Demandante: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social Demandado: Comparta EPS-S en Liquidación Radicado: 25000-23-41-000-2024-01209-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá D. C., doce (12) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2024-01209-01 Demandante: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD Demandado: COMPARTA EPS-S EN LIQUIDACIÓN Tema: Revoca decisión de primera instancia. Requisito de constitución en renuencia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 26 de julio de 2024, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, declaró improcedente el medio de control de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de cumplimiento El 27 de julio de 2024, la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), actuando a través del jefe de la Oficina Asesora Jurídica1, ejerció acción de cumplimiento en contra de la Cooperativa de Salud Comunitaria Empresa Promotora de Salud Subsidiada en Liquidación (Comparta EPS-S) con el fin de obtener el acatamiento del artículo 12 de la Ley 1797 de 2016.
En consecuencia, formuló la siguiente pretensión: Con fundamento en los hechos previamente expuestos y la norma que se predica incumplida, se solicita respetuosamente, que se le ordene a SOLANGE DEL SOCORRO ARIZA GUERRERO, en calidad de Agente Liquidador de COMPARTA EPS, CUMPLIR la obligación legal establecida en el artículo 12 de la Ley 1797 de 2016 en un término perentorio no superior a diez (10) días siguientes a la ejecutoria del fallo.2 1 El señor Marcos Jaher Parra Oviedo. 2 Transcripción del texto original que puede contener errores.
Demandante: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social Demandado: Comparta EPS-S en Liquidación Radicado: 25000-23-41-000-2024-01209-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: A través de la Resolución No. 202151000124996 del 26 de julio de 2021, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó intervención forzosa administrativa para la liquidación de Comparta EPS-S y designó como agente liquidador al señor Faruk Urrutia Jalilie.
El 2 de agosto de 2021, este último publicó aviso emplazatorio con el objetivo de que los interesados formularan reclamaciones de cualquier índole entre el 18 de agosto de 2021 y el 17 de septiembre de la misma anualidad. Posteriormente, mediante Resolución No.005 del 24 de septiembre de 2021, el liquidador amplió el término para presentar reclamaciones dentro del proceso liquidatario hasta el 28 de septiembre de 2021.
El 24 de septiembre de 2021, la accionante presentó reclamación en el proceso de liquidación con radicado No. D22-000004 y por un valor de $169.339.550.007 con fundamento en los insumos aportados por la Dirección de Liquidaciones y Garantías y la Dirección de Otras Prestaciones de la ADRES. La entidad accionante presentó demanda en ejercicio de acción popular contra el agente liquidador de la EPS aquí accionada, en protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público.
Lo anterior, con ocasión de un presunto incumplimiento del artículo 12 de la Ley 1797 de 2016 y la Resolución 574 de 2017. Esta demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo de Santander a través de auto del 18 de febrero de 2022 al interior del proceso identificado con radicado 68001-23-33-000-2021-00849-00. Por medio de la Resolución No. RCG1173-20220426 del 26 de agosto de 2022, el agente liquidador de Comparta EPS-S resolvió excluir de la masa de liquidación y rechazar la acreencia No. D22-000004 presentada por el extremo demandante.
Contra esta decisión, la ADRES interpuso recurso de reposición que fue resuelto a través de Resolución No. RRR0938-20230308 del 29 de junio de 2023, la cual confirmó en su totalidad el acto administrativo previo. En oficio del 8 de mayo de 2023, el agente liquidador de Comparta EPS-S solicitó a la ADRES el giro de $6.459.249.329 correspondientes a los porcentajes para uso de gasto administrativo.
Esta solicitud fue denegada por la ADRES mediante oficio del 18 de julio de 2023 con radicado No. 20233210733311. En Resolución No. 2023130000003401-6 del 29 de mayo de 2023, la Superintendencia Nacional de Salud decidió prorrogar la liquidación de Comparta EPS-S hasta el 24 de enero de 2024 y remover al señor Faruk Urrutia Jalilie como agente liquidador para, en su lugar, designar a la señora Solange del Socorro Ariza Guerrero.
Demandante: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social Demandado: Comparta EPS-S en Liquidación Radicado: 25000-23-41-000-2024-01209-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por medio de oficio del 15 de agosto de 2023, la liquidadora de Comparta EPS-S peticionó a la ADRES que, tras aceptarse en su favor el cruce de saldos por los montos de $127.077.686 y $60.331.168, le trasladara a la EPS las sumas de $2.683.341.923 y de $3.588.814.781 por conceptos de procesos de Liquidación Mensual de Afiliados y del régimen contributivo respectivamente.
Esta solicitud fue denegada por la ADRES mediante oficio del 13 de diciembre de 2023 con radicado No. 20233005800351. Mediante la Resolución No. 2024130000000347-6 del 25 de enero de 2024 la Superintendencia Nacional de Salud prorrogó el plazo de liquidación de Comparta EPS-S hasta el día 26 de Julio de 2024. La ADRES presentó demanda en contra de Comparta EPS-S en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la cual pretendió que se declare la nulidad de las Resoluciones RCG1173-20220426 del 26 de abril de 2023 y RRR0938-20230308 del 29 de junio de 2023.
Asimismo, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la accionada, por un lado, la aplicación del artículo 12 de la Ley 1797 de 2016 y de la Resolución 574 de 2017 y, por otro lado, que se le ordene el reintegro a la ADRES el concepto de $173.385.692.111.47. Esta acción se identifica con el radicado 25000-23-41-000-2024-00601-00 y fue repartida al interior del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, quien rechazó la demanda mediante auto del 12 de julio de 2024 por no haberse aportado el requisito de conciliación prejudicial.
Contra esta providencia, la ADRES interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación que a la fecha no han sido resueltos por la autoridad judicial. 1.3. Fundamentos de la solicitud de cumplimiento Respecto de los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento, la ADRES explicó que la disposición normativa invocada en cumplimiento no establece un gasto, ya que los recursos de salud que se persiguen pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) y no a Comparta EPS-S. En este sentido, precisó que estos recursos no ingresan a la masa a liquidar en vista de que no son de propiedad de la accionada.
Argumento que, aun cuando la ADRES se ha presentado a los distintos procesos de liquidación, no ha actuado en calidad de acreedora en reclamación de un crédito, pues en últimas está exigiendo la devolución de recursos cuya administración le corresponde. Señaló que, en consecuencia, al iniciar el proceso de liquidación, el agente liquidador debió devolver tales recursos a la ADRES absteniéndose de destinarlos al pago de las deudas de la EPS.
Manifestó que lo perseguido con la acción de cumplimiento no es la protección de derechos cuya protección se pueda alcanzar mediante la acción de tutela. Igualmente, entendió surtido el requisito de constitución en renuencia mediante los oficios 20233210733311 del 18 de julio de 2023 y 20233005800351 del 13 de diciembre de 2023. Demandante: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social Demandado: Comparta EPS-S en Liquidación Radicado: 25000-23-41-000-2024-01209-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Subrayó que no cuenta con otro instrumento judicial eficaz para lograr el efectivo cumplimiento del artículo 12 de la Ley 1797 de 2016, en particular al verse enfrentada a un perjuicio irremediable que se concretaría con el cierre del proceso de liquidación, pues los recursos del SGSSS se destinarían al pago de las deudas de Comparta EPS-S imposibilitando su recuperación. Refirió que en atención al artículo 3 de la Ley 1116 de 2006, las EPS están excluidas del régimen general de insolvencia siéndoles aplicables las disposiciones especiales del sector salud como lo es la disposición cuyo acatamiento se pretende.
En cuanto al artículo 12 de la Ley 1797 de 2016, arguyó que, en línea con lo aclarado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el agente liquidador de una EPS tiene la obligación de cubrir los recursos adeudados a la ADRES antes de constituir la masa de liquidación y la aplicación de prelación de créditos. 1.4.
Actuaciones procesales relevantes 1.4.1. Auto admisorio El magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante auto del 2 de julio de 2024, admitió la demanda por reunir los requisitos y formalidades de ley. Así mismo, ordenó notificar personalmente del auto admisorio a la agente liquidadora de Comparta EPS-S para que se hiciera parte en el proceso de la referencia. 1.4.2.
Contestación de la demanda La Secretaría General del Tribunal Administrativo de Santander, en cumplimiento a lo ordenado en el auto admisorio, surtió las notificaciones dirigidas a los sujetos procesales como consta en el expediente de primera instancia de SAMAI, en virtud de las cuales se recibió contestación por parte de Comparta EPS-S en escrito radicado el 15 de julio de 2024 a través de apoderada3.
La EPS sostuvo que la accionante no probó el cumplimiento del requisito de constitución en renuencia. Afirmó que para agotar el requisito no basta con elevar a la autoridad demandada un mero derecho de petición, sino que se requiere una solicitud expresamente dirigida a efectuar la constitución en renuencia para efectos de interponer la acción de cumplimiento.
Enfatizó en que las comunicaciones de las cuales la ADRES se vale para argumentar el agotamiento del requisito de procedibilidad son, en realidad, respuestas a solicitudes que previamente elevó Comparta EPS-S respecto al pago de los gastos administrativos correspondientes al proceso liquidatario. Sumado a lo anterior, precisó que la entidad ha cumplido a cabalidad con todos los presupuestos legales aplicables a la liquidación. 3 La señora Anya Yurico Arias Aragonez, cuyo poder fue allegado debidamente al proceso.
Demandante: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social Demandado: Comparta EPS-S en Liquidación Radicado: 25000-23-41-000-2024-01209-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Alegó que la ADRES cuenta con otros instrumentos judiciales para alcanzar el cumplimiento pretendido.
En torno a esto, relató los siguientes procesos judiciales que ha adelantado la accionante en su contra y que, a su parecer, comparten los mismos hechos y pretensiones que la presente acción de cumplimiento: • Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovido ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, bajo radicado 25000-23-41-000-2023-01422-00, cuyo retiro fue autorizado mediante auto del 29 de enero de 2023. • Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho remitida por competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, bajo radicado 25000-23-41-000-2024-00601-00, cuya admisibilidad se encuentra pendiente de análisis por la autoridad judicial. • Demanda de acción popular de la que conoce el Tribunal Administrativo de Santander bajo radicado 68001-23-33-000-2021-00849-00, que se encuentra pendiente de fallo.
Por otro lado, indicó que la acción de cumplimiento no resulta procedente para el cumplimiento de normas que establezcan gasto como la invocada por la accionante, pues esta implica el eventual giro de recursos que representan un gasto para la liquidación. Resaltó que mientras Comparta EPS-S ha venido cumpliendo la normativa que le es aplicable como el artículo 12 de la Ley 1797 de 2012, ha sido la ADRES quien se ha abstraído de sus deberes legales al negar el giro de los recursos correspondientes al pago de los gastos de administración para el correcto desarrollo y ejecución del proceso liquidatario, como lo estipula la Circular Externa No 2022130000000055-5 del 6 de septiembre de 2022.
Tras explicar la naturaleza de los actos del liquidador y reiterar el razonamiento acerca de la observancia de las disposiciones legales aplicables al proceso liquidatario, concluyó solicitando la declaratoria de improcedencia o el rechazo de la acción en vista de que no se acreditó el requisito de constitución en renuencia; la demandante cuenta con otros medios de control judicial, algunos de los cuales ya se instauraron y se encuentran pendientes de solución; y se está persiguiendo el cumplimiento de normas que establecen gasto. 1.4.3.
Fallo de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante sentencia del 26 de julio de 2024, declaró la improcedencia del medio de control. En respaldo de esta conclusión explicó que la acción de cumplimiento no procede cuando la accionante dispone de otros mecanismos judiciales. Lo anterior, puesto que la controversia se enmarca en el proceso de insolvencia contemplado en Demandante: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social Demandado: Comparta EPS-S en Liquidación Radicado: 25000-23-41-000-2024-01209-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Ley 1116 de 2006 y, además, ya que la accionante cuenta con otros mecanismos judiciales como el medio de control de nulidad y restablecimiento En línea con lo anterior, razonó que la ADRES puede controvertir las decisiones administrativas que negaron la acreencia presentada en el marco del proceso liquidatario.
En particular, el a quo señaló la posibilidad de cuestionar judicialmente la Resolución Nro. RCG1173-20220426 del 26 de abril de 2022 y la Resolución Nro. RRR0938-20230308 del 29 de junio de 2023. Al respecto, aclaró que ante la previsión de otros medios de control consagrados en el CPACA, lo pretendido por la parte actora no puede ser solicitado a través de la acción de cumplimiento, pues no es posible sustituir a la autoridad judicial competente para resolver sobre el reconocimiento del derecho en cuestión. 1.4.4.
Impugnación Por medio de memorial enviado el 5 de agosto de 2024, la entidad accionante interpuso impugnación contra el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B. Cuestionó la conclusión del Tribunal según la cual la controversia se subsume en el proceso de insolvencia de la Ley 1116 de 2006, toda vez que su artículo 3.° excluye su aplicación tratándose de Entidades Promotoras de Salud.
Razonó que según el artículo 67 de la Ley 1753 de 2015, los procesos de liquidación de las EPS se rigen por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, el Decreto 2555 de 2010 y por las disposiciones aplicables al sector salud como lo es el artículo 12 de la Ley 1797 de 2016. Insistió en el argumento de la demanda acerca de que la ADRES no acudió al proceso liquidatario en reclamación de un crédito, pues en últimas lo que pretende es que, en observancia del artículo 12 de la Ley 1797 de 2016, se le reintegren los recursos públicos del SGSSS que temporalmente se encontraban en posesión de Comparta EPS-S. Concluyó que, por tanto, no se solicita el reconocimiento de un derecho subjetivo o particular en disputa.
Señaló que los intentos de la accionada para conciliar una reducción del monto solicitado por la ADRES desconocen la naturaleza pública, fiscal y parafiscal con destinación específica de los recursos del SGSSS, la cual implica la imposibilidad de modificar el monto de la acreencia. Sostuvo que la agente liquidadora, como auxiliar de la justicia con un mandato limitado y específico a la liquidación de activos y al cumplimiento de las obligaciones de la EPS en liquidación, se ha extralimitado en sus funciones y ha incurrido en un grave abuso del derecho al gestionar o administrar directamente los recursos del SGSSS en omisión del cumplimiento del artículo 12 de la Ley 1797 de 2016.
Demandante: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social Demandado: Comparta EPS-S en Liquidación Radicado: 25000-23-41-000-2024-01209-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En lo que atañe a los mecanismos subsidiarios con los que cuenta la ADRES, manifestó que, a pesar de haber interpuesto una acción popular y una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, tales medios de control no resultan eficaces para garantizar el cumplimiento de la normativa invocada en el proceso de la referencia. Lo anterior, máxime cuando la entidad se enfrenta a la configuración de un perjuicio irremediable que es inminente y grave en los términos explicados en el libelo inicial.
Finalmente, solicitó que se revoque el fallo del a quo para que, en su lugar, se acojan las pretensiones de la acción. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para resolver la impugnación que presentó la ADRES contra la sentencia del 26 de julio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, según lo establecido en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 20114, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las «apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.2.
Problema jurídico a resolver en la presente acción de cumplimiento Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 26 de julio de 2024, dictada por Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que declaró la improcedencia del medio de control, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia de Comparta EPS- S de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? (ii) ¿Se superan los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento? De ser afirmativa la respuesta a la anterior interrogante, deberá determinarse: (iii) ¿Hay lugar a ordenar a la parte accionada el cumplimiento del artículo 12 de la Ley 1797 de 2016? 2.3.
Razones jurídicas de la decisión Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) 4 Modificado por la Ley 2080 de 2021. Demandante: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social Demandado: Comparta EPS-S en Liquidación Radicado: 25000-23-41-000-2024-01209-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co naturaleza de la acción constitucional;
(ii) requisito de procedibilidad; y de superarse el estudio anterior, (iii) análisis del caso concreto. 2.3.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento Esta acción está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que «Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».
Colombia es un Estado Social de Derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el acatamiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.
De este modo, este mecanismo constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el inminente incumplimiento la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional «el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo»5. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: a) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 5 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.
Magistrados Ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. Demandante: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social Demandado: Comparta EPS-S en Liquidación Radicado: 25000-23-41-000-2024-01209-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.º)6. b) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8.º). c) El artículo 8º señala que excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable», caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. d) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9.º).
Solo una vez suplidas las anteriores exigencias, corresponderá analizar la existencia de un mandato imperativo e inobjetable que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido esta acción. Este último corresponde a un análisis del fondo del asunto del cual depende la prosperidad de las pretensiones expuestas en la demanda. 2.3.2.
De la renuencia El inciso segundo del artículo 8.° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5.° del artículo 10 ibídem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad accionada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el acatamiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.
De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia a Comparta EPS-S antes de instaurar la demanda. En el requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado 6 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.
Demandante: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social Demandado: Comparta EPS-S en Liquidación Radicado: 25000-23-41-000-2024-01209-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Sala, que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»7.
La parte accionante adujo que constituyó en renuencia a la entidad demandada a través de los oficios 20233210733311 del 18 de julio de 2023 y 20233005800351 del 13 de diciembre de 2023. Afirmó que, por medio de estos, solicitó al agente liquidador de Comparta EPS-S el cumplimiento del artículo 12 de la Ley 1797 de 2016 y que, sin embargo, la accionada hizo caso omiso al cumplimiento del mandato legal.
Pese a lo manifestado por la ADRES en el escrito de la demanda, al analizar el material probatorio aportado por la entidad demandada, esta Sala anticipa que no se acredita el cumplimiento del requisito de procedibilidad de manera previa a la interposición del medio de control de la referencia. En primer lugar, se advierte que si bien los oficios 20233210733311 del 18 de julio de 2023 y 20233005800351 del 13 de diciembre de 2023 se allegaron a Comparta EPS-S como lo convalidó la accionada en la contestación a la demanda, no se puede concluir que estos tuviesen por objeto surtir el requisito de constitución en renuencia en los términos del inciso segundo del artículo 8° de la Ley 393 de 1997.
Por el contrario, ambos oficios se expidieron con el propósito de contestar negativamente a dos solicitudes presentadas por el agente liquidador de Comparta EPS-S. Por un lado, la del 8 de mayo de 2023, en la cual se peticionó al ADRES el giro de $6.459.249.329 correspondientes a los porcentajes para uso de gasto administrativo. Y, por otro lado, la del 15 de agosto de 2023, a través de la cual se solicitó a la accionante que, tras aceptarse en su favor el cruce de saldos por los montos de $127.077.686 y $60.331.168, le trasladara a la EPS las sumas de $2.683.341.923 y de $3.588.814.781 por conceptos de procesos de Liquidación Mensual de Afiliados y del régimen contributivo respectivamente.
En segundo lugar, al margen de que en los mencionados oficios se menciona el artículo 12 de la Ley 1797 para motivar la denegación de las solicitudes del giro de recursos elevadas por Comparta EPS-S, dentro de los mismos no se encuentra una petición directa dirigida a la accionada para que acate la disposición normativa cuyo cumplimiento se pretende.
Esta cuestión es determinante para concluir la ausencia del requisito de procedibilidad, el cual requiere que expresamente se solicite el acatamiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido. Lo anterior, permite concluir que previo a interponer la acción de cumplimiento, la ADRES no constituyó en renuencia a Comparta EPS-S. Se anota que el a quo se adelantó a realizar un estudio del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción obviando surtir de manera previa un análisis sobre la acreditación de la constitución en renuencia de la accionada, análisis que resulta necesario antes 7 Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo Demandante: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social Demandado: Comparta EPS-S en Liquidación Radicado: 25000-23-41-000-2024-01209-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de adentrarse a cualquier otra consideración sobre el medio de control.
Siendo así, es procedente revocar la sentencia impugnada para, en su lugar, rechazar la demanda. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 26 de julio de 2024 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento promovida por la ADRES para, en su lugar, RECHAZAR el medio de control de la referencia por no agotar el requisito de la renuencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.