CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 25000-23-42-000-2015-06218-01 (5267-2023) Demandante: Duver Alexander Rúa Vásquez Demandado: Nación (Ministerio de Defensa, Ejército Nacional) Tema: Pensión de invalidez y reajuste de la indemnización por disminución de la capacidad laboral.

Decisión: Se confirma providencia apelada. El a quo valoró de forma adecuada el acervo médico-laboral, no encontró acreditado que la pérdida de capacidad con ocasión al servicio militar hubiera alcanzado el 50 % exigido para la pensión de invalidez. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 30 de junio de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. Duver Alexander Rúa Vásquez presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto ficto presunto derivado del silencio administrativo frente a la petición radicada el 22 de julio de 2015, mediante la cual solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez y el reajuste de la indemnización por disminución de la capacidad laboral. 2.

A título de restablecimiento del derecho, pretendió que se ordenara a la entidad demandada el reconocimiento de una pensión de invalidez equivalente al 85% del promedio del salario y demás factores devengados, conforme al numeral 3.5 del artículo 3 de la Ley 923 de 2004, en concordancia con el artículo 32 del Decreto 4433 de 2004 y el artículo 2 del Decreto 1157 de 2014, con efectos a partir del 31 de marzo de 2010, fecha de retiro del servicio. 3.

Solicitó, además, el pago de una indemnización plena o el reajuste de la ya reconocida, de acuerdo con la disminución de la capacidad médico-laboral, junto con el 2 Radicación: 25000-23-42-000-2015-06218-01 (5267-2023) Demandante: Duver Alexander Rúa Vásquez reconocimiento de cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de proferirse la sentencia, como compensación por los perjuicios sufridos.

Igualmente pidió la condena en costas y la actualización de las sumas reconocidas, conforme al artículo 187 del CPACA. 4. Señaló que prestó sus servicios en el Ejército Nacional y fue retirado del servicio activo al ser considerado no apto por su condición psicofísica. Afirmó que las afecciones que motivaron su retiro le generaron una disminución del 100% de su capacidad laboral, lo que le impide desempeñar cualquier actividad que le permita obtener su sustento. 5.

Indicó que la entidad demandada no le ha brindado tratamiento ni asistencia médica adecuada, lo cual ha ocasionado un deterioro progresivo de su salud y un alto grado de discapacidad, razón por la cual, desde su desacuartelamiento, no ha experimentado mejoría alguna y depende económicamente de sus familiares. Contestación de la demanda. 6.

La Nación – Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que el dictamen suscrito por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia carece de idoneidad para sustentar las reclamaciones, por cuanto los miembros de las Fuerzas Militares se rigen por un régimen pensional especial que exige valoración por las autoridades médico-militares competentes. 7.

Sostuvo que el demandante no fue evaluado dentro del término establecido por el órgano médico autorizado, razón por la cual el dictamen allegado no puede generar efectos jurídicos dentro del régimen especial aplicable. 8. Concluyó que la pérdida de la capacidad laboral debe ser superior al 50% y estar determinada por el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, órgano que en el Acta No. 8251-TML15-1243-MDMSG-TML-41.1 ratificó una disminución del 12.5%, insuficiente para causar la prestación reclamada.

II. SENTENCIA APELADA 9. El 30 de junio de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, negó las pretensiones. Para sustentar la decisión, expuso el régimen aplicable a la pensión de invalidez de los miembros de la Fuerza Pública y precisó que se exige pérdida de la capacidad psicofísica igual o superior al 50 % durante el servicio. 10.

Estableció que el demandante estuvo vinculado al Ejército Nacional como soldado regular del 15 de agosto de 2006 al 17 de junio de 2013, fecha en la cual fue desacuartelado por disminución de la capacidad psicofísica. 11. Constató que, conforme al Acta 8251-TML15-1243 del 29 de mayo de 2015 del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, el demandante presentaba 3 Radicación: 25000-23-42-000-2015-06218-01 (5267-2023) Demandante: Duver Alexander Rúa Vásquez pérdida de capacidad laboral del 12,5 %, con diagnóstico de incapacidad permanente parcial, no apto para actividad militar.

Observó que, mediante Resolución 189760 del 11 de febrero de 2015, al actor le fue reconocida una indemnización por pérdida de capacidad laboral. 12. Indicó que con la demanda se allegó un formato de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia que atribuía al demandante 100 % de pérdida de capacidad laboral por diagnóstico de esquizofrenia paranoide. 13.

A partir de esa discrepancia, el Tribunal decretó oficiosamente (auto del 29 de noviembre de 2019) una nueva valoración por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca. La Junta requirió datos de contacto del actor y el comprobante de pago de honorarios para citarlo a valoración, advirtiendo que continuaría el trámite una vez recibidos los soportes.

Posteriormente reiteró el requerimiento de datos y comprobante de pago para la citación y práctica de la evaluación. 14. El 25 de agosto de 2021, el Tribunal ofició a la Junta de Bogotá y Cundinamarca para conocer el resultado de la valoración. La Junta respondió que el demandante fue citado para valoración médica y psicológica los días 10 de marzo de 2020, 9 de junio de 2021 y 12 de noviembre de 2021, sin comparecencia en ninguna de las fechas, por lo cual decretó el desistimiento de la solicitud pericial ante la imposibilidad de realizarla. 15.

Con ese panorama, el a quo evaluó el dictamen aportado por la Junta de Antioquia y concluyó que no desvirtuaba el porcentaje fijado por la autoridad médico-militar, al no ofrecer una confrontación técnica suficiente respecto de las valoraciones castrenses ni identificar falencias concretas de estas. 16. Precisó que la valoración de Antioquia no explicó por qué los índices de pérdida de capacidad aumentaban a 100 % frente al 12,5 % determinado por el órgano competente para el régimen especial, ni acreditó equivalencia metodológica entre sistemas de calificación. 17.

Agregó, de otra parte, que es público y notorio el volumen de dictámenes de algunas juntas regionales objeto de investigaciones penales por eventuales irregularidades, lo que impone mayor rigor de contrastación cuando se oponen a dictámenes del sistema médico-militar. 18. Advirtió que, dada la diferencia porcentual relevante entre los dictámenes allegados, se decretó otro dictamen oficioso, el cual no se pudo practicar por inasistencia del actor. 19.

Con base en lo anterior, el Tribunal concluyó que el demandante no acreditó los requisitos legales para el reconocimiento de la pensión de invalidez, por tratarse de una patología de origen común, no imputable al servicio, y por no haberse demostrado una pérdida de capacidad igual o superior al 50 % determinada por el órgano competente en el régimen especial. 4 Radicación: 25000-23-42-000-2015-06218-01 (5267-2023) Demandante: Duver Alexander Rúa Vásquez 20.

En cuanto a la reliquidación de la indemnización reconocida por el Ejército Nacional, señaló que no era posible estudiarla al no existir un dictamen que acreditara incremento del porcentaje de pérdida de capacidad laboral. III. RECURSO DE APELACIÓN. 21. El demandante interpuso recurso de apelación. Sostuvo que debía prevalecer el dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia frente a los demás elementos probatorios sobre la pérdida de capacidad laboral.

Afirmó que la Junta Médico-Laboral militar realizó una valoración insuficiente y contraria a los principios de integralidad y debido proceso, por centrarse en episodios aislados y no ponderar adecuadamente enfermedades de origen común. Agregó que la omisión de la entidad la hacía responsable de patologías sobrevinientes. 22. Cuestionó la validez del dictamen pericial decretado de oficio dentro del proceso por considerar que se decretó sin razones de necesidad y en contravía del debido proceso. 23.

Alegó que la decisión de primera instancia desconoció garantías y principios (debido proceso, congruencia, seguridad jurídica, confianza legítima, continuidad e integralidad en la atención médica, favorabilidad, entre otros) sostuvo que existían hechos nuevos con incidencia en el porcentaje de pérdida de capacidad no valorados. Afirmó, además, que la negativa de reliquidar la indemnización vulneró el principio de congruencia y que no era exigible la conciliación prejudicial por versar el asunto sobre derechos laborales y pensionales.

Revisada la sentencia de primera instancia, se advierte que el Tribunal no sustentó la negativa de la pretensión indemnizatoria en la falta de conciliación extrajudicial, sino en la ausencia de prueba sobre un incremento del porcentaje de pérdida de capacidad laboral. En esa medida, el señalamiento del apelante sobre la conciliación constituye un planteamiento introducido en el recurso que no corresponde a la ratio decidendi del a quo.

Sobre ese punto se hará la precisión y el análisis respectivo en el acápite de consideraciones. 24. En conclusión, adujo que la sentencia incurrió en violación directa e indirecta de la ley sustancial y desconoció el precedente; relacionó causales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales y solicitó revocar el fallo para, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda.

IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 25. Mediante auto proferido el 9 de mayo de 2024, notificado por estado del 31 de mayo de 2024 se admitió el recurso de apelación1. 1 Índice 16 de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 5 Radicación: 25000-23-42-000-2015-06218-01 (5267-2023) Demandante: Duver Alexander Rúa Vásquez V. CONSIDERACIONES Competencia 26.

De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Así las cosas, se abordará el análisis de esta controversia. Problema jurídico 27. Corresponde a la Sala establecer si la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó válidamente, de un lado, el reconocimiento de la pensión de invalidez —con fundamento en el análisis probatorio realizado respecto del dictamen de la Junta Regional de Calificación de Antioquia (100%) frente al acta de Junta Médico- Laboral (12,5 %) y, de otro, el reajuste de la indemnización por pérdida de la capacidad psicofísica.

Análisis 28. En este caso, la Sala confirmará la sentencia apelada. El Tribunal valoró de manera adecuada el acervo probatorio y aplicó correctamente las reglas que rigen la calificación de la capacidad psicofísica de los miembros de la Fuerza Pública. El dictamen aportado por el actor no desvirtuó el acto demandado, como se expone a continuación. 29.

En relación con el planteamiento del apelante según el cual no era exigible la conciliación extrajudicial para discutir el reajuste de la indemnización, la Sala precisa que se trata de un argumento incorporado en la apelación que no corresponde a la motivación de la sentencia de primera instancia, pues el Tribunal no negó esa pretensión por falta de conciliación, sino por ausencia de prueba que acreditara incremento en el porcentaje de pérdida de capacidad laboral.

Por ello, este reproche se resolverá dentro del análisis de dicha pretensión sin que, por sí solo, tenga aptitud para desvirtuar la decisión apelada. 30. En lo que concierne a la pretensión de reajuste de la indemnización por disminución de la capacidad psicofísica, la Sala advierte que no se satisfacen los presupuestos procesales para emitir un pronunciamiento de fondo, porque la demanda no individualizó el acto administrativo que creó, modificó o definió la situación jurídica del actor en relación con esa prestación. En efecto, si su propósito era controvertir o ajustar la indemnización ya reconocida, debía demandar el acto de reconocimiento correspondiente —en este caso, la Resolución 189760 del 11 de febrero de 2015—, pues fue ese el que fijó su derecho particular y concreto; una nueva petición administrativa no tiene aptitud para reabrir una decisión ya adoptada. 6 Radicación: 25000-23-42-000-2015-06218-01 (5267-2023) Demandante: Duver Alexander Rúa Vásquez 31.

Esta Subsección2 ha reiterado que la ausencia de demanda contra el acto que definió la indemnización vuelve inviable cualquier estudio sustancial sobre su reajuste, por lo que resulta innecesario pasar a un examen material de esa pretensión. En igual sentido, se ha precisado3 que, cuando no se demanda el acto lesivo ni se identifica uno que haya creado, modificado o extinguido la situación jurídica del interesado, procede negar las pretensiones deprecadas. 32.

En cuanto a la pensión de invalidez, el Decreto 1796 dispuso que esta se reconoce al personal uniformado cuando se acredite una pérdida de capacidad laboral igual o superior al 75 % ocurrida en servicio, de acuerdo con el dictamen emitido por los organismos médico-laborales. Sin embargo, dicha disposición fue modificada por el numeral 3.5 del artículo 3 de la Ley 923 de 2004, que redujo el umbral mínimo al 50 %, y estableció como criterio rector que el derecho a la pensión de invalidez debe surgir a partir de esa proporción, determinada por los organismos competentes, teniendo en cuenta criterios diferenciales según la causa de la afección. 33.

En desarrollo de dicha ley, el Decreto 4433 de 2004 reglamentó la liquidación de la pensión de invalidez según el porcentaje de pérdida de capacidad laboral. No obstante, su artículo 30 fue declarado nulo por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 28 de febrero de 2013 (Rad. 11001-03-25-000-2007-00061-00), al considerar que el Ejecutivo excedió la habilitación legal al establecer como requisito un porcentaje superior al 50 %.

Posteriormente, en decisión del 23 de octubre de 2014 (Rad. 11001-03-25-000-2007-00077-01), esta misma Sección precisó el alcance del fallo y declaró la nulidad del artículo en su integridad. 34. El Decreto 1157 de 2014, reiteró que la pensión de invalidez procede cuando los organismos médico-laborales determinan una pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50 % ocurrida en servicio activo, y estableció los rangos porcentuales y bases para su liquidación. 35.

En este contexto normativo, el dictamen que califica la pérdida de capacidad laboral constituye un presupuesto de hecho necesario para el reconocimiento de la pensión de invalidez. En el régimen especial, corresponde emitirlo exclusivamente a la Junta Médico- Laboral o al Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, conforme a los decretos citados.

No obstante, dentro de los procesos judiciales, los jueces pueden disponer la práctica de una valoración pericial por parte de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, cuyas conclusiones deben ser valoradas como prueba pericial conforme a las reglas del artículo 226 del CGP y los principios de sana crítica y libre apreciación. 2 Sentencia del 30 de marzo de 2017, Sección Segunda, Subsección A Exp. 3318-2015, CP William Hernández Gómez.

Reiterada en sentencia del 31 de marzo de 2022, Sección Segunda, Subsección A Exp. 3939-2018, CP Rafael Francisco Suárez Vargas 3 Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, 24 de julio de 2025. Exp. 1160-2020. 7 Radicación: 25000-23-42-000-2015-06218-01 (5267-2023) Demandante: Duver Alexander Rúa Vásquez 36.

En este caso, la controversia consistió en establecer si el estado de salud del demandante (y el origen de sus afecciones) daba lugar a la pensión de invalidez. El acervo probatorio relevante estuvo integrado por: i) el Acta de Junta Médico-Laboral 8251-TML 15-1-243 del 29 de mayo de 2015 (12,5%); y ii) la Junta Regional de Calificación de Antioquia (Dictamen radicado 53632 del 29 de abril de 2015), que fijó un 100%. 37.

La Sala considera que el dictamen decretado de oficio por el Tribunal era una prueba necesaria para zanjar discrepancias notorias en las valoraciones aportadas al proceso. Sin embargo, como explicó el Tribunal, dicha prueba no pudo practicarse pues en las dos oportunidades en las cuales se citó al demandante para ser valorado, no se presentó. De otra parte, el dictamen de la Junta Regional de Antioquia otorgó el mayor puntaje posible de pérdida de la capacidad laboral bajo el único diagnóstico de “esquizofrenia paranoide” con base en algunos hechos que tuvieron ocurrencia cuando el demandante tenía 12 años de edad, es decir, mucho antes de la actividad militar. 38.

Teniendo en cuenta lo anterior, se observa que el dictamen de la Junta Regional de Antioquia aportado con la demanda no logra confrontar la valoración realizada por las autoridades médicas militares, ni advierte falencias de las evaluaciones médicas realizadas al demandante por parte de la Junta Médica Laboral del Ejército, por el contrario, ofrece elementos de juicio para considerar que el origen de las patologías está relacionado con eventos que tuvieron lugar mucho antes de que el demandante ingresara al servicio militar. 39.

Conforme lo expuesto, esta sala encuentra que el análisis probatorio realizado por el Tribunal fue suficiente para evidenciar que no hubo error en la junta de calificación y que, por el contrario, el dictamen de la Junta Regional de Antioquia no cumple con la carga de demostrar que hubo un error en la valoración realizada por la junta médica. 40.

Tampoco se evidencia error por parte del Tribunal en la aplicación de las normas en las que se basó para determinar que el demandante no cumplía con los requisitos para el reconocimiento de una pensión de invalidez al momento de su retiro. 41. Finalmente, la Sala observa que el apelante invoca, de manera genérica, la vulneración de múltiples principios y garantías constitucionales (como el debido proceso, la favorabilidad y la confianza legítima) sin precisar en qué medida la decisión de primera instancia desconoció tales postulados o cómo esa supuesta irregularidad tuvo incidencia material en la resolución del litigio.

La sola invocación de principios no constituye un reproche válido de apelación, pues la competencia de esta instancia se circunscribe a los cargos concretos y verificables formulados contra la sentencia apelada. En consecuencia, al no acreditarse una afectación real al derecho de defensa ni un desconocimiento de los límites del debate judicial, no se advierte vulneración de garantías procesales que amerite la revocatoria del fallo. 8 Radicación: 25000-23-42-000-2015-06218-01 (5267-2023) Demandante: Duver Alexander Rúa Vásquez 42.

Conforme con lo expuesto, se concluye que la decisión revisada en sede de apelación no incurre en ninguno de los defectos señalados en el recurso. No se evidencia una insuficiente valoración probatoria, ni indebida aplicación de las normas pertinentes para la resolución del caso. Por tal razón, se confirmará la decisión del Tribunal. Condena en costas 43.

La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 44.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 45. La eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 46.

En consecuencia, en esta instancia se impondrán costas a la parte demandante, por cuanto los argumentos de su recurso de apelación no prosperaron. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 30 de junio de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO. CONDENAR en costas al demandante en esta instancia por las razones explicadas. 9 Radicación: 25000-23-42-000-2015-06218-01 (5267-2023) Demandante: Duver Alexander Rúa Vásquez TERCERO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.