CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-06-000-2024-000572-00 Referencia: conflicto negativo de competencias Partes: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP, Ministerio de Salud y Protección Social, departamento del Putumayo – Fondo Territorial de Pensiones Asunto autoridad competente para conocer una solicitud de reconocimiento y pago de cuotas parte pensionales.
Auto declara improcedente un recurso AUTO 1. Mediante oficio sin fecha exacta, de agosto de 2024, el departamento del Putumayo promovió conflicto de competencias administrativas, con el propósito de que la Sala de Consulta y Servicio Civil defina la autoridad competente para conocer una solicitud de reconocimiento y pago de cuotas partes pensionales a cargo de la extinta CAJANAL, correspondiente a los pensionados del departamento del Putumayo, cuya pensión les fue reconocida antes del 8 de noviembre de 2011, pero que no fueron aceptadas por el liquidador, ni incluidas dentro de la Resolución 2266 del 14 de diciembre de 2012.1 2.
En el mencionado oficio, se identificó, en el hecho primero, que, mediante cuenta de cobro, se solicitó las cuotas partes pensionales a cargo de la liquidada CAJANAL, por el periodo comprendido entre el 1 de septiembre al 31 de octubre de 2023, de las siguientes personas: 1 Salome Jajoy Quinchoa 7 Rosalba Gaviria Vargas 2 Ana Luisa Apraez Enríquez 8 Yolanda Cusses de Arteaga 3 Mercedes García de Pantoja 9 Carlos Hugo Rodríguez Gaviria 4 Graciela Renzo Delgado 10 José Luis Calvache (Sustituta Silvia Gómez de Calvache) 1 Resolución 2266 del 14 de diciembre de 2012 «Por el cual el Liquidador de CAJANAL E.I.C.E. en liquidación decide sobre la aceptación o rechazo de las reclamaciones oportunas presentadas por concepto de recobro de las cuotas partes pensionales» Radicación: 11001-03-06-000-2024-00572-00 5 Maria Emérita Renzo Calderón 11 Carlos Arturo Revelo 6 Elizabeth Marín Dávila 3.
Sin embargo, al evidenciarse por el despacho la relación de otras solicitudes en el expediente, mediante auto del 10 de octubre de 2024, se solicitó al departamento del Putumayo que manifestara si el conflicto de competencias administrativas es promovido también frente a las solicitudes pensionales de las personas enunciadas dentro de la cuenta de cobro CPGP-027-2024, relacionada en el tercer hecho del oficio que propone el conflicto y sobre personas de las cuales se aportó certificados en los anexos. 4.
En ese sentido, el departamento del Putumayo, mediante memorial del 17 de octubre de 2024, indicó al despacho que: [s]e observa que se cometió un error involuntario en la relación de pensionados descrita en el hecho uno, pues no se incluyeron dentro del listado, todos los pensionados cuyas cuotas partes pensionales se están cobrando en la cuenta de cobro CPGP-071-2023 al Ministerio de Salud y Protección Social, por valor de $141.360.283 Por lo que, señala que el conflicto de competencias administrativo versa, sobre las siguientes solicitudes: 1 Segundo Gilberto Castro Caicedo 27 José Cornelio 2 Emilio Jesús Pantoja Gómez 28 Elizabeth Marín de Dávila 3 Alfredo Moreno 29 Luis Gonzalo Erazo Coral 4 Graciela Renza de Delgado 30 Salome Jajoy Quichoa 5 José Dolores Pasos Guerrero 31 Sergio Antonio Sánchez Bastidas 6 Enrique Anacona Chanchi 32 Juvenal Benavides 7 Rafael Losada Garcia 33 José Luis Calvache 8 Pedro Alfonso Caicedo López 34 Mercedes Garcia de Pantoja 9 Justo Rómulo Caicedo Solarte 35 María Emérita Rensa Delgado 10 Nelson Emilio Riascos López 36 Rosalba Gaviria Vargas 11 Alberto López Rodríguez 37 Yolanda Cusís de Arteaga 12 Luis Alberto Meneses Yuscarán 38 Carlos Rodríguez Gaviria 13 Isauro Fermín Martínez Polo 39 Revelo Carlos Arturo 14 Cesar Bolívar Revelo Urrutia 40 Rafael Otaya Costáis 15 José Francisco Gómez Bravo 41 Hugo Abdón Zambrano 16 Pablo Rivera 42 Jorge Alirio Rojas Vargas 17 José Medardo Burbano portillo 43 Santos Cuellar Figueroa 18 José Vicente Gallón Canas 44 Pedro Antonio Vivas 19 Jorge Quiñonez Hernández 45 Homero Federico Castro 20 Ana Luisa Arráez Enrique 46 Marcial Gómez Urrutia 21 Lucio Miguel Legarda Narváez 47 Gil Gustavo Gómez Martínez 22 Federico Roberto Linero Ruano 48 Juan José Ortega Narváez 23 Epaminondas Quintero Enrique 49 Luis Pérez Ortiz Radicación: 11001-03-06-000-2024-00572-00 24 Custodio Hurtado Suinth 50 Jorge Luis Ortega Narváez 25 Luis Manuel Montenegro 51 Miguel Antonio Camacho Ramírez 26 Alejandro Caicedo 5.
Por lo anterior, mediante Auto del 29 de octubre del 2024, la consejera ponente consideró pertinente individualizar las 51 solicitudes señalas en el numeral anterior, teniendo en cuenta que, uno de los requisitos o condiciones que la Sala de Consulta y Servicio Civil ha considerado necesario, conforme a la ley, para estimar que existe un verdadero conflicto de competencias administrativas, consiste en que la diferencia competencial que invoquen las autoridades se genere con respecto a una determinada actuación. 6.
No obstante, el departamento de Putumayo mediante memorial del 1 de noviembre, interpuso recurso de reposición contra el auto que ordena la individualización, argumentando que todas las solicitudes pertenecen a una única actuación administrativa, porque se desprenden de la misma cuenta de cobro. II. CONSIDERACIONES 1. Naturaleza de autos expedidos durante el trámite para resolver conflictos de competencia administrativa.
La Constitución Política previó en su artículo 2362, que el Consejo de Estado se dividiría en salas y secciones, en aras de separar sus funciones jurisdiccionales, de aquellas que no los son, y que estas, le serían asignadas por la misma Constitución y la ley. En concordancia, el artículo 1123 de la Ley 1437 de 2011, determinó que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado cumpliría sus funciones por fuera de la función jurisdiccional asignada al Consejo de Estado.
Asimismo, la norma citada contempló como una de las funciones de la Sala, la de: 2 Constitución Política de Colombia, artículo 236 «Artículo 236. El Consejo de Estado tendrá el número impar de Magistrados que determine la ley. El Consejo se dividirá en salas y secciones para separar las funciones jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la ley.
La ley señalará las funciones de cada una de las salas y secciones, el número de magistrados que deban integrarlas y su organización interna». 3 Ley 1437 de 2011, artículo 112 «Integración y funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil. La Sala de Consulta y Servicio Civil cumplirá funciones separadas de las funciones jurisdiccionales y actuará en forma autónoma como cuerpo supremo consultivo del gobierno en asuntos de administración. Estará integrada por cuatro (4) Magistrados.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00572-00 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto.
Dicha función debe entenderse entonces, que no corresponde a una actuación de carácter jurisdiccional, lo anterior, en consonancia con trámite establecido por el legislador en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, en donde, desarrolla el procedimiento para resolver los conflictos de competencia administrativa, dentro de la parte primera de la norma, correspondiente al procedimiento administrativo, de la siguiente manera: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
En los dos eventos descritos se observará el siguiente procedimiento: recibida la actuación en Secretaría se comunicará pm el medio más eficaz a las autoridades involucradas y a los particulares interesaos y se fijará un edicto por el término de cinco (5) días, plazo en el que estas podrán presentar alegatos o consideraciones. Vencido el anterior término, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado o el tribunal, según el caso, decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes.
Contra esta decisión no procederá recurso alguno. Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán. En relación con la función de resolver de conflictos de competencias administrativas, la Sala de Consulta y Servicio Civil se ha pronunciado indicando que4: 4 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 18 de julio de 2013, expediente núm. 11001-03-06-000-2013-00006-00.
Conflicto de competencias administrativas entre la Superintendencia de Notariado y Registro y la Comisión Nacional del Servicio Civil. Solicitud de nulidad. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00572-00 En este caso, la ley le asigna a la Sala la función de decidir con carácter vinculante, cuál es la autoridad administrativa competente para adelantar una determinada actuación administrativa.
Se trata de un control previo de legalidad sobre el elemento competencia de la decisión administrativa. Característica esencial de esta función es que la solución de los conflictos de competencias administrativas se hace de manera definitiva, pues como señala el artículo 39 en cita, contra lo decidido por la Sala o los Tribunales Administrativos, según el caso, no cabe recurso alguno. Por tanto, este trámite especial que se surte por fuera de la propia Administración, da certeza a las autoridades y a los interesados sobre la facultad legal para resolver un determinado asunto, evitando discusiones posteriores o, lo que sería peor, decisiones inhibitorias de la administración. Ahora bien, en cuanto a la evolución de esta función en el tiempo, dentro del ordenamiento jurídico colombiano, debe advertirse que, el derogado Código Contencioso Administrativo, en su libro segundo relativo con el control jurisdiccional, inicialmente consagraba en el artículo 885 una acción especial denominada «acción de definición de competencias administrativas», determinando que su procedimiento se desarrolla por vía judicial, como una función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
No obstante, con la expedición de la 954 de 20056, la norma anteriormente señalada fue derogada y en su lugar, se adicionó al artículo 33, ubicado en la primera parte del Código 5 Código Contencioso Administrativo, artículo 88 subrogado por el artículo 4 del Decreto 2304 de 1998 «Los conflictos de competencias administrativas se promoverán de oficio o a solicitud de parte.
La entidad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si ésta también se declara incompetente, ordenará remitir la actuación al Tribunal correspondiente o al Consejo de Estado. Recibido el expediente y efectuado el reparto, el Consejero Ponente dispondrá de que se dé traslado a las partes por el término común de tres (3) días, para que presenten sus alegatos; vencido el término de traslado, la Sala Plena debe resolver dentro de los diez (10) días.
Si ambas entidades se consideran competentes, remitirán la actuación al correspondiente Tribunal o al Consejo de Estado y el conflicto será dirimido por el procedimiento prescrito en el inciso anterior» 6 Ley 954 de 2005, artículo 4 «Conflictos de competencia. Adiciónese el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo con el siguiente parágrafo: "Parágrafo.
Los conflictos de competencias administrativas se resolverán de oficio, o por solicitud de la persona interesada. La entidad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente remitirá la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado". Si dos entidades administrativas se consideran competentes para conocer y definir un determinado asunto, remitirán la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
En los dos eventos descritos se observará el siguiente procedimiento: "Recibida la actuación en la Secretaría de la Sala, se fijará por tres (3) días hábiles comunes en lista a fin de que los representantes de las entidades en conflicto y las personas que tuvieren interés en el asunto puedan presentar sus alegatos o consideraciones. Vencido el anterior término, la Sala decidirá dentro de los veinte (20) días siguientes".
Deróguese el artículo 88 del mismo Código Contencioso Administrativo (Decreto número 01 de 1984)» Radicación: 11001-03-06-000-2024-00572-00 Contencioso Administrativo, en donde se determinó que, los conflictos de competencia administrativas serían resueltos por la Sala de Consulta y Servicio Civil. Al estudiar la Sala este cambio legislativo, concluyó que trajo las siguientes implicaciones7: i) La derogatoria del artículo 88 que eliminó de plano la definición de competencias administrativas como una “acción judicial”, la cual culminaba con un pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que hacía tránsito a cosa juzgada. ii) Su adición en el artículo 33 del libro primero la insertó en el contexto propio de las “actuaciones administrativas”. iii) Se trasladó la definición del asunto de un órgano con atribuciones jurisdiccionales, como lo es la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, a otro que no las tiene, esto es la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, pero que en todo caso detenta las condiciones de autonomía e independencia propias de la rama judicial. iv) Esa atribución se ejerce sin perjuicio del control judicial que posteriormente corresponda a la jurisdicción contenciosa sobre la legalidad del acto administrativo.
Ahora bien, con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, actual Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el procedimiento para resolver conflictos de competencia administrativa, quedó previsto, como ya se mencionó, en el artículo 39, incorporado en la parte primera del citado código, que reguló el procedimiento administrativo y continuó siendo una función atribuida a la Sala de Consulta y Servicio Civil.
Así las cosas, bajo el análisis de lo dispuesto en el CPACA, la Sala consideró8: [e]l procedimiento mediante el cual se resuelven los conflictos de competencias administrativas no constituye un proceso judicial y que, por lo tanto, la decisión que en estos asuntos adopta la Sala de Consulta y Servicio Civil no corresponde a una sentencia o a otra clase de providencia judicial. 7 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 26 de noviembre de dos mil ocho (2008).
Expediente núm. 11001-03-06-000-2008-00064-00. Conflicto de competencias entre el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER – y la Unidad Nacional de Tierras Rurales – UNAT –. Solicitud de revisión presentada por el INCODER. 8 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 10 de noviembre de dos mil quince (2015).
Expediente núm. 11001-03-06-000-2014-00142-00. Conflicto de competencias entre el Ministerio de Salud y Protección Social y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. Solicitud de revisión presentada por el Ministerio de Salud y Protección Social Radicación: 11001-03-06-000-2024-00572-00 De esta conclusión se colige, necesariamente, que dichos trámites no están sujetos a las reglas de procedimiento contenidas en la parte segunda del CPACA, a partir del título III (medios de control), sino al procedimiento especial que se encuentra previsto en el artículo 39 de la misma obra, el cual está incorporado en la parte I del citado código (“Procedimiento Administrativo”).
Se deduce también que contra las decisiones adoptadas por la Sala de Consulta y los tribunales administrativos en estos mismos asuntos, no proceden los recursos que pueden interponerse contra las sentencias, conforme a lo dispuesto en la segunda parte del CPACA, ya sea ordinarios o bien extraordinarios, uno de los cuales es el de revisión. [Subrayado por fuera del texto].
Por su parte, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia al resolver un recurso de súplica interpuesto contra el auto del 23 de julio de 2013, que rechazó demanda de nulidad, contra una decisión que resolvía conflicto de competencia proferida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, consideró9: Sin duda, la solución de conflictos de competencias administrativas se hace desde la autonomía e independencia propia de la Sala de Consulta y Servicio Civil, como parte integrante del Consejo de Estado y por ende, de la Rama Judicial.
Sin embargo, no por ello puede atribuírsele el carácter autónomo e independiente a dicho procedimiento pues, al fin de cuentas, el mismo depende de la actuación administrativa principal en la cual se origina. En efecto, no debe perderse de vista que el conflicto de competencias administrativas es una circunstancia accesoria, que eventualmente sobreviene o se suscita entre autoridades administrativas que se disputan o no la competencia para adelantar o proseguir una actuación de la misma naturaleza, la que, por llamarla de alguna forma, se cataloga como la principal o matriz; de manera que, de no existir esta última, aquella tampoco surgiría. […] La improcedencia de recursos en la vía gubernativa contra esa determinación, reafirma que no se trata de un acto definitivo y pone de manifiesto la voluntad del legislador de evitar que la actuación principal se vea entorpecida o dilatada merced a la prolongada discusión de una cuestión incidental ya que, en todo caso la competencia podrá ser revisada en sede jurisdiccional, una vez finalice el procedimiento matriz.
Adicionalmente, la Sala, en reciente auto, se pronunció sobre la improcedencia de recursos señalada en el tercer párrafo del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, concluyendo que10: 9 Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, decisión del 17 de octubre de dos mil trece (2013). Expediente núm. 1100102300002012 00091-00. 10 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 7 de octubre de dos mil veinticuatro (2024).
Expediente núm. 11001-03-06-000-2024-00343-00. Auto que rechaza por improcedente la solicitud Radicación: 11001-03-06-000-2024-00572-00 De allí que, cuando se señala en el citado artículo 39 del CPACA que «no procede recurso alguno» en tales casos, se alude a los recursos que la normativa regula en el procedimiento administrativo, «esto es, los de reposición, apelación y queja (art. 74 Ibidem);… [y] …los recursos que la segunda parte del código establece y que pueden formularse contra las providencias judiciales, incluyendo los recursos extraordinarios, no solamente porque todos ellos quedarían comprendidos dentro de la expresión «recurso alguno», sino también por lo explicado en los párrafos precedentes, en el sentido de que las decisiones que profiere la Sala de Consulta y Servicio Civil en ejercicio de esta función, no son ni pueden asimilarse a una sentencia u otra providencia en ejercicio de funciones jurisdiccionales.
Así las cosas, el procedimiento para resolver un conflicto de competencias administrativa no es una actuación judicial en la que se cumple una función jurisdiccional, por lo tanto, los autos que expide la Sala, no tienen la calidad de sentencias y/o providencias judiciales y, en consecuencia, contra ellos no proceden los recursos ordinarios y extraordinarios, que desarrolla la segunda parte del CPACA.
En cambio, los autos que expide la Sala con el fin de resolver definitivamente el conflicto, deben sujetarse en estricto sentido, a las reglas del procedimiento administrativo, desarrolladas en la primera parte de la Ley 1437 de 2011. Bajo ese escenario, el auto que ordena la individualización del expediente, es propiamente un auto de trámite, el cual, tiene como propósito que la Sala pueda estudiar y revolver de manera definitiva el conflicto suscitado de manera particular y concreta, por lo que, de acuerdo con el artículo 75 de la Ley 1437 de 2011, contra él no procede recuso.
En consecuencia, la suscrita consejera ponente, en ejercicio de las facultades previstas en los artículos 39 y 112 de la Ley 1437 de 20113, modificados por la Ley 2080 de 2021, RESUELVE:
PRIMERO. RECHAZAR por improcedente el recurso de reposición interpuesto por el departamento del Putumayo contra auto del 28 de octubre de 2024, dentro del conflicto de competencia radicado núm. 11001-03-06-000-2024-000572-00.
SEGUNDO. COMUNICAR, por conducto de la Secretaría de la Sala este auto, remitiendo copia del mismo, al departamento del Putumayo, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), al Ministerio de Salud y Protección Social y a las personas relacionadas en el de nulidad de la Decisión de 6 de agosto de 2024 en el conflicto de competencias 11001-03-06-000-2024- 00343-00 Radicación: 11001-03-06-000-2024-00572-00 numeral cuarto de la parte motiva, en calidad de terceros con interés, a través del departamento del Putumayo.
TERCERO. INCORPORAR el presente auto en el expediente. Comuníquese y cúmplase ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.