50001233100020110059501 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 17 de junio de 2024 Radicación: 50001-23-31-000-2011-00595 01 (61906) Actor: Construcciones Lamda y Cía. Ltda. y otro Demandado: Instituto Nacional de Concesiones – INCO y otro Referencia: Acción de reparación directa Temas: reparación directa – daños sufridos por afectaciones a la propiedad – lesión enorme.

Síntesis del caso: se demanda por la afectación para una carretera de unos lotes de terreno que estaban destinados a la construcción de un conjunto residencial. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia de 29 de octubre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca1, que declaró la indebida escogencia de la acción. Contenido: 1.

Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia de primera instancia – 1.4. Recurso de apelación – 1.5. Trámite procesal relevante 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 26 de octubre de 2011, Construcciones Lamda y Cía. Ltda (Lamda) y Construcciones Ferglad y Cía. Ltda. (Ferglad) presentaron demanda2, en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra de la Nación – Ministerio de Transporte (el Ministerio) y el Instituto Nacional de Concesiones (el INCO), con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones (se trascribe): 1 La demanda fue presentada ante el Tribunal Administrativo de Meta (folio 191 del cuaderno principal).

El expediente fue remitido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca en cumplimiento del acuerdo No. PSAA15-10378 de 31 de agosto de 2015 del Consejo Superior de la Judicatura – Sala Administrativa (folio 379 del cuaderno 2). 2 Folios 1-11 del cuaderno principal. Radicación: 50001-23-31-000-2011-00595 01 (61906) Actor: Constructora Lamda y Cía. Ltda. y otro Demandado: Instituto Nacional de Concesiones y otro Decisión: Confirma – indebida escogencia de la acción 2 de 8 “PRIMERA: [Las entidades demandadas] son administrativamente responsables de los perjuicios materiales causados a las sociedades [demandantes], con ocasión de las adquisiciones prediales adelantadas en el marco del PROYECTO MALLA VIAL DEL META TRAMO – DOBLE CALZADA PARQUE LOS FUNDADORES – CIUDAD PORFÍA, toda vez que modifican completamente el proyecto urbano denominado CIUDAD DEL CAMPO, de propiedad de las mencionadas.

SEGUNDA: Condenar, en consecuencia, [las entidades demandadas], como reparación del daño ocasionado, a pagar a las sociedades [demandantes] los perjuicios de orden material actuales y futuros, los cuales se estiman en la suma de (…) $68.326.705.922 (…)”. 2. La parte demandante narró, en síntesis, los siguientes hechos: 3. Las sociedades demandantes compraron dos predios que, posteriormente, dividieron en varios lotes.

Allí iniciaron el diseño de un proyecto inmobiliario de tres condominios y dos áreas comerciales, hasta el punto de obtener la licencia de urbanismo y construcción, e iniciar las obras de adecuación. 4. El INCO, en coordinación con la sociedad Concesionaria Carreteras Nacionales del Meta S.A., en ejecución del contrato de concesión 446 de 1994, adelantaba la construcción de un tramo vial de doble calzada como parte de la modernización de la red vial nacional; el trazado de la obra vinculó cinco predios de las demandantes. 5.

El 24 de diciembre de 2008, el INCO libró oferta de compra por tres de los cinco predios con fundamento en los avalúos realizados por la Corporación Lonja de Propiedad Raíz de los Llanos Orientales. La parte demandante hizo observaciones a la oferta para que la entidad “incorporara en el valor de los inmuebles el monto de los perjuicios generados sobre el proyecto urbanístico con ocasión de la forzosa adquisición”.

La solicitud de las constructoras fue desestimada y las sociedades rechazaron la oferta. 6. El 22 de mayo de 2009 la entidad profirió las resoluciones en que ordenó “iniciar los trámites judiciales de expropiación de tres de las cinco zonas” afectadas. Las constructoras presentaron recurso de reposición, pero el acto administrativo fue confirmado.

Las sociedades demandantes agotaron “todos los recursos y herramientas jurídicas existentes con el objeto de modificar los valores ofrecidos por el Inco”, con el fin de incorporar “el valor de los perjuicios causados en el proyecto urbanístico desarrollado en sus inmuebles (…), sin resultados favorables”. Finalmente, aceptaron la oferta de compra del INCO y transfirieron el dominio de los predios a la entidad.

Lo anterior les causó perjuicios pues disminuyó la utilidad esperada del proyecto e hizo necesario rediseñarlo por la modificación “de los índices urbanos (…) al modificar el área bruta del terreno”. 7. La parte demandante agregó que dos de los predios a usar en el tramo vial fueron “ocupados por el Inco” y “no se ha librado oferta de compra ni Radicación: 50001-23-31-000-2011-00595 01 (61906) Actor: Constructora Lamda y Cía. Ltda. y otro Demandado: Instituto Nacional de Concesiones y otro Decisión: Confirma – indebida escogencia de la acción 3 de 8 negociación alguna”.

Estos predios son propiedad de las constructoras “y su entrega como áreas de cesión no puede verificarse hasta tanto se obtenga la aprobación de las modificaciones al urbanismo actual, por parte de la curaduría urbana correspondiente”. Estas modificaciones, a su vez, dependen del trazado definitivo de la vía que, a la fecha de presentación de la demanda, no ha sido definido por el INCO en la oficina de planeación municipal. 8.

Para la parte actora se trató de una “actuación administrativa legítima y legal” que “de manera evidente, protuberante y excesiva romp[ió] el equilibrio de las cargas públicas que soporta[ban] los propietarios del suelo en el área de influencia de dicha obra pública”. La carga resultaba excesiva porque les obligó a “replantear su diseño urbanístico, hizo inocuas las inversiones realizadas en virtud del proyecto anterior y les obliga a incurrir nuevamente en gastos de licencias” que ya habían sido aprobadas. 1.2.

Posición de la parte demandada 9. El Ministerio contestó la demanda3. Hizo un recuento de las funciones de la entidad, del INCO y del Invías, y de las obligaciones de las entidades territoriales en relación con la infraestructura vial. Señaló que las entidades adscritas al Ministerio eran “entes autónomos, con personería jurídica, patrimonio propio e independiente”, respecto de las cuales solo ejercía “un control de tutela o jerárquico”. 10.

Precisó que tenía a su cargo la determinación de las políticas públicas del sector transporte, pero no funciones de construcción de carreteras, que recaían sobre el Invías, el INCO —reemplazado por la Agencia Nacional de Infraestructura—, los departamentos y los municipios. En estos términos propuso la excepción de falta de legitimación pasiva en la causa. 11.

El INCO no contestó la demanda. 1.3. Sentencia de primera instancia 12. Mediante Sentencia de 29 de octubre de 20154, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la indebida escogencia de la acción. 13. Según el tribunal, de acuerdo con la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, “la acción [procedente] no depend[ía] de la discrecionalidad del demandante sino del origen” del daño alegado.

En este caso, las sociedades demandantes aceptaron la oferta de compra realizada por el INCO con fundamento en los avalúos de la Lonja de Propiedad Raíz de los 3 Folios 227-235 del cuaderno 2. 4 Folios 380-387 del cuaderno del Consejo de Estado. Radicación: 50001-23-31-000-2011-00595 01 (61906) Actor: Constructora Lamda y Cía. Ltda. y otro Demandado: Instituto Nacional de Concesiones y otro Decisión: Confirma – indebida escogencia de la acción 4 de 8 Llanos Orientales.

En la demanda se solicitaron valores que superaban el 200% del valor recibido, con sustento en las inversiones hasta el momento realizadas por las constructoras. 14. En este contexto, destacó el tribunal, “si se aceptó el negocio jurídico y el precio de compra”, lo pretendido es la indemnización por lesión enorme, “figura predicable de los contratos estatales”.

Por tanto, al demandar mediante la acción de reparación directa, se configuraba la indebida escogencia de la acción. 1.4. Recurso de apelación 15. La parte demandante interpuso recurso de apelación5. Insistió en los argumentos relativos al daño especial que, a su juicio, la Administración le causó a las constructoras. Aunque se trató de “unos actos legales y legítimos”, estos rompieron “el equilibrio frente a las cargas públicas” y provocaron “una lesión enorme”. 16.

Afirmó que le fue desconocido el debido proceso porque el expediente fue remitido en agosto de 2015 a los tribunales de descongestión, cuando ya estaba en lista para fallo y, aunque no esperaba “que se devolviera la actuación” al Tribunal Administrativo de Meta, sí que “se fallara de acuerdo con las pruebas y elementos que obraban en el expediente”.

A su juicio, la no contestación de la demanda por parte del INCO implicaba un allanamiento a las pretensiones de la demanda. También, señaló, le fue vulnerado el debido proceso porque hubo un cambio de radicación que le impidió “el derecho de información y el de defensa”, causando la nulidad de la notificación del fallo. 1.5. Trámite procesal relevante 17.

Mediante un memorial allegado al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la parte demandante solicitó que se notificara en debida forma la Sentencia, ya que consideró que le había sido vulnerado el derecho de defensa por errores “en la constancia de fijación y desfijación del Edicto y en la constancia del término de ejecutoria del mismo”6. 18.

Mediante Auto de 31 de marzo de 20177 el Tribunal Administrativo de Meta avocó conocimiento del proceso. Mediante Auto de 3 de abril de 20188 accedió a la petición de la parte demandante y declaró la nulidad de las actuaciones realizadas a partir de la fijación del edicto que notificó 5 Folios 504-510 del cuaderno del Consejo de Estado. 6 Folios 432-435 del cuaderno del Consejo de Estado. 7 Folio 458 del cuaderno del Consejo de Estado. 8 Folios 497-502 del cuaderno del Consejo de Estado.

Radicación: 50001-23-31-000-2011-00595 01 (61906) Actor: Constructora Lamda y Cía. Ltda. y otro Demandado: Instituto Nacional de Concesiones y otro Decisión: Confirma – indebida escogencia de la acción 5 de 8 la sentencia. En consecuencia, ordenó notificar nuevamente la decisión de acuerdo con las normas del estatuto procesal civil. 19.

Surtido el trámite anterior, la parte demandante presentó su recurso de apelación, con el que allegó varios documentos9 para ser decretados como pruebas de segunda instancia. 20. El recurso de apelación fue admitido10 sin que se hiciera un pronunciamiento expreso sobre los documentos mencionados. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Síntesis de la controversia – 2.2.

Indebida escogencia de la acción – 2.3. Condena en costas 2.1. Síntesis de la controversia 21. La Sala confirmará la decisión de primera instancia porque, de acuerdo con los hechos narrados en la demanda, el daño alegado tiene su origen en el mayor precio que, según las sociedades demandantes, debieron recibir por sus inmuebles.

Como se expondrá, el trámite de tales asuntos corresponde a la figura de lesión enorme mediante la acción de controversias contractuales. 22. Aunque en los hechos de la demanda se mencionó la supuesta ocupación de otros predios, la pretensión se limitó a “las adquisiciones prediales” y en el recurso de apelación solo se hizo mención de los inmuebles que fueron adquiridos por el INCO, por lo que el pronunciamiento en esta instancia se limitará a ese asunto. 23.

En relación con los documentos allegados con el recurso de apelación, la Sala estima pertinente señalar que, pese a que la omisión de una oportunidad para “solicitar, decretar o practicar pruebas” es una causal de nulidad, según el artículo 133 del CGP, lo cierto es que la misma quedó saneada porque, de conformidad con el artículo 136 del mismo código, la parte demandante no la alegó oportunamente, esto es, no intervino en la etapa de alegatos de conclusión para poner de presente la irregularidad procesal11. 9 Folios 511-526 del cuaderno del Consejo de Estado. 10 Auto de 24 de agosto de 2018.

Folio 533 del cuaderno del Consejo de Estado. 11 Auto de 18 de septiembre de 2018, folio 535 del cuaderno del Consejo de Estado. Constancia secretarial de 17 de octubre de 2018, folio 549 del cuaderno del Consejo de Estado. Radicación: 50001-23-31-000-2011-00595 01 (61906) Actor: Constructora Lamda y Cía. Ltda. y otro Demandado: Instituto Nacional de Concesiones y otro Decisión: Confirma – indebida escogencia de la acción 6 de 8 2.2.

Indebida escogencia de la acción 24. Como fue reconocido desde la demanda, las sociedades constructoras aceptaron las ofertas formuladas por el INCO. Consta en el expediente que las partes celebraron un contrato de compraventa y las sociedades transfirieron el dominio de los inmuebles al INCO12. 25. En consecuencia, es claro que la fuente del daño alegado por la parte demandante son los contratos de compraventa mencionados y que la acción procedente era la de controversias contractuales para solicitar la declaratoria de lesión enorme, en los términos del artículo 1947 del Código Civil. 26.

La Sala ha reiterado el anterior entendimiento en sus decisiones13. Al respecto, en la Sentencia de 19 de octubre de 2023, indicó (se trascribe): “Como lo ha sostenido la Corporación, la determinación del precio de adquisición en los procesos de enajenación voluntaria por causas de utilidad pública o interés social obedece al cumplimiento de una serie de reglas previamente definidas, cuya finalidad consiste en que el valor que se establezca como contraprestación por el bien sea cierto, justo y real, lo cual impone que para probar una desproporción como aquella a la que se refiere el artículo 1947 del Código Civil, como constitutiva de lesión enorme, no sea suficiente con que se rinda un dictamen que establezca un valor diferente al fijado al momento de la celebración del contrato; esa prueba técnica debe elaborarse con las condiciones legales establecidas para este tipo de compraventas y, como cualquier otro dictamen pericial, debe ser claro, preciso y detallado, explicar los exámenes, experimentos e investigaciones efectuados, lo mismo que los fundamentos técnicos en los que se funden sus conclusiones para que tenga la fuerza inequívoca de desvirtuar el avalúo fundamento de la enajenación”. 27.

Así, al considerar que el precio ofrecido por la entidad era insuficiente, la parte demandante ha debido rechazar o ignorar la oferta y debatir el precio en el proceso de expropiación judicial14. Aceptado el precio, la acción procedente era la de controversias contractuales, como expone la decisión que se cita. 12 De acuerdo con el contenido de las escrituras públicas y los certificados de tradición de los inmuebles identificados con las matrículas inmobiliarias 230153358, 230153357 y 230153352 (folios 137- 164 del cuaderno principal). 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Subsección B, Sentencia de 3 de julio de 2020, con aclaración de voto del magistrado Ramiros Pazos Guerrero. Sentencia de 11 de octubre de 2021, exp. 50377, con aclaración de voto del magistrado Martín Bermúdez Muñoz. Sentencia de 26 de enero de 2022, exp. 42907, con aclaración de voto del magistrado Martín Bermúdez Muñoz. Sentencia de 19 de octubre de 2023, exp. 62101, con aclaración de voto del magistrado Martín Bermúdez Muñoz. 14 Un resumen de los trámites expropiatorios, así como de las posibilidades que tiene el dueño de controvertir el precio ofrecido se encuentra en: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Subsección A, Sentencia de 20 de noviembre de 2020. Radicación: 50001-23-31-000-2011-00595 01 (61906) Actor: Constructora Lamda y Cía. Ltda. y otro Demandado: Instituto Nacional de Concesiones y otro Decisión: Confirma – indebida escogencia de la acción 7 de 8 28. En relación con la falta de contestación de la demanda por parte del INCO, lo cierto es que, de acuerdo con el artículo 95 del CPC, este hecho constituía un “indicio grave en contra del demandado, salvo que la ley le atribuya otro efecto”.

Dicho indicio solo podría ser valorado en la acción pertinente y, en cualquier caso, la misma codificación señaló que no era válida la confesión de los representantes judiciales de las entidades estatales15. De allí que, el hecho señalado por el apelante no tenga ninguna relevancia en el razonamiento hasta ahora expuesto. 29. Para la Sala no existió una vulneración del debido proceso en el fallo adoptado por el tribunal, como fue afirmado en el recurso de apelación, ya que la decisión de primera instancia se tomó con argumentos que son plenamente compartidos por esta Subsección. Tampoco constituye un cargo contra la decisión de primera instancia el hecho de que el expediente haya sido remitido a un tribunal en descongestión, ya que no es un asunto relacionado con el objeto del debate y es una actuación que se hizo en cumplimiento de los lineamientos que, en materia de política pública judicial, estableció el Consejo Superior de la Judicatura. 30.

Por último, aunque se cuestionó la indebida notificación de la sentencia de primera instancia, lo cierto es que dicha actuación fue saneada, según se expuso en los antecedentes. Tanto así, que las sociedades constructoras pudieron presentar su recurso de apelación que aquí se resuelve. Por los motivos expuestos, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró la indebida escogencia de la acción. 2.3.

Condena en costas 31. Sin condena en costas de conformidad con el artículo 171 del CCA. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 15 “Art. 199.- Modificado.

Decreto 2282 de 1989, Art. 1. Num. 95. Declaraciones e informes de representantes de la nación y otras entidades públicas. No vale la confesión espontánea de los representantes judiciales de la nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos especiales, los municipios y los establecimientos públicos. Tampoco podrá provocarse confesión mediante interrogatorio de dichos representantes, ni de las personas que lleven la representación administrativa de tales entidades.

Sin embargo, podrá pedirse que el representante administrativo de la entidad rinda informe escrito bajo juramento, sobre los hechos debatidos que a ella conciernan, determinados en la solicitud. El juez ordenará rendir el informe dentro del término que señale, con la advertencia de que si no se remite en oportunidad sin motivo justificado o no se rinde en forma explícita, se impondrá al responsable una multa de cinco a diez salarios mínimos mensuales”.

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 29 de octubre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

SEGUNDO: sin condena en costas en esta instancia. Por Secretaría, una vez ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con aclaración de voto FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Firmado electrónicamente