www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., trece (13) de noviembre dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-06613-00 Accionante: Andrés Guillermo Parra López Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otros Tema: Tutela contra providencia judicial proferida dentro del trámite de una acción de tutela Decisión: Declarar la improcedencia de la acción de tutela contra sentencia de tutela por no cumplir los requisitos de la sentencia de unificación SU - 627 de 2015 SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA I. ASUNTO 1.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la acción de tutela1 presentada por el señor Andrés Guillermo Parra López, quien actúa en nombre propio en contra del Tribunal Administrativo de Santander, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación, por la presunta vulneración al debido proceso, acceso efectivo a la administración de justicia, igualdad y mínimo vital, ocurrida con ocasión de las providencias proferidas el 30 de julio de 2025 y el 4 de septiembre de la misma anualidad, al interior de la acción de tutela con radicado 680012333000-2025-00408-00 (01).
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos 2. El señor Andrés Guillermo Parra López promovió una acción de tutela contra la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación para que se le ampararan los derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital, presuntamente vulnerados con ocasión de la decisión adoptada en un proceso de responsabilidad fiscal. 3.
El proceso correspondió al Tribunal Administrativo de Santander, autoridad judicial que, mediante providencia de 30 de julio de 2025 resolvió declarar improcedente la acción de tutela respecto de la pretensión dirigida contra la decisión de responsabilidad fiscal por no superar el requisito de subsidiariedad, 1 La acción de tutela fue presentada el 21 de octubre de 2025 Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-06613-00 Accionante: Andrés Guillermo Parra López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 pues podía ser objeto de controversia a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Así como también negó el amparo de los derechos fundamentales al habeas data y al debido proceso. 4. En el trámite de la impugnación, la Sección Cuarta del Consejo de Estado a través de la sentencia del 4 de septiembre de 2025 resolvió confirmar la anterior decisión. 2.2. Fundamento jurídico 5. La parte accionante señaló que la decisión cuestionada adolece de un defecto fáctico porque «omitió deliberadamente valorar la prueba decisiva sobre la ineficacia real del recurso ordinario, a pesar de haberla reconocido en los antecedentes».
Así como también, alegó un desconocimiento de precedente contenido en las sentencias C-091 de 2022 y SU-501 de 2024 proferidas por la Corte Constitucional. 2.3. Pretensiones 6. Con fundamento en lo anterior, solicitó: «(…) CONCEDER el amparo constitucional por configurarse vías de hecho judiciales y administrativas concatenadas que vulneran sistemáticamente mis derechos fundamentales al debido proceso, acceso efectivo a la administración de justicia, igualdad, mínimo vital, y los derechos de mi núcleo familiar en condición de vulnerabilidad.
EN CONSECUENCIA, ORDENAR: 1. Respecto de las Sentencias de Tutela Accionadas DEJAR SIN EFECTOS JURÍDICOS: • Sentencia del 30 de julio de 2025 (Tribunal Administrativo de Santander) • Sentencia del 4 de septiembre de 2025 (Consejo de Estado) ORDENAR al Tribunal Administrativo de Santander que, en término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas, profiera nueva sentencia de fondo en la tutela original, en la cual: a) Aplique el test de subsidiariedad "en concreto" conforme a Sentencia T-375/18 b) Valore expresamente la prueba de la parálisis decisoria del caso conexo (Exp. 68001- 23-33-000-2020-00628-00) c) Considere la condición de vulnerabilidad del núcleo familiar y el perjuicio irremediable. d) Aplique la Sentencia C-091/22 respecto de la nulidad de la ampliación de inhabilidad 2.
Respecto del Fallo Fiscal y la Inhabilidad ORDENAR a la Contraloría General de la República: a) DECLARAR la nulidad del Fallo Fiscal No. 023/2019 por prescripción consumada y defectos fácticos y procedimentales b) En subsidio, SUSPENDER los efectos del fallo y ordenar nuevo proceso con plenas garantías c) LEVANTAR el embargo sobre la matrícula inmobiliaria No. 300-377841 ORDENAR a la Procuraduría General de la Nación: a) ANULAR el Certificado No. 259129155 que amplió la inhabilidad a 10 años b) CORREGIR los registros de inhabilidad, y aplicar lo dispuesto en la sentencia C- 091/22 c) NOTIFICARME nuevamente el fallo conforme al régimen anterior a la Ley 2080/2021, garantizando mi derecho de acción con plenas garantías del debido proceso.
(…)» (Sic a toda la cita) Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-06613-00 Accionante: Andrés Guillermo Parra López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 2.4. Intervenciones 7. La acción de tutela de la referencia fue admitida mediante auto del 22 de octubre de 2025 por medio del cual se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Santander, a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, a la Contraloría General de la República y a la Procuraduría General de la Nación como accionados. 8.
La Sección Cuarta del Consejo de Estado solicitó que se declare improcedente la acción de tutela por no superar el requisito de subsidiariedad, en tanto aún no se ha surtido el trámite de eventual revisión ante la Corte Constitucional donde puede presentar solicitud de selección en los términos del artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 33 del Decreto 2591 de 1991 y el artículo 52 del Reglamento Interno Acuerdo 01 de 2025. 9.
De otra parte, señaló que la Corte Constitucional en la sentencia SU-627 de 2015 unificó su jurisprudencia sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias emitidas en el marco de otra acción de tutela. En dicha sentencia se explicó la necesidad de distinguir entre dos supuestos (i) cuando la tutela se interpone contra una sentencia de tutela y (ii) cuando se interpone contra una actuación anterior o posterior a dicha providencia. 10.
El Tribunal Administrativo de Santander requirió se declare la improcedencia de la acción de tutela contra decisiones adoptadas a través de acción de tutela, toda vez que los posibles errores en los que incurran los jueces de instancia pueden ser corregidos a través del mecanismo de revisión dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991. 11.
Asimismo, requirió que se despachen desfavorablemente las pretensiones de la acción de tutela, por cuanto no se configura ninguno de los defectos alegados por la accionante en el escrito de demanda, ni se evidencian irregularidades en relación con la providencia de segunda instancia contra la cual se dirige la presente acción. 12. La Procuraduría General de la Nación solicitó declarar improcedente el mecanismo constitucional por inexistencia de vulneración de los derechos fundamentales. 13.
La Contraloría General de la República solicitó desestimar las pretensiones de la demanda de tutela porque no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados en protección. 14. No se rindieron más informes. II. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 15. La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-06613-00 Accionante: Andrés Guillermo Parra López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 3.2. Problema jurídico 16. De conformidad con lo expuesto, el problema jurídico se circunscribe a determinar si la Sección Cuarta del Consejo de Estado, al proferir la sentencia del 4 de septiembre de 20252, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, acceso efectivo a la administración de justicia, igualdad y mínimo vital, por la configuración de la causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial del defecto fáctico y un desconocimiento de precedente. 3.4.
Procedencia de la acción de tutela 17. La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015. Fue creada para proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos sean vulnerados o amenazados por parte de las autoridades o por particulares en los casos expresamente señalados en el primer decreto anotado, siempre y cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial para hacer valer tales derechos; por ello se puede afirmar que aquella tiene el carácter de residual o subsidiaria, es decir, entra a operar cuando no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 18.
De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone. 19.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales. 20.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) 2 Es de advertir que, si bien la parte actora también reprocha la sentencia del del 30 de julio de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, lo cierto es que la Sala abordará el estudio de la providencia del 4 de septiembre de 2025, teniendo en cuenta que fue la que puso fin al proceso.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-06613-00 Accionante: Andrés Guillermo Parra López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;
(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.;
(v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. 21. Ahora bien, es preciso poner de presente que, después de un largo período en el que se determinó la improcedencia absoluta de la tutela contra sentencia de tutela, la Corte Constitucional, en la sentencia SU 627 de 2015, estableció el carácter excepcional de este mecanismo de protección constitucional cuando se pudiera constatar que se trata de un caso de fraude.
En la referida providencia señaló: «4.3.1. Entre los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales está el de que no se trate de una sentencia de tutela. En la Sentencia SU-1219 de 2001, a partir de un caso en el cual se cuestiona que la acción de tutela fallada por un juez era improcedente, este tribunal planteó el siguiente problema jurídico: “¿Puede interponerse una acción de tutela contra una sentencia de tutela, alegando que se ha incurrido en una vía de hecho?”.
La respuesta fue negativa. Sin embargo, conviene no perder de vista las particularidades del caso, que el propio tribunal destacó al unificar su jurisprudencia sobre la materia, en los siguientes términos: (…) 4.3.2. En este contexto, que es imprescindible para comprender la Sentencia SU- 1219, este tribunal fija la regla de la no procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela, que se funda en la consideración de que es importante evitar que la sentencia de tutela pueda ser objeto de la acción de tutela, pues con ello “la resolución del conflicto se prolongaría indefinidamente en desmedro tanto de la seguridad jurídica como del goce efectivo de los derechos fundamentales”.
Así, pues, admitir una nueva acción de tutela “sería como instituir un recurso adicional ante la Corte Constitucional para la insistencia en la revisión de un proceso de tutela ya concluido”, lo que es contrario a la Constitución y a las normas reglamentarias en la materia. Y lo es, porque una vez ha concluido el proceso de selección “opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional”, que tiene un trato diferente respecto de la cosa juzgada no constitucional (…) 4.4.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencias de tutela 4.4.1. En la Sentencia T-218 de 2012, este tribunal reconoció que la regla de que la tutela no procede contra sentencias de tutela no puede ser absoluta. El principio de cosa juzgada no puede entenderse en términos absolutos, pues en ciertas circunstancias, como cuando está de por medio el principio de fraus omnia corrumpit, puede entrar en tensión con el principio de justicia material, a partir del cual es posible desvirtuar la presunción de legalidad y acierto que tiene la decisión del juez.
En el fallo de tutela, valga decir, en su parte resolutiva, es posible distinguir dos partes constitutivas: “(i) la decisión de amparo y (ii) la orden específica y necesaria para garantizar el goce del derecho protegido”. Respecto de la decisión, “el principio de cosa juzgada se aplica en términos absolutos conforme a la inimpugnabilidad que la caracteriza”, mientras que respecto de la orden, “se ha dicho que puede ser complementada para lograr el cabal cumplimiento del fallo”.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-06613-00 Accionante: Andrés Guillermo Parra López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 En este contexto, es posible que se configure el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, que “se predica de un proceso que ha cumplido formalmente con todos los requisitos procesales y que materializa en esencia un negocio fraudulento a través de medios procesales, que implica un perjuicio ilícito a terceros y a la comunidad”.
Este fenómeno es más grave cuando el fraude es cometido directamente por el juez o con su anuencia. Con este fundamento, al constatar la existencia de fraude en una sentencia de tutela que no fue objeto de revisión, para evitar que esta se materialice, este tribunal advirtió que si bien “no puede revocar esa providencia, lo que implicaría hacer un análisis de fondo de la misma y transgredir las consecuencias que emanan una vez finiquitado el trámite de revisión en esta Corporación”, si puede, como ya lo hizo en la Sentencia T-104 de 2007, “hacer que esa decisión, por consecuencia, quede sin ningún valor jurídico, respetando la prohibición del non bis in ídem, fundamentando su actuación en el precepto fraus omnia corrumpit”.
Esta medida – dejar sin efecto la sentencia del dos mil seis (2006) -, para este caso particular, no supondría una afectación desproporcionada a la cosa juzgada, pues la decisión disciplinaria adoptada por el Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico, data del diecisiete (17) de noviembre de dos mil diez (2010). Así, han pasado menos de cinco años entre esa resolución y la presente decisión. Igualmente, pasaron menos de cinco años entre el momento de exclusión de revisión de la sentencia proferida por el juzgado de Magangué y la fecha de selección para revisión de la acción de tutela instaurada en el dos mil nueve (2009).
En efecto, el auto de exclusión fue proferido el diez (10) de abril de dos mil siete (2007), mientras que esta causa fue seleccionada el once (11) de junio de dos mil diez (2010). Como se observa, ambos términos son muy inferiores al máximo que la legislación permite para el recurso extraordinario de revisión en materia civil. Por lo mismo, a juicio de esta Sala, no existe fundamento para considerar que esta medida, que protege al erario y a la dignidad de justicia de un evidente fraude, sea excesiva frente a la cosa juzgada.
Finalmente, la Sala no se está refiriendo a si les asiste o no derecho a recibir la pensión gracia a los demandantes, solo se pronuncia sobre una causa específica en la cual se evidencia la necesidad de aplicar el precepto que establece que el fraude lo corrompe todo. (…) 4.6.1. Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. 4.6.2.
Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede. 4.6.2.1. Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional. 4.6.2.2.
Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;
(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 4.6.3. Si la acción de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-06613-00 Accionante: Andrés Guillermo Parra López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 4.6.3.1.
Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2.
Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional»3. 22.
Realizado el análisis del escrito de tutela, en concordancia con los requisitos previamente establecidos, se observa que el único argumento planteado por la parte accionante deriva de su inconformidad con la decisión judicial adoptada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. 23. Además, el señor Andrés Guillermo Parra López no expuso circunstancias de fraude o cosa juzgada fraudulenta que puedan evidenciar la vulneración de los derechos fundamentales invocados.
Situación que tampoco es advertida por esta Sala de decisión. 24. En consecuencia, se recuerda al accionante que la improcedencia de la acción de tutela frente a una providencia de la misma naturaleza se deriva del criterio jurisprudencial consolidado, que ha reiterado la imposibilidad de impugnar, mediante la acción constitucional, una sentencia dictada en el marco de una acción de tutela previa. 25.
Lo anterior, dado que aceptar una postura contraria implicaría que la resolución del conflicto se extendiera de manera indefinida, en detrimento tanto de la seguridad jurídica como del efectivo goce de los derechos fundamentales, principios fundamentales orientados a garantizar una protección clara, estable y oportuna a las personas cuyos derechos fundamentales se encuentren vulnerados o amenazados. 26.
En virtud de lo anterior, al no acreditarse el cumplimiento de los requisitos previamente señalados, esta Sala de Subsección procederá a declarar la improcedencia de la acción de tutela, en atención a las consideraciones expuestas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 3 Corte Constitucional, sentencia SU 627 de 2015, magistrado ponente: Mauricio González Cuervo.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-06613-00 Accionante: Andrés Guillermo Parra López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 FALLA Primero: Declarar la improcedencia de la acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva. Segundo: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero: De no ser impugnada, remitir el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.