2020-00472-01 (1251-2024) Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Salva voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. LAVM