Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal Demandado: Procuraduría General de la Nación y Departamento del Huila Tema: Sanción disciplinaria de suspensión en el ejercicio del cargo.
Servidor público de elección popular. Decisión: Confirmar sentencia de primera instancia SENTENCIA DE REMPLAZO SEGUNDA INSTANCIA I. OBJETO DE DECISIÓN 1. En cumplimiento de la sentencia de tutela proferida el 24 de febrero de 2025, a través de la cual la Subsección “B” de la Sección Tercera de esta Corporación amparó el derecho al debido proceso de la Procuraduría General de la Nación,1 esta Sala de Decisión procede a dictar la sentencia de reemplazo dentro del proceso de la referencia. Pretensiones de la demanda. 2.
Con la demanda se solicitó anular el fallo del 4 de junio de 2015,2 mediante el cual la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación revocó la decisión absolutoria de primera instancia y, consecuentemente, sancionó disciplinariamente al demandante con seis de meses de suspensión en el ejercicio del cargo como alcalde municipal de Garzón (Huila). 3.
Además, se solicitó nulitar el Decreto 2227 del 1.° de julio de 2015,3 proferido por el gobernador del Huila, a través del cual se ejecutó esa sanción. 4. Como restablecimiento del derecho se pidió condenar a la demandada pagar los salarios y prestacionales sociales dejados de recibir por el accionante desde cuando fue separado del cargo hasta el día 31 de diciembre de 2015, fecha en que finalizó su periodo como mandatario municipal. 1 Providencia emitida dentro del expediente 11001-03-15-000-2024-04153-00 (acumulado); 11001-03-15- 000-2024-03980-00; 11001-03- 15-000-2024-04285-00 y 11001-03-15-000-2024-05727-00, C.P. Dr. Alberto Montaña Plata.
Notificada el 4 de marzo de 2025. 2 Folios 533 a 563 del cuaderno 3. 3 Folios 38 a 39 del cuaderno 1. Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 5. Igualmente se exigió la indemnización de los perjuicios inmateriales causados, la eliminación de la sanción de los registros del ente de control y la aplicación de los intereses moratorios frente a los capitales reconocidos en la sentencia de condena.
Hechos que fundamentan la demanda. 6. Mediante Decreto 147 de 12 de mayo de 2012, el actor, en su calidad de alcalde municipal de Garzón (Huila) nombró a la señora Carolina Pineda Valencia como directora del Departamento Administrativo Jurídico de esa entidad, empleo de libre nombramiento y remoción. 7. Por Decreto 052 de 1.° de abril de 2013, el citado nombramiento fue declarado insubsistente y comunicado al día siguiente a la interesada. 8.
Sin embargo, por Decreto 054 de esa misma fecha, el alcalde municipal revocó la anterior decisión y la comunicó a su destinataria ese mismo día. 9. Posteriormente, el día 5 de ese calendario, la señora Carolina Pineda Valencia renunció al cargo de directora del Departamento Administrativo Jurídico, la cual fue aceptada mediante Decreto 058 de 9 de abril de 2013. 10.
La citada señora recibió el pago de sus salarios y prestaciones sociales hasta el 9 de abril de ese año. 11. El 10 de abril de 2013, la Procuraduría Provincial de Garzón (Huila) visitó las instalaciones de la alcaldía municipal, con la finalidad de hacer seguimiento a las acciones ejecutadas con ocasión al proceso electoral atípico que sería realizado el día 14 de ese mes, frente al cargo de gobernador del departamento del Huila. 12.
Durante ese registro se advirtió la modificación de la nómina de personal llevada a cabo frente al empleo de director del Departamento Administrativo Jurídico arriba señalado. 13. Un mes después de las elecciones, mediante Decreto 083 del 14 de mayo de 2013, fue provisto el cargo en mención, el cual estuvo vacante desde el 9 de abril de 2013, fecha en que se aceptó la aludida renuncia. 14.
El 19 de junio de 2013, el demandante presentó ante la fiscalía seccional de Garzón denuncia penal por la presunta destrucción, supresión u ocultamiento del documento público que contenía la renuncia al cargo presentada por la señora Carolina Pineda Valencia. 15. Por su parte, la citada señora, mediante escritos radicados los días 1.° y Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 26 de agosto de 2013, formuló queja disciplinaria en contra del demandante, al considerar ilegal la decisión administrativa que la retiró del servicio. 16.
El 30 de enero de 2014, la Procuraduría Regional del Huila ordenó adelantar actuación procesal verbal y citar a audiencia al hoy demandante. En ella, le endilgó al actor un único cargo relacionado con la modificación de la nómina de personal durante el periodo restrictivo impuesto por la ley de garantías electorales, reforma cristalizada con el acto administrativo de insubsistencia emitido en torno al empleo ejercido por la señora Carolina Pineda Valencia. 17.
El 11 de febrero de 2014, la Viceprocuraduría General de la Nación reasignó ese proceso disciplinario a la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa. 18. El 13 de noviembre de 2014, esa dependencia emitió fallo de primera instancia absolviendo al accionante. Contra esta decisión, la quejosa interpuso el recurso de apelación. 19.
El 4 de junio de 2015, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación revocó el anterior fallo y, en su lugar, sancionó al investigado con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de seis meses. 20. Mediante Decreto 2227 de 1.° de julio de 2015, el gobernador del departamento del Huila cumplió la aludida sanción, decisión fue notificada al demandante el día siguiente.
Fundamentos de derecho. 21. Para el abogado de la parte actora, el fallo disciplinario sometido a juicio vulneró las siguientes disposiciones: artículos 1.°, 2.°, 4.°, 5.°, 6.°, 25, 29, 121 y 124 de la Constitución Política; artículos 4.°, 5.°, 6.°, 9.°, 13, 20, 23, 128, 129, 141 y 142 de la Ley 734 de 2002. 22. Al desarrollar el concepto de violación, el jurista lo condensó así: 23. «La prohibición de modificación de la nómina estatal establecida en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 no era aplicable al Municipio de Garzón - Huila».
La decisión acusada violó las normas superiores en que debió fundarse, el derecho fundamental al debido proceso y defensa, así como el principio de legalidad y certeza en la comisión de la falta disciplinaria, pues interpretó erradamente la restricción prevista en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005. 24. Por eso, al tratarse de unas elecciones atípicas para elegir al gobernador del departamento del Huila, tal prohibición solo operaba para la respectiva Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 entidad territorial, es decir, para los empleos adscritos a la gobernación del Huila.
En consecuencia, esa limitante no podía ser extendida a los demás municipios de ese departamento, pues el proceso electoral no comprendía sus autoridades locales. 25. «El retiro del servicio de la quejosa se produjo con ocasión de la renuncia irrevocable que presentó a su cargo y no por la declaratoria de insubsistencia de su nombramiento ordinario».
El retiro del servicio de la señora Carolina Pineda Valencia se concretó con el Decreto 058 de 9 de abril de 2013, a través del cual se aceptó la renuncia al cargo presentada por aquella. 26. Aunque mediante el Decreto 052 del 1.° de ese calendario se declaró insubsistente el nombramiento de la citada señora, lo cierto es que al día siguiente, con el Decreto 054 se revocó esa determinación, la cual se fue comunicada a la interesada en esa misma fecha.
Por tanto, su vinculó con la administración se extendió hasta la fecha en que le fue aceptada la dimisión al cargo. 27. El fallo cuestionado no valoró las declaraciones de ocho personas que certificaron la existencia de la citada renuncia y, por el contrario, solo avaló la afirmación de la quejosa en cuanto a la inexistencia de aquella. 28.
Ello conllevó a que en su expedición se desconociera el derecho al debido proceso, se pasará por alto prohibición de toda forma de responsabilidad objetiva y se infringieran los principios de legalidad de la falta y presunción de inocencia. 29. «Violación de los criterios de interpretación de la ley disciplinaria». Las pruebas en que se fundó la decisión demandada incumplieron los mandatos de verdad y justicia material depositados en el artículo 20 de la Ley 734 de 2002, pues avaló al acto administrativo de insubsistencia que, por cierto, nunca produjo efectos jurídicos. 30. «Falsa motivación del acto administrativo demandado».
La decisión disciplinaria incurre en este defecto al concluir que el retiro del servicio se produjo con la insubsistencia y no con el decreto que aceptó la renuncia al cargo presentada por la señora Carolina Pineda Valencia. 31. «Violación del derecho a la defensa y del principio de apreciación integral de las pruebas. Necesidad de la prueba para sancionar».
El fallo sancionatorio fue emitido a pesar de que las pruebas que reposaban en la investigación evidenciaron la inocencia del accionante. En particular, se dejó de valorar el hecho de que la desvinculación de la quejosa se produjo a raíz de la renuncia irrevocable al cargo presentada por ella. Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 32. «Ausencia de ilicitud sustancial».
El operador disciplinario incumplió con la obligación consignada en el artículo 5.° de la Ley 734 de 2002, en tanto no explicó de que manera el disciplinado afectó el deber sustancial que le era exigible, por lo que el fallo «contiene una palmaria expresión de responsabilidad objetiva carente por completo de referencias jurídicas objetivas que lo soporten, con ausencia absoluta de conducta constitutiva de falta disciplinaria, sin ningún tipo de afectación a ningún deber funcional y sin ninguno (sic) asomo de culpabilidad».
Contestación de la demanda. La gobernación del Huila. 33. Dentro de la oportunidad de ley, la gobernación del Huila contestó la demanda,4 oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones en ella contenidas. Para ello, indicó que la actuación del gobernador del departamento se ajustó a la Constitución Política y a la ley, en tanto dio cumplimiento al fallo proferido por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación. La Procuraduría General de la Nación. 34.
Oportunamente contestó la demanda,5 oponiéndose a la prosperidad de sus pretensiones. Con tales fines, alegó que: 35. Las actuaciones disciplinarias adelantadas se sujetaron al orden jurídico vigente, porque siempre se le garantizó al actor el ejercicio legítimo de sus derechos. 36. La restricción prevista en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 si era aplicable a la administración municipal de Garzón (Huila), porque en el marco del proceso electoral atípico surtido podía influir en la decisión o elección, mediante el uso de sus nóminas o la de sus entidades para favorecer los intereses de un determinado candidato. 37.
Con la emisión del Decreto 052 de 1.° de abril de 2013, se infringió la prohibición depositada en la ley de garantías electorales -cargo que le fue endilgado al demandante-, por lo que en el fallo era irrelevante determinar si la quejosa presentó o no renuncia al cargo como directora del Departamento Administrativo Jurídico y, aún más, si tal dimisión fue o no aceptada. 38.
No le asiste razón al demandante al reprochar la ausencia de ilicitud sustancial por cuanto, de manera sumaria y puntual, el fallo disciplinario le hizo 4 Folios 779 a 782 del cuaderno 4. 5 Folios 801 a 820 del cuaderno 5. Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 saber que con su actuar infringió el principio de moralidad administrativa, afectando con ello la debida marcha de la administración pública. 39.
En el fallo cuestionado se hizo un análisis juicioso de la culpabilidad, atendiendo a que el actor se defendió indicando que actuó bajo la causal excluyente de responsabilidad de “error invencible”. Así, y luego de los estudios pertinentes, se varió el nivel de atribución de “culpa gravísima” señalado inicialmente en el pliego de cargos por el de “culpa grave”, dada la inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones.
Sentencia de primera instancia. 40. Mediante sentencia proferida el 28 de agosto de 2019,6 el Tribunal Administrativo del Huila negó las súplicas de la demanda. 41. Previa resolución de fondo del asunto, el a quo concluyó que el Decreto 2227 de 1.° de julio de 2015, proferido por el gobernador del Huila, no es un acto susceptible de control judicial, por devenir del cumplimiento de una orden administrativa sancionadora, razón por la que declaró fundada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por la pasiva del departamento de Huila. 42.
En cuanto a la controversia planteada, esa corporación judicial adujo que el actor cometió una conducta típica, injustificada en sus deberes funcionales como funcionario público, a título de culpa gravísima. En efecto, concluyó: 43. La Ley de garantías electorales no condicionó la restricción de modificar las nóminas de los entes oficiales a la celebración de comicios electorales típicos -entendidos como aquellos que, de ordinario, se celebran cada cuatro años-, sino por el contrario, la fijó como parámetro de aplicación frente todo proceso electoral que se celebre, incluso los que se denominan como atípicos. 44.
Contrario a lo manifestado por el demandante, la ley de garantías electorales si se aplicaba al municipio de Garzón, con ocasión de la elección atípica celebrada el 14 de abril de 2013 para escoger gobernador en el departamento del Huila. Esto, porque si bien ese certamen era de circunscripción departamental, no podía desligarse de los efectos que produjeran los eventuales movimientos de personal realizados en el ámbito local a nivel departamental, máximo porque los habitantes de esa extensión territorial participarían como electores en esa contienda. 6 Folios 1883 a 1901 del cuaderno 10.
Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 45. En consecuencia, el municipio de Garzón, al pertenecer al departamento del Huila, estaba en la obligación de asegurar con objetividad y transparencia, que sus decisiones administrativas no influyeran en los comicios en mención. 46.
En cuanto al argumento relacionado con que el retiro de la quejosa se produjo a través del acto administrativo que aceptó su renuncia y no mediante el decreto que declaró insubsistente su nombramiento, adujo que la potestad disciplinaria de la procuraduría debió observar dos estadios: i) el acto de insubsistencia y ii) el acto que lo revocó. 47.
En cuanto al primero de ellos, el Decreto 052 de 2013, al ser notificado a su destinataria, produjo los efectos pertinentes a partir del 1.° de abril de 2013. 48. Frente al segundo, esto es, el Decreto 054 de 2013, aunque revocó la anterior decisión, no impidió que, durante algún espacio de tiempo produjera efectos, por lo que no puede tildarse como inexistente. 49.
Además, este último decreto, al tener relación con derechos de carácter particular y concreto requería del consentimiento previo de su titular, señora Carolina Pineda Valencia que, por cierto, no fue acreditado. 50. En todo caso, atendiendo que en el proceso disciplinario se le reprochó al actor la modificación de la nómina del municipio de Garzón – Huila durante el periodo de restricción de la ley de garantías7, es «irrelevante si el retiro de la en ese entonces quejosa se debió a la presentación de una supuesta renuncia, pues, el espacio temporal de la acción que se analiza disciplinariamente y en consecuencia, el objeto de la investigación disciplinaria, no es otra que, si el burgomaestre del municipio de Garzón expidió o no un acto de insubsistencia de una persona en un cargo público dentro de la vigencia de la Ley de Garantías-. 51.
Por lo tanto, la conducta reprochada al demandante constituye una falta disciplinaria gravísima por modificar la planta de personal en época de ley de garantías. 52. Asimismo, se acreditó la ilicitud sustancial, pues sin justificación alguna, el accionante desatendió el deber funcional que le era exigible -no infringir la prohibición regulada en la ley de garantías electorales-, amén de que con ello también desconoció los principios de la función administrativa contenidos en el artículo 209 superior.
Recurso de apelación. 53. Inconforme con esa decisión, el apoderado de la parte demandante la 7 En incumplimiento de los siguientes preceptos jurídicos: numeral 1 de los articulo 34 y 35 de la Ley 734 de 2002, el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, los numerales 1 y 2 del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, los numerales 1 y 4 del manual de funciones y competencias laborales del municipio de Garzón y el artículo 315 de la Constitución Política.
Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 recurrió en apelación.8 En su intervención, censuró que el tribunal de primera instancia hubiere negado las pretensiones de la demanda, pues a su juicio: 54.
Tanto la autoridad disciplinaria como el tribunal de primera instancia avalaron la existencia de la falta disciplinaria, extendiendo equivocadamente los efectos del artículo 38 de la Ley 996 de 2005. Una lectura gramatical de ese dispositivo deja entrever que la prohibición allí contenida solo aplica frente al ente territorial en el que se va a realizar el proceso electoral.
Por tanto, como los comicios estaban dirigidos a escoger al nuevo gobernador del Huila, era a la gobernación a quien se le aplicaba esa normativa y no a todos los municipios que integran ese departamento. 55. El actor fue investigado y sancionado por una conducta que no existió, pues la nómina municipal no sufrió ninguna variación la restricción de la ley de garantías electorales.
En efecto, la decisión insubsistencia nunca produjo efectos jurídicos, pues fue revocada oportunamente. En consecuencia, el retiro del servicio de la quejosa se produjo con la aceptación de la renuncia por ella presentada. 56. Estimar que el acto administrativo que revocó la insubsistencia no fue notificado a su destinatario y/o que la ausencia del consentimiento expreso de la quejosa consolida la aludida falta disciplinaria, condiciona ese aparente ilícito a la voluntad de un tercero, pues no se tuvo en cuenta que el investigado adelantó las gestiones necesarias para enmendar su error. 57.
El fallo disciplinario desconoció la realidad y sancionó a un servidor público elegido por voto popular, por el solo hecho de expedir un acto defectuoso, sin determinar si la decisión fue ejecutada y/o si representó en alguna forma una contrariedad para el quehacer del ente territorial que, por demás, conllevara una ilicitud sustancial.
Trámite correspondiente a la segunda instancia. 58. La admisión del recurso. Mediante auto de fecha 1.° de marzo de 20219 se admitió el recurso de apelación. 59. Alegatos de conclusión. A través proveído adiado 16 de agosto de 202210 se ordenó correr traslado a las partes y al agente del ministerio público para que presentaran sus alegatos de conclusión. En esta oportunidad procesal intervinieron la parte demandante, el Departamento del Huila y el Agente del Ministerio Público delegado ante esta Corporación. 8 Folios 1900 a 1915 del cuaderno 10. 9 Folio 1931 del cuaderno 10. 10 Folio 1943 del cuaderno 10.
Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 60. Intervención del demandante. Reiteró que la desvinculación del servicio de la quejosa no se produjo por la insubsistencia de su nombramiento, sino por la aceptación de la renuncia al cargo que ella presentó de manera escrita, libre y voluntaria. 61.
Intervención del Departamento del Huila. Solicitó confirmar la decisión apelada, en cuanto declaró fundada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 62. Intervención del Ministerio Público. Expresó que los medios probatorios recaudados dentro de la actuación disciplinaria fueron tenidos en cuenta de manera íntegra por el operador disciplinario, por lo que en el caso estudiado no se evidencia una afrenta a los derechos fundamentales de la parte actora, siendo suficientes dichos medios probatorios para acreditar la ilicitud sustancial de la conducta, entendida como la antijuridicidad formal (tipificación de determinada conducta atentatoria del correcto ejercicio de los deberes propios del funcionario) y la antijuridicidad material que corresponde a la violación de los principios que rigen la administración pública, tal como indicó la demandada en la sanción que aquí se cuestiona. 63.
Sostuvo que, en lo que atañe al control integral, el fallo disciplinario acusado atendió los deberes de motivación fáctica y jurídica, conforme a las normas que regulan el proceso disciplinario y la facultad sancionadora de la Procuraduría General de la Nación, pues se constató que el sujeto disciplinado conoció los cargos en forma clara, concisa y oportuna, pudo ejercer los medios de defensa y contradicción a lo largo del proceso disciplinario y la sanción impuesta se enmarca en los principios de proporcionalidad y razonabilidad. 64.
Contrario a lo argüido por el demandante, las actuaciones del alcalde municipal si podían interferir en el proceso electoral del nivel departamental, dado que los habitantes de su municipio participarían en esos comicios. No se trata de la sujeción jerárquica o dependencia y subordinación entre las entidades territoriales, sino de las garantías a los electores para participar sin constreñimiento, intimidación o actuaciones de los alcaldes que incurran en las prohibiciones señaladas en la Ley 996 de 2005. 65.
Pues bien, precisado lo anterior, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 II.
CONSIDERACIONES 66. Competencia. De conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,11 esta Sala de Subsección del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación presentado. 67. Marco de análisis de la segunda instancia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso,12 el juez de segunda instancia está limitado al examen de los argumentos expuestos en la alzada.
No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado toda la sentencia, el superior resolverá sin restricciones. 68. En el caso concreto es necesario pronunciarse respecto de los argumentos expuestos por el apoderado de la parte demandante, en su condición de apelante único. 69. Problema jurídico. Le corresponde a la Sala establecer si ¿La falta disciplinaria sancionada es atípica por fundarse en la extensión indebida de una de las restricciones de la ley de garantías electorales y, además, porque el acto administrativo de insubsistencia nunca produjo efectos? y;
¿La procuraduría no sustentó la ilicitud sustancial atribuida a esa conducta? Normas y jurisprudencia aplicable al asunto. Los elementos que estructuran la responsabilidad disciplinaria. La tipicidad. 70. Según lo establecido en el artículo 16 de la Ley 734 de 2002, el derecho disciplinario detenta una doble funcionalidad, pues no solo busca prevenir sino también corregir todas aquellas conductas que afectan la buena marcha de la administración pública y, de contera, garantizar la efectividad de los fines y principios previstos en la Constitución Política, la ley y demás instrumentos que conforman el ordenamiento jurídico.13 11 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 12 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]». 13 En sentencia C-030 de 2012, la Corte Constitucional expresó «En cuanto al objetivo del derecho disciplinario, la jurisprudencia constitucional ha destacado que es el de controlar y vigilar el buen desempeño de los servidores públicos en el ejercicio de la función pública, a través de la regulación de su comportamiento en lo referente al ejercicio de su cargo o función, “…fijando los deberes y obligaciones de quienes lo integran, limitando el alcance de sus derechos y funciones, consagrando prohibiciones y previendo un estricto régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, que al ser desconocidos, involucran, si es del caso, la existencia de una falta disciplinaria, de sus correspondientes sanciones y de los procedimientos constituidos para aplicarlas”» (Resalta la Sala) Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 71.
Para alcanzar esos objetivos, en el artículo 23 ibidem se concibió la falta disciplinaria como «[…] la incursión en cualquiera de las conductas o comportamientos previstos en este código que conlleve incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses, sin estar amparado por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas en el artículo 28 del presente ordenamiento». 72.
Por consiguiente, la configuración de la falla disciplinaria demanda la existencia previa de un catálogo de derechos, deberes y funciones, así como de los regímenes de prohibición, inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses. 73. A esta preexistencia, fruto del debido proceso y del principio de legalidad se le denomina «tipicidad»14 e implica la determinación completa, clara e inequívoca por parte del legislador, de las conductas a sancionar, de modo que se les permita a sus destinatarios conocer con anterioridad las acciones y omisiones prohibidas y, además, las sanciones que amerita su realización. En sentencia C-030 de 2012,15 la Corte Constitucional expresó: «En relación con este principio, la jurisprudencia constitucional ha precisado que hace parte esencial del principio ‘nullum crimen, nulla poena sine lege’, de manera que se exige que “la abstracta descripción que tipifica el legislador con su correspondiente sanción, debe ser de tal claridad que permita que su destinatario conozca exactamente la conducta punitiva; en principio se debe evitar pues la indeterminación para no caer en una decisión subjetiva y arbitraria”.
Así mismo, ha expresado que con base en este principio “el legislador no solo esta obligado a describir las conductas que califica como hechos punibles o infracciones disciplinarias, sino además a hacerlo de forma completa, clara e inequívoca, de manera que permita a sus destinatarios tener certidumbre o certeza sobre los comportamientos ilícitos, es decir, de saber con exactitud hasta donde llega la protección jurídica de sus propios actos o actuaciones». 74.
Corolario, la «tipicidad», además de exigir del legislador su determinación completa, clara y concreta, también demanda del respetivo operador disciplinario un juicio lógico – jurídico riguroso, en orden a precisar si la conducta investigada se subsume íntegramente en la descripción legal concebida como falta. 75. Sin embargo, a diferencia de lo que sucede en el derecho penal, en el que las conductas delictivas están taxativamente fijadas por el legislador, en el campo del derecho disciplinario ha sido imposible catalogar todos los comportamientos constitutivos de fallas.
Por tanto, se ha autorizado y validado el uso de tipos abiertos y/o en blanco en orden a garantizar la precisión típica frente al proceder 14 En el artículo 4 del CDU se establece «El servidor público y el particular en los casos previstos en este código sólo serán investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que estén descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización.» 15 M.P. Luís Ernesto Vargas Silva.
Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 del servidor público, mediante la remisión a un conjunto sistemático de normas que regulan la respectiva función pública y, además, establecen los deberes y prohibiciones que deben ser respetados durante su ejercicio, so pena de las sanciones dimanadas de su incumplimiento. 76.
Sobre el particular, la Corte Constitucional, en la providencia que se viene citando, expresó: «[…] 5.5 En relación con la primera de las diferencias mencionadas, esta Corporación ha admitido la validez, desde el punto de vista constitucional, de que las normas que fijen deberes o faltas disciplinarias constituyan “tipos abiertos” o “conceptos jurídicos indeterminados”.
(i) El concepto jurídico de “tipos abiertos” hace referencia a “aquellas infracciones disciplinarias que ante la imposibilidad del legislador de contar con un listado detallado de comportamientos que se subsumen en las mismas, remiten a un complemento normativo, integrado por todas las disposiciones en las que se consagren deberes, mandatos y prohibiciones que resulten aplicables a los servidores públicos.
Así, la tipicidad en las infracciones disciplinarias se determina por la lectura sistemática de la norma que establece la función, la orden o la prohibición y aquella otra que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria”16 […] 77. En consecuencia, el concepto jurídico de tipos abiertos en materia disciplinaria hace referencia a una regulación genérica con una textura normativa abierta que, por tanto, requiere de un complemento normativo para su interpretación y aplicación, y en consecuencia remite, para su determinación en concreto, a aquellas normas que consagren los deberes, obligaciones, mandatos o prohibiciones para los diferentes servidores públicos. 78.
Por su parte, frente a los llamados “tipos en blanco”, ha considerado la Corte que se ajustan al principio de tipicidad y son admisibles constitucionalmente, en los casos en que el correspondiente reenvío normativo permita al operador jurídico establecer y determinar inequívocamente el alcance de la conducta reprochable y de la sanción correspondiente.17 Así, en principio es válido el establecimiento de tipos disciplinarios que ostentan un grado de determinación menor que los tipos penales, sin que ello signifique que la imprecisión definitiva en la descripción de la conducta sancionable conduzca a la violación del principio de tipicidad.18 79.
Así mismo, ha sostenido la jurisprudencia de esa Corte que las razones 16 Sentencias C-404 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y; C-818 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 17 Ver Sentencias C-127 de 1993 y C-599 de 1999. M.P Alejandro Martínez Caballero. 18 Ver Sentencia C-796 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 constitucionales que justifican la validez de los tipos en blanco o abiertos en el derecho disciplinario, se encuentra en la necesidad de salvaguardar el principio de eficiencia de la función pública, consagrado en el artículo 209 Superior. 80.
En este sentido, esa Corporación ha reconocido que «se justifica este menor requerimiento de precisión en la definición del tipo disciplinario por el hecho que de asumir una posición estricta frente a la aplicación del principio de tipicidad en este campo llevaría simplemente a transcribir, dentro de la descripción del tipo disciplinario, las normas que consagran los deberes, mandatos y prohibiciones aplicables a los servidores públicos”,19 y que “exigir una descripción detallada en la ley disciplinaria de todos los comportamientos susceptibles de sanción, conduciría en la práctica a tener que transcribir todo el catálogo de deberes, mandatos y prohibiciones que se imponen a los servidores públicos en las distintas normas jurídicas, traduciéndose dicha exigencia en un obstáculo para la realización coherente, ordenada y sistemática de la función disciplinaria y de las finalidades que mediante ella se pretenden, cuales son, “la prevención y buena marcha de la gestión pública, así como la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado” […]».20 81.
Todo lo anterior demanda por parte del operador disciplinario el despliegue de un juicio de adecuación típica enmarcado dentro del principio de razonabilidad, en el que se empleen criterios lógico-jurídicos que le permita determinar con claridad y certeza y a partir de las remisiones normativas pertinentes, la existencia de la falta censurada.
La ilicitud sustancial. 82. Se afirmó en el acápite anterior que el carácter preventivo y correctivo del derecho disciplinario persigue la buena marcha de la administración y la concreción de los fines y principios que inspiran a la organización estatal. 83. De ahí que, para el cumplimiento de esos propósitos surja como deber de todos los servidores públicos y particulares en ejercicio de funciones oficiales, el avenimiento a las obligaciones que sus empleos demandan y el respeto de los pilares que irrigan la función administrativa. 84.
No en vano la Constitución Política prescribe que «[n]o habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento» y que «[n]ingún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben».21 85. Así entonces, cuando se evidencia el incumplimiento de esas obligaciones y/o la realización de una conducta u omisión que interfiere con el ejercicio 19 Sentencia T-1093 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 20 Sentencia C-948 de 2002.
M.P. Álvaro Tafur Galvis y Sentencia C-818 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil, reiterado en la Sentencia C-762 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez. 21 Artículo 122. Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 adecuado de la función pública, nace la infracción del deber funcional que reprocha la ley disciplinaria.
Por eso, en el artículo 6.° de la Ley 734 de 2002 se establece que «La falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna». 86. En este escenario, resulta oportuno precisar que la ilicitud sustancial no requiere para su configuración la vulneración de un bien jurídico tutelado «como sucede en el derecho penal» o, lo que es lo mismo, que la conducta reprochada produzca en el plano material un resultado nocivo o dañino frente a ese bien, por cuanto, en palabras de la Corte Constitucional: «Obviamente no es el desconocimiento formal de dicho deber el que origina la falta disciplinaria, sino que, como por lo demás lo señala la disposición acusada, es la infracción sustancial de dicho deber, es decir el que se atente contra el buen funcionamiento del Estado y por ende contra sus fines, lo que se encuentra al origen de la antijuricidad de la conducta».22 87.
En otras palabras, y a diferencia de lo que sucede en el campo del derecho penal, en el derecho disciplinario solo basta acreditar que con la conducta reprochada se afectó injustificadamente el ejercicio de la función que constitucional y legalmente le fue asignada al servidor público y, junto con ella, la buena marcha de la administración. En sentencia C-452 de 2016, la Corte concluyó: «En términos del fallo citado “[e]n el derecho disciplinario, el contenido de injusticia de la falta se agota en la infracción de los deberes funcionales que le asisten al sujeto disciplinable, es decir, en el desenvolvimiento de actos funcionales sin estricto apego al principio de legalidad que regula sus actos.
Entonces, como la imputación disciplinaria no precisa de la vulneración de un bien jurídico, entendida tal vulneración como causación de un daño concreto o como la producción de un resultado materialmente antijurídico, no es posible afirmar la concurrencia de una persona afectada con la comisión de la falta. De allí que, en estricto sentido, en el proceso disciplinario no exista una persona afectada con la comisión de la ilicitud disciplinaria y que no sea posible legitimar a una persona para que intervenga en el proceso planteando un interés directo y alentando unas pretensiones específicas.
Es decir, en el proceso disciplinario no hay víctimas y ello es consecuente con la índole de la imputación que en él se formula.» 88. En consecuencia, la ilicitud sustancial se erige como límite a este derecho sancionador y, a la vez, como justificante de la falta. Por ejemplo, si la conducta reprochada no guarda relación con el deber funcional propio del servidor público, habrá que pregonarse la inexistencia del ilícito disciplinario.
En cambio, si se prueba la infracción de los deberes y obligaciones que funcionalmente se encuentran a cargo del funcionario, contrariando el buen funcionamiento de la administración pública, se configurará la ilicitud sustancial. 22 Sentencia C-948 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis. Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 La culpabilidad. 89.
En cuanto a este elemento de la responsabilidad disciplinaria, el artículo 13 de la Ley 734 de 2002 estableció que «[e]n materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. Las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa». 90. Ello significa que el operador disciplinario debe examinar la conducta reprochada, en orden a establecer si la misma fue ejecutada con dolo, esto es, «cuando el agente conoce los hechos constitutivos de la infracción… y quiere su realización. También será dolosa la conducta cuando la realización de la infracción … ha sido prevista como probable y su no producción se deja librada al azar»;23 o con culpa gravísima o grave, frente a las que el parágrafo del artículo 44 ibid. instituyó «[h]abrá culpa gravísima cuando se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento.
La culpa será grave cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones». 91. En sentencia de 6 de febrero de 2020, esta Subsección,24 en cuanto a la estructura general de la responsabilidad disciplinaria, expresó: «La responsabilidad disciplinaria surge cuando se comprueba la concurrencia de ciertos elementos sistemáticamente organizados entre sí. Esto, se expresa en una estructura que ha sido construida dogmáticamente desde la doctrina a partir de cinco categorías a saber: (i) la capacidad, (ii) la conducta, (iii) la tipicidad, (iv) la ilicitud sustancial y (v) la culpabilidad.
A su vez, las cinco categorías que se acaban de enunciar pueden subdividirse a partir de tres juicios diferentes: (i) el juicio de adecuación para determinar la tipicidad; (ii) el juicio de valoración para definir la ilicitud sustancial; y (iii) el juicio de reproche para analizar la culpabilidad. Respecto del primer juicio, es necesario que previamente se determinen: la capacidad del sujeto disciplinable desde su condición como servidor público o particular en ejercicio de funciones públicas (capacidad formal), y su imputabilidad (capacidad material); además de las circunstancias de hecho relativas a la conducta, las cuales deben demostrarse con las pruebas practicadas en el procedimiento sancionatorio.
De allí, la adecuación típica debe realizarse con la confrontación del comportamiento probado y el texto legal que consagre la falta disciplinaria. Si el primer juicio arroja que un sujeto disciplinable e imputable, con su conducta cometió una falta disciplinaria tipificada en la ley, debe pasarse al segundo, relativo a la valoración sobre la ilicitud sustancial.
Esta, de acuerdo con lo consagrado en los artículos 4 de la Ley 1015 de 2006 y 5 del Código Disciplinario Único, se configura cuando la conducta tipificada como falta afecte el deber funcional sin justificación alguna. 23 Artículo 22 de la Ley 599 de 2000. 24 Expediente radicado interno 3003-2017, C.P. William Hernández Gómez. Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 […] Ahora bien, a diferencia del derecho penal, para que se configure una infracción disciplinaria no es necesario un resultado lesivo o dañino a un bien jurídico o al Estado, sino que se exige el quebrantamiento sustancial injustificado de los deberes funcionales encargados al servidor público, que afecten los valores o principios de la función pública, y la consecución de los fines de la organización política. […] Finalmente, el juicio de reproche en sede de culpabilidad, debe realizarse a partir de la verificación del nexo psicológico entre el autor de la falta y la conducta desplegada para su consumación, esto es, si el sujeto disciplinable actuó con dolo o culpa y, además, si le era exigible un comportamiento diverso al que efectivamente materializó en la realidad […]» El control judicial integral frente a los actos administrativos sancionatorios. 92.
En sentencia de 9 de agosto de 2016, la Sala Plena de esta Corporación, al resolver la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la ciudadana Piedad Esneda Córdoba Ruíz en contra de la Procuraduría General de la Nación, luego de referenciar las tesis que a lo largo de los tiempos fijaron los criterios para el ejercicio del control judicial sobre las decisiones disciplinarias,25 unificó la jurisprudencia para pregonar que, en adelante, dicha revisión sería «integral», con lo que se debía superar el simple examen de legalidad para arribar a un análisis sustancial y profundo que contrastara la decisión sancionatoria con la Constitución Política y la ley, teniendo como norte derechos fundamentales.26 En esa providencia se puede leer lo siguiente: «Alcance del control judicial integral.
En conclusión: El control judicial de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, es integral. Según lo discurrido, ha de concluirse que el control judicial es integral, lo cual se 25 i) La intangibilidad relativa e implícita de la decisión disciplinaria administrativa, fundada en la justicia rogada y la deferencia especial [Ley 167 de 1941]; ii) La intangibilidad relativa explícita y deferencia especial respecto de la decisión disciplinaria administrativa [Sentencia C-197 de 1999]; iii) El control jurisdiccional sobre las decisiones disciplinarias es pleno, en la medida en que se desborden los límites impuestos por la Constitución Política y la ley; en caso contrario, la sede judicial no se erige en una tercera instancia de debate [Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 11 de diciembre de 2012, expediente radicado 2005-00012, C.P. Gerardo Arenas Monsalve] y; iv) El aludido control jurisdiccional es pleno e integral y no se encuentra limitado por los argumentos planteados en la demanda, ni por cortapisas a la competencia del juez contencioso [Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 26 de marzo de 2014, radicado interno 0263-2013, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren]. 26 Como sustrato de esa nueva tesis, se invocaron las siguientes: i) la potestad disciplinaria, al pertenecer al campo del ius punendi, amerita la intervención del juez administrativo, en orden a verificar su ajuste a la Constitución Política y la ley, y el respeto de los principios de racionalidad y dignidad humana; ii) A nivel convencional [CADH] y constitucional, los ciudadanos deben contar con recursos judiciales idóneos y efectivos no solo para garantizar la protección de sus derechos, sino también para remediar las eventuales violaciones a los mismos; iii) la finalidad para la que fue instituida la jurisdicción de lo contencioso administrativo «preservación del orden jurídico y efectividad de los derechos previstos en la constitución y la ley» también cobija a las decisiones disciplinarias, pues son expresión de la actuación administrativa sujeta al control judicial a ella atribuido y; iv) las decisiones de esta naturaleza no son equiparables a las proferidas por los jueces de la República.
Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 entiende bajo los siguientes parámetros: 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva». 93.
Por consiguiente, el fruto de esa decisión, el control judicial integral orbita sobre: i) las causales de nulidad del artículo 137 del CPACA y, además, cualquiera otra conexa con los derechos fundamentales; ii) la valoración de las pruebas recaudadas; iii) los principios rectores de la ley disciplinarias; iv) el principio de proporcionalidad; v) la ilicitud sustancial.
Caso concreto. 94. Primer interrogante: ¿La falta disciplinaria sancionada es atípica por fundarse en la extensión indebida de una de las restricciones de la ley de garantías electorales y, además, porque el acto administrativo de insubsistencia nunca produjo efectos? 95. Previa resolución de este planteamiento, se reseñará el material probatorio que reposa en el expediente, así: 96.
Credencial expedida por la Comisión Escrutadora Municipal el 3 de noviembre de 2011, contentiva del acto de elección del señor Delio González Carvajal como alcalde del municipio de Garzón – Huila.27 97. Acta 002 de 30 de diciembre de 2011, contentiva de la posesión del demandante como alcalde municipal a partir del 1.° de enero de 2012.28 98.
Certificado expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil el 23 de julio de 2013, que informó que el 14 de abril de 2013 se realizaron elecciones atípicas en el departamento del Huila para la escogencia de su gobernador.29 99. Decreto 052 del 1.° de abril de 2013, mediante el cual el actor, en su calidad de alcalde del municipio de Garzón, declaró insubsistente a la señora 27 Folio 85 del cuaderno principal. 28 Folios 86-87 ib. 29 Folio 64 del cuaderno principal.
Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Carolina Pineda Valencia en el cargo de directora del Departamento Administrativo Jurídico, código 055, grado 24.30 100. Decreto 054 del 2.° de abril de 2013, mediante el cual se revocó la anterior decisión.31 101.
Decreto 058 de 9 de abril de 2013, por medio del cual se aceptó la renuncia presentada por la señora Carolina Pineda Valencia.32 102. En el curso de la primera instancia del proceso judicial, la Alcaldía de Garzón certificó los siguientes aspectos relevantes para resolver el litigio: 102.1 Que al revisar la hoja de vida de la citada señora no se encontró constancia de consentimiento previo, expreso y escrito de su parte respecto a la revocatoria del Decreto 052 del 1 de abril de 2013, que declaró insubsistente su nombramiento.33 102.2 Que no se halló documento alguno en la hoja de vida que permita determinar o comprobar la fecha efectiva de notificación o comunicación de los Decretos 052 del 1.° de abril, 054 del 2.° de abril y 058 del 9.° de abril de 2013.34 102.3 Sobre la causal de retiro del servicio de la quejosa, en oficio del 28 de febrero de 2018, la alcaldía afirmó que «este Despacho CERTIFICA la existencia del Acto Administrativo Decreto N° 058 del 09 de abril de 2013 “POR EL CUAL SE ACEPTA UNA RENUNCIA”, emitido por el entonces Alcalde Municipal de Garzón señor DELIO GONZÁLEZ CARVAJAL, pero al no tenerse a la vista el documento señalado en la consideración previa al ARTÍCULO PRIMERO del mismo, no se puede certificar la causal de retiro de la señora CAROLINA PINEDA VALENCIA (…)»35 (El énfasis es de la Sala). 102.4 Certificado expedido por esa autoridad municipal que constata que mediante Decreto 058 del 9 de abril de 2013 se aceptó la renuncia presentada por la señora Carolina Pineda Valencia, razón por la cual se le canceló el salario hasta el 8 de abril de 2013.36 103.
El proceso disciplinario que ahora es objeto de litigio se inició por la queja presentada por la señora Carolina Pineda Valencia en contra del entonces 30 Folio 67 del expediente físico. 31 Folios 200-202 del cuaderno 2. 32 Folio 28 del cuaderno principal. 33 Folio 3 del cuaderno 9. 34 Folio 1744 del cuaderno 9. 35 Folios 1769-1770 del cuaderno 9. 36 Folio 30 del cuaderno principal.
Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 alcalde Delio González Carvajal y Yhinna Paola Lombana López, secretaría general de la alcaldía.37 104. En ella, afirmó que mediante Decreto 052 de 1.° de abril de 2013 se declaró insubsistente su nombramiento como directora del Departamento Administrativo Jurídico, decisión que le fue notificada al día siguiente.
Además, señaló que el 19 de junio de 2013 solicitó al alcalde municipal una copia de su hoja de vida, así como del citado acto administrativo. 105. En respuesta de lo anterior, el 10 de julio de 2013 la alcaldía le entregó su hoja de vida, la cual incluía el Decreto 058 del 9 de abril de 2013, en el que se aceptaba su renuncia al empleo en mención. Sin embargo, aseguró que nunca dimitió a ese cargo, por lo que requirió copia auténtica de ese escrito. 106.
El 29 de julio de 2013, la entidad respondió que ese documento no reposaba en su hoja de vida. Tal respuesta fue aportada por la quejosa al proceso disciplinario.38 107. El 30 de julio de 2013, en el marco del proceso sancionatorio, se realizó una visita a la alcaldía municipal de Garzón. En ella se le hizo entrega a la autoridad disciplinaria de los Decretos 05239, 05440 y 05841 de 1.°, 2.° y 9 de abril de 2013.
De esas decisiones, únicamente la primera de ellas tiene constancia de recibo.42 108. En auto del 30 de enero de 2014,43 la Procuraduría Regional del Huila44 formuló un único cargo al demandante en los siguientes términos: «Al señor DELIO GONZALEZ CARVAJAL, en su condición de Alcalde Municipal de Garzón, Huila, periodo constitucional 2012-2015, se le reprocha haber modificado la nómina del respectivo ente territorial, dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones atípicas para la elección popular de Gobernador en el Departamento del Huila, realizadas el 14 de abril de 2013, según el calendario electoral expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil, teniendo en cuenta que mediante Decreto No. 052 del 1.° de abril de 2013, declaró insubsistente el nombramiento de la doctora CAROLINA PINEDA VALENCIA, identificada con la cédula de ciudadanía No. 36.288.189 expedida en Pitalito, del Cargo de Directora del Departamento Administrativo Jurídico, código 055, grado 24 del Municipio de Garzón, incurriendo así presuntamente en la prohibición consagrada en el parágrafo del Artículo 38 de la Ley 996 de 2005». 37 Folios 55-56 del cuaderno principal. 38 Folio 57 ib. 39 Por el cual se declara insubsistente a Carolina Pineda Valencia. 40 Por el cual se revoca el Decreto 052 de 1 de abril de 2013. 41 Por el cual se acepta una renuncia irrevocable a Carolina Pineda Valencia 42 Ver folios 196-197, contentivo de esa acta de visita. 43 Folios 243-256 del cuaderno 2. 44 Mediante auto del 15 de agosto de 2013 esta autoridad avocó conocimiento del caso.
Folio 233 del expediente físico. Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 109. El 13 de noviembre de 2014, la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa profirió fallo absolutorio.45 110.
Para ello, explicó que aunque en su calidad de alcalde municipal de Garzón el actor expidió el Decreto 052 de 1.° de abril de 2013, declarando insubsistente el nombramiento de la quejosa, al día siguiente revocó esa decisión con el Decreto 054. Por ende, aquella determinación no produjo efectos jurídicos y, de contera, no transgredió el artículo 38 de la Ley 996 de 2005. 111.
No obstante, con ocasión al recurso de apelación presentado por la quejosa, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación emitió el 4 de junio de 2015 fallo en el que revocó la decisión de primera instancia y sancionó al actor con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de seis (6) meses, como responsable de una falta grave a título de culpa.46 112.
Como sustento de lo anterior, el fallo disciplinario se refirió a la tipicidad de la conducta del demandante en los siguientes términos: «El numeral 1 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 establece como deber a todo servidor público el cumplimiento de deberes contenidos en la Constitución, la Ley y las decisiones judiciales, al indicar que se debe: «Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de Derecho Internacional Humanitario, los demás ratificados por el Congreso, las leyes, […], los manuales de funciones […]» (Subrayas de la Sala) El numeral 1 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002 establece como prohibición a todo servidor público el incumplimiento de deberes contenidos en la Constitución, la Ley, al indicar que está prohibido: «Incumplir los deberes o abusar de los derechos o extralimitar las funciones contenidas en la Constitución, los tratados Internacional ratificados por el Congreso, las leyes, […], los manuales de funciones […]» (Subrayas de la Sala) Como quiera que el numeral 1° de los artículos 34 y 35 de la ley 734 de 2002, señalados en el auto de cargo como infringidos, se refieren a deberes y prohibiciones señalados en la Constitución y en la ley, por el carácter de normas abiertas se hace necesario completarlas con otras disposiciones, esta vez, el funcionario de conocimiento lo hizo con el artículo 38 de la Ley 996 de 2005, los numerales 1 y 2 del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, los numerales 1 y 4 del manual de funciones y competencias laborales del municipio de Garzón y el artículo 315 de la Constitución Nacional correspondiente a las funciones esenciales del alcalde.
El artículo 38 de la Ley 996 de 2005 prohibió a los servidores públicos, esto es, a los Gobernadores, Alcaldes Municipales y/o Distritales, Secretarios, entre otros, que dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones se modificara la nómina del respectivo ente territorial, así: Parágrafo.- […] La nómina del respectivo ente territorial o entidad no se podrá modificar dentro de los cuatro meses anteriores a las elecciones a cargos de elección popular, salvo que se trate de provisión de cargos por faltas definitivas, 45 Folios 440 a 455 del cuaderno 3. 46 Folios 533-563 del cuaderno 3.
Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 con ocasión de muerte o renuncia irrevocable del cargo correspondiente debidamente aceptada, y en los casos de aplicación de las normas de carrera administrativa (…) De otra parte, la Sala avizora que la excepción contenida en la norma no se cumplió para el caso concreto en la medida en que al momento de expedir el Decreto 52, el 1 de abril de 2013, no se buscaba la provisión de un cargo por algunos de los eventos que se consideran por la norma como faltas definitivas, en la medida en que no se expidió con ocasión de la muerte de la funcionaria, ni se motivó por la presentación de renuncia irrevocable del cargo correspondiente debidamente aceptada, como tampoco era el caso, para darle aplicación de las normas de carrera administrativa, por lo que objetivamente la conducta se subsume en la inobservancia de la norma que contiene la prohibición (…) De las tres últimas normas transcritas se desprende claramente que la función de dirección de la acción administrativa del municipio de Garzón y la de nombrar y remover los funcionarios bajo su dependencia estaba en cabeza del alcalde de ese municipio, función que debía desempeñar acorde con las disposiciones legales, atendiendo aquellas que le limitaban el ejercicio de esa función en época electoral, por lo que para la Sala el deber de remover a la señora Carolina Pineda de acuerdo con lo dispuesto en la ley de garantías no fue objetivamente cumplido por el burgomaestre al expedir el Decreto 52 de 2013 (…) En ese sentido vemos que en efecto para la época de la expedición del Decreto 52 del 1 de abril de 2013 mediante el cual se declaró insubsistente el nombramiento de la señora CAROLINA PINEDA VALENCIA en el cargo de Directora del Departamento Administrativo Jurídico, este acto se presentó a escasos 13 días de las elecciones atípicas para gobernador del Huila, esto es, el día 14 de abril de 2013.
Ahora bien, aun cuando no es objeto del cargo la expedición del Decreto 054 del 2 de abril de 2013, en aras de que con tal acción, el disciplinado pretendió corregir la falta al expedir el Decreto 52 de 2013, sin el lleno del cumplimiento de lo establecido en la ley de garantías, nos referiremos a dicha conducta como conexa a la establecida en el cargo.
Sin entrar a realizar juicios de legalidad de los decretos expedidos por el disciplinado, la Sala no se explica el error en el procedimiento de revocatoria del Decreto 052 de 2013, pues aun cuando la defensa dijo que se hizo de común acuerdo entre las partes, la quejosa desmiente dicha afirmación manifestando que nunca fue notificada de dicho acto, ni tampoco fue concertado con ella, no existiendo en el expediente prueba documental alguna de lo afirmado por la defensa del implicado, más aún en respuesta dada a la petición de la señora Carolina Pineda por parte de la administración municipal de Garzón (folio 6 cuad.
Original 1), le indicaron que era imposible suministrarle copia auténtica del escrito por medio del cual había manifestado su consentimiento expreso para revocar el Decreto 52 de 2013, debido a que ese decreto no quedó en firme, ya que se revocó en su totalidad mediante el Decreto 54 de 2013, esto nos lleva a concluir que no se siguieron los procedimientos contenidos en el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011 para la revocatoria del acto particular como en efecto lo era el Decreto 54 del 2 de abril de 2013 expedido de manera unilateral por parte del encartado, de lo cual, al parecer, no fue advertido por parte de su equipo asesor ni avizorado por él mismo (…) Es claro que en el presente caso, para efectos de la revocatoria del Decreto 52 de 2013, el trámite contenido en la norma antes citada no se surtió, ya que no Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 aparece probado en el proceso el consentimiento previo, expreso y escrito de la quejosa como titular de la modificación jurídica, tampoco se evidencia que considerando el investigado que el Decreto 52 de 2013 ocurrió por medios fraudulentos o engañosos, pues alega que la quejosa le indujo a error para producirlo, tampoco acudiera de manera directa al juez competente para solicitar su suspensión provisional, contando con que su asesor jurídico ya le había advertido del equívoco al modificar la nómina en época electoral y mucho menos se observa prueba en el expediente de que en el proceso de revocatoria del acto administrativo particular y concreto se garantizaran los derechos de audiencia y defensa a la quejosa.
La presentación, por parte de la funcionaria quejosa separada del cargo, de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Garzón, Huila por la expedición de los Decretos 52 del 1 de abril de 2013, Decreto 54 del 2 de abril de 2013 y Decreto 58 del 9 de abril de 2013 (folios 13 a 15 cuad. Original 2), lo que prueba es que la quejosa no estuvo de acuerdo con que se profirieran tales actos administrativos y por ello acudió a la jurisdicción administrativa para que fueran anulados (…) Lo cierto y claro es que al momento de expedir el Decreto 52 del 1 de abril de 2013 mediante el cual el disciplinado declaró insubsistente el nombramiento del cargo que desempeñaba la quejosa, el cual le fue notificado y por tanto quedó en firme, se estaba en la prohibición de modificar la nómina por expreso mandato de la ley de garantías y el acto con el que pretendió remediar su falta nunca estuvo en firme, pues no fue notificado a la quejosa ni se produjo conforme el procedimiento establecido en el Código de Procedimiento Administrativo, como tampoco se estaba frente a una modalidad de falta definitiva de la servidora pública, como excepción que contempla la norma para que se produjera el descongelamiento de la nómina, independiente de que la señora Pineda haya presentado o no de manera posterior a los actos administrativos aludidos, carta de renuncia. Así que, para efectos de la tipicidad de la conducta endilgada en el pliego de cargos es irrelevante la presentación o no de la carta de renuncia, posterior al Decreto 052 de 2013, pues la conducta reprochada se subsumió en la norma trasgredida con la declaratoria de insubsistencia del cargo y su notificación, máxime cuando es objeto de discusión la realidad del hecho de la presentación voluntaria y sin apremios de dicha renuncia irrevocable, de la cual ha manifestado la quejosa no era su intensión. (…) De lo expuesto en precedencia, la Sala debe concluir que es dable tipificar la conducta reprochada al disciplinado en la falta dispuesta por el incumplimiento del deber de prohibición consagrado en el artículo 38 de la Ley 996 de 2005, así como el incumplimiento de las funciones contenidas en los numerales 1 y 2 del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, los numerales 1 y 4 del manual de funciones y competencias laborales del municipio de Garzón y el artículo 315 de la Constitución Nacional, todas complementarias del numeral 1° de los artículo 34 y 35 de la ley 734 de 2002, señaladas en el auto de cargo como infringidas». 113.
Por otro lado, al referirse a la ilicitud sustancial, el operador concluyó que el disciplinado desobedeció la prohibición de nombrar y proveer cargos públicos en ley de garantías, con lo que transgredió, además de los artículos que constituyen la conducta típica, el principio de moralidad consignado en el artículo 209 de la Constitución Política.
En particular desarrolló lo siguiente: Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 «(…) Consecuencialmente, el comportamiento del servidor público, más que desconocer formalmente la norma jurídica que lo prohíbe, debe ser opuesto o, cuando menos, extraño a los principios que rigen la función pública, esto es, que aunque éste se encuadre en un tipo disciplinario pero quede demostrado que no afectó la garantía de la función pública y los principios que la rigen, debe concluirse que la conducta está carente de ilicitud sustancial.
En ese mismo sentido encontramos que el artículo 5 de la Ley 734 de 2002 indica que «la falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna». De ahí que los elementos estructurales de la ilicitud sustancial están dados por la antijuridicidad, el deber funcional y la justificación de la conducta. En el presente caso el disciplinado era consciente de la función que le había sido encomendada: nombrar y remover los funcionarios conforme lo acordado en las normas, por lo que al ejercer esta función debía cumplir lo establecido en la ley de garantías respecto de la no movilización de la nómina, era una labor que debía realizar con exclusivo cuidado, dada las especiales condiciones de garantía electoral que debía brindar a los asociados, por lo que la Sala concluye que su conducta no tiene justificación alguna (…) Aunado a lo anterior es preciso señalar que, tal como lo indicó la primera instancia en el pliego de cargos, el principio de moralidad predicado en el artículo 209 de la Constitución Nacional para la gestión administrativa debe irradiar toda la actividad estatal y en el presente caso el disciplinado inobservó este principio en la medida en que con la declaratoria de insubsistencia del cargo que ejercía la quejosa, en época electoral, no ejerció su función de nominador respetando los deberes y prohibiciones consignados en la Constitución, la ley y el Manual de Funciones de la entidad territorial que el mismo dirigía, por lo que con su proceder el investigado afectó la buena marcha de la administración, en especial el principio de moralidad.
Así las cosas, el disciplinado, en su condición de alcalde municipal de Garzón Huila y garante del cumplimiento de las normas, incumplió el deber legal de obedecer lo establecido por la ley de garantías en época electoral, conducta que no fue justificada y con la cual se omitió la sumisión y cumplimiento de los deberes contenidos en el Manual de Funciones de la entidad territorial respecto a la dirección de la acción administrativa del municipio de Garzón frente a la facultad de nombrar y remover los funcionarios bajo su dependencia acorde con las disposiciones legales, lo cual lo condujo a apartarse de la función pública en cuanto no desempeñó debidamente el ejercicio de sus funciones, de manera acuciosa y efectivamente dentro del marco de los deberes legales del Manual de Funciones y de la función administrativa». 114.
Al analizar la culpabilidad, se descartó la existencia de un error invencible (artículo 28 del Código Único Disciplinario), supuestamente inducido por la quejosa. Además, se reclasificó la conducta del actor, pasando de culpa gravísima a culpa grave, por haber desatendido la prohibición de modificar la planta de personal dentro de los cuatro meses anteriores a un proceso electoral. 115.
Para determinar la gravedad de la conducta, se citaron los numerales 1.°, 4.°, 5.° y 6.° del artículo 43 de la Ley 734 de 2002, referentes a la inobservancia Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 de las funciones, el nivel jerárquico, la trascendencia social de la falta y la previsibilidad de la conducta. 116.
En conclusión, para la imposición de la sanción, se atendieron los criterios de graduación contenidos en el artículo 47 de la ley disciplinaria. Del cual la Sala destaca el literal e «Haber procurado, por iniciativa propia, resarcir el daño o compensar el perjuicio causado;(…)», pues para ello el operador jurídico indicó que le era aplicable al actor en tanto que «buscó, por iniciativa propia resarcir el daño al revocar la medida de insubsistencia del cargo que ocupaba la quejosa, que aun cuando sin el cumplimiento del procedimiento establecido en la norma, pretendió compensar el perjuicio causado».
En consecuencia, se le declaró responsable del cargo formulado en su condición de alcalde de Garzón Huila, y se le impuso una sanción disciplinaria de seis (6) meses de suspensión del cargo. 117. Pues bien, detalladas las probanzas, se recuerda que el recurrente reprocha la tipicidad de la conducta que le fue endilgada con base en dos premisas: 118.
La primera, relacionada con que el fallo disciplinario realizó una interpretación extensiva y, por tanto, equivocada de la prohibición consignada en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, que fue fundamental para la imposición de la sanción. Según el recurrente, dicha restricción solo aplicaba a la nómina de la gobernación del Huila y no a todos los municipios de ese departamento, entre ellos el municipio de Garzón. 119.
La segunda, relacionada con que la sanción se impuso por hechos que nunca ocurrieron, pues nunca se afectó la nómina del municipio. Para ello, alegó que el Decreto 052 del 1.° de abril de 2013 -que declaró insubsistente a la quejosa- no produjo efectos jurídicos al haber sido revocado por el Decreto 054 del 2 de abril de 2013. En su lugar, adujo que el retiro del servicio de esa funcionaria se concertó por la presentación de la renuncia irrevocable a su empleo. 120.
La Subsección, en respuesta a los planteamientos del apelante, invoca las siguientes tesis: 121. Primera. El fallo disciplinario no extendió indebidamente los efectos del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005. En consecuencia, la prohibición de modificar la planta de personal durante la vigencia de la ley de garantías electorales también cobijaba al municipio de Garzón, aunque los comicios estuvieran destinados a escoger al gobernador del departamento. 122.
Segunda. La sanción disciplinaria se fundó en hechos consumados, pues el acto administrativo que declaró insubsistente el nombramiento de la quejosa si Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 produjo efectos jurídicos.
Ello, en razón a que la decisión a través del cual fue revocado nunca se cristalizó por falta de notificación a su destinataria. 123. Respecto al primer escenario, debe decirse que la Ley 996 de 2005, conocida como Ley de Garantías Electorales, fue promulgada para asegurar la equidad y transparencia en períodos preelectorales. Su artículo 38 (y su parágrafo) establece una serie de prohibiciones durante los cuatro meses previos a cualquier proceso electivo popular. 124.
Entre estas prohibiciones se encuentra aquella según la cual «La nómina del respectivo ente territorial o entidad no se podrá modificar dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones a cargos de elección popular, salvo que se trate de provisión de cargos por faltas definitivas, con ocasión de muerte o renuncia irrevocable del cargo correspondiente debidamente aceptada, y en los casos de aplicación de las normas de carrera administrativa.». 125.
En otras palabras, durante los cuatro meses anteriores a elecciones presidenciales y demás procesos de esa naturaleza, los gobernadores, alcaldes (y demás autoridades enumeradas en el parágrafo del artículo 38) no pueden, salvo excepciones muy puntuales, proveer los empleos de sus plantas de cargos y/o ordenar la desvinculación del personal adscrito a ellas. 126.
Esa restricción busca preservar los principios constitucionales de igualdad entre candidatos, imparcialidad de la administración y transparencia electoral. De hecho, al revisar la Ley 996 de 2005, la Corte Constitucional resaltó que esa medida salvaguarda la democracia participativa, la igualdad de oportunidades en la contienda y la moralidad administrativa.47 127.
En cuanto a la aplicación de la Ley 996 de 2005 en elecciones atípicas, la norma no distingue explícitamente entre elecciones ordinarias y extraordinarias, sin embargo, esta Subsección en decisión precedente se ha pronunciado respecto a la aplicación indistinta de la ley de garantías trátese de elecciones corrientes o atípicas.48 128.
Así las cosas, la teleología de esa ley no es otra que amparar los principios constitucionales arriba citados, lo cual se concreta, entre otras, con la prohibición de modificar las nóminas de cargos en época preelectoral, ya sea que los comicios correspondan a jornadas de normalidad institucional y/o a eventos atípicos como los acaecidos en aquel entonces en el departamento del Huila. 129.
En este sentido, se comparte la conclusión adoptada por el tribunal de primer grado en cuanto aseguró que la limitante que ahora se reprocha también 47 Sentencia C-1153 de 2005. 48 Consejo De Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda – Subsección A. Rad: 76001- 23-33-000-2012-00680-01 (0417-2020) Bogotá, D.C. veintidós (22) de septiembre de dos mil veintidós (2022) C.P: Gabriel Valbuena Hernández Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 aplicaba al municipio de Garzón, pues al ser su población parte del electorado que participaría en aquellos comicios, el demandante, como alcalde, estaba en la obligación de garantizar que su intervención fuera objetiva y transparente, lo cual se garantizaba, entre otros, absteniéndose de modificar la nómina de personal. 130.
En cuanto a la segunda tesis, es pertinente que la Sala distinga los conceptos de validez y eficacia de los actos administrativos. La doctrina nacional establece al respecto lo siguiente: (…) la validez del acto administrativo es el resultado de la perfecta adecuación, sumisión y cumplimiento en la elaboración y expedición de este a los requisitos normativos, de principios y valores y exigencias establecidos en el ordenamiento jurídico.
La eficacia, por su parte, no es más que una consecuencia del acto administrativo, que lo hace apto y capaz de producir los efectos para los cuales se le dio vía jurídica (…)».49 131. Si bien el acto administrativo es la manifestación de voluntad de la administración mediante la cual se crean, modifican o extinguen derechos u obligaciones, no todos surten efectos jurídicos desde su expedición. La jurisprudencia ha diferenciado entre los momentos de creación y aplicación del acto administrativo, distinguiendo entre validez y eficacia. 132.
La Corte Constitucional,50 citando los parámetros dictados por esta Corporación,51 afirmó que un acto administrativo existe y es válido jurídicamente desde el momento que se expide por la autoridad competente en cumplimiento de los requisitos que se requieren para su elaboración. Sin embargo, su eficacia, o, dicho de otro modo, la fuerza obligatoria y los efectos jurídicos que produce, se subordinan al cumplimiento de los requisitos de publicidad, la cual variará dependiendo si el acto administrativo es de carácter general (publicación) o particular (notificación, comunicación o publicación). 133.
Por lo tanto, el acto administrativo puede ser válido desde su firma, pero carece de fuerza vinculante mientras no se publique o notifique en debida manera. 134. Estas premisas se encuentran plasmadas en la codificación procesal especial, la cual establece que la firmeza del acto administrativo se condiciona al 49 Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Compendio de derecho administrativo, Segunda edición 2023, Bogotá – Colombia, tirant lo blanch, pág. 720. 50 C-069 de 1995 51 «El Consejo de Estado ha expresado su criterio en reiteradas oportunidades en cuanto que el acto administrativo existe desde que se expide, y su eficacia está condicionada a su publicación o notificación. A juicio de la Corte Constitucional es aceptable el criterio mencionado, según el cual los actos administrativos existen desde el momento en que se profieren, y su validez y eficacia están condicionadas a la publicación o notificación, según se trate de un acto de carácter general, impersonal y abstracto, o de un acto de carácter particular, personal y concreto».
Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 previo proceso de su notificación, comunicación o publicación, indistintamente si contra él proceden recursos.52 135. Así las cosas, este tipo de decisiones, cuando son de naturaleza particular, son eficaces desde cuando son notificadas, publicadas o comunicadas, porque solo a partir de ese momento son oponibles a su receptor, garantizando los principios de seguridad jurídica y publicidad, al paso que permite que en su contra se interpongan los recursos de ley. 136.
En el caso concreto, el apelante sostiene que el Decreto 052 de 1.° de abril de 2013, mediante el cual se declaró insubsistente a la señora Carolina Pineda Valencia, no produjo efectos jurídicos y, por ende, no configuró la conducta típica atribuida, al haber sido revocado por el Decreto 054 de 2 de abril de 2013. 137. Sin embargo, para la Sala, esa afirmación carece de sustento probatorio, pues dentro del paginario no reposa ninguna evidencia de que esa determinación haya sido notificada y/o comunicada a la parte interesada.
Por ende, en ausencia de ese procedimiento, no es posible atribuir los efectos anhelados por el disciplinado. 138. Corolario, se concluye que la conducta que le fue endilgada al accionante es típica por cuanto, al emitir el acto de insubsistencia desconoció la prohibición establecida en el artículo 38 de la Ley 996 de 2005; sin que tal infracción haya sido anulada o morigerada con la revocatoria de esa decisión que, como se vio, no produjo los efectos esperados, pues nunca fue notificada a la interesada. 139.
En este sentido, se desestima el argumento del censor en cuanto a que el retiro del servicio de la quejosa se produjo con su renuncia al cargo, pues al verificarse que la revocatoria de aquel acto no produjo efectos, es indistinta esa dimisión, máximo porque la investigación disciplinaria y la sanción que ahora es cuestionada no se fundaron en aquella abdicación. 140.
Ahora bien, no se pasa por alto que el municipio de Garzón certificó que la señora Carolina Pineda Valencia recibió su salario hasta el 8 de abril de 2013, es decir, un día antes de la aceptación de la renuncia en cuestión.53 Sin embargo, todo el material probatorio recaudado permite concluir que ese pago fue irregular, 52 Ley 1437 de 2011 «ARTÍCULO
87. FIRMEZA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Los actos administrativos quedarán en firme: 1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso. 2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos. 3.
Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos. 4. Desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos. 5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo positivo». 53 Folios 30 y 31 del cuaderno principal.
Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 pues no se entiende cómo la quejosa pudo seguir laborando si la única decisión que ella pudo conocer de la administración fue la que la retiró del servicio. 141.
En conclusión, para esta Subsección, el juicio de subsunción típica de la conducta reprochada no desconoció los derechos fundamentales al debido proceso del demandante. 142. Segundo interrogante: ¿La procuraduría no sustentó la ilicitud sustancial atribuida a esa conducta? 143. En la alzada se censuró que en el fallo disciplinario no se explicaron las razones del por qué la conducta desplegada por el accionante afectó injustificadamente el deber funcional que le era exigible. 144.
De conformidad con las pruebas relacionadas en el primer interrogante, se concluye que, contrario a lo señalado en el recurso, la autoridad disciplinaria sí le indicó al disciplinado por qué se configuró la ilicitud sustancial. 145. En efecto, en esa ocasión se señaló que el demandante infringió, sin justificación alguna, la prohibición de nombrar y proveer cargos públicos durante la restricción de la ley de garantías, pues el acto administrativo que revocó la decisión de insubsistencia, al no ser notificado y/o comunicada a su destinataria, nunca produjo los efectos anhelados por el investigado. 146.
Por lo que sigue, y atendiendo a que los cargos formulados en la apelación no prosperaron, se confirmará la sentencia de primera instancia. Condena en costas. 67. En anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si era procedente condenar en costas a la parte vencida. Sin embargo, a partir de la vigencia de la Ley 2080 de 2021, tal sanción surgirá en la medida en que, fruto del análisis de la demanda -en nuestro caso, del recurso interpuesto-, se concluya que fue presentada con «manifiesta carencia de fundamento legal». 68.
Así las cosas, se considera que los argumentos vertidos en el escrito impugnatorio no detentan aquella condición, pues la parte actora sustentó su posición en razones jurídicas que, aunque no fueron acogidas por la Sala, no se estiman irracionales y/o desproporcionadas. En consecuencia, no se impondrá condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 III.
FALLA PRIMERO. ACATAR la sentencia de tutela de 24 de febrero de 2025, proferida por la Subsección “B” de la Sección Tercera de esta Corporación, a través de la cual se ordenó emitir una nueva decisión en este proceso. En consecuencia;
SEGUNDO. CONFIRMAR la sentencia de 28 de agosto de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda presentada por Delio González Carvajal en contra de la Procuraduría General de la Nación.
TERCERO. NO CONDENAR en costas en segunda instancia.
CUARTO. EFECTÚENSE las anotaciones correspondientes en el sistema de gestión judicial SAMAI y una vez en firme esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado, en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el artículo 186 del CPACA.