Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., diez (10) de febrero de dos mil veintidós (2022) Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Radicación: 11001-03-15-000-2021-11056-00 Accionante: BIBIANA PENAGOS ESCOBAR Accionados: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SALA DE DECISIÓN Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA FALLO DE TUTELA - SE DECLARA IMPROCEDENTE EL AMPARO SOLICITADO – No se alegó ni se demostró la cosa juzgada fraudulenta Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la ciudadana Bibiana Penagos Escobar en contra de las sentencias de 19 de febrero de 2020 y de 10 de febrero de 2021, proferidas, respectivamente, por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala de Decisión1.
I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La ciudadana Bibiana Penagos Escobar solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración atribuyó a las sentencias de 19 de febrero de 2020 y de 10 de febrero de 2021, proferidas, respectivamente, por la Subsección B de la Sección Segunda y por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala de Decisión, dentro del mecanismo de amparo con radicado número 11001-03-15-000-2019-05002-00/01.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado por el extremo accionante, los hechos y razones que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Manifestó que, con anterioridad al presente mecanismo de amparo, presentó acción de tutela2 cuyo conocimiento le correspondió en primera instancia al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, autoridad judicial que, en 1 Se advierte que esta autoridad judicial en el fallo enjuiciado se identificó tal y como aparece en este proyecto. 2 La tutela fue interpuesta en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2021-11056-00 Accionante: Bibiana Penagos Escobar fallo de 19 de febrero de 2020, la declaró improcedente, al no satisfacer el requisito de la inmediatez. 2.2.
Inconforme con la anterior decisión presentó impugnación la cual fue desatada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en sentencia de tutela del 10 de febrero de 2021, que confirmó el fallo impugnado. 2.3. Indicó que, las sentencias aquí censuradas incurren en “actos arbitrarios”, en tanto se contabilizó el término para establecer la inmediatez de ese mecanismo de amparo desde la notificación de la providencia enjuiciada en esa oportunidad, y no desde la notificación del auto de obedézcase y cúmplase proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 2.4.
Señaló que, con base en lo anterior y a su juicio, no había razón para que las autoridades judiciales accionadas determinaran que esa acción de tutela se radicó 9 meses después de ejecutoriado el auto enjuiciado. III. PRETENSIONES 3. La parte actora formuló las siguientes pretensiones: […]
1. POR MEDIO DEL PRESENTE ESCRITO SOLICITO SE AMPAREN LOS DERECHOS FUNDAMENTALES AL DEBIDO PROCESO, DEFENSA Y CONTRADICCIÓN, IGUALDAD DE TODOS ANTE LA LEY Y DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, DE LA PARTE DEMANDANTE, VIOLADOS POR LA EJECUCIÓN DE ACTOS ARBITRARIOS DIFERENTES A LA SENTENCIA, EN EL PROCESO DE ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.
2. COMO CONSECUENCIA DE LO ANTERIOR SE REVOQUEN EN TODAS SUS PARTES, EL FALLO DE TUTELA DE FECHA 19 DE FEBRERO DE 2020, PROFERIDO POR EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “A”, SUSCRITO POR LA CONSEJERA PONENTE DOCTORA SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Y SU SALA DE DECISIÓN Y LA CONFIRMACIÓN DEL RECHAZO DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONSIGNADA EN LA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA DE FECHA 10 DE FEBRERO DE 2021, PROFERIDA POR EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SALA DE DECISIÓN, SUSCRITA POR EL CONSEJERO PONENTE DOCTOR, JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ, Y SU SALA DE DECISIÓN, POR ACTUACIONES ARBITRARIAS LLEVADAS A CABO POR LOS CONSEJEROS PONENTES Y SUS SALAS DE DECISIÓN EN AMBAS INSTANCIAS, EN LOS PROCEDIMIENTOS ADELANTADOS PARA SURTIR EL CONOCIMIENTO DE LAS MISMAS.
3. DE ACUERDO A LO ANTERIOR SE ORDENE LA ADMISIÓN DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL, PRESENTADA POR EL SUSCRITO CONTRA LOS CONSEJEROS DEL CONSEJO DE ESTADO INTEGRANTES DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A, M.P. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, – PRIMERA INSTANCIA. Y LOS CONSEJEROS DEL 3 Radicación: 11001-03-15-000-2021-11056-00 Accionante: Bibiana Penagos Escobar CONSEJO DE ESTADO, INTEGRANTES DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SALA DE DECISIÓN, M.P. JOSE ROBERTO SÁCHICA MENDEZ. - SEGUNDA INSTANCIA. […] (sic)3.
(negrillas fuera del texto) IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 17 de enero de 2022, se admitió la presente acción de tutela en contra del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala de Decisión. 5. En la misma providencia, se vincularon, como terceros con interés, a la Subsección A de la Sección Tercera de la Corporación, al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al departamento del Valle del Cauca y a la Contraloría departamental del Valle del Cauca.
Asimismo, se ordenó la notificación del Ministerio Público para lo de su competencia. V. INTERVENCIONES 6. Realizadas las comunicaciones a las autoridades accionadas y a las vinculadas, se produjeron las siguientes intervenciones: 6.1. El departamento del Valle del Cauca, a través de apoderado judicial, rindió informe en el que solicitó que se desvinculara a dicho ente territorial del presente trámite constitucional, comoquiera que de la lectura de los hechos y de las pretensiones de amparo, son las autoridades judiciales accionadas las que deberán entrar a desvirtuar la presunta vulneración de los derechos fundamentales que alega la parte actora. 6.2.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de apoderada judicial, rindió informe en el que solicitó que se declare que la presente acción de tutela es improcedente por no acreditar: (i) el cumplimiento de los requisitos para la procedencia excepcional de la tutela contra sentencia de tutela, y (ii) el requisito de subsidiariedad.
Asimismo, aseguró que dicha cartera ministerial no ha vulnerado, ni por acción u omisión, los derechos fundamentales de la accionante, pues no fue la entidad que profirió las sentencias enjuiciadas. 6.3. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, por medio del magistrado ponente de la decisión enjuiciada, rindió informe en el que manifestó que el mecanismo de amparo de la referencia devenía en improcedente, en tanto se promueve en contra de una decisión que fue proferida dentro de un proceso de igual naturaleza, y no se configura la cosa juzgada fraudulenta. 3 Se transcribe texto original todo está en mayúsculas. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2021-11056-00 Accionante: Bibiana Penagos Escobar 6.4.
Además, agregó que la solicitud de amparo tampoco cumple con el presupuesto de la inmediatez, dado que la sentencia que se acusa por esta vía constitucional fue notificada el 24 de febrero de 2021; mientras que el mecanismo de amparo de la referencia se radicó el 30 de noviembre de ese año. Es decir, transcurrieron más de nueve (9) meses desde su notificación. 6.5.
Finalmente, advirtió que «lo pretendido por el accionante en esta nueva acción de tutela es reabrir el debate jurídico frente al cumplimiento del requisito de inmediatez, buscando imponer su interpretación con respecto al conteo del término de 6 meses aceptado por la jurisprudencia para su interposición, desconociendo que, de forma justificada y ajustada a derecho se le indicó que, el auto No. 209 de 2019, era de obedézcase y cúmplase, y fue notificado para informar que el expediente había sido devuelto al despacho del A quo, sin que pueda dársele el alcance pretendido por el demandante».
VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia de la Sala 7. Esta Sala de Decisión es competente para pronunciarse sobre la acción de tutela promovida por la ciudadana Bibiana Penagos Escobar en contra de las sentencias de 19 de febrero de 2020 y de 10 de febrero de 2021, proferidas, respectivamente, por Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala de Decisión, dentro del mecanismo de amparo constitucional de tutela con radicado número 11001-03-15-000-2019-05002-00/01, de conformidad con lo establecido en el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 19914, en concordancia con el artículo 1° del Decreto 333 de 6 de abril de 20215, y en armonía con el Acuerdo 377 del 11 de diciembre de 20186, y con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.
VI.2. Cuestión previa 8. El departamento del Valle del Cauca solicitó su desvinculación del presente trámite constitucional, luego de considerar que carece de legitimación en la causa por pasiva para comparecer al proceso. 9. Respecto de la legitimación en la causa por pasiva en procesos de tutela, la Corte Constitucional en la sentencia T - 1001 de 2006, señaló: 4 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 5 "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho". 6 “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2021-11056-00 Accionante: Bibiana Penagos Escobar […] La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material.
Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción […]. 10.
En este contexto, la Sala considera que el departamento del Valle del Cauca, al haber conformado la parte demandada en el interior del proceso de tutela, en el que se profirieron las decisiones judiciales que motivaron la presentación del mecanismo de amparo, necesariamente debe ser vinculado al presente trámite constitucional, dado que le asiste interés en los resultados de esta controversia. 11.
Con fundamento en las anteriores premisas, la Sala negará la solicitud de desvinculación propuesta por el departamento del Valle del Cauca. VI.3. Problemas jurídicos 12. De acuerdo a la situación fáctica planteada la Sala encuentra que los problemas jurídicos a resolver son los siguientes: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales y excepcionales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas en procesos de igual naturaleza.
Y, si ello es así, se deberá determinar: b) Si las sentencias de 19 de febrero de 2020 y de 10 de febrero de 2021, proferidas, respectivamente, por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala de Decisión, vulneraron los derechos fundamentales invocados de la parte accionante, al haber declarado improcedente el mecanismo de amparo con radicado número 11001-03-15-000-2019-05002-00/01. 13.
Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra fallos de tutela. Requisitos generales y excepcionales de procedibilidad; procediendo posteriormente a ii) resolver el caso concreto. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2021-11056-00 Accionante: Bibiana Penagos Escobar VI.4.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra fallos de tutela. Requisitos generales y excepcionales de procedibilidad 14. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20127, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 15.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 16. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015, proferida por la Corte Constitucional. 17.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial8, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: i) orgánico, ii) procedimental absoluto, iii) fáctico, iv) material o sustantivo, v) error inducido, vi) decisión sin motivación, vii) desconocimiento del precedente y viii) violación directa de la Constitución. 18.
Según las reglas establecidas en la sentencia SU-627 de 2015, la acción de tutela procede contra fallos judiciales dictados en el curso de una acción de tutela, cuando se cumplen los siguientes supuestos: 18.1. La Corte Constitucional comienza por indicar que la acción de tutela no procede contra sentencias de tutela. Esta regla, en su criterio, no admite excepción alguna cuando el fallo ha sido proferido por esa alta Corporación, ya sea en su Sala Plena o en las Salas de Revisión; asimismo, precisa la Corte que contra los fallos referidos solo es procedente el incidente de nulidad, siempre y cuando se cumplan los requisitos establecidos para ello. 18.2.
La acción de tutela procede, excepcionalmente, cuando la sentencia tutelada ha sido proferida fraudulentamente y, en consecuencia, se encuentra revestida de 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012. Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 8 Sentencia T-619 de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2021-11056-00 Accionante: Bibiana Penagos Escobar “cosa juzgada fraudulenta”, la cual «se predica de un proceso que ha cumplido formalmente con todos los requisitos procesales y que materializa en esencia un negocio fraudulento a través de medio procesales, que implica un perjuicio ilícito a terceros y a la comunidad»9 En este supuesto deben acreditarse los siguientes requisitos: «a) que la tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada, es decir que no se esté en presencia de la cosa juzgada; b) que se pruebe de manera clara y suficiente que la decisión en una anterior acción de tutela fue producto de una situación de fraude; y c) que no exista otro mecanismo legal para resolver tal situación»10. 18.3.
Por último, la acción de tutela resulta procedente cuando se dirija contra una actuación «con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela». En estos casos ha establecido la jurisprudencia constitucional que «si se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión». 19.
De lo expuesto con anterioridad, la Sala concluye que cuando al juez constitucional le compete decidir una acción de tutela dirigida en contra de un fallo de tutela, el funcionario judicial debe, en primer lugar, verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, verificar la concurrencia de los requisitos excepcionales de procedencia de la acción de tutela en contra de los fallos de tutela, tal como lo establece la Corte Constitucional en la sentencia SU- 627 de 2015.
VI.4. El caso concreto 20. La ciudadana Bibiana Penagos Escobar solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración atribuyó a las sentencias de 19 de febrero de 2020 y de 10 de febrero de 2021, proferidas, respectivamente, por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala de Decisión y por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, dentro del mecanismo de amparo constitucional de tutela con radicado número 11001-03-15-000-2019-05002-00/01. 21.
A partir de lo anterior, la Sala de Decisión procede a examinar si se cumplen a cabalidad los requisitos de procedencia de la acción de tutela de la referencia. 9 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SUI-627 del 1 de octubre de 2015, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 10 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU-627 del 1 de octubre de 2015, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2021-11056-00 Accionante: Bibiana Penagos Escobar VI.5.1.
Análisis del cumplimiento de los requisitos excepcionales de la tutela contra fallo de tutela en el caso sub judice 22. En el asunto bajo estudio la Sala advierte que, en relación con la procedencia de la acción de tutela en contra de un proceso de igual naturaleza, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia SU-627 de 2015, unificó su jurisprudencia en torno a la “procedencia excepcional” del mecanismo de amparo en contra de las sentencias de tutela «cuando concurren determinados elementos que requieren la actuación inmediata del juez constitucional para revertir o detener situaciones fraudulentas y graves, suscitadas por el cumplimiento de una orden proferida en un proceso de amparo».
Para ello, se deben cumplir los siguientes requisitos: […] a) La acción de tutela presentada no comparte identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada, es decir no se está frente al fenómeno de la cosa juzgada. b) Debe probarse de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en una anterior acción de tutela fue producto de una decisión de fraude, que atenta contra el ideal de justicia presente en el derecho (Fraus Omnia corrumpit), c) No existe otro mecanismo legal para resolver tal situación, esto es, que tiene un carácter residual […]. 23.
En ese orden de ideas, en el caso sub judice, la Sala pone de relieve que la accionante, señora Bibiana Penagos Escobar, en ningún momento está denunciando la comisión de un fraude que sitúe a las sentencias objeto de tutela en el escenario de la “cosa juzgada fraudulenta”, y tampoco la Sala de Decisión evidencia que las referidas decisiones judiciales hayan sido dictadas de manera fraudulenta. 24.
Significa lo anterior que no concurren los presupuestos de procedencia de la tutela contra un fallo de igual naturaleza, comoquiera que tal posibilidad resulta excepcional y su propósito es «revertir o detener situaciones fraudulentas y graves, suscitadas por el cumplimiento de una orden proferida en un proceso de amparo»; por ello, la carga argumentativa de la parte actora debe dirigirse a demostrar que existe una actuación fraudulenta que está siendo amparada injustamente por la cosa juzgada constitucional, situación que, claramente, no ocurre en esta oportunidad. 25.
Es por la anterior razón que, en el presente asunto, no se satisfacen los requisitos excepcionales previstos para la procedencia de la acción de tutela contra fallo de igual naturaleza, por lo que la Sala de Decisión declarará improcedente el mecanismo de amparo de la referencia. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2021-11056-00 Accionante: Bibiana Penagos Escobar En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela presentada por la ciudadana Bibiana Penagos Escobar, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.
TERCERO: En caso de que esta no sea impugnada y quede en firme REMÍTASE el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 de 1991. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Presidente (Firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado (Firmado electrónicamente) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado P (16)