CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintisiete (27) de abril de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 29 de enero de 2021 por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control. El señor José Fernando Rojas Restrepo, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 2384 de 24 de enero y RDP 17179 de 15 de mayo, ambas de 2018, por las que se negó el reconocimiento de la pensión gracia al demandante. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP conceder y pagar esa prestación «con inclusión del 75% de [ ] todos los factores salariales devengados durante el año anterior al momento de adquirir el estatus de pensionado, con efectos fiscales a partir del 05 de abril de 2003 […]», en forma actualizada, y condenarla en costas procesales. 1.1.2 Fundamentos fácticos.
Relata el accionante que nació el 5 de abril de 1953 y prestó servicios como docente departamental, de manera interrumpida, desde el 1º de septiembre de 1980; y por colmar los requisitos legales el 17 de julio de 2017 reclamó de la UGPP la pensión gracia, negada a través de los actos administrativos acusados, porque dicha entidad consideró que su vinculación a la docencia al 31 de diciembre de 1980 fue de carácter nacional. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 1º, 2º, 6º, 13, 25, 29, 48, 53, 90, 212, 125 y 209 de la Constitución Política, las Leyes 114 de 1913 y 4ª de 1966 y el Decreto Reglamentario 1743 de 1966. Arguye que «[…] cumple a cabalidad con los requisitos exigidos por la ley para acceder a la pensión gracia, es decir la edad, el tiempo de servicio y con las condiciones de la prestación del servicio [ ]», toda vez que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha admitido «[ ] la posibilidad de contabilizar, para efectos de acceder a la [referida prestación], los tiempos prestados en virtud de un contrato de prestación de servicios [ ]» (sic). 1.2 Contestación de la demanda.
La accionada, por conducto de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos y otros no. Propuso las excepciones que denominó inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, buena fe y prescripción. Afirma que «[ ] respecto a los tiempos laborados antes del 31 de diciembre de 1980, del 01 de septiembre de 1980 al 30 de octubre de 1980, obra certificado que indica que la vinculación del accionante se efectúo mediante Decreto 0959 de noviembre 06 de 1980 y se aportó este Decreto donde se evidencia que el nombramiento se efectuó con cargo al presupuesto vigente de gastos del Fondo Educativo regional FER.
El certificado de información laboral no indica el tipo de vinculación y a cargo de quien estaba el presupuesto, y dado el caso se debe aportar en el formato del FOMAG sin embargo [ ] el Fondo Educativo Regional - FER administraba los recursos del Ministerio de Educación Nacional, por lo que estos tiempos no se pueden tener en cuenta [ ]» (sic). 1.3 Providencia apelada.
El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia de 29 de enero de 2021, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[ ] a partir de las pruebas allegadas al expediente [ ] se desprende que el demandante prestó sus servicios al departamento de Caldas como docente en institución educativa de carácter oficial, -Instituto Técnico Industrial de Anserma-, del 1 de septiembre de 1980 al 31 de octubre de 1980.
Es así como, la misma entidad territorial certifica que, el señor José Fernando Rojas Restrepo cubrió en tales calendas, licencias del titular en plaza nacionalizada; certificación no desvirtuada en el curso de este proceso, (f. 142 vto., C. 1). Lo anterior se acompasa con el Formato Único Para Expedición de Certificado de Historia Laboral, No. 1244 de 14 de marzo de 2020, del docente Jaime Rodas Cano - quien fue remplazado en una licencia por el demandante, del 1 de septiembre al 31 de octubre de 1980 y en la que se hace constar que aquel se desempeñaba como docente "nacionalizado" […]» (sic).
En consecuencia, declaró la nulidad de los actos acusados y ordenó a la entidad demandada «[ ] que reconozca y pague al [accionante] una pensión gracia equivalente al 75% del promedio de todos los factores devengados en el año anterior a la consolidación del status pensional, esto es, entre el 5 de abril de 2002 y el 5 de abril de 2003, pero con efectos fiscales a partir del 17 de julio de 2014, por prescripción trienal […]» (sic). 1.4 El recurso de apelación. La UGPP, a través de apoderado, interpone recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, en el que insiste en que «[ ] revisados los tiempos de servicio prestados por el accionante desde el 01 de septiembre de 1980 al 30 de octubre de 1980, se evidencia que fueron prestados con vinculación como Docente del orden Nacional, razón por la cual no hay lugar al reconocimiento de la pensión gracia pretendida por el señor José Fernando Rojas Restrepo, toda vez que la referida vinculación contraviene los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 4 de febrero de 2022 y admitido por esta Corporación a través de auto de 8 de noviembre siguiente, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem los sujetos procesales guardaron silencio. III.
CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues su vinculación fue posterior al 31 de diciembre de 1980, dado que la que tuvo con anterioridad no es dable tenerla en cuenta al haber sido de carácter nacional, como lo aduce la UGPP. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial para efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.
Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario en el expediente digital, que obra en el índice 2 de Samai, y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: Según cédula de ciudadanía y registro civil de nacimiento, el demandante nació el 5 de abril de 1953. b) Decreto 959 de 6 de noviembre de 1980, por medio del que la gobernadora de Caldas realizó «[ ] unos reconocimientos por servicios prestados en el Ramo de la Educación [ ]» y decidió: «[ ] ARTÍCULO 3º.
Con cargo al presupuesto vigente de Gastos del Fondo Educativo Regional “FER” hácense los siguientes reconocimientos por servicios prestados en Ramo de Educación Media; durante el presente año: [ ] JOS[É] FERNANDO ROJAS RESTREPO [ ] como profesor interino en el INSTITUTO T[É]CNICO INDUSTRIAL de Anserma, del 1º. de Septiembre al 31 de Octubre, la cantidad de [ ] ($18.400.oo), en base a un sueldo mensual de $9.200.00, en reemplazo de [ ] quien hizo uso de licencia voluntaria según Resolución Nro 1016 de Septiembre 2/80 [ ]» (sic). c) Constancia emitida el 11 de marzo de 2009 por la auxiliar administrativa de hojas de vida de la unidad administrativa y financiera de la secretaría de educación de Caldas, en la que informa que el actor «[ ] prestó sus servicios a esta entidad como docente en Secundaria cubriendo licencia del 01 de septiembre de 1980 al 31 de octubre de 1980, su vinculación y pago se efectúo por reconocimiento mediante decreto 0959 de noviembre 6 de 1980 [ ]» (sic).
Asimismo, dicha funcionaria, en oficio de 14 de septiembre de 2016, afirma que «[ ] fueron ubicados en la Oficina de Atención al Ciudadano de esta Secretaría, seis (6) folios donde se incluye el Decreto 0959 de 06/11/1980, por medio del cual se hacen unos reconocimientos por servicios prestados en el Ramo de la Educación, los cuales no requerían Acto Administrativo de Nombramiento, ni Acta de posesión por tratarse de cubrimiento de vacantes temporales que se pagaban por acto administrativo de reconocimiento por servicios prestados [ ]» (sic). d) Decreto 954 de 17 de agosto de 1982, suscrito por el gobernador de Caldas, por el que nombró al demandante en condición de profesor del Instituto técnico de Anserma (Caldas), en reemplazo de otro educador a quien se le aceptó la renuncia. Se posesionó ante el funcionario que lo designó el 22 de septiembre siguiente. e) Según «FORMATO ÚNICO PARA EXPEDICIÓN DE CERTIFICADO DE HISTORIA LABORAL», elaborado el 11 de diciembre de 2018 por la secretaría de educación de Caldas, el actor trabajó como educador en propiedad, con tipo de vinculación «Nacionalizado», nombrado con Decreto 954 de 17 de agosto de 1982, desde el 22 de septiembre siguiente y se retiró del servicio el 20 de julio de 2010. f) «FORMATO ÚNICO PARA LA EXPEDICIÓN DE CERTIFICADO DE SALARIOS», emitido por la precitada secretaría el mismo día que el anterior, en el que señala que el educador durante 2002 y 2003 devengó asignación básica, auxilio de transporte y primas de alimentación, vacaciones y navidad. g) Resolución 4314 de 15 de julio de 2010, por conducto de la que el secretario de educación de Caldas aceptó «[ ] a partir del 20 de julio de 2010, la renuncia presentada por el [accionante] al cargo de docente plaza Nacionalizada, en el (la) Centro Educativo Juan XXIII del municipio de Anserma, área Tecnológicas [ ]» (sic). h) Certificado de antecedentes disciplinarios emitido el 28 de junio de 2017 por la Procuraduría General de la Nación, en la que figura que el citado profesor no registra sanciones ni inhabilidades vigentes. i) Resoluciones RDP 2384 de 24 de enero y RDP 17179 de 15 de mayo, ambas de 2018, con las que la entidad demandada negó la petición de pensión gracia de 17 de julio de 2017, formulada por el accionante, pues «[…] dentro del Decreto No 0959 de 1980 se observa que en el artículo tercero [ ] los nombramientos [ ] se efectuaron con cargo al presupuesto vigente de gastos del Fondo Educativo Regional FER es decir que este fondo administraba los recursos del Ministerio de Educación Nacional.
Que por su parte, en relación con la FINANCIACI[Ó]N de los recursos del servicio se debe precisar que los tiempos de servicios prestados bajo recursos FINANCIADOS, fueron tomados con vinculación de orden nacional [ ]» (sic). De las pruebas antes enunciadas se desprende que la demandante nació el 5 de abril de 1953 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: En tal virtud, el 17 de julio de 2017 el actor pidió de la demandada el reconocimiento de la pensión gracia, negado con las Resoluciones enjuiciadas Resoluciones RDP 2384 de 24 de enero de 2018 y RDP 17179 de 15 de mayo siguiente, puesto que, en criterio de la entidad, su vinculación a la docencia antes del 31 de diciembre de 1980 fue de carácter nacional.
De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la entidad demandada y de los actos administrativos cuestionados, se observa que existe controversia en cuanto a la validez del período durante el cual el demandante prestó servicios como docente en interinidad para el departamento de Caldas, es decir, del 1º de septiembre al 31 de octubre de 1980.
Así las cosas, obra en el plenario Decreto 959 de 6 de noviembre de 1980, en el cual se observa que el gobernador de Caldas reconoció el servicio prestado por el accionante como profesor interino del 1º de septiembre al 31 de octubre de 1980, en una plaza ubicada en el Instituto Técnico Industrial de Anserma y que su pago se efectuaba con cargo al presupuesto del fondo educativo regional (FER) de ese departamento.
Ahora bien, aunque el pago de los servicios prestados por el actor se hizo con cargo a presupuesto del FER de Caldas, ello no implica per se que tal vinculación sea nacional, toda vez que un docente ocupa una plaza territorial en el evento en que el pago de sus acreencias provenga directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad o de las exógenas (situado fiscal) cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, como ocurrió en este caso; por el contrario, provee una de carácter nacionalizada, si las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.
En esos términos, lo sostuvo el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2), así: iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. En consecuencia, contrario a lo afirmado por la UGPP, en este caso no es dable concluir que la vinculación del accionante antes de 1980 fue del orden nacional únicamente porque sus servicios se financiaron con cargo al FER de Caldas, puesto que, como se ha visto, también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos, cuanto más si en el acto que reconoció tal situación administrativa se advierte que no emanó directamente del Ministerio de Educación Nacional.
Asimismo, la secretaría de educación de Caldas emitió constancia que corrobora que el actor prestó los servicios antes referidos en esa entidad territorial (para cubrir una licencia del titular del cargo) y que no era necesaria la expedición de acto administrativo de nombramiento, ni acta de posesión, por tratarse de una vinculación en interinidad.
Recuérdese que, las anteriores pruebas son las que, conforme al artículo 1º de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente», toda vez que el primero prevé que los maestros vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de educador territorial es el nominador.
Acerca del tema, esta Colegiatura, en la mencionada sentencia de unificación, fijó, entre otras reglas, la siguiente: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, en este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con el fundamento de que no se aportaron unas pruebas específicas cuando mediante otros elementos probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].
De igual forma, esta Sala aclara que, según la jurisprudencia de esta Corporación, resulta irrelevante que el demandante haya laborado para cubrir una licencia temporal y no en propiedad, puesto que, según el ordenamiento que regula la prestación reclamada, resulta suficiente que el interesado demuestre haber servido como docente departamental, municipal, distrital o nacionalizado en diversas épocas durante el tiempo mínimo requerido (20 años), siempre y cuando alguna de estas haya sido con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
Para esta subsección, las modalidades temporales de vinculación no son ajenas a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, puesto que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado en interinidad también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado».
Además, la interinidad «[…] constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo […]», cuya naturaleza, en todo caso, constituye una forma de proveer cargos docentes.
Por tanto, la Sala no comparte el desconocimiento que hizo la parte accionada de los 2 meses de servicio docente del accionante en el departamento de Caldas, toda vez que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración que se niegue una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con fundamento en ritualismos e interpretaciones erradas de ciertos elementos de prueba.
Por lo expuesto, la Sala concluye que el demandante sí satisfizo la condición de haberse vinculado a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980, dado que prestó sus servicios para el departamento de Caldas como educador territorial durante 2 meses comprendidos entre el 1º de septiembre y el 31 de octubre de 1980, los cuales son susceptibles de ser tenidos en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. A manera de corolario, se acreditaron plenamente por parte del actor los requisitos necesarios para obtener la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en calidad de profesor territorial por más de veinte (20) años (cumplió más de 27), vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 (1º de septiembre anterior), contar con 50 años de edad (5 de abril de 2003, fecha en la que consolidó el estatus pensional) y observar una buena conducta en su desempeño como maestro, razones por las que, como lo dispuso el a quo, es dable acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que accedió en forma parcial las súplicas de la demanda.
Por último, respecto de la condena en costas, esta Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues debe estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir. En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.
Por otro lado, comoquiera que la abogada que actúa en representación de la parte accionada presenta renuncia al poder que tenía conferido, se le aceptará dicha dimisión, de conformidad con el artículo 76 del Código General del Proceso (CGP), puesto que aportó copia de la comunicación enviada por la UGPP, en la que le informa la terminación de la relación contractual a partir del 1º de enero de 2023.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia proferida el 29 de enero de 2021 por el Tribunal Administrativo de Caldas, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda incoada por el señor José Fernando Rojas Restrepo contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en las consideraciones de esta providencia. 2º.
Sin condena en costas en esta instancia. 3º. Acéptase la renuncia de poder presentada por la abogada Karina Vence Peláez, en su condición de apoderada de la UGPP. 4º. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha.
Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS