Radicación: 11001 0315 000 2022 02428 01 Accionante: Glenis Ortiz Marrugo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., siete (7) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-0315-000-2022-02428-01 Accionante: GLENIS ORTIZ MARRUGO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA SALVAMENTO DE VOTO Debido a que la ponencia que presenté no alcanzó la votación mayoría, de manera respetuosa expongo las razones por las cuales salvo mi voto frente a lo resuelto por la Sala en la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2022, en la acción de tutela de la referencia, que confirmó la providencia impugnada dictada el 26 de mayo de 2022 por la Subsección A, Sección Segunda de esta Corporación, que denegó el amparo solicitado.
Las razones por las que discrepo de lo decidido se concretan en lo siguiente: (i) La parte actora solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia, los cuales consideró conculcados con la sentencia proferida el 3 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que confirmó lo decidido por el a quo y le denegó lo pretendido.
Radicación: 11001 0315 000 2022 02428 01 Accionante: Glenis Ortiz Marrugo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 (ii) La Subsección A, Sección Segunda de esta Corporación, denegó el amparo solicitado, luego de considerar que estaban cumplidos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, y, que los defectos invocados no estaban configurados.
(iii) La Sala al conocer de la impugnación, expuso lo siguiente frente a los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial: “[…] La Sala observa que en el presente caso se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto la parte actora plantea con suficiente carga argumentativa las razones por las cuales, en su criterio, se han vulnerado sus derechos fundamentales y se configuraron los defectos aludidos; contra la decisión cuestionada no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss,.ídem); la acción de tutela se interpuso en un plazo razonable, la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados; y, por último, no se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela”. […]”.
(iv) En mi respetuoso criterio había lugar a revocar la decisión de primera instancia, y, en su lugar, declarar improcedente el amparo, porque en este evento, no estaban superados los requisitos de relevancia constitucional, ni subsidiariedad, lo que impedía descender al examen del asunto, por las razones que pasan a explicarse: En lo concerniente a la relevancia constitucional La Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discute resulte de evidente relevancia constitucional.
En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, Radicación: 11001 0315 000 2022 02428 01 Accionante: Glenis Ortiz Marrugo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”1.
Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional; de otro modo, si no lo hace, estaría involucrándose en aspectos que le corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional.
A partir de la precitada sentencia C – 590 de 2005, el concepto de la relevancia constitucional ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en la sentencia SU – 573 de 2019 explicó que este requisito persigue tres finalidades2: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.
(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 1 Corte Constitucional.
Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. 2 Corte Constitucional. Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido reiterado, verbigracias, en las sentencias SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022. Radicación: 11001 0315 000 2022 02428 01 Accionante: Glenis Ortiz Marrugo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 1.
Las cuestiones de relevancia constitucional Frente a la primera finalidad señalada, esto es, restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, la Corte Constitucional, en la sentencia SU 573 de 2019, explicó que este elemento de la relevancia tiene el siguiente alcance: “[…] “el caso [debe involucrar] algún debate jurídico que gir[e] en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental”.
La Corte ha sostenido al unísono que la cuestión debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional, dado que el único objeto de la tutela es la protección efectiva, inmediata y subsidiaria de los derechos constitucionales fundamentales. Por tal razón, es necesario que “la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental”.
Esto significa que el asunto debe ser trascendente para (i) “la interpretación del estatuto superior”, (ii) su aplicación, (iii) desarrollo eficaz y (iv) la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales. Lo anterior, exige al juez “indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes” […]”. [Se destaca] De lo anterior se desprende que el alcance que la jurisprudencia constitucional le ha dado a este primer elemento de la relevancia, consiste en que la acción de tutela que se promueve contra providencia judicial proponga un debate sobre el contenido, alcance o goce de un derecho fundamental, pues solo así se podrá establecer que el asunto es evidentemente de naturaleza constitucional; ello quiere significar que, quien interpone una acción de tutela, debe identificar cuál es el derecho fundamental que estima afectado y explicar los motivos por los cuales considera que la sentencia atacada lo está vulnerando.
En consonancia con lo dicho, la Corte Constitucional, en la sentencia SU – 573 de 2019, manifestó que “la acreditación de esta exigencia [el requisito de relevancia constitucional], más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos Radicación: 11001 0315 000 2022 02428 01 Accionante: Glenis Ortiz Marrugo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel”. [Se destaca] Este criterio fue reiterado en la sentencia SU 128 de 20213 y en la sentencia SU 103 de 20224.
Además, en un pronunciamiento anterior, esto es, en la sentencia T – 422 de 20185, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional confirmó la decisión de la Sección Primera del Consejo de Estado que había declarado improcedente la acción de tutela por no cumplir con los requisitos de relevancia constitucional e inmediatez; en cuanto a la relevancia, la Corte indicó, entre otras razones, que el requisito de relevancia no estaba cumplido por cuanto: “si bien la parte actora asegura que las providencias demandadas desconocen sus derechos fundamentales, la relevancia constitucional de un asunto no se determina con la mera enunciación de los derechos fundamentales presuntamente comprometidos, sino mediante la acreditación razonable de una presunta amenaza o vulneración de los mismos”. [Se destaca] El criterio jurisprudencial contenido en las sentencias T – 422 de 2018, SU – 573 de 2019, SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022, consistente en que, para superar el requisito de relevancia, no basta con la mera 3 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 128 del 6 de mayo de 2021. M.P.: Cristina Pardo Schlesinger. 4 Corte Constitucional. Sentencia SU – 103 del 17 de marzo de 2022. M.P.: Alejandro Linares Cantillo. Al respecto, en dicha sentencia se indicó: “[…] 104. Consideraciones específicas definidas en la jurisprudencia constitucional, respecto del requisito de procedencia denominado “relevancia constitucional”.
En relación con este requisito, esta Corte ha sido enfática en señalar que resulta indispensable verificar, en cada caso concreto, que la acción de tutela no esté siendo utilizada como una instancia adicional para reemplazar las vías judiciales ordinarias. De manera concreta, ha resaltado que el contenido de la solicitud debe buscar “resolver cuestiones que trascienden la esfera legal, el carácter eminentemente económico de la controversia y la inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales [lo que implica la existencia de] un probado desconocimiento de los derechos fundamentales al debido proceso o al acceso a la administración de justicia”.
Esto, por cuanto se debe “justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel” […]”. 5 M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001 0315 000 2022 02428 01 Accionante: Glenis Ortiz Marrugo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 enunciación de los derechos fundamentales, sino que supone por parte del actor la carga de justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada respecto de un derecho fundamental, evidencia que es precisamente esa la razón por la cual es necesario que, para la acreditación de este primer elemento que compone a la relevancia constitucional, la parte interesada en el escrito de tutela, (1) invoque la vulneración de derechos fundamentales, (2) exponga los motivos por los cuales considera la sentencia atacada está vulnerando tales derechos, y (3) compruebe que la transgresión suponga un atentado contra el núcleo esencial de los derechos invocados, requisitos que exigen del juez de tutela un examen de los motivos aducidos por la parte actora para afirmar que hay amenaza o vulneración de un derecho fundamental, comparadas con el núcleo esencial del mismo.
Ello es así porque si, en efecto, la vulneración del derecho acontece en lo que se denomina su núcleo esencial, solo así es posible advertir que el caso reviste la relevancia o trascendencia necesaria para permitir que, por vía de este mecanismo, se logre exceptuar en un juicio constitucional el principio de cosa juzgada que orienta todo el andamiaje institucional en el que se funda nuestro sistema jurídico.
Con este propósito, el juez no podrá limitarse a convalidar el requisito de la relevancia constitucional con la sola mención de un derecho fundamental, pues deberá evaluar si, de acuerdo con los argumentos expresados en el escrito correspondiente, hay amenaza o violación efectiva del mismo. El núcleo esencial de un derecho fundamental ha sido entendido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional como “el ámbito intangible del derecho cuyo respeto se impone a las autoridades y a los particulares”6 y ha explicado que, desde la perspectiva de los derechos subjetivos, el núcleo esencial se define así7: 6 Corte Constitucional.
Sentencia T – 426 del 24 de junio de 1992. M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz. 7 Ibídem. Radicación: 11001 0315 000 2022 02428 01 Accionante: Glenis Ortiz Marrugo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 “[…] Métodos para la determinación del núcleo esencial 22. En el proceso de determinación de lo que constituye el núcleo esencial de un derecho fundamental, el juzgador dispone de técnicas jurídicas complementarias.
Visto desde la perspectiva de los derechos subjetivos, el contenido esencial de un derecho fundamental consiste en aquellas facultades o posibilidades de actuación necesarias para que el derecho sea reconocible como pertinente al tipo descrito y sin las cuales dejaría de adscribirse a ese tipo, desnaturalizándose. Por otra parte, la jurisprudencia de intereses ha diseñado una fórmula según la cual el núcleo esencial del derecho fundamental es aquella parte de su contenido que es absolutamente necesaria para que los intereses jurídicamente protegibles, que dan vida al derecho, resulten real, concreta y efectivamente protegidos.
De este modo, se rebasa o se desconoce el contenido esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección […]”. [Se destaca] En otra oportunidad la Corte indicó que el núcleo esencial de un derecho fundamental es “esa parte del derecho que lo identifica, que permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la intervención de las autoridades públicas.
En sentido negativo debe entenderse el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental. O, también, puede verse como la parte del derecho fundamental que no admite restricción porque en caso de hacerlo resulta impracticable o se desnaturaliza su ejercicio o su necesaria protección”8. 2.
La competencia e independencia jurisdiccional La segunda finalidad de la relevancia constitucional consiste en preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela 8 Corte Constitucional, sentencia C-756 de 2008. Radicación: 11001 0315 000 2022 02428 01 Accionante: Glenis Ortiz Marrugo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 se utilice para discutir asuntos de mera legalidad.
La Corte Constitucional ha conceptualizado así este segundo elemento de la relevancia9: “[…] La controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico. Según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal, esto es, aquellas relativas a un derecho de índole económica, deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, dado que “le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario”, so pena de “involucrarse en [cuestiones] que corresponde definir a otras jurisdicciones”.
En tales términos, un asunto carece de relevancia constitucional, según lo ha considerado la Corte, (i) cuando la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma “de rango reglamentario o legal”, salvo que de esta “se desprend[a]n violaciones a los derechos y deberes constitucionales” o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general” […]”.
En esa medida, siguiendo el planteamiento de la Corte Constitucional, un asunto carece de relevancia constitucional cuando el debate expuesto por la parte actora es de naturaleza meramente legal y/o económica. 3. La instancia adicional Por último, el tercer criterio de la relevancia constitucional es impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces; frente a este elemento la Corte Constitucional ha dicho10: “[…] Tercero, la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad.
Según la jurisprudencia constitucional, “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”, pues la competencia del juez de tutela se restringe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección 9 Corte Constitucional. Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019.
M.P.: Carlos Bernal Pulido. 10 Corte Constitucional. Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001 0315 000 2022 02428 01 Accionante: Glenis Ortiz Marrugo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal”.
En este orden de ideas, la tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales. Solo así se garantizaría “la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones”, en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios […]”.
Bajo los anteriores parámetros jurisprudenciales, examinados en el caso concreto cada uno de los tres criterios antes aludidos, se tiene lo siguiente: (i) En cuanto a la primera finalidad, esto es, restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, este criterio supone que el debate planteado en sede constitucional gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y, en esa medida, es que se hace necesario que el juez de tutela verifique cuáles son los derechos fundamentales invocados por la parte actora y las razones por las cuales el ciudadano considera la sentencia atacada los vulnera, para así determinar si, prima facie, dicha transgresión supone el desconocimiento del núcleo esencial de los derechos fundamentales o, en otras palabras, si está siendo afectado el contenido de un derecho.
En el asunto bajo examen, la parte actora señaló que la sentencia controvertida vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso efectivo a la administración de justicia. Adicionalmente, de los escritos de tutela e impugnación se desprende que la inconformidad de la accionante radica en que había lugar a aplicar la excepción de inconstitucionalidad del artículo 42 del Decreto 2190 de 2016, norma en la que se fundamentó el acto administrativo demandado Radicación: 11001 0315 000 2022 02428 01 Accionante: Glenis Ortiz Marrugo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 en el proceso ordinario, por ser contrario a los numerales 9 y 10 del artículo 26811 de la Constitución, así como del numeral 712 del artículo 150 Superior, porque, en su concepto “no es competencia del ejecutivo revestir, delegar o transferir al Contralor General de la República, por medio de un decreto “atípico” como lo es, el que fija el presupuesto del sistema general de regalías, la facultad de auto reformar o modificar la planta de empleos de su propia entidad, conforme dicha atribución, y especialmente la competencia para así proceder le ha sido asignada privativamente por la Constitución al Congreso de la República mediante el trámite de aprobación”13.
En relación con los derechos fundamentales al debido proceso y acceso efectivo a la administración de justicia, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en la sentencia SU 103 del 17 de marzo de 202214, al estudiar el requisito de relevancia frente a estos derechos, explicó: “[…] 112. Asimismo, reiterando la sentencia T-244 de 2007, afirmó la Sala de Revisión en la sentencia T-131 de 2021 que el primer escenario, esto es, cuando la tutela se dirige a cuestionar una supuesta vulneración del derecho al debido proceso en su faceta constitucional, supone un desconocimiento de sus elementos 11 “ARTICULO 268. <Artículo modificado por el artículo 2 del Acto Legislativo 4 de 2019.
El nuevo texto es el siguiente:> El Contralor General de la República tendrá las siguientes atribuciones: (…) 9. Presentar proyectos de ley relativos al régimen del control fiscal y a la organización y funcionamiento de la Contraloría General. 10. Proveer mediante concurso público los empleos de carrera de la entidad creados por ley. Esta determinará un régimen especial de carrera administrativa para la selección, promoción y retiro de los funcionarios de la Contraloría. Se prohíbe a quienes formen parte de las corporaciones que intervienen en la postulación y elección del Contralor, dar recomendaciones personales y políticas para empleos en ese ente de control (…)”. 12 “ARTICULO 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta”. 13 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 0315 000 2022 02428 00. 14 M.P.: Alejandro Linares Cantillo.
Radicación: 11001 0315 000 2022 02428 01 Accionante: Glenis Ortiz Marrugo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 esenciales, tales como el derecho al juez natural, el derecho a presentar y controvertir las pruebas, el derecho de defensa, el principio de legalidad, el derecho a la publicidad del proceso y de la decisión judicial, el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o el derecho de defensa.
De igual forma, el escenario en la cual la acción de tutela pretende demostrar una violación al derecho al acceso a la administración de justicia, supone una vulneración algunos de sus garantías fundamentales, como lo son (i) el acceso de toda persona al sistema judicial; (ii) las garantías previstas para el normal desarrollo del proceso; y (iii) las que se relacionan con la decisión que se adopta dentro del proceso y su capacidad de ser ejecutada.
Lo anterior, teniendo en cuenta que “el acceso a la justicia se integra al núcleo esencial del debido proceso, por la circunstancia de que su garantía supone necesariamente la vigencia de aquél, si se tiene en cuenta que no es posible asegurar el cumplimiento de las garantías sustanciales y de las formas procesales establecidas por el legislador sin que se garantice adecuadamente dicho acceso”. 113.
Por lo tanto, para acreditar el requisito de relevancia constitucional, no es suficiente alegar una violación del derecho al acceso a la administración de justicia o del debido proceso con fundamento en una simple relación de los hechos del caso con aquellos, sino que se exige demostrar, de manera razonable, una restricción desproporcionada sobre alguno(s) de sus elementos.
En la mencionada sentencia T-131 de 2021, la Corte declaró la improcedencia de la acción de tutela por, entre otras cosas, no satisfacer el requisito de relevancia constitucional. Constató que la tutela no suponía a priori el desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso del accionante en su faceta constitucional, sino que planteaba una controversia estrictamente económica, consistente en la inconformidad la actora con el laudo arbitral emitido en su contra […]”. [Se destaca] En un pronunciamiento anterior, esto es, en el año 2021, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en la sentencia SU 12815, explicó, con fundamento en la sentencia SU 573 de 2019, lo siguiente frente al derecho fundamental al debido proceso y el requisito de relevancia constitucional: “[…] 4.3.
En ese mismo sentido, en la Sentencia SU-573 de 2019 esta Corporación determinó que “la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel”.
Así, por ejemplo, no es suficiente con que la parte actora alegue la violación del derecho fundamental al debido 15 M.P.: Cristina Pardo Schlesinger. Radicación: 11001 0315 000 2022 02428 01 Accionante: Glenis Ortiz Marrugo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 proceso para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional […]”.
Conforme con los lineamientos jurisprudenciales expuestos por la Sala Plena de la Corte Constitucional en las sentencias SU 573 de 2019, SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022, no está acreditada la exigencia de la relevancia constitucional cuando la parte actora se limita a invocar la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso efectivo a la administración de justicia, sin justificar las razones por las cuales estima que la sentencia atacada los afectó, sino que, en criterio de la Corte Constitucional, “se exige demostrar, de manera razonable, una restricción desproporcionada sobre alguno(s) de sus elementos”16; esto es, que el interesado alegue la vulneración de los derechos al debido proceso o del acceso efectivo a la administración de justicia en su faceta constitucional o, dicho de otra manera, que identifique dentro del núcleo esencial cuál de las garantías que los componen resultan comprometidas con ocasión de la sentencia controvertida en la acción de tutela.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que el núcleo esencial del debido proceso está integrado por las siguientes garantías mínimas17: i) el principio de legalidad; ii) el principio del juez natural; iii) el derecho a la observancia de las formas propias de cada juicio; iv) el principio de favorabilidad; v) el derecho a la presunción de inocencia; vi) el derecho a la defensa18; vii) derecho a la publicidad de las actuaciones 16 Corte Constitucional.
SU 103 del 17 de marzo de 2022. M.P: Alejandro Linares Cantillo. 17 Corte Constitucional, Sentencia T-248 de 2018. 18 Cabe destacar que entre la garantías principales del debido proceso se encuentra el derecho de defensa, que ha sido definido por la Corte Constitucional “como la oportunidad reconocida a toda persona, en el ámbito de cualquier proceso o actuación judicial o administrativa, de ser oída, de hacer valer las propias razones y argumentos, de controvertir, contradecir y objetar las pruebas en contra y de solicitar la práctica y evaluación de las que se estiman favorables, así como ejercitar los recursos que la otorga.
La doctrina ha establecido que el derecho a la defensa concreta la garantía de la participación de los interlocutores en el discurso jurisdiccional, sobre todo para ejercer sus facultades de presentar argumentaciones y pruebas. De este modo, el derecho de defensa garantiza la posibilidad de concurrir al proceso, hacerse parte en el mismo, defenderse, presentar alegatos y pruebas.
Cabe decir que este derecho fundamental se concreta en dos derechos: en primero lugar el derecho de contradicción, y, en segundo lugar, el derecho a la defensa técnica”. Corte Constitucional. Sentencia T – 544 del 21 de agosto de 2015. M.P.: Mauricio González Cuervo. Radicación: 11001 0315 000 2022 02428 01 Accionante: Glenis Ortiz Marrugo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 procesales y la no dilatación injustificada de las mismas; viii) el derecho a presentar y controvertir pruebas; ix) el derecho a impugnar las providencias; x) el principio de non reformatio in pejus; xi) el derecho a no declarar contra sí mismo o contra su cónyuge, compañero permanente o ciertos parientes; xii) el principio de independencia judicial; xiii) el derecho de acceso a la administración de justicia. Adicionalmente, sobre el requisito de relevancia constitucional y el debido proceso, la Corte Constitucional19 ha explicado que, cuando la parte interesada formula un debate sobre la interpretación más adecuada que regula un asunto sustancial, se descarta el cumplimiento de este requisito, así: “[l]a Sala concluye que la disconformidad de la parte pretensionante tiene como fuente no una cuestión de forma, propio del derecho fundamental al debido proceso, sino un asunto sustancial que tiene que ver con cuál es la interpretación más adecuada que puede darse a la normatividad reseñada.
Al tomar en cuenta que la fuente de la alegada vulneración a los derechos fundamentales de la actora devendría de una cuestión hermenéutica y no del desconocimiento de las normas procesales (…), se descarta que la relevancia constitucional del asunto se siga de una potencial afectación del derecho al debido proceso […]”. Así las cosas, el requisito de relevancia constitucional no estaba cumplido frente a los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso efectivo a la administración de justicia, toda vez que la actora no atendió la exigencia de explicar los motivos por los cuales la sentencia atacada afectó la faceta constitucional de estos derechos, puesto que no identificó cuál de las garantías que componen el núcleo esencial resulta amenazada por la providencia que controvierte, ni de lo expuesto se advierte prima facie que, en este caso, la sentencia atacada comprometiera o involucrara el contenido de estos derechos fundamentales, por lo que el asunto no es relevante desde el punto de vista constitucional. 19 Corte Constitucional, sentencia T-136 del 27 de marzo de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa.
Radicación: 11001 0315 000 2022 02428 01 Accionante: Glenis Ortiz Marrugo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 De otro lado, aunque la parte actora no lo invocó, es pertinente precisar que tampoco se cumplía el requisito de relevancia constitucional frente al derecho a la igualdad, el cual puede resultar comprometido cuando las autoridades judiciales profieren decisiones sin tener en cuenta el precedente, por cuanto, en este caso, la accionante alegó que la providencia controvertida desconoció las sentencias C – 483 de 2020 y C – 527 de 2017; sin embargo, en relación con las providencias de constitucionalidad, la Sala ha dicho en reiteradas oportunidades que20: “(…) en razón a la naturaleza de la acción pública de inconstitucionalidad, cuya finalidad es garantizar la integridad y la supremacía del orden constitucional objetivo, la defensa de los derechos subjetivos es una consecuencia derivada de su ejercicio, pero no constituye su fin directo; en ese sentido, tales providencias no pueden considerarse como precedente judicial en la solución de un caso particular; ello sin perjuicio de su alcance interpretativo que es de obligatoria observancia para los administradores de justicia al resolver casos concretos (…).” Por lo anotado, el primer criterio de la relevancia constitucional, consistente en restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, que implica, como la propia Corte Constitucional lo ha señalado, que la acción de tutela conlleve un debate jurídico en torno al contenido, alcance y goce de un derecho fundamental, no se cumplía, comoquiera que la actora se limitó a invocar la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso efectivo a la administración de justicia, sin explicar las razones por las cuales la sentencia atacada los vulneró, ni se advertía prima facie la transgresión de los derechos que anotó la parte, ni el de la igualdad en su faceta constitucional, es decir, en las garantías que componen su núcleo esencial. 20 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 16 de agosto de 2018. M.P. Oswaldo Giraldo López. Expediente radicación número 11001-03-15-000-2018-01366-01. Radicación: 11001 0315 000 2022 02428 01 Accionante: Glenis Ortiz Marrugo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 (ii) Respecto de la segunda finalidad, esto es, preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad En el análisis del primer elemento que hace parte de la relevancia, quedó visto que el debate planteado por la actora no involucraba un asunto constitucional, por cuanto no giró en torno a la afectación o vulneración del contenido de los derechos fundamentales que invocó. Ahora, como se explicó en precedencia, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el segundo criterio de la relevancia implica que “la controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico”21.
En esa medida, la Corte ha señalado que un asunto carece de relevancia cuando “(i) la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma “de rango reglamentario o legal”, salvo que de esta “se desprend[a]n violaciones a los derechos y deberes constitucionales” o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general” (…)”22.
Por lo indicado, se insiste, la parte actora no propuso un debate que verse sobre un asunto constitucional; a lo que se agrega en este segundo criterio que, del escrito de tutela, se desprende que el reparo de la accionante que motivó la presentación de este mecanismo constitucional, sigue siendo una discusión meramente legal, puesto que su inconformidad radica en que había lugar a aplicar la excepción de inconstitucionalidad 21 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. 22 Corte Constitucional. Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001 0315 000 2022 02428 01 Accionante: Glenis Ortiz Marrugo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 del artículo 42 del Decreto 2190 de 2016, norma en la que se fundamentó el acto administrativo demandado, porque, en su concepto, era contrario a los numerales 9 y 10 del artículo 268 y numeral 7 del artículo 150 Superior, disposiciones que, aunque están en la Constitución, no establecen un derecho fundamental para que el debate sea de trascendencia constitucional.
Además, lo perseguido por la accionante a través de la excepción de inconstitucionalidad era que, como consecuencia de ello, se declarara la nulidad del acto administrativo que la desvinculó de la Contraloría General de la República, lo que supone un debate de naturaleza meramente legal que no trasciende al ámbito constitucional. Así lo explicó la Corte Constitucional en la sentencia T – 422 de 201823, en la que confirmó la decisión proferida por la Sección Primera de esta Corporación que declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir los requisitos de relevancia constitucional e inmediatez.
Sobre la relevancia, en dicha oportunidad expuso: “[…] 35. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, para esta Sala es claro que el asunto sometido a su análisis carece de relevancia constitucional. El actor considera que, con las providencias demandadas, las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales, debido a que las autoridades judiciales accionadas, a su juicio, no valoraron las pruebas del expediente que daban cuenta que la experiencia acreditada por el señor Diego Botero Álvarez no tenía la idoneidad que se requería para desempeñar el cargo en el que fue nombrado en reemplazo del accionante. 36.
La supuesta irregularidad advertida por el actor no cumple con este requisito, debido a que (i) se trata de un asunto meramente legal, (ii) que busca convertir la acción de tutela en una tercera instancia adicional a las establecidas para casos como el presente, y que, por tanto, (iii) no tiene una relación directa con la presunta vulneración o amenaza del derecho al debido proceso u otro derecho fundamental del actor. 37.En el presente asunto, si bien, la acción de tutela interpuesta por José Javier Patiño Angulo pretende que se dejen sin efecto las sentencias proferidas por el Juzgado Cuarenta y Tres Administrativo 23 Corte Constitucional.
Sentencia T – 422 del 16 de octubre de 2018. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001 0315 000 2022 02428 01 Accionante: Glenis Ortiz Marrugo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 de Bogotá, y el Tribunal Administrativo de Antioquia, de manera consecuente supone que se dejen sin efecto las sentencias de segunda y primera instancia del mismo proceso, teniendo en cuenta que en ninguna de dichas oportunidades procesales fue otorgada, a su favor, la pretensión de nulidad del acto administrativo que terminó su nombramiento provisional y el restablecimiento del derecho con el reintegro solicitado.
Como fundamento de la acción, consideró que el Juez y el Tribunal no valoraron, de manera adecuada, el material probatorio del expediente. 38.Primero, el actor plantea controversias sobre asuntos meramente legales, como la verificación de los requisitos legales para desempeñar un cargo. Pues bien, la definición de tales requisitos y en general las situaciones propias del derecho administrativo laboral, que deben ser verificados en cada caso concreto, es de resorte exclusivo del juez de lo contencioso administrativo, que no del juez constitucional.
Esta Sala advierte que el debate planteado por el actor no versa sobre la presunta afectación o violación de derechos fundamentales, sino sobre su discrepancia en relación con la verificación de la experiencia acreditada por el señor Diego Botero Álvarez, especialmente, con que se hubiere nombrado a alguien en el cargo que este desempeñaba en provisionalidad […]”. [Se destaca] Conforme con las anteriores consideraciones expuestas por la Corte Constitucional, en este evento, el debate planteado por la accionante es propio del derecho administrativo laboral, dado que, su reparo estaba relacionado con la legalidad del acto administrativo que la retiró de la Contraloría General de la República; de modo que es de naturaleza legal, el cual, como lo mencionó la Corte Constitucional, es del resorte exclusivo del juez de lo contencioso administrativo, a lo que se acota que los reparos de la parte actora no versaron sobre la afectación o vulneración del contenido de los derechos fundamentales que invocó. (iii) En cuanto a la tercera finalidad de impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces El tercer criterio de la relevancia constitucional supone que la tutela no sea utilizada como una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad.
Radicación: 11001 0315 000 2022 02428 01 Accionante: Glenis Ortiz Marrugo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 En este último criterio de la relevancia, además de lo dicho por la jurisprudencia citada anteriormente, cabe destacar que, en la sentencia C – 590 de 2005, la Corte Constitucional precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.
No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente -es decir segura y en condiciones de igualdad- de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”24. [Se resalta] Bajo este criterio jurisprudencial, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que genera en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso, resulta evidente que este mecanismo constitucional está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se estaría desconociendo la autonomía e independencia del juez natural.
Por lo dicho, las inconformidades formuladas por la parte actora estaban encaminadas a reabrir el debate que se surtió en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, comoquiera que la ahora accionante solicitó ante las autoridades judiciales que se aplicara la excepción de 24 Corte Constitucional. Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005.
M.P.: Jaime Córdoba Triviño. Radicación: 11001 0315 000 2022 02428 01 Accionante: Glenis Ortiz Marrugo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 inconstitucionalidad respecto del artículo 42 del Decreto 2190 de 2016, de manera que, frente a dicha petición giró la controversia en el proceso objeto de tutela y, por ende, ello fue objeto de pronunciamiento en la decisión atacada; es decir, el juez natural de la causa ya se pronunció sobre este asunto al proferir la respectiva sentencia y lo que la interesada reprochó a través de este mecanismo constitucional es que el juez administrativo no accedió a la petición de excepción de inconstitucionalidad.
Ello se desprende no solo del contenido del escrito de tutela, sino también cuando la accionante, en la segunda pretensión de la acción, solicitó que “se le ORDENE a este operador judicial en un término prudencial y razonable que su señoría considere, proferir una nueva sentencia de reemplazo en la cual se declare la excepción de inconstitucionalidad suma expresión de la inaplicación del artículo 42 del Decreto 2190 de 2016 en el sub judice, y se adopte una decisión que en derecho corresponda”25. [Se destaca] Por lo tanto, lo perseguido por la accionante era controvertir las consideraciones que expuso el juez natural de la causa cuando determinó que no había lugar aplicar la excepción de inconstitucionalidad, siendo evidente que la acción de tutela se utilizó como una instancia adicional, en la que lo pretendido, en realidad, es que se adoptara una decisión judicial de acuerdo con el criterio de una de las partes, y, en esa medida, el tercer requisito que compone la relevancia constitucional tampoco estaba cumplido.
A este efecto, se destaca que el proceso judicial debate sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y demandado, y que la decisión del juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho 25 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 0315 000 2022 02428 00.
Radicación: 11001 0315 000 2022 02428 01 Accionante: Glenis Ortiz Marrugo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 que ellas ponen a su disposición, o, en los casos excepcionales que la ley prevé, de conformidad con las facultades oficiosas que tiene. Por lo tanto, en los eventos en los cuales el juez decide precisamente sobre la controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes, simplemente está ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución y la ley, en el ámbito de sus competencias; y cualquier desconocimiento que a tales atribuciones hiciera el juez constitucional constituiría claramente un pronunciamiento por fuera de las competencias que le corresponden, utilizando además el trámite de una acción que no ha sido diseñada con ese propósito, como lo es la tutela.
En una condición de esta naturaleza, sería entonces el juez constitucional el que vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, pues, sin competencia, entraría en la valoración legal y fáctica del proceso, para modificar una decisión del juez competente para conocer del caso, en el escaso término legal que le da la ley para pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo de equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.
Bajo tales condiciones, cuando el juez de la causa se limita a pronunciarse sobre las cuestiones fácticas y de derecho que fueron el objeto del debate, porque así le fueron planteadas por el demandante y el demandado en sus pretensiones, excepciones y hechos, resuelve simplemente la controversia que le ha sido sometida, atendiendo sus facultades constitucionales y legales; y no es el juez de constitucionalidad el llamado a decirle cómo debe decidir el caso en particular, rompiendo por demás el equilibrio entre las partes que precisamente se garantiza con el proceso diseñado para dirimir la controversia.
Asunto distinto se presenta cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado y sorprende a las partes con la decisión que se toma, cuando ella está por fuera de los planteamientos que en los hechos y en derecho han formulado demandante y demandado, pues, en Radicación: 11001 0315 000 2022 02428 01 Accionante: Glenis Ortiz Marrugo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 este caso, la decisión puede comprometer el núcleo fundamental del debido proceso, en su elemento del derecho a la defensa, en la medida en que tal decisión no haya podido ser controvertida.
Pero es evidente que ese no era el supuesto en la decisión examinada, ya que la accionante no alegó que el juez se haya desviado de los hechos o el derecho propuesto en el proceso, sino que se limitó a argumentar que decidió sin tener en cuenta el alcance que, según su parecer, le debió dar a la excepción de inconstitucionalidad del artículo 42 del Decreto 2190 de 2016.
En cuanto al requisito de subsidiariedad En las acciones de tutela contra sentencia que no tiene apelación, donde se invoca o sustenta exclusivamente la vulneración del debido proceso, en cualquiera de sus manifestaciones, la acción es irrelevante o improcedente, ya sea porque: i) o el accionante no identifica, dentro del núcleo esencial del derecho al debido proceso, qué es aquello de la sentencia que lo vulnera, con lo cual incumple el requisito de relevancia constitucional; o ii) no cumple con el requisito de subsidiariedad, pues esas consideraciones serían la base para que se presentara el recurso extraordinario de revisión, dado que se trata del medio judicial idóneo para proteger eventuales violaciones al debido proceso constitucional en sentencias de última instancia. Ello, teniendo en cuenta que la tutela es un mecanismo residual y que, si lo que se pretende es acreditar que una sentencia que no tiene apelación vulnera el debido proceso constitucional, ya la jurisprudencia de las corporaciones de cierre ha dicho que, en tales casos, lo que procede es que el accionante intente el recurso extraordinario de revisión, pues con él igualmente podría protegerse el debido proceso constitucional, cuando se alegue que fue vulnerado con dicha sentencia. En efecto, tratándose de la sentencia de última instancia que, en concepto de la parte reclamante, viola el derecho fundamental al debido proceso, Radicación: 11001 0315 000 2022 02428 01 Accionante: Glenis Ortiz Marrugo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han dicho que ella es susceptible del recurso extraordinario de revisión por incurrir en la causal quinta del artículo 250 del CPACA, es decir, “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso alguno (…)”.
Al efecto, la Corte Constitucional, en la sentencia de unificación SU - 090 de 2018, se remitió a lo dicho por ella en la sentencia T-553 de 2012, afirmando que26, “respecto de los recursos extraordinarios el único de éstos que finalmente procedería para atacar la sentencia del Tribunal demandado y salvaguardar los derechos fundamentales de los tutelantes, es el de revisión. No obstante, la Corte ha establecido reglas jurisprudenciales que permiten analizar si este medio de defensa judicial es idóneo y eficaz, al punto que desplace el recurso de amparo, lo cual ocurre cuando: “a) la única violación alegada sea el derecho al debido proceso y, eventualmente, la de otros derechos que no tienen carácter fundamental, o b) cuando el derecho fundamental cuya protección se solicita sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso, porque concurren en él (i) causales de revisión evidentemente dirigidas a salvaguardar dicho derecho, y (ii) en caso de prosperar el recurso, decisiones que restauran de forma suficiente y oportuna el derecho”.
(Subrayas fuera del texto original) Así mismo, en oportunidad anterior, la Corte Constitucional, en la sentencia SU - 263 del 7 de mayo de 201527, había concluido que “la acción de tutela se torna improcedente cuando al interior de un proceso contencioso administrativo se alega la vulneración al debido proceso y este derecho fundamental es susceptible de ser protegido mediante el trámite del recurso extraordinario de revisión (…)”. 26 Referencia: Expediente T-6.406.743.
Sentencia del 27 de septiembre de 2018. M.P. Alberto Rojas Ríos. 27 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Radicación: 11001 0315 000 2022 02428 01 Accionante: Glenis Ortiz Marrugo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Dicha regla fue reiterada en la sentencia SU - 026 del 5 de febrero de 202128, donde la Corte determinó la improcedencia de la acción de tutela por no superar el requisito general de subsidiariedad, indicando que el recurso extraordinario de revisión se trata de un mecanismo de defensa idóneo y eficaz cuando se invoca el derecho fundamental al debido proceso, toda vez que la protección de este derecho puede encuadrarse de manera integral dentro de una de las causales del recurso de revisión. Allí indicó: “(…) Lo anterior erige al recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa como un medio de defensa idóneo y eficaz cuando la vulneración del derecho al debido proceso tiene origen en un fallo judicial que se encuentra ejecutoriado.
De hecho, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la innegable semejanza entre la acción de tutela y el recurso de revisión cuando se busca proteger este derecho: “A través de ese medio [recurso extraordinario especial de revisión] se plantearía la controversia sobre el debido proceso en términos idénticos a los que constituyen el presupuesto para resolver la acción de tutela, al punto que un pronunciamiento del juez constitucional dejaría sin oficio al juez competente.
Los dos procesos, el extraordinario especial de revisión y el de tutela, tendrían identidad de causa petendi y de petitum, y resulta claro que no puede haber, sobre la misma causa, dos pronunciamientos judiciales concurrentes”. Estas similitudes entre los dos mecanismos de defensa han llevado a la Corte Constitucional a establecer la siguiente subregla de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales: “[E]l recurso de revisión constituye un mecanismo idóneo y eficaz de defensa judicial dependiendo de la naturaleza de los derechos invocados por el peticionario, y la cobertura brindada por las causales aplicables al proceso específico.
Así, el recurso será eficaz cuando a) la única violación alegada sea el derecho al debido proceso y, eventualmente, la de otros derechos que no tienen carácter fundamental, o b) cuando el derecho fundamental cuya protección se solicita sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso, porque concurren en él (i) causales de revisión evidentemente dirigidas a salvaguardar dicho derecho, y (ii) en caso de prosperar el recurso, decisiones que restauran de forma suficiente y oportuna el derecho.” Dicho de otro modo, la acción de tutela desplazará el recurso extraordinario de revisión siempre que (i) el derecho fundamental 28 M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
Radicación: 11001 0315 000 2022 02428 01 Accionante: Glenis Ortiz Marrugo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 cuya protección se solicita no sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso; y (ii) las causales de revisión no se encuadren dentro de los hechos denunciados por el accionante.
En síntesis, para la Sala Plena “la acción de tutela se torna improcedente cuando al interior de un proceso contencioso- administrativo se alega la vulneración al debido proceso y este derecho fundamental es susceptible de ser protegido mediante el trámite del recurso extraordinario de revisión(…)”. Por su parte, la Sala Plena Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado, en sentencia del 8 de mayo de 2018, dijo que29 “(…) el recurso de revisión (…) y las causales que dan lugar a su solicitud, constituyen un mecanismo judicial destinado a la protección de derechos fundamentales como el de acceso a la justicia y el debido proceso, es decir, es un instrumento o medio de control adicional que el legislador diseñó para la protección de esos derechos fundamentales y, por tanto, hacen parte del haz de acciones para la satisfacción plena del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (…)”, para agregar a su pronunciamiento el alcance que la Corporación le da actualmente a la causal contenida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, con la siguiente argumentación: “6.2.3 Nuevo alcance de la causal de nulidad originada en la sentencia Todo lo anterior permite afirmar sin ambages que los eventos definidos tradicionalmente por la jurisprudencia de esta Corporación como constitutivos de nulidades originadas en sentencia, no son taxativos.
Así, por ejemplo, con esta providencia queda claro que, en aras de hacer efectivos los derechos a la tutela judicial efectiva, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, es deber del juez decidir de fondo los litigios cuando las circunstancias así se lo permitan, lo que significa que la violación a tales preceptos cuando se expide un fallo inhibitorio injustificado también configura la causal de revisión alegada.
(…)”. (se destaca) En esta misma dirección, la jurisprudencia de esta Corporación también abrió la posibilidad de que el recurso extraordinario de revisión proceda con la invocación de la causal señalada en el anotado numeral 5 del 29 Expediente radicación nro. 11001 03 15 000 1998 00153 01 (REV). C.P. Alberto Yepes Barreiro. En similar sentido se pronunció la Sala Especial de Decisión nro. 22 en sentencia del 2 de febrero de 2016.
Expediente radicación núm. 11001-03-15-000-2015- 02342-00 (REV), C.P. Alberto Yepes Barreiro. Radicación: 11001 0315 000 2022 02428 01 Accionante: Glenis Ortiz Marrugo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, cuando quiera que se evidencie la vulneración del derecho al debido proceso; para ello, es pertinente traer a colación lo explicado por la Sección Quinta en fallo del 16 de enero de 2017, dentro del proceso número 11001-03-28-000-2016-00070-00, en cuyo contenido también se aludió a la postura de la Sala Especial de Revisión nro. 26, donde se decidió el recurso extraordinario de revisión radicado con el número 11001-03-15-000-2011-01639-00.
Así dijo: “[…] 4. La causal de revisión por nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso30 Corresponde al numeral quinto del artículo 250 del CPACA: “Son causales de revisión: “5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.” Una de las causales de revisión que más discusiones ha generado en la jurisprudencia de lo contencioso administrativo31 es la relativa a la nulidad originada en la sentencia, dado que en razón de su redacción, ha correspondido al juez del recurso de revisión establecer su alcance, por cuanto el legislador omitió determinar las circunstancias que podían generar la nulidad de la providencia, es decir, se trata de un texto en blanco.
En ese sentido, desde la idea de que este recurso no se puede emplear o utilizar para reabrir el debate que originó el respectivo proceso, la causal en estudio ha sido objeto de diversos pronunciamientos que buscan circunscribir su alcance para evitar, precisamente, que ella se emplee para que el juez de revisión se convierta en un juez de instancia. En un fallo de revisión de la Sala Especial de Revisión 2632, se indicó cómo, en la Sala Plena de lo Contencioso, se originaron tres corrientes o tendencias para entender este causal, según las cuales i) las razones de la nulidad de la sentencia las define el juez; ii) las causales de nulidad de la sentencia son las del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil -hoy en día 133 del Código General 30 En cuanto al alcance de esta causal, Cfr. Sentencia de la Sala Especial de Decisión No. 26 del Consejo de Estado, proferida el 7 de abril de 2015, dentro del expediente 110010315000201300358-00, Demandante: Luis Facundo Maldonado Granados, Demandado: Universidad Pedagógica Nacional. 31 Ibídem. 32 Consejo de Estado.
Sala Especial No. 26. Sentencia de 3 de febrero de 2015, Expediente: 11001-03-15-000-2011-01639-00 Demandante: Vehivalle S.A. Referencia: Recurso extraordinario de revisión. Consejera Ponente, doctora Olga Melida Valle de De La Hoz. Radicación: 11001 0315 000 2022 02428 01 Accionante: Glenis Ortiz Marrugo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 del Proceso- y iii) las causales de nulidad de la sentencia provienen de la combinación de los dos criterios anteriores.
La tendencia mayoritaria ha sido la de acoger aquellas causales del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, hoy 133 del Código General del Proceso, que por su contexto pueden originar la nulidad de la providencia, para no confundirlas con aquellas generadas en las instancias o etapas anteriores a esta, dado que el recurso de revisión solo se puede presentar cuando la nulidad se materialice en el fallo y no en una fase que lo anteceda.
Por ello, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo fue fijando las circunstancias que podían configurar la causal de revisión en estudio, para lo cual analizó cada una de las causales establecidas en el artículo 140 del C. de P. C., hoy 133 del Código General del Proceso, para indicar, entre otras cosas, lo siguiente: “… la nulidad que tiene origen en la sentencia puede ocurrir, en conformidad con la disposición referida – se hace alusión al artículo 140 del C. de P.C.-, cuando se provee sobre aspectos para los que no tiene el juez jurisdicción o competencia (numerales 1 y 2); cuando, sin ninguna otra actuación, se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, o sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido, o cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia; o cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, o se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello, en lo concerniente, también se pretermite íntegramente la instancia (numeral 3); o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en éstos casos, antes de la oportunidad debida (numeral 5), entre otros eventos.”[…]33 En un pronunciamiento posterior precisó: “[…] Las nulidades procesales no pueden confundirse con las que se originan en la sentencia, pues mientras las primeras se estructuran cuando quiera que se dan los motivos consagrados taxativamente en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, partiendo del contenido de la misma disposición, las segundas deben interpretarse restrictivamente con unos determinados supuestos fácticos 33 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 11 de mayo de 1998. Expediente: REV-93. Actor: Gabriel Mejía Vélez. C.P.: Dr. Mario Alario Méndez. Radicación: 11001 0315 000 2022 02428 01 Accionante: Glenis Ortiz Marrugo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 que esta Corporación ha precisado y que conducen a determinar que la nulidad originada en la sentencia puede ocurrir: a) cuando el Juez provee sobre asuntos respecto de los cuales carece de jurisdicción o competencia; b) cuando, sin ninguna actuación, se dicta nuevo fallo en proceso que terminó normalmente por sentencia en firme; c) cuando sin más actuación, se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual se aceptó el desistimiento, aprobó la transacción, o, declaró la perención del proceso, pues ello equivale a revivir un proceso legalmente concluido; d) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el trámite previo correspondiente, toda vez que ello implica la pretermisión íntegra de la instancia; e) cuando el demandado es condenado por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda, o por causa diferente de la invocada en ésta, f) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello también se pretermite íntegramente la instancia; g) cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida.” Igualmente, junto a este criterio se ha aceptado, que pueden existir otros motivos no contemplados en los códigos procesales como causales de nulidad, pero que surgen de la vulneración del artículo 29 constitucional.
Es decir, que la violación al debido proceso constitucional en la sentencia puede ser causal de revisión. En este último evento, corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho puede configurar la causal de revisión en comento. Así lo entendió la Especial de Decisión 26, al indicar “… las causales de nulidad de la sentencia son las previstas en el estatuto procesal civil, en las condiciones que establece el art. 142 del mismo y las que se originen en la sentencia por violación del debido proceso constitucional, contemplado en el artículo 29.”34 En este caso, el juez no está creando una causal, pues se reconoce que la nulidad originada en el fallo, se deriva del desconocimiento de un mandato constitucional, en donde el operador judicial será el 34 Consejo de Estado.
Sala Especial No. 26. Expediente: 11001-03-15-000-2011-01639- 00 Demandante: Vehivalle S.A. Referencia: Recurso extraordinario de revisión. Consejera Ponente, doctora Olga M. Valle de la Hoz. En dicha Sala se aprobaron otras dos decisiones en igual sentido. Radicación: 11001-03-15-000-1998-00157-01 (Rev. 157). Demandante: Sociedad de Mejoras Públicas de Cali.
Radicación: 11001 0315 000 2022 02428 01 Accionante: Glenis Ortiz Marrugo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 encargado de determinar si lo que se alega tiene la entidad suficiente para originar la nulidad de la sentencia de instancia, pues no toda irregularidad puede tener la potencialidad de afectar la inmutabilidad de la providencia que ha puesto fin al proceso”.
(Subrayas ajenas al texto original). En esas condiciones, quien alega que una sentencia de última instancia le ha violado el derecho al debido proceso, e invoca y sustenta elementos de su núcleo fundamental, no puede intentar que el asunto le sea resuelto en sede de tutela, salvo que demuestre perjuicio irremediable; pues tiene para ello expedito el recurso extraordinario de revisión. Ello, teniendo en cuenta que la tutela está instituida como un mecanismo residual para amparar derechos constitucionales fundamentales, y ya la jurisprudencia ha señalado que el derecho al debido proceso constitucional (Art. 29 de la Carta Política), que se considere violado o amenazado por sentencia que no tenga apelación, puede ser protegido mediante dicho recurso.
Por lo tanto, la acción de tutela así formulada no cumple con el requisito general de la subsidiariedad, indispensable para acceder a la acción de amparo contra sentencia judicial. Por las razones aquí expuestas, estimo que había lugar a revocar el fallo de tutela proferido el 26 de mayo de 2022 por la Subsección A, Sección Segunda, del Consejo de Estado, que negó el amparo solicitado, para en su lugar, declarar improcedente la acción de tutela por no cumplir el requisito de relevancia constitucional ni el de subsidiariedad.
En estos términos dejo expuesto mi salvamento de voto. Fecha ut supra, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: El presente salvamento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el ley.