Demandante: Fabián Darío Bohórquez Moreno Demandado: Gustavo Adolfo Ardila Ayala como concejal de Bucaramanga Radicado: 68001-23-33-000-2024-00010-02 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D.C., cinco (5) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 68001-23-33-000-2024-00010-02 Demandante: Fabián Darío Bohórquez Moreno Demandado: Gustavo Adolfo Ardila Ayala como concejal de Bucaramanga (Santander), para el periodo 2024-2027 Tema: Inhabilidad por ejercicio de autoridad administrativa (artículo 43.2 de la Ley 136 de 1994, modificado por el 40 de la Ley 617 de 2000) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a dictar sentencia de segunda instancia1 dentro de la demanda presentada contra el acto de elección de Gustavo Adolfo Ardila Ayala como concejal de Bucaramanga, para el periodo 2024-2027.

I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda y su trámite en primera instancia 1. Fabián Darío Bohórquez Moreno demandó a Gustavo Adolfo Ardila Ayala como concejal de Bucaramanga (periodo 2024-2027) porque, según su parecer, incurrió en la inhabilidad del artículo 43.2 de la Ley 136 de 1994 (modificado por el 40 de la Ley 617 de 2000). 2. En las pretensiones solicitó que se declare nulo el formulario E-26 CON del 10 de noviembre de 2023 que contiene la elección demandada; se cancele la respectiva credencial y se supla la vacante con quien sigue en la lista del partido o movimiento político del accionado. 3.

Lo anterior, en tanto, el demandado desconoció el régimen de inhabilidades porque intervino, como ordenador del gasto, en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección. 1 El Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de nulidad electoral, mediante providencia del 25 de junio de 2024.

Demandante: Fabián Darío Bohórquez Moreno Demandado: Gustavo Adolfo Ardila Ayala como concejal de Bucaramanga Radicado: 68001-23-33-000-2024-00010-02 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 4. De igual forma, el extremo pasivo esgrimió que, en el mismo lapso inhabilitante, el accionado ejerció autoridad administrativa desde el cargo de «asesor grado 1, código 105», adscrito al despacho del gobernador de Santander, y como supervisor de contratos de prestación de servicios ejecutados por personas cuya residencia electoral era en el municipio de Bucaramanga, a quien autorizaba los pagos por honorarios correspondientes. 5.

Agregó, que aquel fue funcionario de la oficina de control interno del mencionado ente porque así se desprendía o infería de una cláusula de los contratos de prestación de servicios que supervisó2, circunstancia que, al igual que las demás referidas, significaron que, en su criterio, obtuviera ventaja respecto de los demás candidatos. 6.

El apoderado de la Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC)3 esgrimió que no cuenta con legitimación en la causa para intervenir en el presente trámite, toda vez que sus competencias, el día de las elecciones, se limitan a aspectos de organización, prueba de ello es que no fue la entidad que expidió el acto que se demanda. 7.

A través de apoderado judicial, el demandado4 solicitó negar las pretensiones de la demanda por cuanto no ejerció el cargo de secretario de despacho ni estuvo vinculado como empleado de la oficina de control interno. Aclaró que su posición de asesor del gobernador no implicaba la función de ordenación del gasto. 8. Asimismo, señaló que, si bien supervisó contratos, dicho ejercicio no es equiparable a la intervención en la celebración de estos.

En el orden de lo expuesto, concluyó que «no poseía ningún tipo de autoridad de las que la ley califica de inhabilitantes: como autoridad civil, política, militar o administrativa». 9. El Consejo Nacional Electoral (CNE) 5, mediante su representante judicial, replicó la excepción propuesta por la RNEC, pero sostuvo que, como se trata de una causal de nulidad subjetiva (inhabilidades), es al propio candidato y a su partido a quienes les corresponde «pronunciarse y demostrar que este cumple dichas condiciones».

Indicó que tiene funciones para decidir las revocatorias de las inscripciones de las candidaturas, no obstante, afirmó que no se presentó alguna respecto del demandado. 10. La demanda se admitió el 15 de enero de 20246. El 20 de marzo siguiente se negó la suspensión provisional y dicha decisión fue confirmada el 9 de mayo del mismo año, por esta Sala de lo Electoral. 2 «El supervisor del contrato será un funcionario de la oficina de Control Interno del Departamento de Santander, quien certificará el cumplimiento de sus obligaciones como requisito de pago del valor pactado». 3 Índice 3 Samai, expediente digital, documento «038_MemorialWeb_ContestacionDemanda». 4 Índice 3 Samai, expediente digital, documento «039_MemorialWeb_ContestacionDemanda_Indice_30_2». 5 Índice 3 Samai, expediente digital, documento «034_MemorialWeb_Respuesta». 6 Índice 3 Samai, expediente digital, documento «015_AUTOADMITEDEMANDA».

Demandante: Fabián Darío Bohórquez Moreno Demandado: Gustavo Adolfo Ardila Ayala como concejal de Bucaramanga Radicado: 68001-23-33-000-2024-00010-02 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 11. El 9 de abril de 2024, el Tribunal Administrativo de Santander7 realizó la audiencia inicial, en la cual se fijó el litigio8.

La diligencia de pruebas tuvo lugar el 19 abril siguiente9 y en esta se corrió traslado para que las partes y el Ministerio Público alegaran de conclusión. 12. En lo atinente a los alegatos, tanto el demandante como el demandado reiteraron lo expuesto en la demanda y la contestación, respectivamente. La RNEC insistió en su falta de legitimación en la causa para intervenir en este expediente y el CNE manifestó «que se atiene a lo que resulte debidamente probado en el trascurso del proceso». 13.

El tercero impugnador sostuvo que el ejercicio de la supervisión no apareja la ordenación del gasto. Agregó que el demandado no ejerció autoridad administrativa toda vez que, según lo refirió, su cargo no era de secretario de despacho y tampoco se le delegó tal función por el gobernador de turno. 1.1.1. Sentencia de primera instancia 14.

En el fallo del 25 de junio de 202410, el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda,11 pues, conforme al material probatorio allegado, determinó que no acaecieron los presupuestos de la causal de inhabilidad para ser concejal, prevista en el artículo 43.2 de la Ley 136 de 1994, porque el señor Ardila Ayala no ejerció autoridad administrativa en su calidad de supervisor de contratos, ni como funcionario de la oficina de control interno de la gobernación. Asimismo, encontró que no se acreditó que el demandado haya ejercido alguna de las atribuciones establecidas en el artículo 190 de la Ley 136 de 1994. 15.

En consecuencia, concluyó que no se configuró la nulidad del artículo 275.5 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo12. 7 Índice 3 Samai, expediente digital, documento «058ACTAAUDIENCIA_inicial». 8 En esta diligencia se aceptó como coadyuvante de la parte demandada al señor Mayser Mauricio Rodríguez Balaguera y se fijó el litigio de la siguiente manera: «El Despacho FIJA EL LITIGIO ASÍ: para la parte demandante, la elección demandada es ilegal, ya que el elegido incurrió en la inhabilidad prevista en el artículo 43.2 de la Ley 136 de 1994, y, por lo tanto, se configuró la causal de nulidad del artículo 275.5 del CPACA.

Lo anterior, porque dentro de los 12 meses anteriores a la inscripción de candidaturas para las elecciones territoriales del año 2023, el demandado ejerció autoridad administrativa en la ciudad de Bucaramanga, dado que (i) fungió como Asesor grado 1, código 106, adscrito al despacho del Gobernador de Santander y, en tal virtud, «el Demandado no solo era ordenador de gasto en el ejercicio de sus funciones, sino que además hacía parte de la unidad de control interno,».

Explica que el demandado fue designado como supervisor de diferentes contratos de prestación de servicios ejecutados por personas con domicilio electoral en esta ciudad. Esto, dice, ubicaba al demandado en una posición de ventaja respecto de los demás candidatos al concejo. Para el demandado su elección es legal. En su criterio, la actividad de supervisión en un contrato estatal no configura la inhabilidad alegada, porque no está contemplada expresamente en la causal de inhabilidad alegada, la cual es de aplicación restrictiva.

Considera que la calidad de supervisor no lo hace funcionario dotado con autoridad administrativa ni tampoco le otorga la calidad de ordenador de gasto». 9 Índice 3 Samai, expediente digital, documento «062ACTAAUDIENCIAPRUEBAS». 10 Índice 83 Samai del tribunal. 11 Los argumentos que expuso el tribunal para sustentar la decisión, conforme las pruebas valoradas, serán referenciados al momento de abordar el caso concreto. 12 En adelante CPACA.

Demandante: Fabián Darío Bohórquez Moreno Demandado: Gustavo Adolfo Ardila Ayala como concejal de Bucaramanga Radicado: 68001-23-33-000-2024-00010-02 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 1.1.2. Recurso de apelación y su trámite en primera instancia 16. Contra la anterior decisión, el apoderado judicial del demandante presentó, el 3 de julio de 2024, el enunciado recurso13.

En aquel, solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y, en consecuencia, se declare la nulidad del acto de elección del demandado porque, a su juicio, se acreditó el ejercicio de autoridad administrativa. 17. Los argumentos de la impugnación se basan en que las pruebas sí demostraron el ejercicio de autoridad administrativa, incluso política, cuando actuó en representación del gobernador, por pertenecer a la oficina de control interno en su calidad de supervisor de contratos, posición desde la cual, supuestamente, ejerció la ordenación del gasto.

De igual forma, trajo a colación una publicación de un diario en el que constaban presuntos hechos de corrupción en la gobernación de Santander y pidió la compulsa de copias ante la Procuraduría General de la Nación «si esta instancia no considera que el accionado era un funcionario de la oficina de control interno»14. 18. Mediante auto del 11 de julio de 202415, el Tribunal Administrativo de Santander concedió la apelación contra la sentencia. 1.2.

Trámite del recurso de apelación en segunda instancia 19. El 23 de julio de 202416, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación y ordenó adelantar el trámite del artículo 293 del CPACA. 1.2.1. Traslado del recurso e intervenciones 20. La Secretaría de la Sección Quinta corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público17, para que, si a bien lo tenía, presentara concepto. 21.

El demandante, mediante apoderado judicial18, en sendos escritos allegados el 30 de julio y 8 de agosto de 2024, solicitó «revocar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el pasado 25 de junio de 2024 y, en su lugar, declarar la nulidad del acto administrativo electoral contenido en el formulario E-26 de fecha 10 de noviembre de 2023, por medio del cual se declara la elección del Demandado como concejal del municipio de Bucaramanga para el período 2024 – 2027», conforme argumentos similares a los expuestos en el recurso de alzada. 22.

El Ministerio Público19 señaló que la función de supervisión de contratos no implica el ejercicio de autoridad administrativa, conforme lo ha dicho la Sección 13 Índice 86 Samai del tribunal. 14 Los argumentos que trajo el apelante para explicar las censuras de su alzada serán enunciados al momento de la decisión del caso concreto. 15 Índice 88 Samai del tribunal. 16 Índice 5 Samai. 17 Entre el 5 y el 8 de agosto de 2024 (índice 11 Samai) y desde el 9 al 15 de agosto del mismo año (índice 13 Samai), respectivamente. 18 Índice 9 y 12 del Samai. 19 Índice 14 Samai.

Demandante: Fabián Darío Bohórquez Moreno Demandado: Gustavo Adolfo Ardila Ayala como concejal de Bucaramanga Radicado: 68001-23-33-000-2024-00010-02 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Quinta del Consejo de Estado. En particular, citó la providencia del 23 de febrero de 2023, proferida dentro del radicado 11001-03-28-000-2022-00039-0020. 23.

En lo atinente a la cláusula del contrato, relacionada con la dependencia de la gobernación que tenía a cargo la supervisión, advirtió que el demandado ejerció sus funciones en el despacho del gobernador, aspecto que desvirtúa el dicho del demandante. 24. Adujo que «la supervisión de contratos estatales tiene como fin la ejecución respectiva del acuerdo de voluntades, pero esto no implica que disponga de los recursos destinados al pago».

En ese orden, afirmó que la censura en relación con la función de ordenación del gasto, por el ejercicio de un control directo sobre la disposición y desembolso de los dineros asignados en los contratos, respecto de los cuales ejerció supervisión, no está llamado a prosperar. 25. Por las razones expuestas, solicitó desestimar las pretensiones de la demanda porque de las pruebas no es factible determinar que el accionado incurrió en la inhabilidad del artículo 43.2 de la Ley 136 de 1994 (modificado por el 40 de la Ley 617 de 2000).

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 26. Esta Sección es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante, de conformidad con los artículos 15021 y 152 numeral 7.º, literal a)22 del CPACA, así como lo dispuesto en el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 27. Asimismo, se advierte que la Sala es competente para conocer del asunto porque se trata de una apelación contra una sentencia del Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de nulidad respecto del acto de elección de un concejal del municipio de Bucaramanga. 2.2.

Oportunidad del recurso 28. El artículo 292 del CPACA23 dispone la forma en que ha de interponerse y sustentarse el recurso de apelación contra el fallo que se dicte en el trámite del medio 20 MP. Rocío Araújo Oñate. 21 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 22 «Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 7.

De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: // a) De la nulidad del acto de elección […] de los miembros de corporaciones públicas de los municipios […]». 23 «APELACIÓN DE LA SENTENCIA. El recurso se interpondrá y sustentará ante él a quo en el acto de notificación o dentro de los cinco (5) días siguientes, y se concederá en el efecto suspensivo.

Si el recurso no es sustentado oportunamente el inferior lo declarará desierto y ejecutoriada la sentencia. Sustentado el recurso, se enviará al superior a más tardar al día siguiente para que decida sobre su admisión. Si reúne los requisitos legales, será admitido mediante auto en el que ordenará a la Secretaría poner el memorial que lo fundamente a disposición de la parte contraria, por tres (3) días.

Si ambas partes apelaren, los términos serán comunes […]». Demandante: Fabián Darío Bohórquez Moreno Demandado: Gustavo Adolfo Ardila Ayala como concejal de Bucaramanga Radicado: 68001-23-33-000-2024-00010-02 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 de control de nulidad electoral, prescribiendo que se presentará ante el juez de primera instancia en el acto de notificación de la sentencia o dentro de los cinco (5) días siguientes a ello.

Además, señala que la alzada se concede en el efecto suspensivo. 29. En el caso concreto, la sentencia apelada fue notificada mediante correo electrónico, el 26 de junio de 2024, actuación que se surtió a los dos (2) días hábiles siguientes al envío del mensaje de datos correspondiente24. En consecuencia, el término máximo para presentar el recurso se extendió hasta el 8 de julio del presente año y, como la impugnación se radicó el 3 del último mes enunciado, su ejercicio es oportuno. 2.3.

Cuestión previa de la falta de legitimación en la causa por pasiva del Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional de Estado Civil25 30. La Sala, al revisar el trámite de instancia, evidenció que el Tribunal Administrativo de Santander no resolvió las excepciones propuestas por las mencionadas entidades, por lo tanto, conforme el inciso segundo26 del artículo 187 del CPACA, serán objeto de pronunciamiento. 31.

En principio, debe advertirse que esta excepción propuesta por el CNE será declarada no probada, pues corresponde a las comisiones escrutadoras generales, en calidad de delegadas de dicha entidad, hacer el conteo oficial de los votos en las elecciones populares. De ahí que, resulta necesaria la vinculación de la organización electoral en las demandas contra elecciones por voto popular, para que, si es del caso, defienda la legalidad de quienes actuaron en el correspondiente escrutinio.27 32.

Ahora, en lo que respecta a la RNEC, la jurisprudencia de esta Sección ha señalado que dicha entidad funge como secretario de la comisión escrutadora, pero es a través de los delegados del CNE que se declara la elección en el formulario E- 26 CON. 33. En el presente caso, se demandó el acto de elección del señor Gustavo Adolfo Ardila Ayala como concejal de Bucaramanga, para el periodo 2024-2027. 24 Conforme con el ordinal 2.° del artículo 205 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 52 de la Ley 2080 de 2021. 25 Sobre el tema se puede consultar del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 18 de julio de 2024, expediente 52001-23-33-000-2023-00375-01, MP.

Pedro Pablo Vanegas Gil. 26 «En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus». 27 Sobre el tema de la falta de legitimación por a causa pasiva del CNE se puede consultar, entre otras decisiones, del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 20 de junio de 2024, expediente 88001-23-33-000-2023-00062-01, MP.

Pedro Pablo Vanegas Gil. Auto del 8 de julio de 2024, expediente 11001-03-28-000-2023-00127-00 (principal), del mismo magistrado ponente. Demandante: Fabián Darío Bohórquez Moreno Demandado: Gustavo Adolfo Ardila Ayala como concejal de Bucaramanga Radicado: 68001-23-33-000-2024-00010-02 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 34.

Por lo tanto, le asiste razón a RNEC en cuanto a que la jurisprudencia consistente de la Sección Quinta28 ha justificado que dicha entidad se margine de los litigios electorales suscitados por censuras ajenas a sus funciones de órgano encargado de la dirección y organización de las elecciones, como ocurre cuando se demanda por causales subjetivas, en las que se plantea un juicio de idoneidad del ciudadano elegido.

Siendo así, sin consideraciones adicionales, se declarará probada la excepción estudiada. 2.4. De la solución al caso concreto 35. La Sala confirmará la sentencia apelada toda vez que, de las pruebas allegadas al expediente, no se demostró que el demandado hubiera ejercido autoridad administrativa como asesor del despacho del gobernador de Santander ni que hubiese sido funcionario de la oficina de control interno, a partir del cual, supuestamente, ejerció la ordenación del gasto, controló y dispuso de recursos como supervisor de contratos de prestación de servicios. 36.

A efectos de sustentar lo anterior, en primer lugar, se hará una breve referencia a los hechos de la demanda que resultan relevantes para resolver el recurso. Luego, será necesario reseñar lo que dijo la primera instancia como sustento de la negativa de las pretensiones de nulidad electoral y el respectivo recurso de apelación. Finalmente, se expondrán las consideraciones de la inhabilidad alegada y los argumentos de la posición que adopta la Sala para confirmar la providencia apelada. 2.4.1.

Delimitación de los hechos relevantes para resolver la apelación, de la decisión de primera instancia, de los argumentos del recurso y de otras consideraciones para decidir 37. A partir de lo referido por la parte actora, el demandado fue nombrado asesor grado 1, con código 105, en el despacho del gobernador de Santander, según el Decreto 23 del 1.º de enero de 2020. 38.

Explicó que, en relación con este cargo, el accionado fue designado supervisor de tres contratos de servicios firmados por la Gobernación de Santander, los que se ejecutaron en el municipio de Bucaramanga, como se evidencia en los informes de actividades presentados y la información proporcionada en la plataforma SECOP II. 39. La parte actora sostuvo que el demandado, en su papel de supervisor, autorizaba los pagos a los contratistas, toda vez que, sin su aprobación, aquellos no podían recibir sus honorarios, como se puede ver en los informes de supervisión correspondientes. 40.

Agregó que el demandado renunció a su cargo de asesor en el despacho del 28 Sobre la falta de legitimación en la causa por pasiva de la RNEC en procesos de nulidad electoral por causales subjetivas, entre otras providencias, ver del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del 26 de octubre de 2022, expediente 11001-03-28-000-2022- 00269-00, MP.

Luis Alberto Álvarez Parra. Sentencia del 8 de abril de 2021, expediente 85001-23-33- 000-2019-00184-01, del mismo magistrado ponente. Demandante: Fabián Darío Bohórquez Moreno Demandado: Gustavo Adolfo Ardila Ayala como concejal de Bucaramanga Radicado: 68001-23-33-000-2024-00010-02 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 gobernador de Santander en junio de 2023, es decir, cuatro meses antes de las elecciones. 41.

En vista de lo anterior, el demandante sostuvo que Gustavo Adolfo Ardila Ayala, elegido concejal de Bucaramanga para el periodo 2024-2027, estaba inhabilitado según el artículo 43.2 de la Ley 136 de 1994 (modificado por el 40 de la Ley 617 de 2000), lo que implica la nulidad de su elección, toda vez que, aquel ejerció autoridad administrativa en ese municipio dentro de los doce meses anteriores a su elección, debido a su cargo en la Gobernación de Santander, donde supervisó varios contratos de servicios. 42.

Ello por cuanto, en su papel de supervisor, el demandado autorizaba el pago a los contratistas, demostrando su control e influencia directa sobre la ejecución de los recursos presupuestados. Asimismo, señaló que el demandado fue empleado público en la oficina de control interno, lo que implica el ejercicio de una función administrativa, lo que lo puso en una posición de ventaja sobre los demás candidatos al concejo. 43.

Mediante sentencia del 25 de junio de 202429, el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no se demostraron los elementos de la inhabilidad establecida en el artículo 43.2 de la Ley 136 de 1994 (modificado por el 40 de la Ley 617 de 2000). 44. La primera instancia consideró que la supervisión del contrato no implica el ejercicio de autoridad administrativa y tampoco es equiparable a la ordenación del gasto.

En todo caso, sostuvo que los contratos aportados por el demandante no fueron financiados con recursos de inversión, como lo exige la norma inhabilitante, sino con dineros provenientes de gastos propios de personal. 45. De igual manera, advirtió que el demandado no era un funcionario de la oficina de control interno del Departamento de Santander, sino que estaba adscrito al despacho del gobernador. 46.

Explicó que para demostrar la mencionada inhabilidad, no bastaba con probar la calidad de empleado público del demandado, sino que era necesario acreditar que i) ejerció autoridad administrativa; ii) fungió como ordenador del gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos; y iii) que ello ocurrió en el municipio de la elección y dentro de los doce (12) meses anteriores a la jornada electoral;

No obstante, luego de analizadas las pruebas en conjunto, la autoridad judicial de primera instancia concluyó: No está acreditado que el señor Ardila Ayala haya tenido a cargo (i) la celebración de contratos o convenios; (ii) la función de ordenar gastos con cargo a fondos municipales; (iii) la concesión de comisiones, (iv) el reconocimiento de licencias no remuneradas, (v) la facultad de decretar vacaciones y suspenderlas, (vi) la facultad de trasladar horizontal o verticalmente los funcionarios subordinados, (vii) el reconocimiento de horas extras, (viii) la vinculación de personal supernumerario (ix) la fijación de nueva sede al personal de planta, y (xi) la facultad para investigar las faltas disciplinarias.

Esta 29 Índice 83 Samai del tribunal. Demandante: Fabián Darío Bohórquez Moreno Demandado: Gustavo Adolfo Ardila Ayala como concejal de Bucaramanga Radicado: 68001-23-33-000-2024-00010-02 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 conclusión se refuerza con el interrogatorio rendido por el demandado en el que señaló que no podía tener personal a cargo, que no expidió resoluciones, decretos u otros actos administrativos, pues era una actividad propia de los directivos, además de que dentro del desarrollo de sus funciones nunca representó al gobernador ni a ningún funcionario directivo del departamento; sus servicios se limitaron a la asesoría y a la supervisión de contratos. 47.

Tal como se indicó en los antecedentes de esta providencia, la decisión fue apelada por el accionante, conforme los siguientes argumentos que se desprenden de su dicho30: a) Las pruebas allegadas y practicadas durante el proceso sí demuestran que el demandado ejerció autoridad administrativa, conforme lo previsto en el artículo 190 de la Ley 136 de 1994.

Lo anterior, como lo refirió el apelante, se sustentó en que el elegido era un empleado que ejerció tal atribución en su cargo de «asesor grado 1 con código 105 del despacho del Gobernador», conforme se puede apreciar de algunas funciones del manual31, y no solo a las específicas que analizó el tribunal desde el Decreto 542 del 10 de noviembre de 2021.

Agregó que lo expuesto anteriormente, denotó que el elegido ejercía autoridad administrativa, incluso política, en el departamento de Santander, incluido el municipio de Bucaramanga32, «en las ocasiones en que actúo en representación del Gobernador». b) El demandado también ejerció autoridad administrativa porque hacía parte de la oficina de control interno de la entidad.

En efecto, según su parecer, aquel fue nombrado supervisor de los contratos «CO1.PCCNTR.4488067», «CO1.PCCNTR.4557338» y «[…].4470425», hecho que reconoció en el interrogatorio de parte. Sin embargo, adujo que esta última probanza no fue valorada por el tribunal. Para efectos de argumentar lo anterior, puntualmente, la vinculación del demandado a la oficina de control interno, indicó que dicha dependencia está en el organigrama de la Gobernación de Santander, específicamente, en el despacho del gobernador, razón por la que esgrimió que «no es cierto que sea incompatible desempeñarse al tiempo como asesor del Gobernador y como miembro de la oficina de control interno». 30 Se aclara que por razones metodológicas se invirtió el orden de los argumentos del escrito de apelación. 31 Respecto de este reparo, trajo a colación las siguientes funciones:«representar al gobernador en aquellos actos que así lo disponga de acuerdo con la misión y visión del departamento; coordinar y tramitar la expedición de decretos, resoluciones y demás actos administrativos a que haya lugar; gestionar y procurar la legalización de los trámites de empréstitos, contratos, aprobación de registros que el Departamento, municipios y entidades departamentales requieran ante entidades nacionales e internacionales con sede en Bogotá; brindar asesoría jurídica y asistencia al Gobernador de Santander y demás dependencias de la administración en materia contractual, tributaria, administrativa y gestión pública; absolver consultas en temas administrativo, contractual, tributario y público; asesorar en el proceso contractual a las dependencias de la Entidad y organismos oficiales». 32 Este reparo lo relacionó con el elemento territorial de la inhabilidad y lo sustentó en un pronunciamiento de esta Corporación en el radicado 17001- 23-31-000-2011-00637-01.

Demandante: Fabián Darío Bohórquez Moreno Demandado: Gustavo Adolfo Ardila Ayala como concejal de Bucaramanga Radicado: 68001-23-33-000-2024-00010-02 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 A su vez, se refirió a las siguientes pruebas documentales que, según su decir, «señalaron con claridad que la supervisión de estos contratos era calificada, por cuanto debía ser realizada por un funcionario de la Oficina de Control de Interno del departamento de Santander».

Así relacionó las probanzas: i) Prueba documental núm. 03, correspondiente al expediente del contrato CO1.PCCNTR.4488067 suscrito entre el Departamento de Santander y Ricardo Alberto Gómez, y del cual fue supervisor el Demandado. ii) «[…] los estudios previos elaborados para la contratación del señor Gómez […]». iii) «[…] estudios del sector elaborados para la contratación del señor Gómez […]». iv) «Prueba documental No. 04, correspondiente al expediente del contrato CO1.PCCNTR.4557338 entre el Departamento de Santander y María José Arenas, y del cual fue supervisor el aquí demandado». v) «[…] los estudios previos elaborados para la contratación del señor Arenas […]». vi) «[…] estudios del sector elaborados para la contratación de la señora María José […]». vii) «Prueba documental No. 08, correspondiente al contrato CO1.PCCNTR.4470425 celebrado entre el Departamento de Santander y María Teresa Castellanos, y del cual fue supervisor el aquí demandado». viii) «[…] los estudios previos elaborados para la contratación de la señora Castellanos […]». ix) «[…] estudios del sector elaborados para la contratación de la señora María Teresa […]».

Al finalizar este argumento de apelación, manifestó que, si esta instancia no considera que el accionado era un funcionario de la oficina de control interno, entonces «se solicita al H. Tribunal valorar la pertinencia de compulsar copias a la Procuraduría General de la Nación para efectos de que se adelante la investigación disciplinaria correspondiente, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 87 de la Ley 1951 [sic]33 de 2019». c) En lo atinente a la calidad de supervisor de contratos en el municipio de Bucaramanga y la relación de esta función con la de ser ordenador del gasto, 33 Se considera que el apelante hace referencia a la Ley 1952 de 2019 «[p]or medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario».

Demandante: Fabián Darío Bohórquez Moreno Demandado: Gustavo Adolfo Ardila Ayala como concejal de Bucaramanga Radicado: 68001-23-33-000-2024-00010-02 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 advirtió que la primera instancia omitió valorar que desde tal atribución «ejerció un control directo sobre la disposición y desembolso de los recursos asignados como contraprestación convenida en cada uno de los Contratos de Prestación de Servicios».

Aspecto que refiere se desprende del hecho 4 de la demanda y «las pruebas documentales número 3, 7 y 8 de la demanda». Por lo tanto, concluyó que sin la aprobación de aquel no era posible realizar el desembolso de los recursos y el respectivo pago a los contratistas. d) Conforme los reparos enunciados, solicitó declarar la nulidad de la elección por encontrarse acreditada la causal de inhabilidad del numeral 2.º del artículo 43 Ley 136 de 1994, declaratoria que, según su sentir, salvaguardaría los principios de moralidad e igualdad que rigen la función pública.

Tales principios, según su parecer, están en entredicho por la facultad con la que contaba el accionado para representar al gobernador, como lo evidenció el periódico Vanguardia, al señalar «que al interior de varias dependencias de la Gobernación de Santander le estaban haciendo campaña al Demandado a través de los funcionarios y contratistas, circunstancia totalmente omitida por el Tribunal en su decisión y que es de gran relevancia para lograr la finalidad constitucional del régimen de inhabilidades». 48.

Así las cosas, la Sala limitará el estudio del presente caso a determinar si de acuerdo con las pruebas allegadas al proceso se encuentra acreditado que el demandado ejerció autoridad administrativa y ordenó el gasto, es decir, el elemento objetivo de la conducta, conforme con lo establecido en el artículo 43.2 de la Ley 136 de 1994, modificado por el 40 de la Ley 617 de 2000. 2.4.2.

Del problema jurídico a resolver en segunda instancia 49. Con el fin de determinar si la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander se debe confirmar, modificar o revocar, se estudiará si el demandado incurrió en la causal de inhabilidad del artículo 43.2 de la Ley 136 de 1994 (modificado por el 40 de la Ley 617 de 2000), por ejercer, según el juicio del demandante, autoridad administrativa, dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de elección, en el cargo de asesor del despacho del gobernador y como funcionario de la oficina de control interno, a partir del cual, supuestamente, ejerció la ordenación del gasto, y el control y disposición de recursos al desempeñar la supervisión de contratos de prestación de servicios. 50.

Lo anterior, se abordará estrictamente desde los argumentos planteados en la apelación, los cuales se limitaron a cuestionar el elemento objetivo de la conducta reprochada. 51. Esta precisión se sustenta en los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso (CGP)34, en tanto este medio de impugnación tiene por objeto que el 34 Aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA.

Demandante: Fabián Darío Bohórquez Moreno Demandado: Gustavo Adolfo Ardila Ayala como concejal de Bucaramanga Radicado: 68001-23-33-000-2024-00010-02 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por la parte recurrente35. 52.

Previo a resolver el caso concreto, la Sección hará unas breves consideraciones sobre la inhabilidad del artículo 43.2 de la Ley 136 de 1994 (modificado por el 40 de la Ley 617 de 2000). 2.4.3. Inhabilidades de los concejales -ejercicio de autoridad administrativa dentro del año anterior a la elección e intervención en la ordenación del gasto-.

Reiteración de jurisprudencia36 53. Las inhabilidades son de creación constitucional o legal y se entienden como circunstancias que «impiden o imposibilitan que una persona sea elegida, o designada para un cargo público y, en ciertos casos, impiden que la persona que viene vinculada al servicio público continúe en él»37. En otros términos, se trata de «requisitos negativos cuya ocurrencia implica la inelegibilidad de la persona en quien concurren»38. 54.

Dicha consecuencia, aunque restrictiva del derecho fundamental a participar en la conformación del poder político o el acceso a la función pública, se justifica y legitima en el propósito de «lograr la moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad y eficacia de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos»39. 55.

La Sala Plena del Consejo de Estado también reconoce que las inhabilidades propenden por la protección del interés general, así como por dotar de transparencia, imparcialidad, igualdad y moralidad el acceso de las personas a la función pública40. 56. Desde tal punto de vista, aquellas restricciones persiguen «garantizar que a los cargos de elección popular se presenten personas probas y carentes de antecedentes negativos en punto a su idoneidad y honorabilidad, y que no ostenten 35 Sentencia del 28 de septiembre de 2023.

Radicado:68001-23-33-000-2022-00153-01. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. «Al respecto, la Sala debe poner de presente que al tenor de lo previsto en el artículo 320 del Código General del Proceso, «[e]l recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión.», disposición que debe interpretarse en concordancia con lo señalado en el artículo 328 Ibidem, según el cual «[e]l juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley». 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de sala del 7 de marzo de 2024, expediente 23001-23-33-000-2023-00191-01, MP Luis Alberto Álvarez Parra (E).

Auto de sala 4 de abril de 2024, expediente 7600123-33-000-2023-00935-01, MP. Luis Alberto Álvarez Parra. Sentencias del 20 de febrero de 2009, expediente 2007-00800, MP. Susana Buitrago Valencia. 37 Corte Constitucional. Sentencias C-558 de 1994 (MP. Carlos Gaviria Díaz), SU-625 de 2015 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-106 de 2018 (M.P. Alejandro Linares Cantillo) y SU566 de 2019 (MP.

Antonio José Lizarazo Ocampo). 38 Corte Constitucional. Sentencias C-483 de 1998 (MP. José Gregorio Hernández Galindo), SU-515 de 2013 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio), SU-625 de 2015 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y C-106 de 2018 (MP. Antonio José Lizarazo Ocampo). 39 Corte Constitucional. Sentencias C-558 de 1994 (MP. Carlos Gaviria Diaz) y C-1016 de 2012 (MP.

Jorge Iván Palacio Palacio). 40 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 14 de octubre de 2020, expediente11001-03-15-000-2020-00061-01, MP. Rafael Francisco Suárez Vargas Demandante: Fabián Darío Bohórquez Moreno Demandado: Gustavo Adolfo Ardila Ayala como concejal de Bucaramanga Radicado: 68001-23-33-000-2024-00010-02 Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 condiciones de privilegio por cuenta de vinculaciones con el Estado que desequilibren la contienda electoral41». 57. Conforme con el anterior criterio jurisprudencial, esta Sección ha reconocido que en la realización del principio democrático42, las inhabilidades tienen como finalidad «prevenir afrentas contra las condiciones normales en las que se deben desarrollar los procesos electorales, producto de las situaciones personales de los aspirantes»43. 58.

A partir de las características expuestas, conviene poner de presente que las inhabilidades comportan un carácter taxativo y restrictivo, toda vez que limitan el derecho de acceder a los cargos públicos. Desde tal perspectiva, su naturaleza es excepcional y, por tal razón, no se admiten analogías o la aplicación extensiva a eventos no previstos en la Constitución y en la ley44. 59.

En los términos expuestos, en el marco del principio de legalidad, es pertinente acotar que el texto superior no determinó un régimen de inhabilidades e incompatibilidades específico para los concejales como sí sucedió, por ejemplo, respecto de los congresistas a través del artículo 179 superior. Sin embargo, del contenido del artículo 312 de la Constitución se advierte que se facultó al legislador para su desarrollo. 60.

Ciertamente, en ejercicio de la potestad conferida por el Constituyente, se expidió la Ley 136 de 199445, modificada por la Ley 617 de 200046. Esta última, en su capítulo de reglas para la transparencia de la gestión departamental, municipal y distrital, desarrolló el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los gobernadores, diputados, alcaldes, concejales y miembros de las juntas administradoras locales. 61.

En lo que atañe a los concejales, el artículo 40 de la Ley 617 de 2000 dispuso que el artículo 43 de la Ley 136 de 1994, respecto a la inhabilidad planteada en el presente proceso, lo siguiente:

ARTÍCULO 43. - Inhabilidades. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: […] 41 «Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 30 de noviembre de 2010. M.P. Susana Buitrago Valencia. Rad. 23001-23-31-000-2008-00087-03 (IJ)». 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 31 de julio de 2009, expediente 08001-23-31-000-2007-00966-02, MP.

María Nohemí Hernández Pinzón. 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 3 de diciembre de 2020, expediente 11001-03-28-000-2020-00016-00 (principal), MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 44 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil: i) concepto del 30 de abril de 2015, radicado 11001-03-06-000- 2015-00058-00 (2251); y ii) concepto del 24 de julio de 2018, radicado único: 2391. 45 «Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios». 46 «Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional».

Demandante: Fabián Darío Bohórquez Moreno Demandado: Gustavo Adolfo Ardila Ayala como concejal de Bucaramanga Radicado: 68001-23-33-000-2024-00010-02 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 2. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio o distrito, o quien, como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador de gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito. […]. [Énfasis de la Sala]. 62.

Como se desprende de la norma en cita, coexisten dos escenarios que materializan la causal de inelegibilidad. Por una parte, el ejercicio de autoridad política, civil o administrativa, por otra, la intervención como empleado público en la ordenación del gasto o en la celebración de contratos, ambos supuestos en la respectiva entidad territorial para la que se resulta electo. 63.

En lo que atañe al primer supuesto que estructura la prohibición, esto es, el ejercicio de los diferentes tipos de autoridad por parte de los empleados públicos como causal de inhabilidad, la Sección Quinta del Consejo de Estado, en providencia del 2 de junio de 202247, explicó lo que sigue: Esta Sala de Decisión ha determinado con toda precisión y de manera pacífica, los elementos que deben concurrir para que se configure la mencionada inhabilidad, los cuales pueden desagregarse así: -Temporal: 12 meses anteriores a la elección. La norma aplicable dispone que la condición de empleado público, acompañado por el ejercicio de la jurisdicción, autoridad civil, política, administrativa o militar, debe ejercerse durante los doce meses anteriores a la fecha de la elección. […] -Subjetivo: Empleado Público.

El artículo 123 de la Carta Política de 1991 estableció la categoría genérica que denominó servidores públicos, los cuales se pueden discriminar en tres clases: i) empleados públicos, ii) miembros de corporaciones públicas y iii) trabajadores oficiales48. […] -Objetivo: Ejercicio de jurisdicción o autoridad (política, civil, administrativa o militar).

Este elemento corresponde al complemento directo como acción o actividad del sujeto calificado. […] -Territorial: En lo concerniente a este aspecto […], contentivo de la causal de inhabilidad bajo estudio, nos enuncia que su configuración se circunscribe al territorio donde se lleve a cabo la respectiva elección […]. [Énfasis del original]. 47 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 2 de junio de 2022, expediente 11001-03-28-000-2022-00105-00, MP Carlos Enrique Moreno Rubio. 48 Además, sobre este punto precisó: «Para el caso del empleado público, los artículos 122 y 123 constitucionales, enuncian ciertos requisitos con los que debe contar este tipo de vinculación: i) las funciones se encuentren detalladas en la ley o reglamento, ii) tengan remuneración, iii) hagan parte de la respectiva planta de personal de la entidad, iv) sus emolumentos se encuentren previstos en el presupuesto correspondiente y, v) su vinculación se efectúe por un acto de nombramiento».

El inciso final de esta disposición constitucional consagra: “Para los fines de este artículo se considera que la circunscripción nacional coincide con cada una de las territoriales, excepto para la inhabilidad consignada en el numeral 5”». Demandante: Fabián Darío Bohórquez Moreno Demandado: Gustavo Adolfo Ardila Ayala como concejal de Bucaramanga Radicado: 68001-23-33-000-2024-00010-02 Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 64. Respecto del elemento objetivo (ejercicio de autoridad), la Sala Plena del Consejo de Estado y esta Sección49, «para efectos de precisar los elementos que caracterizan este poder […] no con carácter analógico sino a título de referente conceptual»50, han acudido a la definición de dirección administrativa plasmada en el artículo 190 de la Ley 136 de 1994 que en su tenor literal dispone: Esta facultad además del alcalde, la ejercen los secretarios de la alcaldía, los jefes de departamento administrativo y los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas, y los jefes de las unidades administrativas especiales, como superiores de los correspondientes servicios municipales.

También comprende a los empleados oficiales autorizados para celebrar contratos o convenios; ordenar gastos con cargo a fondos municipales; conferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar vacaciones y suspenderlas, para trasladar horizontal o verticalmente los funcionarios subordinados reconocer horas extras, vincular personal supernumerario o fijarle nueva sede al personal de planta; a los funcionarios que hagan parte de las unidades de control interno y quienes legal o reglamentariamente tengan facultades para investigar las faltas disciplinarias. 65.

Por su parte, la Sección Quinta del Consejo de Estado51 acepta que a la noción de autoridad administrativa puede arribarse a través de un criterio funcional que, a partir del análisis casuístico de las competencias atribuidas a un cargo, permita obtener la certeza de que el titular de la función detenta la autonomía decisoria requerida, o mediante el uso de un criterio orgánico que se ocupa de desentrañar, tomando como base la ubicación jerárquica del empleo, el ejercicio de la dirección administrativa que la caracteriza, cristalizada, se itera, en poderes de mando52. 66.

No obstante, debe precisarse que las funciones que se desprenden del criterio orgánico no son taxativas (art. 190). Al respecto, conviene señalar que el catálogo de funciones que implican el ejercicio de este tipo de autoridad, puede verse ampliado, siempre y cuando, las competencias analizadas cumplan con las condiciones hasta aquí referidas, esto es, que se constituyan en manifestaciones propias de la facultad decisoria atribuida al cargo, y cuyo propósito sea el cumplimiento de los fines esenciales del órgano administrativo al que se encuentra adscrito o, en otros términos, la observancia de funciones administrativas53. 67.

En lo que corresponde al segundo escenario de inhabilidad contenido en la norma materia de análisis, esto es, la intervención como ordenador del gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, la Sección Quinta54 ha definido los elementos que deben concurrir para que esta se configure: 49 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, expediente 23001-23- 33-000-2023-00191-01, auto de sala del 7 de marzo de 2024, MP.

Luis Alberto Álvarez Parra (E). 50 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 30 de noviembre de 2010, expediente 23001-23-31-000-2008-00087-03, MP. Susana Buitrago Valencia. 51 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de sala de 4 de abril de 2024, expediente 76001-23-33-000-2023-00935-01, MP.

Luis Alberto Álvarez Parra. 52 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 9 de septiembre de 2005, expediente 41001-23-31000-2003-01299-02, MP. Filemón Jiménez Ochoa. 53 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 27 de agosto de 2002, expediente 11001-03-15-000-20010161-01, MP.

Darío Quiñones Pinilla. 54 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 18 de abril de 2013, expediente. 52001-23-31-000-2011-00647-01, MP. Susana Buitrago Valencia. Demandante: Fabián Darío Bohórquez Moreno Demandado: Gustavo Adolfo Ardila Ayala como concejal de Bucaramanga Radicado: 68001-23-33-000-2024-00010-02 Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 […] (i) que el elegido hubiere ejercido un cargo que le diera la calidad de empleado público; (ii) que el cargo se hubiere desempeñado dentro de los 12 meses anteriores a la elección; (iii) que el cargo desempeñado lo convierta en ordenador de gasto de inversión o que haya celebrado contratos; y, (iv) que todo lo anterior ocurra en el municipio o distrito donde resultó elegido concejal. 68.

Así pues, conforme las anteriores consideraciones se abordará el estudio de la causal inhabilitante contenida en el artículo 43.2 de la Ley 136 de 1994, modificado por el 40 de la Ley 617 de 2000. 2.5. Decisión de la apelación 69. La Sección Quinta del Consejo de Estado se pronunciará respecto de cada argumento de la apelación, conforme los mismos literales que contienen el resumen de los cargos de la apelación. 70.

En atención al reparo resumido en el numeral 47 (a) de esta providencia, se encuentra que el apelante señaló que las pruebas allegadas y practicadas durante el proceso sí demuestran que el demandado ejerció autoridad administrativa, incluso política, conforme lo previsto en el artículo 190 de la Ley 136 de 1994. 71. Sin embargo, se advierte que, pese a que el interesado hizo referencia a todas las pruebas del proceso, lo cierto es que luego las limitó a algunas funciones del manual de dicho ente, reprochando que el tribunal solo analizó otras específicas del Decreto 542 del 10 de noviembre de 2021 y no las siguientes, que trascribió en el recurso de alzada, según las cuales le correspondía: • “representar al gobernador en aquellos actos que así lo disponga de acuerdo con la misión y visión del departamento”. • “coordinar y tramitar la expedición de decretos, resoluciones y demás actos administrativos a que haya lugar” • “gestionar y procurar la legalización de los trámites de empréstitos, contratos, aprobación de registros que el Departamento, municipios y entidades departamentales requieran ante entidades nacionales e internacionales con sede en Bogotá” • “brindar asesoría jurídica y asistencia al Gobernador de Santander y demás dependencias de la administración en materia contractual, tributaria, administrativa y gestión pública” • “Absolver consultas en temas administrativo, contractual, tributario y público” • “asesorar en el proceso contractual a las dependencias de la Entidad y organismos oficiales”. [Sic a toda la cita y comillas del original]. 72.

Previo a decidir sobre este punto de la apelación, convienen las siguientes apreciaciones de cara a identificar, con claridad, los aspectos que serían susceptibles de una respuesta de fondo: • En primer lugar, se advierte que, cuando el tribunal y el apelante se refieren al manual de funciones, corresponde al que contiene el Decreto 542 del 10 de noviembre de 2021, prueba que se aportó con la contestación de la demanda55. • En el escrito de la demanda, luego de su revisión integral, no se encontró que 55 Índice 3 Samai, expediente digital documento «039_MemorialWeb_ContestacionDemanda».

Demandante: Fabián Darío Bohórquez Moreno Demandado: Gustavo Adolfo Ardila Ayala como concejal de Bucaramanga Radicado: 68001-23-33-000-2024-00010-02 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 el demandante hubiese estructurado su cargo en torno a las funciones que señala en la apelación, es decir, las del Decreto 542 de 2021, sino que solo se limitó a esgrimir que, en ejercicio de aquellas, actuó como supervisor56.

Solo en el escrito de alegatos señaló que el elegido tenía funciones que denotaban autoridad administrativa, sin precisar cuáles eran. • El tribunal de instancia, en el acápite «[a]nálisis de prueba» de la providencia, solo se refirió a las funciones que correspondía al cargo que desempeñó el demandado como asesor, de acuerdo con el manual de estas.

De ello, no se desprende que el tribunal emprendió algún análisis de cara a determinar si, de alguna de las funciones establecidas en el manual, era factible predicar el ejercicio de autoridad administrativa. • Por ello, no resulta preciso lo que señala el apelante en su recurso, cuando precave que la primera instancia limitó su análisis a funciones muy específicas del cargo de asesor código 105 grado 01, previstas en el Decreto 542 de 2021, con el fin de señalar que el tribunal no llevó a cabo un estudio respecto de otras tareas que refirió en su alzada, las cuales fueron trascritas en párrafos precedentes. • De igual forma, en este aspecto de la apelación, el recurrente se refirió que dichas funciones (las que enuncia en su escrito de alzada) «hacen evidente que el señor Gustavo Ardila, en ejercicio de su cargo, ostentaba diversas facultades que le permitían gran injerencia en decisiones de índole contractual y administrativo, incluso estaba facultado para representar al gobernador si así se le requería, lo que demuestra que sí ostentaba autoridad administrativa e incluso política, en las ocasiones en que actúo en representación del Gobernador».

No obstante, luego de la revisión integral de la demanda, se pudo concluir que dichos aspectos, puntualmente, la injerencia en decisiones de índole contractual y administrativo; el ejercicio de autoridad política y la supuesta representación del gobernador, se tratan de argumentos nuevos para sustentar el cargo de nulidad propuesto. 73.

Así las cosas, frente a este reparo puntual de la apelación, la Sala no encuentra procedente realizar algún análisis tendiente a determinar, si las funciones que señala el apelante en su alzada, denotan autoridad administrativa y política. Esto, en tanto que i) no fue un aspecto específico expuesto como argumento del cargo de nulidad esbozado en la demanda; ii) no fue objeto de la fijación del litigio; y iii) el tribunal no decidió sobre ello, sino que abordó el tema desde el punto de vista de la supervisión de contratos que ejerció el accionado y la supuesta pertenencia a la oficina de control interno de la gobernación de Santander.

Lo anterior, encuentra 56 En efecto, al revisar el escrito de la demanda, el apelante solo refirió lo siguiente en el concepto de la violación: «El Demandado, tal y como se expuso en el acápite anterior, se desempeñó como servidor público del nivel asesor en el Departamento de Santander desde el mes de enero de 2020 hasta el mes de junio de 2023.

En ejercicio de sus funciones como asesor del despacho del gobernador, el Demandado actuó como supervisor de, entre otros, los siguientes contratos de prestación de servicios ejecutados en el municipio de Bucaramanga: […]». Demandante: Fabián Darío Bohórquez Moreno Demandado: Gustavo Adolfo Ardila Ayala como concejal de Bucaramanga Radicado: 68001-23-33-000-2024-00010-02 Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 sustento en la jurisprudencia de esta Sala Electoral57, por cuanto ha señalado: Para la Sala una vez confrontada la demanda y el recurso de apelación, evidencia que se plantean argumentos y hechos nuevos que no fueron conocidos por los diferentes sujetos procesales ni el Tribunal Administrativo de Nariño para resolver la primera instancia, por lo tanto, en garantía del debido proceso que debe regir las actuaciones en los procesos judiciales, como de los derechos de defensa y contradicción, no pueden ser abordados por esta Sección, pues los mismos no fueron objeto de debate en el trámite de primera instancia. 74.

En todo caso, advierte la Sala que, desde la perspectiva de los criterios orgánico y funcional previstos en el artículo 190 de la Ley 136 de 1994, no se encuentra configurada la causal de inhabilidad del artículo 43.2 de la Ley 136 de 1994, pues, el cargo de asesor código 105 grado 01 que ocupó el demandado en el referido ente territorial, no es de aquellos que genera, por ministerio de la ley, el ejercicio de autoridad administrativa. 75.

Desde el ámbito funcional, la Sala se limitará al análisis del ejercicio de autoridad administrativa a partir del argumento relacionado con que el demandante pertenecía a la oficina de control interno de la entidad desde su posición de supervisor de contratos, desde la cual, según criterio del demandante, tenía injerencia en la ordenación del gasto y la ejecución de los recursos de los contratos que se encontraban a su cargo y se ejecutaron en la ciudad de Bucaramanga. 76.

De las censuras descritas en el numeral 47 (b) de esta providencia, se desprende que, según lo refiere el apelante, el señor Ardila Ayala también ejerció autoridad administrativa porque conformó la dependencia de control interno de la entidad, toda vez que se encontró probado que era supervisor de los contratos «CO1.PCCNTR.4488067», «CO1.PCCNTR.4557338» y «[…].4470425», hecho que reconoció en el interrogatorio de parte, circunstancias que, además, intentó acreditar con diferentes pruebas documentales asociadas al proceso de contratación del demandado. 77.

Aunado al dicho del accionado en el interrogatorio de parte58, en el cual se refirió a su condición de supervisor de contratos, lo cierto es que en el expediente se acreditó que el señor Ardila Ayala fue el supervisor de diferentes negocios jurídicos cuyos contratistas eran Ricardo Alberto Gómez59, María José Arenas60 y María 57 Al respecto ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de sala del 25 de mayo de 2023, expediente 54001-23-33-000-2023-00031-01 (principal), MP Rocío Araújo Oñate o las sentencias 18 de julio de 2024, expediente 52001-23-33-000-2023-00375-01, MP.

Pedro Pablo Vanegas Gil; 28 de julio de 2022, expediente 76001-23-33-000-2021-01205-01 o del 18 de noviembre de 2021, expediente 76001-23-33-000-2019-01203-01, ambas, MP. Rocío Araújo Oñate. 58 «Apoderada del demandante: pregunta cuales eran las funciones, tareas y actividades que desempeño el demandado mientras estuvo vinculado en el departamento de Santander.

Responde el demandado: se limitaban a las que tenía el cargo, asesor 105, no era un cargo directivo y las que le solicitara el gobernador, aclara que no estuvo en la oficina de control interno de la gobernación, los contratos de supervisor los tomaba desde la parte contractual, era designado directamente desde la secretaría general, ahora secretario administrativo, y que el secretario era quien fungía como ordenador del gasto.» Índice 3 Samai 062ACTAAUDIENCIAPRUEBAS. 59 Denominada prueba documental No. 03, correspondiente al expediente del contrato CO1.PCCNTR.4488067. 60 Denominada prueba documental No. 04, correspondiente al expediente del contrato CO1.PCCNTR.4557338.

Demandante: Fabián Darío Bohórquez Moreno Demandado: Gustavo Adolfo Ardila Ayala como concejal de Bucaramanga Radicado: 68001-23-33-000-2024-00010-02 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Teresa Castillo61. Con ello, no resulta de la mayor relevancia la censura de la apelación relacionada con que el tribunal no valoró dicha probanza (declaración de parte) respecto de ese hecho puntual. 78.

Asimismo, se demostró que tal función de supervisión la ejerció desde su cargo de asesor del despacho del gobernador, dependencia que al igual que, la oficina de control interno, pertenecen a dicha estructura. En efecto, en el expediente obran las siguientes pruebas que acreditan tales hechos: i) El Decreto 23 del 1.º de enero de 202062, por medio del cual, el gobernador de Santander nombró al demandado, en el cargo de asesor, nivel 105, grado 01, de libre nombramiento y remoción, de la planta de empleos del despacho del gobernador. ii) El secretario administrativo de la gobernación, mediante los «actos para designar supervisor» de 24 y 26 de enero y 11 de febrero de 2023, respectivamente, designó al demandado como supervisor de los siguientes contratos: «CO1.PCCNTR.4470425»63; «CO1.PCCNTR.4488067»64 y «CO1.PCCNTR.4557338»65.

Se agrega que, dicho funcionario, fue quien suscribió los referidos negocios jurídicos. Lo anterior, también se desprende del interrogatorio de parte rendido ante el Tribunal Administrativo de Santander66. En efecto, el demandado ante la pregunta: «cuáles eran las funciones, tareas y actividades que desempeño [sic] el demandado mientras estuvo vinculado en el departamento de Santander», contestó: Se limitaban a las que tenía el cargo, asesor 105, no era un cargo directivo y las que le solicitara el gobernador, aclara que no estuvo en la oficina de control interno de la gobernación, los contratos de supervisor los tomaba desde la parte contractual, era designado directamente desde la secretaría general, ahora secretario administrativo, y que el secretario era quien fungía como ordenador del gasto. iii) Según se consigna en el Decreto 542 de 2021, el cargo de asesor código 105 grado 01 (f. 123)67 y la oficina de control interno (fl. 42)68 si pertenecen al despacho del gobernador, como lo adujo el apelante al afirmar, que esta última, hace parte del organigrama respectivo. 79.

Conforme lo anterior, en particular con el contenido del Decreto 23 del 1.º de enero de 2020, es lo procedente afirmar que, contrario a lo que sostiene el apelante, la dependencia en la que fue nombrado y, por ende, pertenecía el señor Ardila Ayala, era el despacho del gobernador. 61 Denominada prueba documental No. 08, correspondiente al contrato CO1.PCCNTR.4470425. 62 Índice 3 Samai, expediente digital documento « 005_ED_02DECRETONO0023». 63 Índice 3 Samai, expediente digital documento «011_ED_08EXPEDIENTECONTR», ver folio 53. 64 Índice 3 Samai, expediente digital documento «006_ED_03EXPEDIENTECONTR», ver folio 50. 65 Índice 3 Samai, expediente digital documento «007_ED_04EXPEDIENTECONTR», ver folio 53. 66 En la audiencia de pruebas del 19 de abril de 2024 (índice 64 Samai del tribunal). 67 Índice 3 Sama, expediente digital documento «039_MemorialWeb_ContestacionDemanda». 68 ídem Demandante: Fabián Darío Bohórquez Moreno Demandado: Gustavo Adolfo Ardila Ayala como concejal de Bucaramanga Radicado: 68001-23-33-000-2024-00010-02 Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 80. Con ello, encuentra la Sala que no se configuró el ejercicio de autoridad administrativa en los términos que lo prevé el artículo 190 de la Ley 136 de 1994, cuando se refiere «a los funcionarios que hagan parte de las unidades de control interno». 81.

También, está demostrado que el demandado, siendo funcionario adscrito al despacho del gobernador, fue nombrado como supervisor de los enunciados contratos, circunstancia que, por sí sola, no implica que aquel haya pertenecido a la oficina de control interno. 82. Al respecto, no obra en el expediente alguna prueba que evidencie que el señor Ardila Ayala ostentó algún tipo de vínculo, por carrera o de libre nombramiento y remoción, con la oficina de control interno de la Gobernación de Santander. 83.

Por otra parte, conviene precisar que, según el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011, la supervisión de contratos es ejercida por la misma entidad estatal cuando no requieren de conocimientos especializados. También, podrá desarrollarse por personal de apoyo contratado, a través de los contratos de prestación de servicios que sean necesarios. 84.

En ese orden, también resulta pertinente anotar que, según el manual de contratos del departamento allegado con la contestación de la demanda69, cualquier contrato o convenio celebrado por el departamento de Santander, debía contar con un supervisor designado por el ordenador del gasto, de la planta de cargos de la entidad, teniendo en cuenta la idoneidad y experiencia del funcionario para realizar la supervisión. 85.

A partir de lo anterior, es claro que, de acuerdo con la citada ley 1474 y el manual de funciones de dicho ente territorial, la designación del supervisor es posible por ministerio de la ley, a través del acto que corresponda o, incluso, en lo atinente al presente caso, el ordenador del gasto70 también podía efectuar tal nominación en el contrato. 86.

Por ende, es lo procedente afirmar que el demandado podía ser designado como supervisor71, pues conforme el Decreto 23 de 2020, su cargo correspondía a un empleo del departamento, asignado al despacho del gobernador de Santander, tal como sucedió en el presente caso con los «actos para designar supervisor», frente a los cuales se hizo referencia de manera precedente.

De esta manera, como lo advirtió el impugnante, «no es cierto que sea incompatible desempeñarse al tiempo como asesor del Gobernador y como miembro de la oficina de control interno». 69 Índice 3 Samai. Expediente digital documento «039_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda_Indice_30», folio 11. 70 La Sala encuentra procedente aclarar que, aunque en el presente caso la supervisión se asignó por el secretario administrativo de la referida gobernación y no por el ordenador del gasto70, lo cierto es que tal aspecto de la controversia no es del resorte del juicio de legalidad que emana de la nulidad electoral.

En todo caso, se encontró que aquel funcionario fue quien firmó los contratos objeto de tal figura. 71 En las pruebas allegadas se demostró que el demandado fue designado supervisor de contratos, hecho también aceptado por este en interrogatorio de parte rendido ante el Tribunal Administrativo de Santander, en la audiencia de pruebas del 19 de abril de 2024 (índice 64 Samai del tribunal).

Demandante: Fabián Darío Bohórquez Moreno Demandado: Gustavo Adolfo Ardila Ayala como concejal de Bucaramanga Radicado: 68001-23-33-000-2024-00010-02 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 87. Lo anterior, es decir, que la designación derivó de un acto proferido por el secretario administrativo de la gobernación, quien además suscribió los contratos relacionados con la supervisión que se debate, permite descartar el argumento, según el cual, los estudios previos señalaron que tal actividad le correspondía desarrollarla a un funcionario de la oficina de Control Interno del departamento de Santander, razón por la que no tiene sustento afirmar que se trataba de una función calificada. 88.

Aunado a lo anterior, se pone de presente que, revisados los contratos «CO1.PCCNTR.4470425» «CO1.PCCNTR.4488067» y «CO1.PCCNTR.4557338», no se encontró cláusula alguna tendiente a designar como supervisor a algún funcionario de la oficina de control interno de la gobernación de Santander, circunstancia que reafirma, una vez más, que el señor Ardila Ayala no fue funcionario de dicha dependencia desde tal calidad.

Así las cosas, no se encontró configurado el ejercicio de autoridad administrativa que se endilga al accionado, conforme la causal 43.2 de la Ley 136 de 1994, en concordancia con el 190 de la misma normativa. 89. Finalmente, si el apelante advierte que lo anotado en los estudios previos respecto de la supervisión, no se reflejó en los contratos o se incumplió por parte de la Gobernación de Santander y, por ende, considera que ello propicia una controversia desde el ámbito disciplinario, podrá acudir a la prerrogativa que reconoce el artículo 8672 de la Ley 1952 de 2019.

Por ahora, la Sala no advierte alguna situación que haga factible remitir copias a la Procuraduría General de la Nación, como lo solicitó el impugnante. 90. En lo atinente a los argumentos de la impugnación descritos en el numeral 47 (c) de esta providencia, resulta procedente reiterar que la supervisión de contratos, en principio, no conlleva el ejercicio de autoridad administrativa por la disposición de recursos que son propios de quien ordena el gasto.

Por el contrario, como lo advierte la jurisprudencia, el alcance de tal figura corresponde a otro tipo de funciones y actuaciones por parte de quien la ejerce, que difieren del concepto de dirección administrativa del artículo 190 de la Ley 136 de 1994. En este sentido, se ha pronunciado la Sala73 al reiterar74 las siguientes consideraciones: 142.

Es decir, la supervisión si bien conlleva a la posibilidad que se impartan instrucciones al contratista, ello no conlleva sustituir las obligaciones contractuales previamente pactadas ni mucho menos generar direccionamientos contrarios al objeto contractual, por el contrario, sus lineamientos deben buscar la ejecución exitosa del acuerdo de voluntades, sin que esto implique disposición de los recursos que es una función propia del ordenador del gasto. 143.

Lo anterior, aunado al cumplimiento de funciones de verificación contractual que llevan a que el supervisor se presente como el canal de comunicación entre el 72 La acción disciplinaria se iniciará y adelantará de oficio, o por información proveniente de servidor público o de otro medio que amerite credibilidad, o por queja formulada por cualquier persona, y no procederá por anónimos, salvo en los eventos en que cumpla con los requisitos mínimos consagrados en los artículos 38 de la Ley 190 de 1995 y 27 de la Ley 24 de 1992. 73 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 8 de agosto de 2024, expediente 54001-23-33-000-2023-00261-01, MP.

Luis Alberto Álvarez Parra. 74 «Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Providencia del 23 de febrero de 2023. Expediente acumulado 11001032800020220003900. M.P. Rocío Araújo Oñate». Demandante: Fabián Darío Bohórquez Moreno Demandado: Gustavo Adolfo Ardila Ayala como concejal de Bucaramanga Radicado: 68001-23-33-000-2024-00010-02 Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 contratista y la entidad contratante, sin que de las competencias imputadas pueda predicarse la existencia de facultades de mando que denoten la presencia de autoridad administrativa. 144. Esta Sección ha concluido en varias ocasiones que la supervisión de contratos estatales no conlleva, en principio, el ejercicio de autoridad administrativa, comoquiera que las atribuciones que se asignan para el desarrollo de esta actividad responden a una lógica instrumental y de apoyo que pretende, en todos los casos, la debida puesta en marcha de los procedimientos contractuales desplegados por el Estado, excluyendo la titularidad de facultades impositivas y, en general, de poderes de mando que permitan remarcar el elemento modal de esta inhabilidad. 91.

Conforme lo anterior, el reparo relacionado con que desde la calidad de supervisor en el municipio de Bucaramanga y en relación con dicha función, el accionado fue ordenador del gasto porque ejerció un control directo sobre la disposición y desembolso de los recursos asignados como contraprestación convenida en cada uno de los contratos, se advierte que no está llamado a prosperar. 92.

Contrario a lo que refiere el accionante, se advierte que, una vez valorada la cláusula quinta de los contratos «CO1.PCCNTR.4470425»; «CO1.PCCNTR.4488067» y «CO1.PCCNTR.4557338», se concluyó que su única función respecto del pago de honorarios a los contratistas, era verificar de manera previa la cancelación de los aportes a la Seguridad Social.

Adicionalmente, le correspondía revisar los informes por parte del contratista y suscribir el de cumplimento a satisfacción de las obligaciones. 93. De esta manera, al menos desde el contenido del contrato, no se desprende que el demandado tenía el control directo sobre la disposición y desembolso de los recursos asignados como contraprestación convenida en cada uno de los contratos.

Por el contrario, se pone de presente que tal función es propia de quien ordena el gasto, esto es, el representante legal de la respectiva entidad o su delegado, quien ostenta la atribución de vigilar y controlar la forma en que aquel se ejecuta. 94. En todo caso, no resulta de menor valía recordar que la ordenación del gasto se refiere a la facultad que tienen los órganos estatales, con autonomía presupuestal, para ejecutar el presupuesto de gastos asignado por la respectiva Ley Anual del Presupuesto.

Esta facultad genera un ámbito de decisión propio, en lo atinente a la contratación y a la disposición de los recursos adjudicados75. 95. En ese orden, tal facultad está reservada al jefe de cada órgano, es decir, a los funcionarios que, dentro de la administración pública, actúan como los representantes legales de cada entidad que goza de autonomía administrativa, financiera o presupuestal.

Dicha afirmación tiene sustento en el artículo 110 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996) que dispone que estará en cabeza del jefe de cada órgano, quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel 75 Corte Constitucional, sentencia C-283 del 5 de junio 1997, expediente D-1480, MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. Demandante: Fabián Darío Bohórquez Moreno Demandado: Gustavo Adolfo Ardila Ayala como concejal de Bucaramanga Radicado: 68001-23-33-000-2024-00010-02 Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 directivo o quien haga sus veces.76 96. Así las cosas, no se puede derivar de la función de supervisión de contratos que ostentó el demandado, respecto de los negocios jurídicos «CO1.PCCNTR.4470425»; «CO1.PCCNTR.4488067» y «CO1.PCCNTR.4557338», que ejerció autoridad administrativa desde la ordenación del gasto, cuando es lo cierto que tal atribución debía reposar en cabeza del representante legal de la entidad territorial o en la persona que este delegara, aspecto último frente al cual, cabría señalar, que no se allegó prueba que evidenciara que, a través de dicha figura administrativa, el accionado ejerció tal facultad. 97.

Los anteriores planteamientos indican que dichas censuras del apelante no tienen vocación de prosperidad. 98. Finalmente, frente al reparo del numeral 47 (d) se advierte que como las pruebas demuestran que no existe lugar a declarar la inhabilidad deprecada, no es posible salvaguardar los principios de moralidad e igualdad que rigen la función pública, toda vez que el acto electoral demandado conservará su presunción de legalidad. 99.

A su vez, en lo relativo a un supuesto pronunciamiento del «periódico Vanguardia»77, se advierte que la jurisprudencia78 explica que, pese a que las publicaciones periodísticas son pruebas documentales, solo tienen un valor secundario para acreditar hechos por cuanto no pueden probar por sí mismas la existencia y veracidad de lo que narran o describen.

De manera que su eficacia depende de su relación y coincidencia con otras allegadas al proceso. 100. Así las cosas, del análisis en conjunto de las pruebas aportadas al proceso, no se evidencia cómo lo que se refiere en dicho artículo de prensa, cuenta con la entidad suficiente para desvirtuar lo que se decidió en los apartes precedentes de esta providencia, en cuanto a que no se configuró la inhabilidad del artículo 43.2 de la Ley 136 de 1994. 76 «Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley.

Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes. // En la sección correspondiente a la Rama Legislativa estas capacidades se ejercerán en la forma arriba indicada y de manera independiente por el Senado y la Cámara de Representantes; igualmente, en la sección correspondiente a la Rama Judicial serán ejercidas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. // En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las Superintendencias, Unidades Administrativas Especiales, las Entidades Territoriales, Asambleas y Concejos, las Contralorías y Personerías Territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica. // En todo caso, el Presidente de la República podrá celebrar contratos a nombre de la Nación (Ley 38 de 1989, art. 91, Ley 179 de 1994, art. 51)». 77 Ver artículos del 13 de septiembre de 2023 en https://www.vanguardia.com/politica/mantilla-vargas- y-ardilalos-candidatos-a-los-que-les-hacen-campana-en-la-gobernacion-de-santander-LA7507962 y https://www.vanguardia.com/politica/unidad-investigativa-la-maquinaria-de-la-gobernacion-aguilar-a- favordel-candidato-hector-mantilla-DX75057 78 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de mayo de 2012, expediente 11001-03-15-000-2011-01378-00, MP Susana Buitrago Valencia (E).

Demandante: Fabián Darío Bohórquez Moreno Demandado: Gustavo Adolfo Ardila Ayala como concejal de Bucaramanga Radicado: 68001-23-33-000-2024-00010-02 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 101. En el orden de todo lo expuesto, resta concluir que la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander, toda vez que no se acreditó que el demandado ejerció autoridad administrativa desde su posición de supervisor de contratos, como lo planteó la parte actora.

En otros términos, no se evidenció la ocurrencia del elemento objetivo de la causal. 102. Por tal razón, existen motivos suficientes para afirmar que el demandado no estaba inhabilitado conforme el supuesto de la causal de inelegibilidad prevista en el artículo 43.2 de la Ley 136 de 1994, modificado por el 40 de la Ley 617 de 2000. En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley III.

FALLA:

PRIMERO: Confirmar la sentencia del 25 de junio de 2024, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda contra el acto de elección del señor Gustavo Adolfo Ardila Ayala como concejal de Bucaramanga.

SEGUNDO: Declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva solicitada por el Consejo Nacional Electoral.

TERCERO: Declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, formulada por la Registraduría Nacional del Estado Civil.

CUARTO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente Aclara el voto LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Aclara el voto GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx