CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN 24 Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., trece (13) de diciembre de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Control inmediato de legalidad Expediente: 11001-03-15-000-2020-02024-00 Solicitante: Presidencia de la República, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y otros Actuación: Decide el control inmediato de legalidad del Decreto 523 de 7 de abril de 2020, proferido por la Presidencia de la República, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y otros Agotada la actuación procesal de instancia y como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala se ocupa de dictar sentencia de dentro del trámite del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control. La Nación, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo con el propósito de que, conforme al artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), se ejerza control inmediato de legalidad respecto del Decreto 523 de 7 de abril de 2020, «Por el cual se modifica parcialmente el Arancel de Aduanas en relación con la importación de materias primas como el maíz amarillo duro, el sorgo, la soya y la torta de soya», emitido por el señor presidente de la República, con la firma de los señores ministros de comercio, industria y turismo, agricultura y desarrollo rural y de hacienda y crédito público.
II. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto de 28 de mayo de 2020, este despacho rechazó por improcedente el control inmediato de legalidad del epígrafe, contra el cual los ciudadanos Dora Lucy Arias Giraldo y Germán Alfonso Vélez interpusieron recurso de súplica, decidido por los demás integrantes de la Sala Especial de Decisión 24, a través de proveído de 16 de junio de 2021, en el sentido de revocar dicha providencia y «Ordenar al magistrado ponente avocar el conocimiento del medio de control de la referencia y adoptar las demás previsiones que resulten 2 Expediente: 11001-03-15-000-2020-02024-00 Medio de control: Control inmediato de legalidad Autoridad emisora: Presidencia de la República, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y otros aplicables, de conformidad con lo previsto en el artículo 185 del C.P.A.C.A».
Lo anterior, por estimar la Sala que «[…] el Decreto 523 de 2020 desarrolló o reglamentó un decreto legislativo, como lo es el Decreto 417 de 2020, por cuanto se orientó a establecer medidas para conjurar los efectos adversos del COVID-19 en el sistema de abastecimiento y alimentario y, por ende, en el derecho a la seguridad alimentaria de los administrados; derecho entendido, en términos generales, como la garantía que debe tener toda la población, de disponer y tener acceso oportuno y permanente a los alimentos que cubran sus requerimientos nutricionales (C-864 de 2006)».
En cumplimiento de lo anterior, el control inmediato de legalidad fue admitido con proveído de 25 de junio de 2020, en el que se ordenó notificar personalmente la decisión a los señores ministra de comercio, industria y turismo y director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, o a quienes hubieran delegado la facultad de recibir notificaciones, y al correspondiente representante del Ministerio Público ante esta Corporación para que aquellos presentaran un informe dentro de los 10 días siguientes y este conceptuara, conforme a los artículos 171, 197, 198 y 199 del CPACA.
Por auto de 17 de agosto de 2021 se ordenó notificar, de igual modo y con la misma finalidad, a los señores director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (Dapre) y ministros de agricultura y desarrollo rural y de hacienda y crédito público, o a quienes hubieran delegado la facultad de recibir notificaciones, y al respectivo representante del Ministerio Público ante esta Corporación. 2.1 Intervenciones. 2.1.1 El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Intervino, por conducto de apoderado, para defender la legalidad del Decreto que nos ocupa. Aduce que se profirió como medida extraordinaria y limitada en el tiempo, por el período comprendido entre el 7 de abril y el 30 de junio de 2020, en razón a la emergencia económica, social y ecológica ocasionada por el virus COVID- 19. Afirma que se justificaba la decisión ante la eventual ruptura de la cadena de suministros, por probables inconvenientes en los puertos de Estados Unidos, desde donde se despachan los productos primarios.
Que, por tanto, se consideró oportuno garantizar fuentes alternativas de proveeduría de insumos para la producción de alimentos, principalmente de los países de Mercosur. Que, 3 Expediente: 11001-03-15-000-2020-02024-00 Medio de control: Control inmediato de legalidad Autoridad emisora: Presidencia de la República, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y otros asimismo, la tasa de cambio para la fecha en la cual se valoró y justificó la medida podría tener una consecuencia importante en los costos de producción de provisiones de la canasta familiar básica del país. Que, dada la situación de emergencia y el deber del Estado colombiano de garantizar la provisión de los alimentos a precios razonables, resultaba necesario asegurar la disponibilidad de materias primas para evitar el desabastecimiento y los brotes de especulación de precios y frenar el impacto sobre el índice de precios al consumidor y la inflación. En este sentido, dice, con el fin de garantizar las fuentes de proveeduría de insumos para las empresas productoras de alimentos de la canasta básica familiar, como la carne de cerdo, pollo, huevo y pescado, entre otros, resultaba imperativo tomar medidas temporales y urgentes, que permitieran ampliar, sin costo adicional, las fuentes de insumos necesarios para su producción. Que, en el caso de los alimentos balanceados, que tienen la mayor participación en el costo total, el componente importado es de aproximadamente un 90%.
El producto de mayor peso en la formulación de alimentos balanceados corresponde al maíz amarillo, cercano al 60%, seguido de fríjol, soya y torta de soya (14%); por su parte, el sorgo es un producto sustituto del maíz amarillo y su utilización depende del precio del maíz, lo que permitiría, en caso tal de fluctuaciones repentinas de precios en estas materias primas, obtener alternativas (índice 66, expediente digital). 2.1.2 El Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Su intervención se contrajo a aportar antecedentes administrativos del Decreto 523 de 7 de abril de 2020. En estos se dice que la finalidad era suspender el sistema andino de franja de precios (SAFP) respecto de cuatro (4) productos, por un período determinado, para garantizar la producción de alimentos a precios razonables, asegurar la disponibilidad de materias primas y, por esa vía, la producción de alimentos, evitar el desabastecimiento y la especulación de precios que empujaran al alza la inflación (índice 69, expediente digital).
Adjuntó comunicación sobre el concepto favorable emitido por el consejo superior de política fiscal (Confis) para suspender la aplicación del mencionado SAFP y diferir el arancel aplicado a 0% hasta el 30 de junio de 2020, prorrogable por tres meses, previa valoración, para maíz amarillo duro (arancel 10.05.90.11.00) 2.400.000 toneladas; sorgo (arancel 10.07.90.00.00) 24.000 toneladas; soya (arancel 12.01.90.00.00) 600.000 toneladas y torta de soya 4 Expediente: 11001-03-15-000-2020-02024-00 Medio de control: Control inmediato de legalidad Autoridad emisora: Presidencia de la República, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y otros (arancel 23.04.00.00.00) 1.519.787 toneladas [índices 68 y 69, expediente digital]. 2.1.3 Federación Nacional de Cultivadores de Cereales, Leguminosas y Soya (Fenalce).
Por medio de su representante legal, solicita de esta Corporación que anule el Decreto 523 de 2020, por falsa motivación, puesto que, contrario a lo dicho en él, la caída de precios del petróleo por debajo de los 30 dólares el barril no ha dificultado la importación de materias primas; que, al bajar el precio del petróleo, los combustibles tienden a la baja, los fletes marítimos a nivel internacional disminuyen y se abarata la estructura de costos de importación. Que, si bien el dólar reaccionó al alza por los precios del petróleo, el maíz tuvo por esa misma causa una caída inicialmente del 15% en su precio de cotización internacional y siguió cayendo.
O sea que el incremento en el precio del dólar fue compensado en forma simultánea con la disminución en la cotización del maíz amarillo y el menor costo en fletes marítimos internacionales. Que cuando se expidió el Decreto 523 de 2020 las cotizaciones del dólar se situaban por debajo de los $4.000/USD. Para el día de su emisión, la tasa representativa del mercado (TRM) cerraba en $3.978 USD.
Por lo anterior, la estimación que a diario se realiza del precio-costo de las importaciones de maíz no ha presentado incremento, ni ninguna interrupción. Por el contrario, dado el comportamiento del precio internacional y de la tasa de cambio, estima que desde mediados de marzo de 2020 el precio de importación del maíz amarillo ha disminuido.
El volumen de importación no se ha visto afectado, como se puede verificar con los registros de sobordos de aduana en puertos. Estima que no era necesario eliminar la franja del sistema andino de precios solo para el eslabón de la producción primaria, y dejar inalterada la protección para los cuartos traseros de pollo, por cuanto genera mayor inequidad al interior de la cadena productiva y desestimula la producción local de un producto agroalimentario altamente sensible, como el maíz amarillo de producción nacional.
Que no es cierto que el maíz amarillo duro sea el insumo principal para la producción de alimentos balanceados, puesto que el que se ha importado se conoce como maíz amarillo dentado (dented yellow corn) originario de los Estados Unidos. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2020-02024-00 Medio de control: Control inmediato de legalidad Autoridad emisora: Presidencia de la República, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y otros Que no figuran registros de importaciones de soya de Mercosur en 2019, pues las 1.198.371 toneladas tienen único origen en Estados Unidos y el Decreto habla de 600.000 toneladas.
De este producto se importaron en 2019 de Estados Unidos 1.188.456 toneladas y 303.096 procedentes de Bolivia. No figuran registros de torta de soya importada de Mercosur. Tampoco es cierto que Colombia tenga capacidad de importar esos volúmenes durante la vigencia de la medida (tres meses), pues en este último caso, en todo el año 2019 se importaron 1’491.552 toneladas.
Asegura que se desconoció el artículo 65 de la Constitución Política, que protege la producción nacional de alimentos, puesto que en ningún momento se presentó desabastecimiento de esas materias primas, ni estuvieron en riesgo las importaciones del tratado de libre comercio (TLC) con Estados Unidos. Tampoco se consultó la medida al subsector afectado, ni se reunió la cadena productiva de maíz, sorgo, soya, yuca, alimentos balanceados, avicultura, porcicultura y piscícola para analizar sus implicaciones e impacto económico y social sobre estos cultivos agroalimenticios.
Que dejar en cero el arancel para la importación de maíz, sorgo y soya, equivale a quitarle protección a la producción nacional y dejarla en desventaja competitiva frente a los importados, de los cuales hay producción en el país; mientras el productor local tiene que contribuir con la cuota de fomento cerealista (0,75% del valor de la tonelada producida y comercializada de maíz y sorgo, soya con el 0,5% del valor de la tonelada), esas mismas materias primas, por el hecho de ser importadas, no pagan nada.
Están exentas del impuesto al valor agregado (IVA), o mejor, lo declaran, pero la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) se lo reintegra, agrega. 2.1.4 Corporación Grupo de Semilla, Alianza por la Agrobiodiversidad, Adriana Patricia Fuentes López, Diana Carolina Vivas Mosquera y otros1. En memorial de 4 de mayo de 2020, enviado como mensaje de datos a esta Corporación, solicitan se declare «inconstitucional» el Decreto 523 de 2020, toda vez que «no respeta la vigencia de los derechos fundamentales y compromete principios constitucionales, tales como el interés general, la 1 Germán Alonso Vélez, Sara E. del Castillo M, Esperanza Cerón Villaquirán, Felipe Bustamante Gómez, Juan Carlos Morales, Yubisa María Arredondo Sánchez, Lucía Arcos Dorado, Mauricio de Jesús García Álvarez, Juliana Millán Guzmán, Alex Angarita Leiton, Hernando García Rojas, Walquiria Pérez Pamplona, Milton Fernando López Ruiz, Martha Isabel Gómez Lee, Myriam Susana Barrera Lobatón, Adriana Patricia Fuentes López, Diana Carolina Vivas Mosquera, Diana Milena Murcia Riaño, Dora Lucy Arias Giraldo, María del Rosario Rojas Robles, Natasha Valentina Garzón, Gonzalo Cardona Martínez, María Elsy Marulanda Álvarez, Tomás Enrique León Ricard, Carlos Mario Uribe García, Isabel Cristina Zuleta López, Javier de Jesús Uchima y Ómar Chirán Alpala.
También intervino la ciudadana Laura Cala Mejía, que únicamente aportó fotos (índice 65, expediente digital). 6 Expediente: 11001-03-15-000-2020-02024-00 Medio de control: Control inmediato de legalidad Autoridad emisora: Presidencia de la República, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y otros protección de la producción de alimentos, la protección del sujeto campesino, la participación y la igualdad».
Aducen que permitir la importación de estas materias primas con cero aranceles solo beneficiará a un sector de la economía que no está en crisis. La eliminación de los aranceles para la importación de maíz en Colombia generará aumento en la importación de materias primas y hará al país cada vez más dependiente de los alimentos producidos afuera y será un fuerte golpe para la producción nacional, de la que dependen millones de agricultores y amplía la brecha para lograr la soberanía alimentaria.
Que desconoce los largos procesos de concertación con los grupos sociales, étnicos, las comunidades campesinas y organizaciones de la sociedad civil, que en un trámite amplio dieron lugar a una línea de política pública apoyada desde el Ministerio de Agricultura y que realza la importancia de la agricultura campesina, familiar y comunitaria.
El Decreto, dicen, envía un mensaje contradictorio al país, en el que priman los intereses económicos particulares de ciertas agroindustrias productoras de alimentos sobre el interés general de los colombianos y, simultáneamente, refuerza la idea de la exclusión de las comunidades, el campesinado y los pequeños productores de los procesos de toma de decisiones públicas. 2.1.5 Concepto del Ministerio Público.
El señor procurador segundo delegado ante esta Corporación estima que el acto objeto de control inmediato está conforme al ordenamiento jurídico, por consiguiente, solicita se declare legal. Sostiene que el artículo 189-25 de la Constitución Política asigna al presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, la atribución de modificar los aranceles y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, amparado también en las Leyes 7ª de 1991 y 1609 de 2013.
Que el sistema andino de franja de precios (SAFP) es un mecanismo que se utiliza para estabilizar los precios a nivel interno y mantener el costo de importación de los productos; es decir, que busca mejorar la competitividad de los mercados nacionales frente a los internacionales, dada su inestabilidad; permite garantizar la toma de decisiones en relación con la producción y comercialización de estos. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2020-02024-00 Medio de control: Control inmediato de legalidad Autoridad emisora: Presidencia de la República, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y otros Que la medida objeto de control no constituye en una exención permanente, por ser excepcional, temporal y específica, para solucionar la situación de emergencia que se presentó por la propagación del virus COVID-19 a nivel mundial; responde a las previsiones del Decreto legislativo 417 de 2020, por cuanto guarda conexidad con los supuestos fácticos y jurídicos que le sirven de sustento; es razonable y proporcional con los parámetros que definió el Gobierno nacional.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Sea lo primero precisar que, conforme a los artículos 215 constitucional, 20 de la Ley 137 de 1994, «Por la cual se reglamentan los estados de excepción en Colombia», y 111.8 y 136 del CPACA, a esta Sala le corresponde conocer del presente asunto2. 3.2 Marco normativo. El asunto sub examine está regulado, en lo fundamental, por las disposiciones contenidas en los artículos 215 de la Constitución Política; 11, 13 y 20 de la Ley 137 de 1994; y 111.8, 136 y 185 del CPACA.
En efecto, el artículo 215 de la Constitución Política, en lo pertinente, establece:
ARTICULO 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.
Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. […] 2 La sala plena de lo contencioso-administrativo, en sesión virtual 10 de 1° de abril de 2020, determinó asignar las decisiones acerca de los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión de esta Corporación, según consta en acta 9 de la misma fecha. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2020-02024-00 Medio de control: Control inmediato de legalidad Autoridad emisora: Presidencia de la República, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y otros Por su parte, la Ley 137 de 1994 prevé que «Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente» (artículo 11); y «Las medidas expedidas durante los estados de excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar» (artículo 13).
Acerca del control inmediato de legalidad que compete a esta Corporación, se tiene que el artículo 20 de la mencionada Ley 137 de 1994 dispone: Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición [se destaca]. De igual modo, el CPACA (Ley 1437 de 2011), al respecto, preceptúa: Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. En materia de competencia, dicho control inmediato de legalidad será ejercido por: (i) la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en el lugar donde se expidan las medidas, si se tratare de entidades territoriales, o (ii) el Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales, en todo caso, «de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código», al tenor del citado artículo 136 del CPACA. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2020-02024-00 Medio de control: Control inmediato de legalidad Autoridad emisora: Presidencia de la República, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y otros Del anterior marco normativo se concluye que el examen de las medidas objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado involucra los siguientes aspectos: 1.
Formal. (i) Relacionado con el carácter general de la medida, (ii) que emane de autoridad nacional, (iii) dictada en ejercicio de la función administrativa y (iv) en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante el estado de excepción. 2. Material o sustancial. Comprende la conexidad, que se expresa en que la medida objeto de examen «deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos» y cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente», como lo determinan los artículos 10 y 11 de la mencionada Ley 137 de 1994, al igual que la proporcionalidad, es decir, que «Las medidas expedidas durante los estados de excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar» (artículo 13 ibidem).
Al respecto, esta Corporación, en providencia de 28 de enero de 20033, sostuvo que «[…] el control automático de legalidad que estructura el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 versa sobre “las medidas de carácter general”, entendidas éstas como actos de contenido general […]» y «se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo»4 (negrilla de la Sala).
En consonancia con lo dicho, la sala plena de lo contencioso-administrativo de esta Corporación5 ha reiterado: Características del control inmediato de legalidad El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos administrativos de carácter general que se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo.
El examen de legalidad se realiza mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la 3 Sala plena de lo contencioso administrativo, C. P. Reinaldo Chavarro Buriticá, expediente 11001-03-15-000- 2002-1280-01(CA-006). 4 Sentencia de 5 de marzo de 2012, sala plena de lo contencioso administrativo, C. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente 11001-03-15-000-2010- 00369-00. 5 Sentencia de 5 de marzo de 2012, expediente 11001031500020100036900, M. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 10 Expediente: 11001-03-15-000-2020-02024-00 Medio de control: Control inmediato de legalidad Autoridad emisora: Presidencia de la República, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y otros declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994) y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción. En oportunidades anteriores, la Sala6 ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: a) Es un proceso judicial porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos en ejercicio de la función administrativa que desarrolla los decretos. […] c) Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan En principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general se confronta frente a todo el ordenamiento jurídico.
Sin embargo, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137. En sentencia de 24 de mayo de 2016, la misma Sala insistió en que «El Consejo de Estado con fundamento en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 111.8, 136 y 185 del CPACA, realiza un control inmediato y automático de legalidad sobre los actos administrativos de carácter general expedidos por las autoridades nacionales con base en los decretos legislativos»7 (se destaca) y añadió que el control no se efectúa frente al universo jurídico, sino respecto de las disposiciones que le sirven de fundamento directo; por consiguiente, la decisión judicial que se adopte hace tránsito a cosa juzgada relativa, puesto que resulta posible que sea nuevamente controvertido en la jurisdicción de cara a otras normas no estudiadas y por aspectos diferentes a los analizados.
De igual modo, sostuvo en la citada providencia que el control integral involucra el estudio de los parámetros y límites formales y materiales, que deben ser observados por el Gobierno nacional para expedir el acto, lo que equivale a determinar su conformidad (proporcionalidad y conexidad)8 con la normativa superior que le dio soporte.
La Sala lo expuso así: 6 Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de enero de 2003, expediente 2002-0949-01, M. P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, expediente 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, expediente 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, expediente 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero. 7 Expediente 11001031500020150257800, M. P. Guillermo Vargas Ayala. 8 Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso administrativo, fallo de 24 de septiembre de 2002, expediente 2002-0697, C. P. Alberto Arango Mantilla. 11 Expediente: 11001-03-15-000-2020-02024-00 Medio de control: Control inmediato de legalidad Autoridad emisora: Presidencia de la República, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y otros 4.4 -El Control inmediato de legalidad es integral, tiene efectos de cosa juzgada respecto de las normas superiores frente a los temas estudiados, y relativa frente al resto del ordenamiento jurídico. […] En efecto, el carácter integral del control no obliga a la Sala a realizar el estudio de validez del decreto confrontándolo con todo el universo jurídico.
Esta Corporación ha sido reiterativa en señalar “que la integralidad que se predica de este control, no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo), porque no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”.
Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico”.9 Por tal motivo, aun cuando la Sala se pronunciará, como le corresponde, respecto a la legalidad del acto, y como quiera que la decisión hace tránsito a cosa juzgada relativa, es posible que sea nuevamente controvertido en la jurisdicción respecto de otras normas superiores no estudiadas y por aspectos diferentes a los analizados. 4.5.- Procedimiento y límites del control.
La Sala Plena, de tiempo atrás, ha venido sosteniendo que el control integral involucra el estudio de los parámetros y límites, formales y materiales, que deben ser observados por el Gobierno Nacional para expedir el acto, lo que equivale a determinar su conformidad formal y material (proporcionalidad y conexidad)10 con respecto a las normas superiores que directamente le sirven de fundamento.
Al respecto, el artículo 189 del CPACA establece que «Las [sentencias] que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen». 3.3 Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar si el acto administrativo es susceptible de control inmediato de legalidad y, en caso afirmativo, debe resolver si fue emitido con observancia de la normativa superior en que debía fundarse; y si constituye desarrollo del Decreto legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, por el cual el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, «declara un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio Nacional». 9 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo, fallo de 23 de noviembre de 2010, expediente No. 2010-00196. C.P. Ruth Stella Correa Palacio. 10 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo de 24 de septiembre de 2002, expediente 2002-0697. C.P. Alberto Arango Mantilla. 12 Expediente: 11001-03-15-000-2020-02024-00 Medio de control: Control inmediato de legalidad Autoridad emisora: Presidencia de la República, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y otros 3.4 Acto objeto de control inmediato de legalidad.
Se trata del Decreto ordinario 523 de 7 de abril de 2020, expedido por el señor presidente de la República junto con los señores ministros de hacienda y crédito público, agricultura y desarrollo rural y de comercio, industria y turismo, que dice: EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política, con sujeción a lo dispuesto en las Leyes 7a de 1991 y 1609 de 2013, y
CONSIDERANDO
Que mediante Decreto 2153 del 26 de diciembre de 2016, se adoptó el Arancel de Aduanas que entró a regir a partir del 1 de enero de 2017. Que en virtud de la Decisión 805 de la Comisión de la Comunidad Andina y demás normas concordantes sobre política arancelaria común, actualmente los países miembros de la Comunidad Andina se encuentran facultados para adoptar modificaciones en materia arancelaria.
Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 se declaró un estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, a través de la cual se busca, entre otras cosas, garantizar la suficiencia y accesibilidad de la población a los alimentos necesarios para su subsistencia y el permanente funcionamiento del sistema de abastecimiento y seguridad alimentaria en todo el territorio nacional.
Que el escalamiento de la pandemia del COVID-19 representa una amenaza global con afectaciones al sistema económico de magnitudes impredecibles e incalculables, incrementando la volatilidad de los mercados, de lo cual Colombia no está exenta. Que, debido a la caída del precio mundial de referencia del petróleo y la incertidumbre de los mercados por la situación global, el precio del dólar ha incrementado en los mercados emergentes, cotizándose en promedio al 16 de marzo de 2020 en $4.099,93, lo que ha dificultado la importación de materias primas como el maíz amarillo duro, el sorgo, la soya y la torta de soya.
Que las materias primas como el maíz amarillo duro, el sorgo, la soya y la torta de soya son deficitarias en su producción en el país e impactan hasta el 85% de los costos de producción de bienes de la canasta básica familiar, como la carne de cerdo, el pollo, el huevo y el pescado, entre otros. Que, con el fin de garantizar las fuentes de proveeduría de insumos para las empresas productoras de alimentos de la canasta básica familiar como la carne de cerdo, el pollo, el huevo, el pescado entre otros, se considera 13 Expediente: 11001-03-15-000-2020-02024-00 Medio de control: Control inmediato de legalidad Autoridad emisora: Presidencia de la República, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y otros imperativo tomar medidas temporales y urgentes que permitan ampliar sin costo adicional las fuentes de insumos necesarios para su producción. Que Estados Unidos y los países del Mercosur son los principales proveedores a nivel mundial del maíz amarillo, sorgo, soya y torta de soya, lo que garantiza durante la coyuntura de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica y de la devaluación del peso, tener más de una fuente de proveeduría para cubrir el déficit de producción en el país de estas importantes materias primas.
Que las importaciones de maíz amarillo duro, el sorgo, la soya y la torta de soya alcanzaron en 2019 un volumen de 7.6 millones toneladas valoradas en USD$ 1.691 millones, al ser un insumo principal para la producción de alimentos balanceados; y que los costos de las cadenas productivas porcícola y avícola resultan dependientes en su estructura de costos (incluyendo la materia prima como el maíz, otra maquinaria e insumos veterinarios) de la cotización del dólar.
Que mediante Decisión 805 la Comisión de la Comunidad Andina dejó sin efecto las Decisiones 370, 465 y 535 y aquellas que las hubieran sustituido, modificado o complementado sobre el Arancel Externo Común, y dejó a consideración de los Países Miembros la posibilidad de continuar aplicando el artículo 8 de la Decisión 370, el anexo 1 de la misma o de aquellas decisiones que lo sustituyen, modifiquen o complementen y la Decisión 371, en la parte que corresponde a la aplicación del Sistema Andino de Franjas de Precios, razón por la cual, la República de Colombia podrá suspender su aplicación sin incurrir en incumplimiento del ordenamiento jurídico andino. Que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural solicitó al Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior suspender la aplicación del Sistema Andino de Franja de Precios (SAFP) y diferir el arancel aplicado a 0% hasta el 30 de junio de 2020, prorrogable por tres meses adicionales previa valoración del Comité de Asuntos Aduaneros y Arancelarios (Comité Triple A), para el maíz amarillo duro, clasificado en arancel de aduanas 1005.90.11.00, el sorgo clasificado en arancel de aduanas 1007.90.00.00, la soya clasificada en arancel de aduanas 1201.90.00.00 y para la torta de soya clasificada por la subpartida arancelaria 2304.00.00.00.
Que en su solicitud el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural sugirió al Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior que el volumen de importación realizado a través del diferimiento del arancel aplicado a 0% durante la vigencia de la medida no podía sobrepasar el volumen de importaciones de 2019 y, por tanto, sugirió hacer seguimiento sobre los siguientes volúmenes: para el maíz amarillo duro, clasificado en arancel de aduanas 1005.90.11.00 un volumen de 2.400.000 toneladas, para el sorgo clasificado en arancel de aduanas 1007.90.00.00 un volumen de 24.000 toneladas, para la soya clasificada en arancel de aduanas 1201.90.00.00 un volumen de 600.000 toneladas, y para la torta de soya 14 Expediente: 11001-03-15-000-2020-02024-00 Medio de control: Control inmediato de legalidad Autoridad emisora: Presidencia de la República, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y otros clasificada por la subpartida arancelaria 2304.00.00.00 un volumen de 1.519.787 toneladas.
Que en sesión extraordinaria virtual 327 del 25 de marzo de 2020, el Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior recomendó suspender la aplicación del Sistema Andino de Franja de Precios y diferir el arancel aplicado a 0% hasta el 30 de junio de 2020, prorrogable por tres (3) meses adicionales, previa valoración del Consejo Superior de Política Fiscal-CONFIS, para el maíz amarillo duro clasificado en arancel de aduanas bajo la subpartida arancelaria 10.05.90.11.00, para el sorgo clasificado en arancel de aduanas con la subpartida arancelaria 10.07.90.00.00, para la soya clasificada en arancel de aduanas bajo la subpartida arancelaria 12.01.90.00.00, y para la torta de soya clasificada por la subpartida arancelaria 2304.00.00.00, y que una vez agotados los términos antes mencionados el Sistema Andino de Franja de Precios se restablecerá. Que el Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS), en sesión no presencial del 31 de marzo de 2020, una vez revisada la recomendación del Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior presentada en su sesión Extraordinaria Virtual No. 327, otorgó concepto positivo para la suspensión de la aplicación del Sistema Andino de Franja de Precios y el diferimiento del arancel aplicado a cero por ciento (0%) hasta el 30 de junio de 2020, prorrogable por tres meses adicionales previa valoración del Comité, para las materias primas a las cuales se refiere este decreto.
Que es necesario implementar con carácter urgente las medidas que se establecen en el presente Decreto en el marco de la emergencia económica, social y ecológica declarada en el territorio nacional, por lo que resulta pertinente aplicar la excepción que trata el inciso 2 del artículo 2.1 1.14 del Decreto 1081 de 2015 y la excepción contenida en el parágrafo 2° del artículo 2° de la Ley 1609 de 2013.
DECRETA
Artículo 1. Suspender la aplicación del Sistema Andino de Franja de Precios para los siguientes productos: a. Maíz amarillo duro, clasificado por subpartida arancelaria 10.05.90.11.00. b. Sorgo, clasificado por la subpartida arancelaria 10.07.90.00.00 c. Soya, clasificada por la subpartida arancelaria12.01.90.00.00. d. Torta de soya, clasificada por la subpartida arancelaria 2304.00.00.00.
La suspensión del Sistema Andino de Franja de Precios se aplicará únicamente para los productos mencionados y no para la totalidad de los productos en cada una de las franjas. 15 Expediente: 11001-03-15-000-2020-02024-00 Medio de control: Control inmediato de legalidad Autoridad emisora: Presidencia de la República, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y otros Artículo 2.
Establecer un arancel cero por ciento (0%) para los productos de que trata el artículo primero del presente decreto hasta 30 de junio de 2020. Artículo 3. Las medidas mencionadas en los artículos 1 y 2 del presente decreto podrán ser prorrogadas por tres (3) meses adicionales a la fecha establecida, previa evaluación del Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior y del Consejo Superior Política Fiscal-CONFIS.
Artículo 4. Los aranceles a los que se refiere este decreto no modificarán ningún programa de desgravación preferencial vigente en Colombia. Artículo 5. El tratamiento establecido en los artículos 1 y 2 del presente decreto aplicará, a partir de su entrada en vigor, al momento de la nacionalización de las mercancías. Artículo 6. El presente decreto entrará en vigencia desde la fecha de su publicación en el Diario Oficial y regirá hasta el 30 de junio de 2020, y modifica en lo pertinente el artículo 1 del Decreto 2153 del 26 de diciembre de 2016 o las normas que lo modifiquen, vencido el plazo anterior, se restablecerá la aplicación del Sistema Andino de Franja de Precios [sic para toda la cita]. 3.4.1 Aspectos formales del Decreto 523 de 7 de abril de 2020.
Una vez examinado, advierte la Sala que satisface los presupuestos legales para el control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación, puesto que no se trata de un decreto legislativo, sino de un acto administrativo proferido por autoridad nacional, esto es, el señor presidente de la República junto con los señores ministros de hacienda y crédito público, agricultura y desarrollo rural y de comercio, industria y turismo, en ejercicio de la función administrativa, como desarrollo directo del Decreto legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, con el cual el primer mandatario, con la firma de todos los ministros, «declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional».
A través de este último se buscaba, entre otras finalidades, la de «garantizar la suficiencia y accesibilidad de la población a los alimentos necesarios para su subsistencia y el permanente funcionamiento del sistema de abastecimiento y seguridad alimentaria en todo el territorio nacional». En acatamiento de lo anterior, se expidió el Decreto 523 de 7 de abril de 2020, objeto de control de legalidad, como decisión de carácter general, abstracto e impersonal del orden nacional, con fundamento en normativa superior, con el propósito de garantizar las fuentes de suministro de insumos para las empresas productoras de alimentos de la canasta básica familiar, como la de la carne de 16 Expediente: 11001-03-15-000-2020-02024-00 Medio de control: Control inmediato de legalidad Autoridad emisora: Presidencia de la República, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y otros cerdo, pollo, huevo y pescado entre otros, en el marco de la pandemia causada por el virus COVID- 19.
Para el efecto, consideró imperativo adoptar medidas específicas, temporales y urgentes, que permitieran ampliar, sin costo adicional, las fuentes de insumos necesarios para su producción y, en ese sentido, estableció cero por ciento (0%) arancel por para la importación de maíz amarillo duro, clasificado por subpartida arancelaria 10.05.90.11.00; sorgo, clasificado por la subpartida arancelaria 10.07.90.00.00; soya, clasificada por la subpartida arancelaria12.01.90.00.00; y torta de soya, clasificada por la subpartida arancelaria 2304.00.00.00, desde el 7 de abril hasta el 30 de junio de 2020.
El Decreto 523 fue publicado en el diario oficial el 8 de abril de 202011, con lo que satisface los presupuestos de vigencia y oponibilidad de las decisiones administrativas de naturaleza general, consagrados en el artículo 65 del CPACA12. Por otra parte, el acto controlado está dotado de los elementos que lo individualizan, como número, fecha de expedición, vigencia, identificación de las atribuciones constitucionales y legales que autorizan su expedición, motivación fáctica y jurídica, articulado y firma de la autoridad competente.
La medida adoptada es temporal, toda vez que en el artículo 2.° preceptúa: «Establecer un arancel cero por ciento (0%) para los productos de que trata el artículo primero del presente decreto hasta 30 de junio de 2020» [se destaca], con lo cual se aviene al principio de temporalidad, que debe caracterizar las decisiones dictadas en el marco del estado de emergencia y excepción, que permitan el pronto retorno a la normalidad.
De modo que el acto administrativo sub examine satisface el propósito de desarrollar directamente el Decreto legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, con el que el señor presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declaró «un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días».
Ahora bien, para efectos de corroborar la legalidad de la medida aquí controlada, resulta pertinente destacar que el aludido Decreto legislativo 417 11 https://www.mincit.gov.co/normatividad/decretos/2020. 12 «ARTÍCULO
65. DEBER DE PUBLICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER GENERAL. Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso». 17 Expediente: 11001-03-15-000-2020-02024-00 Medio de control: Control inmediato de legalidad Autoridad emisora: Presidencia de la República, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y otros de 2020, que le sirvió de sustento, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-145 de 12 de agosto de 2020, en la que concluyó: 98.
En el asunto sub examine se habrá de concluir que el Gobierno nacional acreditó ante esta Corporación que por la magnitud y la gravedad de la crisis humanitaria resultante de la pandemia del COVID-19, no podía ser conjurada en esta oportunidad con el ejercicio de las atribuciones ordinarias que le otorga el ordenamiento jurídico, al resultar insuficientes y no permitir responder con inmediatez las muchas áreas puntuales que requieren medidas específicas de nivel legislativo y no solo administrativas, haciendo necesarias medidas extraordinarias para atender la calamidad sanitaria y los efectos negativos al orden económico y social.
El riesgo indeterminado y el desafío que enfrenta la humanidad constituyen una amenaza directa, cuya respuesta dada la prontitud y eficiencia requerida no descansa en los medios tradicionales. De conformidad con lo señalado, se concluye que los presupuestos de validez formal del acto objeto de juzgamiento están legalmente acreditados. 3.4.2 Aspectos materiales del Decreto 523 de 7 de abril de 2020.
Acerca de la conexidad y proporcionalidad que debe guardar respecto de la normativa superior que le sirve de fundamento, la Ley 137 de 1994, «Por la cual se reglamentan los estados de excepción en Colombia», preceptúa:
ARTÍCULO 10. FINALIDAD. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos.
ARTÍCULO 11. NECESIDAD. Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente. […]
ARTÍCULO 13. PROPORCIONALIDAD. Las medidas expedidas durante los estados de excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad. Si bien los artículos 10 y 11 citados se refieren a «decretos legislativos», no es menos cierto que las demás medidas generales dictadas por las autoridades 18 Expediente: 11001-03-15-000-2020-02024-00 Medio de control: Control inmediato de legalidad Autoridad emisora: Presidencia de la República, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y otros administrativas de los distintos órdenes deben observar también los criterios de necesidad y proporcionalidad en su adopción, como garantía de sujeción y respeto al estado de excepción, en aras de lograr la coherencia de las determinaciones que se expidan durante este, encaminadas a conjurar, al unísono, las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos.
Es decir, que se deben respetar con el mismo rigor, o más, los principios de legalidad, competencia y responsabilidad por parte de los servidores estatales durante el mencionado estado excepcional al expedir medidas que lo desarrollen. 3.4.2.1 Necesidad de la medida. El Decreto 523 de 7 de abril de 2020 motiva su expedición en las necesidades jurídica y fáctica inmediatas de contribuir a superar la crisis o evitar la extensión de los efectos de la amenaza global de la salubridad pública, causada por la pandemia originada en el virus COVID-19, que, a su vez, impacta en forma negativa el normal desarrollo económico y social del país en todos los escenarios, con consecuencias inapreciables.
En primer lugar, la necesidad jurídica radica en el desarrollo de las medidas ordenadas por el ejecutivo, a través del Decreto legislativo 417 de 2020, en el sentido de que «El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos», y entre las anunciadas «en la parte considerativa» se halla la de «Que con la finalidad de garantizar la suficiencia y accesibilidad de la población a los alimentos necesarios para su subsistencia, el Gobierno nacional adoptará las acciones necesarias para garantizar el permanente funcionamiento del sistema de abastecimiento y seguridad alimentaria en todo el territorio nacional», en el marco de la pandemia causada por el virus COVID -19.
Estas específicas determinaciones jurídicas superiores se materializaron con la expedición del acto aquí controlado. De igual modo, emergió la necesidad fáctica de expedir el Decreto 523 de 7 de abril de 2020, que, según la motivación, fue con la finalidad específica, temporal y urgente de garantizar la suficiencia y accesibilidad de la población a los alimentos necesarios para su subsistencia y el permanente funcionamiento del sistema de abastecimiento y seguridad alimentaria en todo el territorio nacional, amenazados por los efectos devastadores de la pandemia causada por el virus COVID-19, no solo en Colombia, sino a nivel global, situación que 19 Expediente: 11001-03-15-000-2020-02024-00 Medio de control: Control inmediato de legalidad Autoridad emisora: Presidencia de la República, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y otros también puso de presente la Corte Constitucional en sentencia C-145 de 2020: «En esta misma línea otras organizaciones internacionales como la OIT13, el Comité Monetario y financiero Internacional y el FMI14, la OCDE15 y la CEPAL16 ratifican los impactos económicos y sociales por la grave calamidad sanitaria mundial».
De manera específica, con el acto controlado se pretendía asegurar fuentes alternativas de proveeduría de insumos para las empresas productoras de alimentos de la canasta básica familiar, en particular carne de cerdo, pollo, huevo y pescado, que permitieran ampliar, sin costo adicional, su producción. Lo anterior, para precaver el desabastecimiento de insumos y de alimentos, la especulación de precios, el impacto negativo sobre el índice de precios al consumidor y la inflación, como consecuencia de las drásticas medidas, como el confinamiento preventivo obligatorio, que impactaba desfavorablemente el desenvolvimiento cotidiano de la actividad económica del país. 13 El 18 de marzo de 2020 expuso que el COVID-19 tendrá una amplia repercusión en el mercado laboral y más allá de la inquietud que genera a corto plazo para la salud de los trabajadores y sus familias, el virus y la consiguiente crisis económica y social repercutirán adversamente en el mundo del trabajo en tres aspectos: a) la cantidad de empleo, ii) la calidad del trabajo y iii) los efectos en los grupos específicos más vulnerables frente a las consecuencias adversas en el mercado laboral.
Disponible en: https://www.ilo.org/global/lang-- es/index.htm. 14 El 27 de marzo de 2020 exponen que se está ante una situación sin precedentes en la que una pandemia se convierte en una crisis económica y financiera, por lo que el producto mundial se contraerá en el 2020. Los países miembros señalan que han tomado medidas extraordinarias para salvar vidas y salvaguardar la actividad económica, siendo necesario hacer más y dar prioridad al apoyo fiscal focalizado para los hogares y empresas vulnerables a fin de acelerar y afianzar la recuperación en el 2021.
Aunque el mayor impacto sanitario ha ocurrido en las economías avanzadas, los países de mercados emergentes y en desarrollo, especialmente los países de bajo ingreso, se verán afectados por la combinación de una crisis sanitaria, una brusca reversión de flujos de capital y caída de los precios de las materias primas. Disponible en: https://www.imf.org/es/News/Articles/2020/03/27/pr20114-joint-statement-by-the-chair-of-imfc-and-the- managing-director-of-the-imf. 15 El 26 de marzo el secretario general de la OCDE anunció que la pandemia del coronavirus está teniendo un alto costo en vidas humanas trayendo consigo la tercera y mayor crisis económica, financiera y social del siglo XXI tras el 11-S y la crisis financiera mundial de 2008.
Sin duda la prioridad más urgente es minimizar el número de contagios y muertes, pero la pandemia también ha desencadenado una crisis económica de primera magnitud que lastrará nuestras sociedades durante años. La crisis del COVID-19 ha dejado al descubierto las debilidades de nuestros sistemas de salud, desde el número de camas de cuidados intensivos hasta el número de personal médico y de enfermería, la incapacidad para suministrar suficientes mascarillas y realizar pruebas en algunos países, y las lagunas en la investigación y el suministro de fármacos y vacunas.
Disponible en: https://www.eltiempo.com/economia/sectores/covid-19-acciones-conjuntas-que-propone-lider-de-ocde-para- ganarle-a-pandemia-477396 16 El 19 de marzo la Secretaria Ejecutiva de la CEPAL en comunicado de prensa advirtió que el COVID-19 tendrá graves efectos sobre la economía mundial e impactará a los países de América Latina y el Caribe.
Señaló que la pandemia tendrá efectos devastadores sobre la economía mundial, seguramente más intenso y distinto que los sufridos durante la crisis financiera global 2008-2009, y los países latinoamericanos y caribeños serán impactados a través de varios canales. Explicó que la enfermedad pone en riesgo un bien público global esencial como es la salud humana e impactará a una ya debilitada economía mundial, afectándola tanto por la oferta como la demanda, ya sea a través de la interrupción de las cadenas de producción -que golpeará severamente al comercio internacional- o la pérdida de ingresos y ganancias, debido al alza en el desempleo y mayores dificultades para cumplir con las obligaciones de deuda.
Disponible en: file:///C:/Users/CSJ/Documents/re- 232.efectos%20del%20covid-19%20sobre%20la%20econom%c3%8da.cepal.html 20 Expediente: 11001-03-15-000-2020-02024-00 Medio de control: Control inmediato de legalidad Autoridad emisora: Presidencia de la República, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y otros En esa dirección, advirtió la Corte Constitucional que en los 28 años de vigencia de la actual Carta Política, no se había presentado una crisis de las proporciones que ahora materializa la pandemia causada por el virus COVID-19, esencialmente se está ante una grave calamidad pública de origen sanitario y epidemiológico, que produce una alteración grave e intempestiva de las condiciones económicas y sociales en todo el país y ha sido responsable de un elevado y veloz crecimiento de contagio y una alta tasa de mortalidad, único en su clase y de gravedad en lo que va corrido de la vida republicana de Colombia, hecho que obligaba a aplicar un nivel de atención que atendiera tan especiales vicisitudes y particularidades, ante lo cual «el Gobierno debe proteger la salud, vida y seguridad de los habitantes del territorio nacional, siendo necesario aminorar la propagación del virus, mantener los servicios esenciales y evitar el colapso del sistema de salud, para lo cual se debe proveer bienes y servicios para afrontar con inmediatez y eficacia la crisis generada, que implica partir del fortalecimiento de la infraestructura sanitaria»17.
Agregó la Corte que un informe18 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público19, permite verificar, en forma más detallada, la ocurrencia de las situaciones descritas en el decreto matriz (417 de 2020), que, además, recoge las fuentes de información que la respaldan20. En los antecedentes administrativos del acto examinado, que aportó el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural al presente trámite, también se señala: [L]a adopción del Decreto 523 tuvo justificación en una eventual ruptura de la cadena de suministros con probables inconvenientes en los puertos de Estados Unidos desde donde se despachan los productos primarios referidos en el instrumento.
Por lo tanto, este Ministerio consideró 17 Sentencia C-145 de 2020 18 Comunicación del 1 de abril de 2020 suscrita por la Presidencia de la República, los ministerios de Salud y de Hacienda y el Instituto Nacional de Salud. Anexos documento 5.1. 19 Auto de pruebas, numeral segundo punto 5. 20 El vertiginoso escalamiento del brote del nuevo coronavirus hasta configurar una pandemia representa una amenaza global a la salud pública, con afectaciones al sistema económico.
Además, en las últimas semanas los precios internacionales del barril del petróleo han presentado reducciones importantes, como consecuencias de que la OPEP no logró acordar un recorte en la producción mundial para mantener los precios estables. Las medidas que son necesarias para disminuir el contagio del COVID-19 y limitar su afectación contraen la actividad productiva y Colombia no es la excepción. Entre las medidas adoptadas por los países afectados se encuentra el aislamiento preventivo obligatorio la cual si bien ha demostrado ser efectiva sus costos económicos son considerables y pueden generar una profunda contracción de la actividad productiva.
Los ingresos de más de la mitad de la población económicamente activa, dependen del trabajo diario, además en muchos casos el trabajo está relacionado con actividades que implican algún contacto físico, las cuales se han visto repentina y sorprendentemente restringidas, además que la vulnerabilidad se intensifica al no contar con mecanismos para reemplazar los ingresos dejados de percibir.
Las medidas de aislamiento preventivo pueden resultar en una reducción de los flujos de caja de las empresas debido a la caída de la demanda y de su capacidad de operar, todo lo cual conlleva a posibles incumplimientos de pagos y obligaciones rompiendo relaciones crediticias. 21 Expediente: 11001-03-15-000-2020-02024-00 Medio de control: Control inmediato de legalidad Autoridad emisora: Presidencia de la República, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y otros oportuno garantizar fuentes de alternativas de proveeduría, principalmente de los países de Mercosur.
En este sentido, con el fin de garantizar las fuentes de proveeduría de insumos para las empresas productoras de alimentos de la canasta básica familiar como la carne de cerdo, el pollo, el huevo, el pescado entre otros, era imperativo tomar medidas temporales y urgentes que permitieran ampliar sin costo adicional las fuentes de insumos necesarios para su producción. […] Dada la situación de emergencia, y toda vez que es deber del Estado garantizar la provisión de los alimentos a precios razonables, era necesario asegurar la disponibilidad de materias primas evitando el desabastecimiento y los brotes de especulación de precios para frenar el impacto sobre el Índice de Precios al Consumidor y la inflación. En este sentido, con el fin de garantizar las fuentes de proveeduría de insumos para las empresas productoras de alimentos de la canasta básica familiar como la carne de cerdo, el pollo, el huevo, el pescado entre otros, era imperativo tomar medidas temporales y urgentes que permitieran ampliar sin costo adicional las fuentes de insumos necesarios para su producción (sic para toda la cita) [índice 68, expediente digital].
Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, antes de la expedición del Decreto enjuiciado, justificó ante la Presidencia de la República la decisión, en esencia, en que «Lo que busca el [proyecto de] Decreto bajo estudio es suspender la aplicación del SAFP respecto de 4 productos específicos de manera temporal para garantizar la provisión de los alimentos a precios razonables, asegurando la disponibilidad de materias primas evitando el desabastecimiento y los brotes de especulación de precios para frenar el impacto sobre el Índice de Precios al Consumidor y la inflación» (sic para toda la cita) [índice 69, expediente digital].
Comoquiera que el desarrollo adecuado de la economía nacional impacta positivamente para alcanzar la superación de la pandemia causada por el virus COVID-19, resultaban indispensables las medidas adoptadas, toda vez que están encaminadas a procurar la estabilidad alimentaria y por esa vía también las actividades económicas, y los derechos sociales de la población. La decisión tiende a proteger a la comunidad en general, en mayor medida a la económicamente más vulnerable del país, contra la amenaza de la inflación y garantizar la disponibilidad de los mencionados alimentos de la canasta familiar a precios razonables, durante la emergencia causada por la pandemia. 22 Expediente: 11001-03-15-000-2020-02024-00 Medio de control: Control inmediato de legalidad Autoridad emisora: Presidencia de la República, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y otros Con lo anterior, se da por satisfecho el presupuesto de necesidad de las medidas adoptadas en el acto objeto de control. 3.4.2.2 Finalidad de la medida.
En el contexto indicado, la decisión objeto de control está orientada a contrarrestar los efectos económicos adversos, contribuye directa y específicamente a conjurar las causas de la perturbación generada por la pandemia ocasionada por el virus COVID-19 y a impedir la extensión de sus efectos, propósito que consagra el Decreto legislativo 417 de 2020, que le sirvió de sustento.
Se consideró en el Decreto examinado «Que el escalamiento de la pandemia del COVID-19 representa una amenaza global con afectaciones al sistema económico de magnitudes impredecibles e incalculables, incrementando la volatilidad de los mercados, de lo cual Colombia no está exenta». El acto enjuiciado resulta igualmente compatible con los fines perseguidos por la declaratoria del estado de excepción, entre cuyas motivaciones, el aludido Decreto 417 de 202021 consignó el deber del Gobierno nacional de garantizar la suficiencia y accesibilidad de la población a los alimentos necesarios para su subsistencia, el permanente funcionamiento del sistema de abastecimiento y seguridad alimentaria en todo el territorio nacional.
De las anteriores consideraciones, infiere la Sala que la decisión satisface la finalidad de contribuir a conjurar las causas de la perturbación que motivó la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica y a impedir la extensión de los efectos letales del virus COVID-19. 3.4.2.3 Proporcionalidad de la medida. El acto enjuiciado también supera el examen de proporcionalidad22, no solo por lo que se acaba de exponer, sino por 21 Por medio del cual el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declaró el «Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días», declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-145 de 2020 (M. P. José Fernando Reyes Cuartas). 22 Para la Corte Constitucional «Basta con señalar que la proporcionalidad del medio se determina mediante una evaluación de su “idoneidad para obtener el fin (constitucionalmente legítimo de acuerdo con el principio de razón suficiente); necesidad, en el sentido de que no existan medios alternativos igualmente adecuados o idóneos para la obtención del fin, pero menos restrictivos de los principios afectados; y proporcionalidad en sentido estricto, esto es, que el fin que la efectividad del fin que se persigue se alcance en una medida mayor a la afectación de los principios que sufren restricción, y particularmente, del principio de igualdad”.
Los dos primeros suponen un análisis de medios afines, en el que se estudia (i) si un medio es potencialmente adecuado para satisfacer un fin legítimo perseguido por el órgano que adopta la medida, y (ii) si existen medios alternativos que eviten la restricción de un principio o la hagan menos intensa; el tercero, a su turno, se concentra en determinar si esa medida satisface tan ampliamente un principio constitucional que se justifica una restricción (menor) de otro principio o fin constitucional.
También vale la pena precisar que la Corte en algunos de sus primeros fallos estudiaba la “razonabilidad” de las medidas dentro del sub-principio de idoneidad del juicio de proporcionalidad, mientras en otros, lo hacía en pasos separados. En realidad, el examen tiene los mismos pasos sin importar si se separa la legitimidad del fin de la idoneidad o adecuación de la medida.
Para profundizar en el tema, se pueden consultar las Sentencias C-475 de 1997, T-015 de 1994, C-022 de 1996, C, T-230 de 1994, 23 Expediente: 11001-03-15-000-2020-02024-00 Medio de control: Control inmediato de legalidad Autoridad emisora: Presidencia de la República, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y otros su idoneidad para alcanzar un propósito constitucionalmente legítimo y superior, cual es el de contribuir a proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, derechos y libertades por parte de las autoridades de la República, razón de ser del Estado social de derecho, como lo consagran los artículos 1° y 2° de la Constitución Política.
En particular, se pretende que, en la medida en que los sectores económicos, como el de la producción de alimentos garanticen el abastecimiento de estos a precios razonables, en medio de las limitaciones que aparejaron de los controles sanitarios adoptados por el Estado contra la pandemia, entre ellos el confinamiento preventivo obligatorio, se proteja a la población en general de la escases y de la especulación de los componentes básicos de la canasta básica familiar y se garantice el desarrollo de una vida digna, desde el punto de vista alimentario.
No se debe desconocer que, con ocasión de la pandemia y las medidas sanitarias establecidas por el Estado, se redujo ostensiblemente la movilidad de la población, circunstancia que incidió en la oferta y demanda de bienes y servicios, de modo que se contrajo la actividad productiva del país, con lo cual los consumidores de menores ingresos vieron agravada su situación económica, en especial, durante la época de mayor crisis y no se disponía de la vacuna contra el virus COVID-19.
No se trató de una medida desproporcionada y de carácter general respecto de la materia, en razón a que se limitó a «Suspender la aplicación del Sistema Andino de Franja de Precios» y «Establecer un arancel del cero por ciento (0%)» solo para el caso de la importación de maíz amarillo duro, sorgo, soya y torta de soya, y precisó que «La suspensión del Sistema Andino de Franja de Precios se aplicará únicamente para los productos mencionados y no para la totalidad de los productos en cada una de las franjas», con la aclaración de que «Los aranceles a los que se refiere este decreto no modificarán ningún programa de desgravación preferencial vigente en Colombia».
Tampoco fue una determinación de naturaleza permanente, en cuanto limitó su vigencia del 8 de abril al 30 de junio de 2020 y, para mayor comprensión y claridad, precisó que «Vencido el plazo anterior, se restablecerá la aplicación del Sistema Andino de Franja de Precios». Por consiguiente, no resulta dable considerar que la expedición del Decreto 523 de 2020 fue «un eslabón más, muy desafortunado, en esa cadena de desmonte C-475 de 1997, C-584 de 1997, C-309 de 1997, C-392 de 2002 y T-916 de 2002» (sentencia C-220 de 2017, M. P. José Antonio Cepeda Amarís) 24 Expediente: 11001-03-15-000-2020-02024-00 Medio de control: Control inmediato de legalidad Autoridad emisora: Presidencia de la República, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y otros de la producción agrícola nacional», en los términos que lo presentan unos de los intervienes en el presente trámite, que piden declararlo «inconstitucional», ni tampoco se infiere que «El gobierno nacional orienta la política pública rural y los recursos solo para promover los cultivos tecnificados», que también lo aseguran, puesto que la motivación del Decreto estuvo atada exclusivamente a la coyuntura de la pandemia y con el propósito de contribuir a superar los efectos devastadores de ella, que, sin duda, comporta un valor supremo, de interés general.
En las consideraciones del acto examinado se señala «Que es necesario implementar con carácter urgente las medidas que se establecen en el presente Decreto en el marco de la emergencia económica, social y ecológica declarada en el territorio nacional» (negrilla de la Sala). Los beneficios más próximos están enderezados a garantizar la provisión de alimentos básicos de la canasta familiar (carne de cerdo, pollo, huevo y pescado) de la población del país en general, no a desestimular la agricultura nacional, ni mucho menos los cultivos de maíz, sorgo y soya, en particular.
De hecho, estos productos también se importan habitualmente en estado de normalidad, y en vigor de la aplicación del sistema andino de franja de precios (SAFP)23. Aun cuando no se fijaron volúmenes de importación directamente en la parte dispositiva del Decreto controlado, en la motivación se dice: «Que en su solicitud el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural sugirió al Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior que el volumen de importación realizado a través del diferimiento del arancel aplicado a 0% durante la vigencia de la medida no podía sobrepasar el volumen de importaciones de 2019».
La Federación Nacional de Cultivadores de Cereales, Leguminosas y Soya (Fenalce), en comunicación de 22 de mayo de 2020, que reposa en el expediente digital, informó a esta Corporación que «la estimación que a diario se realiza del precio-costo de las importaciones de maíz no ha presentado incremento, ni ninguna interrupción. Por el contrario, dado el comportamiento del precio internacional y de la tasa de cambio, se estima que, desde mediados del mes de marzo de 2020 el precio de importación del maíz amarillo ha disminuido». 23 A través de la Decisión 371 de 1994, la Comunidad Andina de Naciones (CAN), se estableció el sistema andino de franja de precios (SAFP), «con el objetivo principal de estabilizar el costo de importación de un grupo especial de productos agropecuarios caracterizados por una marcada inestabilidad de sus precios internacionales, o por graves distorsiones de los mismos.
Con tal fin, los Países Miembros aplicarán, a las importaciones de esos productos procedentes de terceros países, derechos variables adicionales al Arancel Externo Común (AEC), cuando los precios internacionales de referencia de dichos productos sean inferiores a determinados niveles piso. Asimismo, los Países Miembros aplicarán rebajas al AEC para reducir el costo de importación cuando los precios internacionales de referencia sean superiores a determinados niveles techo» (artículo 1.°). 25 Expediente: 11001-03-15-000-2020-02024-00 Medio de control: Control inmediato de legalidad Autoridad emisora: Presidencia de la República, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y otros Además, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con su intervención, aportó al presente trámite documentos que también dan cuenta de que «Los topes de importación equivalen a referentes para evaluaciones del decreto.
Así, se establece que el tope no podrá exceder el total importado que se proyectó para 2020, siendo este total el resultado de sumar los contingentes de importación con arancel preferencial registrados bajo Acuerdos Comerciales (EEUU) y las importaciones extra-contingente. Precisamente, los topes establecidos fueron diseñados para disminuir la presión en los precios de las materias primas y no para incrementar la tendencia de las importaciones que resultan de la suma anteriormente descrita. […] Esta medida era necesaria además para garantizar la proveeduría considerando las diferentes dificultades de transporte marítimo que enfrentaba el comercio mundial en general» (índice 68, expediente digital); y respecto de cada producto en particular, precisó los volúmenes, así: [E]l tope establecido de maíz corresponde a la diferencia del total de importaciones de maíz amarillo que se proyectó en 5,5 millones de toneladas menos las importaciones intra-contingente con arancel preferencial registrada bajo acuerdo comercial con Estados Unidos establecido en 3,1 millones de toneladas, resultando en 2,4 millones de toneladas. […] Así mismo, el tope de las importaciones de soya es razonable comparado con el promedio del volumen importado en los años 2017-2019 que resulta en 604.309 toneladas, el tope de las importaciones de sorgo que registra 23.015 toneladas en 2015;43.038 toneladas en 2016;1 tonelada en 2017; 54.907 toneladas en 2018; y el tope de las importaciones de tortas de soya con registros de 1.395.094 toneladas en 2018; 1.519.787 en 2019 (sic para toda la cita) [índice 68, expediente digital].
Por otra parte, la medida adoptada también estuvo precedida de conceptos favorables del comité de asuntos aduaneros, arancelarios y de comercio exterior del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de 25 de marzo de 2020, que recomendó suspender la aplicación del sistema andino de franja de precios y diferir el arancel aplicado a 0% hasta el 30 de junio de 2020, y del consejo superior de política fiscal (Confis) de 31 de los mismos mes y años, como se consigna en la motivación del acto controlado y en las pruebas documentales que reposan en los índices 68 y 69 del expediente digital.
De modo que el Decreto 523 de 2020 perseguía un beneficio de supremo valor y trascendencia social, que justificaba su expedición. 26 Expediente: 11001-03-15-000-2020-02024-00 Medio de control: Control inmediato de legalidad Autoridad emisora: Presidencia de la República, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y otros A partir de esta perspectiva, concluye la Sala que la determinación de los entes estatales no se advierte arbitraria, desproporcionada o irrazonable; no contiene limitaciones al ejercicio de derechos fundamentales y las medidas que adopta como desarrollo del Decreto legislativo 417 de 2020 resultan congruentes con la gravedad de los hechos que originaron la crisis.
Lo expuesto descarta, de contera, que la autoridad administrativa haya incurrido en falsa motivación24 del acto controlado o en desviación de poder25, en atención a que su promulgación se tornó necesaria, proporcionada frente a las circunstancias que lo originaron, razonada y razonable y guarda evidente conexidad con el decreto legislativo que le sirvió de fundamento y las normas constitucionales citadas.
Sin más disquisiciones sobre el particular y a partir de una sana hermenéutica jurídica, la Sala arriba a la convicción de que el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad se halla conforme a derecho. No obstante, el presente fallo producirá efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se realizó el examen, de conformidad con lo consagrado en el artículo 189 del CPACA.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala especial de decisión 24, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución y la ley, de acuerdo con el Ministerio Público, FALLA: 1.° Declárase conforme a derecho el Decreto 523 de 7 de abril de 2020, emitido por el señor presidente de la República, con la firma de los señores ministros de hacienda y crédito público, agricultura y desarrollo rural y de comercio, industria y turismo, por lo expuesto en la parte motiva de este fallo. 24 En lo concerniente a la desviación de poder, la Corte Constitucional ha sostenido que este vicio «en la expedición de un acto administrativo se presenta, cuando un órgano del Estado, actuando en ejercicio y dentro de los límites de su competencia, cumpliendo las formalidades de procedimiento y sin incurrir en violación de la ley, utiliza sus poderes o atribuciones con el propósito de buscar una finalidad contraria a los intereses públicos o sociales, en general, o los específicos y concretos, que el legislador buscó satisfacer al otorgar la respectiva competencia» (sentencia C-456 de 1998, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa). 25 Según la jurisprudencia de esta Corporación, para que se configure la falsa motivación de los actos administrativos «es necesario que se demuestre una de dos circunstancias: a) O bien que los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o b) Que la Administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente» [sentencia de 26 de julio de 2017, expediente 11001-03-27-000-2018 00006-00 (22326)]. 27 Expediente: 11001-03-15-000-2020-02024-00 Medio de control: Control inmediato de legalidad Autoridad emisora: Presidencia de la República, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y otros 2.º En firme esta providencia, archívense las diligencias, previas las constancias y anotaciones que sean menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmada electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Presidente Firmada electrónicamente PEDRO PABLO VANEGAS GIL Firmada electrónicamente ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Firmada electrónicamente GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Firmada electrónicamente MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO