REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Bogotá DC, diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticinco (2025). Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-26-000-2021-00035-00 (66.615) Actor: ANDREA PAOLA CÉLY GRIJALBA Y OTRO Demandado: AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA (ANM) Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – CPACA Asunto: SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA – SOLICITUD DE FORMALIZACIÓN DE MINERÍA TRADICIONAL Síntesis del caso: el 8 de abril de 2013, los demandantes elevaron ante la Agencia Nacional de Minería (ANM) una solicitud de formalización de minería tradicional con fundamento en lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 1382 de 2010, norma que salió del ordenamiento jurídico por virtud de la declaración de inexequibilidad efectuada por la Corte Constitucional en sentencia C-366 de 11 de mayo 2011, sin que para ese preciso momento la referida petición hubiese sido tramitada y decidida.
En año 2019 la entidad demandada rechazó dicha petición en atención a lo preceptuado en el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019, según el cual «las personas naturales, grupos o asociaciones que presentaron solicitud de formalización de minería tradicional hasta el 10 de mayo de 2013 ante la autoridad minera competente y que a la fecha de promulgación de esta ley se encuentran vigentes y en área libre, continuarán su trámite», por estimar que no quedaba área susceptible de contratar en atención al «sistema de cuadrícula minera» adoptado en las leyes 1753 de 2015 y 1955 de 2019, así como en las resoluciones números 504 de 2018 y 505 de 2019 proferidas por la ANM; esta decisión fue confirmada posteriormente.
Decide la Sala en única instancia la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por los señores Andrea Paola Cély Sierra y José Federico Cély Sierra en contra de la Agencia Nacional de Minería (índice 2 SAMAI). I.
ANTECEDENTES La demanda En el escrito de la demanda la parte actora elevó las siguientes súplicas: «-. Que es nula la Resolución No. 001134 de 29 de octubre de 2019 mediante la cual se rechazó la solicitud de formalización de minería tradicional No. OD8-16501, proferida por el Vicepresidente de Contratación y Titulación de la “AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA”, mediante la cual resuelve: 2 Expediente: 11001-03-26-000-2021-00035-00 (66.615) Actor: Andrea Paola Cély Grijalba y otro Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Sentencia de única instancia RECHAZAR, la Solicitud de Formalización de Minería Tradicional No.OD8- 16501, radicada por los señores ANDREA PAOLA CELY GRIJALBA y JOSE FEDERICO CELY SIERRA, para la explotación de un yacimiento denominado técnicamente como carbón coquizable o metalúrgico ubicado en jurisdicción del municipio de Samacá en el departamento de Boyacá. -.
Que es nula la Resolución VCT 000270 de 27 de marzo de 2020 mediante la cual se resolvió recurso de reposición dentro del trámite de la solicitud de formalización de minería tradicional OD8-16501, proferida por el Vicepresidente de Contratación y Titulación Minera de la “AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA”, a través de la cual
RESUELVE
CONFIRMAR lo dispuesto en la resolución Resolución (sic) No. 001134 de 29 de octubre de 2019 “por medio de la cual se rechaza y se archiva la solicitud de minería tradicional No. OD8-16501, lo anterior de conformidad con lo establecido en la parte motiva del precitado acto administrativo”. -. Que como consecuencia de las nulidades de los Actos Administrativos demandados y a título de restablecimiento del derecho conculcado, se proceda a dejar la solicitud de legalización de minería tradicional OD8- 16501 en el estado en que se encontraba antes de la expedición de los actos administrativos (Resoluciones) demandadas, para que en su lugar se proceda a tramitar la legalización por parte del Consejo de Estado, conforme lo establecía el artículo 12 de la Ley 1382 de 2010 y las decisiones C-763 de 2002 y C-242 de 2009 de la Corte Constitucional y del mismo Consejo de Estado en donde claramente se establece que “La ultraactividad de la ley es un problema de aplicación de la ley en el tiempo y está íntimamente ligada al principio de que todo hecho, acto o negocio jurídico se rige por la ley vigente al momento de su ocurrencia, realización o celebración. Dentro de la Teoría General del Derecho, es clara la aplicación del principio "Tempus regit actus", que se traduce en que la norma vigente al momento de sucederse los hechos por ella prevista, es la que se aplica a esos hechos, aunque la norma haya sido derogada después. Esto es lo que explica la Teoría del Derecho, la denominada ultractividad de las normas, que son normas derogadas, que se siguen aplicando a los hechos ocurridos durante su vigencia. Este fenómeno se presenta en relación con todas las normas jurídicas, cualquiera que sea su naturaleza: civil, comercial, penal, etc.” Igualmente frente a los derechos adquiridos se pronunció la Honorable Corte Constitucional diciendo que “Los derechos adquiridos son aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han creado y definido bajo el imperio de una Ley y, que por lo mismo, han instituido en favor de sus titulares un derecho subjetivo que debe ser respetado frente a Leyes posteriores que no puede afectar lo legítimamente obtenido al amparo de una Ley anterior.
Presuponen la consolidación de una serie de condiciones contempladas en la Ley, que permiten a su titular exigir el derecho en cualquier momento”. El hecho de estar agotada la vía gubernativa ante la Agencia Nacional de Minería y dadas las condiciones de derechos adquiridos de las explotaciones mineras que venimos adelantando los señores ANDREA PAOLA CÉLY GRIJALBA y JOSÉ FEDERICO CÉLY SIERRA, en el área descrita en la solicitud de legalización de minería tradicional no. OD8-16501, a efectos de legitimar el derecho adquirido en dicha explotación minera e inscribirlo en el Registro Minero Nacional.
Todo en razón a que la Autoridad Minera utilizo indebidamente la vía gubernativa y la agoto, violando flagrantemente no solamente el debido proceso y generando nulidad derivada del artículo 29 de la Carta Política, sino que también prevarico, abuso de la función pública y otros, al utilizar ilegalmente el artículo 24 de la Ley 1955 de 2019 de manera retroactiva» (índice 2 SAMAI1 – mayúsculas fijas del original). 1 Archivo: «7ED_NULIDADANDREAPAOLAYJFCDEF(.PDF) NroActua 2». 3 Expediente: 11001-03-26-000-2021-00035-00 (66.615) Actor: Andrea Paola Cély Grijalba y otro Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Sentencia de única instancia Hechos Como fundamento fáctico de la demanda la parte actora narró, en síntesis, lo siguiente: 1) El 8 de abril de 2013, los demandantes presentaron ante la ANM la petición de formalización de minería tradicional con radicación número OD8-16501 con base en lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 1382 de 2010, norma que salió del ordenamiento jurídico el día 11 de mayo de 2013 por razón de la declaración de inexequibilidad efectuada por la Corte Constitucional en sentencia C-366 de 11 de mayo 20112, sin que para ese momento aquella hubiese sido tramitada y decidida. 2) En el procedimiento administrativo la autoridad minera no requirió al solicitante ni realizó visitas técnicas para efectos de verificar la ubicación y antigüedad de las explotaciones mineras, el estado de la mina y el mineral objeto de explotación. 3) Mediante la Resolución no. 001134 de 29 de octubre de 2019 la ANM rechazó la petición de formalización de minería tradicional objeto de la controversia con base en lo dispuesto en el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019, según el cual «las personas naturales, grupos o asociaciones que presentaron solicitud de formalización de minería tradicional hasta el 10 de mayo de 2013 ante la autoridad minera competente y que a la fecha de promulgación de esta ley se encuentran vigentes y en área libre, continuarán su trámite», toda vez que, para ese momento no quedaba área susceptible de contratar en el espacio objeto de la solicitud de conformidad con el «sistema de cuadricula minera»3; esta decisión fue confirmada por la Resolución número 000270 de 27 de marzo de 2020, la cual fue notificada personalmente a la demandante el 7 de octubre de 2020.
Normas violadas y concepto de la violación La parte actora sostiene que los actos administrativos demandados deben declararse nulos por la violación de lo dispuesto en los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 29, 84, 93, 121, 150, 189.11, 330 y 360 de la Constitución Política; 6 del Convenio no. 169 de la Organización 2 A través de esta providencia se declaró inexequible la Ley 1382 de 2010 con efectos diferidos por el término de dos (2) años por el hecho de haberse omitido el trámite de consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes. 3 Regulado por los artículos 21 de la Ley 1753 de 2015 y 24 de la Ley 1955 de 2019 y adoptado por la ANM mediante Resoluciones números 504 del 18 de septiembre de 2018 y 505 de 2 de agosto de 2019 proferidas por la ANM. 4 Expediente: 11001-03-26-000-2021-00035-00 (66.615) Actor: Andrea Paola Cély Grijalba y otro Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Sentencia de única instancia Internacional del Trabajo; 2531, 2532, 2533 y 2534 del Código Civil; 138, 229, 230, 231, 232 y 233 de la Ley 1437 de 2011 y 12 de la Ley 1382 de 2010; de igual manera, aduce que los referidos actos administrativos desconocen lo dispuesto en la Ley 685 de 2001 y en los Decretos números 1970 de 2012 y 933 de 2013 proferidos por el Gobierno Nacional.
En explicación de ese quebranto normativo la parte planteó con la demanda los siguientes cuatro motivos de censura: 3.1 Primer cargo: ausencia de motivación Como sustento de esta acusación arguyó que los actos administrativos cuestionados carecen de motivación porque las consideraciones allí consignadas «son abstractas, ausentes de razones y [de] justificaciones legales». 3.2 Segundo cargo: falsa motivación y violación del derecho constitucional fundamental del debido proceso Los fundamentos de estas censuras son los siguientes: 1) No es jurídicamente viable aplicar de forma retroactiva lo dispuesto en los artículos 21 de la Ley 1753 de 2015 y 24 de la Ley 1955 de 2019, así como tampoco lo previsto en las Resoluciones números 504 del 18 de septiembre de 2018 y 505 de 2 de agosto de 2019 proferidas por la ANM para tramitar y decidir la solicitud de formalización de minería tradicional con radicación número OD8-16501 de 8 de abril de 2013, toda vez que, la declaración de inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010 contenida en la sentencia C-366 de 2011 tuvo por efecto la consolidación de un derecho adquirido en favor de la demandante por el hecho de no haberse cumplido la finalidad para la cual fue expedida, de conformidad con lo dispuesto en las sentencias C-242 de 2009 y C-259 de 2016. 2) La petición de formalización de minería tradicional debió tramitarse con sujeción a lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 1382 de 2010 y en los Decretos Reglamentarios números 1970 de 2012 y 933 de 2013 por ser las normas vigentes al momento de su presentación; en consecuencia, se debió requerir a la demandante y realizar las visitas técnicas necesarias para verificar la ubicación y antigüedad de las explotaciones mineras, el estado de avance, el mineral objeto de la explotación y otras condiciones en la forma y términos previstos en dichas normas. 5 Expediente: 11001-03-26-000-2021-00035-00 (66.615) Actor: Andrea Paola Cély Grijalba y otro Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Sentencia de única instancia 3) Las normas del «sistema de cuadrícula minera» se aplican únicamente a los contratos de concesión, empero, no sucede lo mismo con las solicitudes de legalización de minería tradicional. 4) Operó el fenómeno de la «reviviscencia» respecto de las normas derogadas o modificadas por la Ley 1382 de 2010, motivo por el cual la petición de formalización de minería tradicional debió regirse por las disposiciones que «resurgieron» por virtud de la declaración de inexequibilidad contenida en la sentencia C-366 de 2011 proferida por la Corte Constitucional. 3.3 Tercer cargo: las normas de la Ley 1955 de 2019 no son aplicables para tramitar y decidir la petición de legalización de minería tradicional por el hecho de no surtir el trámite de la consulta previa En apoyo de este motivo de reproche de legalidad adujo que los artículos 23, 24, 325 y 329 de la Ley 1955 de 2019 no eran aplicables para tramitar y decidir la petición de legalización de minería tradicional con radicación no. OD8-16501, pues, de conformidad con lo establecido en los artículos 330 constitucional y 6 del Convenio no. 169 de la OIT «las disposiciones que se refieran a la explotación de recursos naturales no renovables, en las zonas que se asientan las comunidades diferenciadas, son susceptibles de Consulta Previa» (índice 2 SAMAI4), empero, las referidas disposiciones legales no surtieron dicho trámite. 3.4 Cuarto cargo: los actos acusados no podían fundarse en las Resoluciones números 504 de 2018 y 505 de 2019 proferidas por la ANM por ser improcedentes, ilegales y violatorias del artículo 29 de la Constitución Política Para explicar este cargo de nulidad manifestó que los actos administrativos objeto de debate no podían fundarse en las Resoluciones números 504 de 2018 y 505 de 2019 proferidas por la ANM por ser «improcedentes, ilegales y violatorias del artículo 29 de la Carta Política», por cuanto «no pueden hacer las veces de decretos reglamentarios» de los artículos 23, 24, 325 y 329 Ley 1955 de 2018 en atención a lo dispuesto en el artículo 360 de la Constitución Política. 4 Archivo: «7ED_NULIDADANDREAPAOLAYJFCDEF(.PDF) NroActua 2» - pág. 16. 6 Expediente: 11001-03-26-000-2021-00035-00 (66.615) Actor: Andrea Paola Cély Grijalba y otro Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Sentencia de única instancia Trámite y contestación de la demanda 1) Por auto de 7 de febrero de 2022 se inadmitió la demanda por el hecho de no haberse subsanado en la forma y términos indicados por el despacho sustanciador en providencia de 6 de septiembre de 2021; es decir, por el hecho de no haberse indicado con claridad y precisión los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda; la referida decisión fue revocada en sede de súplica, pues, la Sala de Decisión estimo que si bien «en la demanda y en su subsanación se mencionaron los hechos de manera antitécnica, como quiera que, se hizo referencia a las normas jurídicas que se vulneraron (…) de la lectura íntegra y detallada de los mismos, es posible extraer la referencia fáctica y lo que se pretende con la demanda»5. 2) El expediente pasó nuevamente al despacho sustanciador el 13 de febrero de 2024 (índice 39 SAMAI); mediante providencia del 5 de abril de 2024 se admitió la demanda (índice 40 SAMAI), la cual fue notificada en forma personal a la autoridad demandada, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado el 29 de abril del mismo año (índice 44 SAMAI). 3) A través de escrito presentado el 18 de junio de 2024 la ANM se opuso a las pretensiones de la demanda, en sustento de lo cual manifestó que i) la solicitud de formalización de minería tradicional con radicación no. OD8-16501 fue correctamente rechazada por no contar con área libre susceptible de ser otorgada, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 24 y 325 de la Ley 1955 de 2019 y en las Resoluciones números 504 de 2018 y 505 de 2019 proferidas por esa misma autoridad en relación con el «sistema de cuadrícula minera»; ii) al decidir la solicitud de formalización minera tradicional con radicación no. OD8-16501 la entidad demandada aplicó de manera retrospectiva normas expedidas con posterioridad a su presentación por el hecho de que no estaba frente a una situación jurídica consolidada con base en una ley anterior sino ante una mera expectativa y, iii) los actos demandados están amparados por la presunción de legalidad y, además, fueron debidamente motivados (índice 50 SAMAI). 4) Por auto de 24 de julio de 2025 i) se prescindió de la audiencia inicial y se dispuso el trámite de sentencia anticipada; ii) se incorporaron como pruebas los documentos allegados con la demanda y su respectiva contestación; ii) se fijó el litigio y, iv) se corrió 5 Auto de 23 de noviembre de 2022, CP Alberto Montaña Plata (índice 31 SAMAI). 7 Expediente: 11001-03-26-000-2021-00035-00 (66.615) Actor: Andrea Paola Cély Grijalba y otro Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Sentencia de única instancia traslado a las partes para presentar alegaciones de conclusión (índice 72 SAMAI); esta providencia no fue objeto de recursos.
Alegatos de conclusión En esta etapa procesal las partes insistieron en los argumentos esgrimidos a lo largo del proceso (índices 77 y 78 SAMAI); el Ministerio Público solicitó denegar las súplicas de la demanda por estimar que i) la aplicación de los artículos 24 y 325 de la Ley 1955 de 2019 se hizo de forma retrospectiva y no retroactiva, pues, la petición de formalización de minería tradicional estaba en trámite al momento en que dichas normas entraron a regir; ii) no existe ningún derecho adquirido en cabeza de los demandantes, únicamente una prelación para el estudio de la referida petición respecto de otras presentadas posteriormente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 685 de 2001 y, iii) el cargo relativo a la imposibilidad de aplicar la Ley 1955 de 2019 porque no surtió el trámite de la consulta previa corresponde por competencia a la Corte Constitucional en sede de control abstracto de constitucionalidad y no al Consejo de Estado (índice 79 SAMAI).
La petición de suspensión provisional de los actos administrativos demandados Junto con la demanda la parte actora deprecó la suspensión provisional de los efectos de las resoluciones cuya nulidad se pretende (índices 26 y 97 SAMAI); mediante auto de 25 de septiembre de 2025, notificado mediante anotación por estado electrónico del día 26 de los mismos mes y año, este despacho judicial denegó la petición de suspensión provisional de los actos administrativos demandados (índice 82 SAMAI).
II. CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) cuestión previa, 2) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 3) marco normativo de la controversia, 4) análisis de los cargos de nulidad, 5) conclusión y, 6) condena en costas. 6 Archivo: «7ED_NULIDADANDREAPAOLAYJFCDEF(.PDF) NroActua 2». 7 Archivo: «14_RECIBEMEMORIALESMEDIDASCAUTELARES_SOLICITUDMEDIDASCA(.PDF) NroActua 9». 8 Expediente: 11001-03-26-000-2021-00035-00 (66.615) Actor: Andrea Paola Cély Grijalba y otro Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Sentencia de única instancia Cuestión previa – no es necesario agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial cuando las súplicas de la demanda no tienen contenido económico 1) El numeral 1 del artículo 161 del CPACA preceptúa que «[c]uando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales»; a su turno, el artículo 2 del Decreto Reglamentario no. 1716 de 20098 dispone que son conciliables «los conflictos de carácter particular y contenido económico» de los cuales conozca la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el marco de los referidos medios de control judicial. 2) Sobre el particular, esta Corporación ha señalado que la conciliación extrajudicial es requisito de procedibilidad en los medios de control judicial de nulidad y restablecimiento del derecho, de reparación directa y de controversias contractuales siempre que la controversia sea de carácter particular y contenido económico, con indicación de que no todos los actos de contenido particular son susceptibles de ser conciliados, pues, en algunas ocasiones carecen de contenido económico9. 3) Para este caso concreto, lo que se pretende es la declaración de nulidad de los actos administrativos demandados y, al propio tiempo, que se deje «la solicitud de legalización de minería tradicional OD8-16501 en el estado en que se encontraba antes de la expedición de los actos administrativos demandadas (sic), para que en su lugar se proceda a tramitar la legalización por parte del Consejo de Estado», de lo cual no se desprende en forma palmaria que las súplicas de la demanda tengan por contenido y alcance un aspecto de naturaleza económica; en ese orden, de conformidad con lo expresa y puntualmente establecido en el artículo 2 del Decreto Reglamentario no. 1716 de 2009 la Sala advierte que i) no era necesario agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial y, ii) la parte actora no tramitó, en todo caso, ninguna petición de conciliación extrajudicial en relación con las súplicas de la demanda. 8 “Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001”. 9 Al respecto ver: i) Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 15 de noviembre de 2012, exp. 2012-00277-00, CP Marco Antonio Velilla Moreno; ii) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 21 de noviembre de 2022, exp. 2011-01126-01 (59.512), CP Jaime Enrique Rodríguez Navas; iii) Consejo de Estado, Sección Primera, 2022-00072-01, CP Nubia Margoth Peña Garzón y iv) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 28 de abril de 2025, exp. 2022-00019- 00 (67.930), CP Fredy Ibarra Martínez. 9 Expediente: 11001-03-26-000-2021-00035-00 (66.615) Actor: Andrea Paola Cély Grijalba y otro Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Sentencia de única instancia Objeto de la controversia y anuncio de la decisión 1) Presentada la demanda en término10, la parte actora pretende la declaración de nulidad de la Resolución número 001134 de 29 de octubre de 2019 proferida por la ANM a través de la cual «se rechaza y se archiva la solicitud de minería tradicional No. OD8-16501»; asimismo, depreca la declaración de nulidad de la Resolución número 000270 de 27 de marzo de 2020 expedida por esta misma entidad «por la cual se resuelve un recurso de reposición dentro del trámite de la solicitud de formalización de minería tradicional No OD8-16501».
De igual forma, solicitó el restablecimiento del derecho consistente en que se ordene a la entidad demandada «dejar la solicitud de legalización de minería tradicional OD8- 16501 en el estado en que se encontraba antes de la expedición de los actos administrativos (Resoluciones) demandadas, para que en su lugar se proceda a tramitar la legalización por parte del Consejo de Estado (…) a efectos de legitimar el derecho adquirido en dicha explotación minera e inscribirlo en el Registro Minero Nacional». 2) Como fundamento de la demanda sostiene que los actos demandados i) carecen de motivación; ii) desconocen el derecho constitucional fundamental del debido proceso y están viciados de falsa motivación; iii) los artículos 23, 24, 325 y 329 de la Ley 1955 de 2019 no surtieron el trámite de la consulta previa y, por ende, no eran aplicables para decidir la petición de formalización de minería tradicional objeto de la controversia y, iv) no podían fundarse en las resoluciones nos. 504 de 2018 y 505 de 2019 proferidas por la ANM por ser improcedentes, ilegales y violatorias del artículo 29 de la Constitución Política toda vez que «no pueden hacer las veces de decretos reglamentarios». 3) Se negarán las pretensiones de la demanda, porque la parte actora no logró desvirtuar la presunción de legalidad de la que están investidos los actos administrativos demandados. 10 La Resolución número 000270 de 27 de marzo de 2020 se notificó por aviso el día 10 de septiembre de 2020; en ese orden, de conformidad con lo establecido en el artículo 69 del CPACA, el término de cuatro (4) meses para presentar la demanda previsto en el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA corrió entre el 9 de octubre de 2020 y el 9 de febrero de 2021; la demanda fue presentada en esta última fecha (índice 2 SAMAI – archivos: «6ED_CORREORECIBIDO(.PDF) NroActua 2» y «ED_CAMSCANNER1216202.PDF NroActua 2»). 10 Expediente: 11001-03-26-000-2021-00035-00 (66.615) Actor: Andrea Paola Cély Grijalba y otro Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Sentencia de única instancia Marco normativo de la controversia 1) De conformidad con los artículos 33211 y 36012 de la Constitución Política, el Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes, motivo por el cual su explotación causa a favor del Estado una contraprestación a título de regalía. 2) En esa misma línea de análisis, el artículo 6 de la Ley 685 de 20011 expresamente determina que «[e]l derecho a explotar [los recursos naturales no renovables] solo se adquiere mediante el otorgamiento de los títulos enumerados en el artículo 14 de este Código.
Ninguna actividad de prospección, exploración o explotación o de posesión material de dichos recursos, sea cual fuere la antigüedad, duración o características, conferirá derecho o prelación alguna para adquirir el título minero o para oponerse a propuesta de terceros». 3) A su turno, el artículo 14 de ese mismo cuerpo normativo prevé que «[a] partir de la vigencia de este Código, únicamente se podrá constituir, declarar y probar el derecho a explorar y explotar minas de propiedad estatal, mediante el contrato de concesión minera, debidamente otorgado e inscrito en el Registro Minero Nacional». 4) En igual sentido, el artículo 16 ibidem dispone que mientras la solicitud de concesión minera se halle en trámite «no confiere, por sí sola, frente al Estado, derecho a la celebración del contrato de concesión», con indicación de que el único derecho que adquiere el solicitante es el de prelación o preferencia frente a otras solicitudes o frente a terceros si reúne los requisitos legales para obtener dicha concesión. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-983 de 2010 precisó lo siguiente en relación con el momento en el que se considera que el explotador ostenta un derecho adquirido: 11 “ARTÍCULO 332.
El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes”. 12 “ARTÍCULO 360. La explotación de un recurso natural no renovable causará, a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte.
La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables (…)”. 11 Expediente: 11001-03-26-000-2021-00035-00 (66.615) Actor: Andrea Paola Cély Grijalba y otro Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Sentencia de única instancia «En el caso de las propuestas presentadas que se encuentren en trámite, es claro para la Corte que no afecta ni el debido proceso administrativo, ni los derechos adquiridos.
Lo anterior, por cuanto el Legislador, de una parte, fija un requisito para la prosperidad de la propuesta, con pleno respeto de las garantías inherentes al debido proceso administrativo, y de otra parte, si la propuesta se encuentra en trámite, es claro que no existe todavía una situación consolidada para el proponente que constituya un derecho adquirido, ya que mientras la propuesta se encuentre en trámite y no se haya perfeccionado el contrato de concesión minera, no existen derechos adquiridos de los proponentes.
En este caso, encuentra la Corte que lo que hace el Legislador, es determinar que se concede un término de tres meses para que se pague el canon superficiario por parte del proponente, disposición que no puede considerarse violatoria del debido proceso administrativo, ni de derechos adquiridos, por cuanto en este caso existen meras expectativas legítimas.
(…). La jurisprudencia de esta Corporación se ha referido en múltiples oportunidades al alcance de la protección a los derechos adquiridos, diferenciándolos de las expectativas legítimas. A este respecto, ha sostenido que los derechos adquiridos constituyen derechos que son (i) subjetivos; (ii) concretos y consolidados; (iii) cumplen con los requisitos de ley;
(iv) se pueden exigir plenamente; (v) se encuentran jurídicamente garantizados; (vi) se incorporan al patrimonio de la persona; (vii) son intangibles y en consecuencia, el legislador al expedir una nueva ley no los puede lesionar o desconocer; y (viii) se diferencian de las expectativas legítimas. Por su parte, estas últimas se caracterizan por no haber cumplido los presupuestos legales exigidos para la consolidación del derecho, aunque puedan llegar a perfeccionarse en el futuro, y son tan solo probabilidades o esperanzas que no constituyen derechos subjetivos consolidados y pueden ser modificadas legítimamente por el legislador, con el fin de cumplir con objetivos constitucionales.
(…). Esta Corporación ha evidenciado que el contrato de concesión para la explotación de recursos naturales no renovables tiene dos aspectos primordiales, (i) el derecho de explotación que nace con la inscripción del acto que otorga el título minero en el registro minero correspondiente, de conformidad con el código de minas, y (ii) la actividad propiamente dicha de exploración o explotación del bien público» (resalta la Sala). 5) En relación con las peticiones de legalización de la minería tradicional el artículo 165 de la Ley 685 de 2001 dispuso, con carácter temporal, que los explotadores de minas de propiedad estatal sin título inscrito en el Registro Minero Nacional podían solicitar el otorgamiento de un contrato de concesión en el término improrrogable de tres (3) años contados a partir del 1º de enero de 2002, siempre que el área solicitada estuviese libre para contratar y cumpliera con los requisitos para tal efecto; posteriormente, el artículo 12 de la Ley 1382 de 2010 determinó que los grupos y asociaciones de minería tradicional que explotaran minas de propiedad estatal sin título inscrito en el Registro Minero Nacional podían solicitar en el término improrrogable de dos (2) años, contados 12 Expediente: 11001-03-26-000-2021-00035-00 (66.615) Actor: Andrea Paola Cély Grijalba y otro Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Sentencia de única instancia a partir del 9 de febrero de 2010, que la mina correspondiente les fuera otorgada en concesión; esta última norma fue reglamentada por el Decreto 2715 de 2010 cuyo capítulo correspondiente a la «Legalización Minera» fue objeto de modificación por el Decreto no. 1970 de 201213, disposición que, a su turno, fue derogada tácitamente por el Decreto 933 de 9 de mayo de 2013.
Sin perjuicio de lo anterior, i) la Corte Constitucional, en sentencia C-366 de 2011, declaró inexequible la Ley 1382 de 2010 con efectos diferidos por el término de dos (2) años por el hecho de haberse omitido el trámite de consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes, con lo cual dicha norma salió del ordenamiento jurídico el 12 de mayo de 2013 y, ii) el Decreto 933 de 2013 fue suspendido provisionalmente por esta Corporación mediante auto de 20 de abril de 201614 y posteriormente anulado en sentencia de 28 de octubre de 201915. 6) En lo que atañe a la delimitación del área objeto de los contratos mineros los artículos 64 a 69 de la Ley 685 de 2001 definieron en una etapa inicial el «sistema de polígonos», en los siguientes términos: «ARTÍCULO
64. AREA EN CORRIENTES DE AGUA. El área de la concesión cuyo objeto sea la exploración y explotación de minerales en el cauce de una corriente de agua, estará determinada por un polígono de cualquier forma que dentro de sus linderos abarque dicho cauce continuo en un trayecto máximo de dos (2) kilómetros, medidos por una de sus márgenes.
El área para explorar y explotar minerales en el cauce y las riberas de una corriente de agua, será de hasta cinco mil (5.000) hectáreas, delimitadas por un polígono de cualquier forma y dentro de cuyos linderos contenga un trayecto de hasta cinco (5) kilómetros, medidos por una de sus márgenes. Durante la exploración, el interesado deberá justificar, mediante estudios técnicos la necesidad de retener la totalidad del área solicitada en concesión. Lo anterior sin perjuicio de que se obtengan las respectivas autorizaciones ambientales para intervenir las zonas escogidas para la extracción de los minerales, dentro del área de la concesión.
ARTÍCULO
65. AREA EN OTROS TERRENOS. El área para explorar y explotar terrenos de cualquier clase y ubicación con exclusión del cauce de las corrientes de agua, estará delimitada por un polígono de cualquier forma y orientación delimitado con referencia a la red geodésica nacional. Dicha área tendrá una extensión máxima de diez mil (10.000) hectáreas. 13 «Por el cual se modifica el Capítulo II del Decreto número 2715 de 2010». 14 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, exp. 11001-03-26-000-2014-00156 (52.506), auto de 20 de abril de 2016, CP (E) Jaime Orlando Santofimio Gamboa; esta providencia fue confirmada en sede de súplica por auto de 19 de septiembre de 2018, CP Guillermo Sánchez Luque. 15 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, exp. 11001-03-26-000-2015-00169-00 (55.881), sentencia de 28 de octubre de 2019, CP Martín Bermúdez Muñoz. 13 Expediente: 11001-03-26-000-2021-00035-00 (66.615) Actor: Andrea Paola Cély Grijalba y otro Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Sentencia de única instancia ARTÍCULO
66. LAS REGLAS TÉCNICAS. En la identificación y delimitación del área objeto de la propuesta y del contrato, serán de obligatoria aplicación los principios, criterios y reglas técnicas propias de la ingeniería, geología y la topografía, aceptadas y divulgadas oficialmente.
ARTÍCULO
67. NORMAS TÉCNICAS OFICIALES. El Gobierno Nacional por medio de decreto, establecerá, en forma detallada, los requisitos y especificaciones de orden técnico minero que deban atenderse en la elaboración de los documentos, planos, croquis y reportes relacionados con la determinación y localización del área objeto de la propuesta y del contrato de concesión, así como en los documentos e informes técnicos que se deban rendir.
Ningún funcionario o autoridad podrá exigir en materia minera a los interesados la aplicación de principios, criterios y reglas técnicas distintas o adicionales a las adoptadas por el Gobierno.
ARTÍCULO 68. DEFINICIONES TÉCNICAS. El Gobierno Nacional adoptará un glosario o lista de definiciones y términos técnicos en materia minera que serán de obligatorio uso por los particulares y por las autoridades y funcionarios en la elaboración, presentación y expedición de documentos, solicitudes y providencias que se produzcan en las actuaciones reguladas por este Código.
ARTÍCULO
69. AREA EFECTIVA DEL CONTRATO. El área del contrato de concesión se otorga por linderos y no por cabida. En consecuencia, el concesionario no tendrá derecho a reclamo alguno en caso de que la extensión real contenida en dichos linderos resulte inferior a la mencionada en el contrato. La autoridad concedente, de oficio y en cualquier tiempo, podrá ordenar, previa comprobación sobre el terreno y mediante resolución motivada, la rectificación o aclaración de los linderos si advirtiere errores o imprecisiones en los mismos» (mayúsculas sostenidas y negrillas del texto original). 7) Posteriormente, el parágrafo del artículo 21 de la Ley 1753 de 2015 (Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018) estatuyó que la autoridad minera nacional podría adoptar un sistema de cuadrícula única y continua para delimitar el área objeto de los contratos de concesión minera, con la indicación de que podría ser implementado incluso respecto de los títulos vigentes si el beneficiario así lo decidía16, aspecto que fue objeto de desarrollo en la Resolución número 504 de 18 de septiembre de 201817 proferida por la ANM, en la que se consagró, entre otros aspectos, que la cuadrícula minera está conformada por un conjunto continuo de celdas de tres coma seis por tres coma seis segundos de arco (3,6” x 3,6”) referidas a la red geodésica nacional vigente. 16 «ARTÍCULO
21. CLASIFICACIÓN DE LA MINERÍA. (…)
PARÁGRAFO. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, la Autoridad Minera Nacional podrá adoptar un sistema de cuadrícula para delimitar el área objeto de los contratos de concesión minera, la cual será única y continua. Así mismo podrá adaptar al sistema de cuadrículas los títulos mineros otorgados con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley, en caso de que el beneficiario de estos así lo decida (…)». 17 «Por medio de la cual se adopta el sistema de cuadrícula para la Agencia Nacional de Minería – ANM, y se dictan otras disposiciones en materia de información geográfica». 14 Expediente: 11001-03-26-000-2021-00035-00 (66.615) Actor: Andrea Paola Cély Grijalba y otro Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Sentencia de única instancia 8) Luego se promulgó la Ley 1955 de 2019 (Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022) en la que se dispuso que i) la implementación del sistema de cuadrícula se llevaría a cabo de acuerdo con los lineamientos que definiera la autoridad minera nacional, con indicación de que todas las solicitudes y propuestas en curso se evaluarían con base en este sistema18 y, ii) las solicitudes de formalización de minería tradicional presentadas hasta el 10 de mayo de 2013 ante la autoridad minera competente y que a la fecha de promulgación de dicha ley se encontraran vigentes y en área libre continuarían su trámite19. 9) Finalmente, en atención a lo preceptuado en el artículo 24 de la Ley 1955 de 2019 la ANM expidió la Resolución no. 505 de 2 de agosto de 201920 en la que se adoptaron los lineamientos técnicos para la evaluación de los trámites y solicitudes mineras a partir del «sistema de cuadrícula minera», contenidos en el documento denominado «Lineamientos para la Evaluación de los Trámites y Solicitudes Mineras a Partir del Sistema de Cuadrícula Minera y Metodología para la Migración de los Títulos Mineros al Sistema de Cuadrícula» y, al propio tiempo, i) definió como área mínima para el otorgamiento de un título minero la correspondiente a una celda de la cuadrícula minera de que trata la Resolución no. 504 de 2018 proferida esta misma entidad y, ii) estableció el 31 de octubre de 2019 como fecha límite para la transformación y evaluación de las propuestas de contratos de concesión y solicitudes mineras en trámite con base en el sistema de cuadrícula minera. 18 “ARTÍCULO
24. SISTEMA DE CUADRÍCULA EN LA TITULACIÓN MINERA. La implementación del sistema de cuadrículas se llevará a cabo de acuerdo con las normas de información geoespacial vigentes y los lineamientos que para el efecto defina la autoridad minera nacional. // Todas las solicitudes y propuestas se evaluarán con base en el sistema de cuadrícula minera implementado por la autoridad minera nacional.
Por lo anterior no se permitirá la superposición de propuestas sobre una misma celda, con excepción de las concesiones concurrentes. Se entiende por celda el cuadro definido por la autoridad minera nacional como una unidad de medida para la delimitación del área de las solicitudes y contratos de concesión minera. // Los títulos mineros otorgados con anterioridad a la entrada en operación del sistema de cuadrícula o el que haga sus veces, migrará a este sistema manteniendo las condiciones y coordenadas en las fueron otorgados, para lo cual se atenderá la metodología que para el efecto establezca la autoridad minera nacional”. 19 “ARTÍCULO 325.
TRÁMITE SOLICITUDES DE FORMALIZACIÓN DE MINERÍA TRADICIONAL. Las personas naturales, grupos o asociaciones que presentaron solicitud de formalización de minería tradicional hasta el 10 de mayo de 2013 ante la autoridad minera competente y que a la fecha de promulgación de esta ley se encuentran vigentes y en área libre, continuarán su trámite con el fin de verificar la viabilidad técnica del desarrollo del proyecto minero de pequeña minería. Si la solicitud no se encuentra en área libre esta se rechazará salvo lo dispuesto en el inciso tercero del presente artículo.
En caso de que la superposición sea parcial se procederá a los recortes respectivos. La autoridad minera resolverá estas solicitudes en el término de un (1) año contado a partir de la viabilidad técnica de la solicitud”. 20 “Por medio de la cual se fijan los lineamientos para la migración de los títulos mineros y demás capas cartográficas al sistema de cuadrícula, se establece la metodología para la evaluación de los trámites y solicitudes mineras en cuadrícula y se implementa el periodo de transición para la puesta en producción del Sistema Integral de Gestión Minera”. 15 Expediente: 11001-03-26-000-2021-00035-00 (66.615) Actor: Andrea Paola Cély Grijalba y otro Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Sentencia de única instancia Análisis de los cargos de nulidad 4.1 Primer cargo: ausencia de motivación 1) Este reproche se contrae a señalar que los actos administrativos demandados carecen de motivación porque las consideraciones allí expuestas «son abstractas, ausentes de razones y [de] justificaciones legales». 2) Al respecto, la Sala encuentra lo siguiente: a) En relación con la ausencia de motivación esta corporación ha precisado que, por regla general, «los actos administrativos deben revelar las razones de su expedición, la fundamentación jurídica y la valoración fáctica que sustenta tales decisiones, so pena de originar la causal de nulidad del acto por expedición irregular«21, con la indicación de que «no hay falta de motivación del acto principal, cuando al menos en forma sumaria, se dan las razones o fundamentos de la decisión, lo que debe resultar suficiente para que la demandante entienda el punto de la controversia lo que permite incluso el examen contextual del procedimiento administrativo previo al acto»22. b) De igual forma, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido que la causal de nulidad de ausencia de motivación difiere de la denominada falsa motivación, en los siguientes términos: «(…) una cosa es la falsa motivación y otra la falta de motivación: la primera, es un evento sustancial, que atañe a la realidad fáctica y jurídica del acto administrativo, y la segunda, es un aspecto procedimental, formal, ya que ésta es la omisión en hacer expresos o manifiestos en el acto administrativo los motivos del mismo.
La falsa motivación plantea para el juzgador un problema probatorio, de confrontación de dos extremos, como son lo dicho en el acto y la realidad fáctica atinente al mismo, con miras a comprobar la veracidad; también plantea un juicio lógico de correspondencia entre la realidad constatada y la consecuencia jurídica que se pretende desprender de ella, cuando la primera resulta demostrada.
De otro lado, la falta de motivación le significa un problema de valoración directa del cuerpo o contenido del acto sobre si se expresan 21 Al respecto ver: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 1º de junio de 2016, exp. 2012-00283-01 (21.702), CP Martha Teresa Briceño de Valencia; ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 6 de octubre de 2022, exp. 2019-00095-01 (26.323), CP Julio Roberto Piza Rodríguez y, iii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 9 de noviembre de 2023, exp. 2018- 00680-01 (27.761), CP Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 1º de agosto de 2019, exp. 2013-00904-01 (21.826), CP Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 16 Expediente: 11001-03-26-000-2021-00035-00 (66.615) Actor: Andrea Paola Cély Grijalba y otro Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Sentencia de única instancia o indican razones para su expedición, y si lo dicho es suficiente como para tenerse como motivación»23. c) En ese orden, es claro que cuando se alega la falta de motivación es menester acreditar que el acto carece totalmente de fundamentos o que las razones consignadas fueron insuficientes para justificar la decisión. d) Para este caso concreto, la Sala advierte que la parte considerativa de las Resoluciones números 001134 de 29 de octubre de 2019 y 000270 de 27 de marzo de 2020 expedidas por la ANM consagra de manera expresa y detallada los motivos de hecho y de derecho que sustentaron el rechazo de la solicitud de formalización de minería tradicional con radicación número OD8-16501, con el siguiente tenor: (i) Resolución número 001134 de 29 de octubre de 2019: «RESOLUCIÓN NÚMERO (001134) “Por medio de la cual se rechaza y se archiva la solicitud de minería tradicional No. OD8-16501” EL VICEPRESIDENTE DE CONTRATACIÓN Y TITULACIÓN (E) (…).
CONSIDERANDO
(…). Que el parágrafo del artículo 21 de la Ley 1753 de 2015 consagra que “( ) la Autoridad Minera Nacional podrá adoptar un sistema de cuadricula para delimitar el área objeto de los contratos de concesión minera, la cual será única y continua. Así mismo podrá adaptar al sistema de cuadriculas los títulos mineros otorgados con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley, en caso de que el beneficiario de estos así lo decida”.
Que mediante la Resolución No. 504 de 18 de septiembre de 2018 “( ) se adopta el sistema de cuadricula para la Agencia Nacional de Mineria - ANM, y se dictan otras disposiciones en materia de información geográfica”, especificando en el artículo 3° que “Se adopta como cuadricula minera la conformada por un conjunto continuo de celdas de tres coma seis por tres coma seis segundos de arco (3,6" x 3,6") referidas a la red geodésica nacional vigente.
La cuadrícula minera entrará en operación junto con la herramienta informática Sistema Integral de Gestión Minera o el que haga sus veces”, así mismo, en el artículo 4° establece que “Las solicitudes y propuestas presentadas con anterioridad y los contratos de concesión generados a partir de la puesta en operación del Sistema Integral de Gestión Minera estarán 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 13 de junio de 2013, exp. 2007-00169-01 (17.495), CP Martha Teresa Briceño de Valencia. 17 Expediente: 11001-03-26-000-2021-00035-00 (66.615) Actor: Andrea Paola Cély Grijalba y otro Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Sentencia de única instancia conformados espacialmente por celdas completas y colindantes por un lado de la cuadricula minera”, y en el Parágrafo del citado artículo señala que “Las dimensiones de las celdas que conforman la cuadricula minera serán revisadas con base en el análisis que al respecto realice la autoridad minera, cada quinquenio, a partir de la expedición de la presente resolución”.
Que hace parte integral de la Resolución No. 504 de 2018 el documento técnico denominado “Especificaciones técnicas sobre la adopción del sistema de referencia y la cuadricula minera en la ANM”, el cual contiene los argumentos técnicos que soportan las disposiciones en materia de información geográfica. Que el artículo 24 de la Ley 1955 de 2019, Plan Nacional de Desarrollo 2018- 2022, dispuso que “La implementación del sistema de cuadriculas se llevará a cabo de acuerdo con las normas de información geoespacial vigentes y los lineamientos que para el efecto defina la autoridad minera nacional.
Todas las solicitudes y propuestas se evaluarán con base en el sistema de cuadricula minera implementado por la autoridad minera nacional. Por lo anterior no se permitirá la superposición de propuestas sobre una misma celda, con excepción de las concesiones concurrentes. Se entiende por celda el cuadro definido por la autoridad minera nacional como una unidad de medida para la delimitación del área de las solicitudes y contratos de concesión minera”.
(…). Que mediante la Resolución 505 de 2 de agosto de 2019, la Agencia Nacional de Minería adoptó los lineamientos para la evaluación de los trámites y solicitudes mineras a partir del sistema de cuadricula y definió el área mínima, así mismo dio inicio al periodo de transición en el cual se deberán evaluar las solicitudes mineras en el sistema de cuadricula minera.
(…). Que el día 8 de abril de 2013 fue presentada la Solicitud de Formalización de Minería Tradicional por los señores ANDREA PAOLA CELY GRIJALBA identificada con Cédula de Ciudadanía No. 52835081 y JOSÉ FEDERICO CELY SIERRA identificado con Cédula de Ciudadanía No. 4233843, para la exploración y explotación de un yacimiento clasificado técnicamente como CARBÓN COQUIZABLE O METALURGICO, ubicado en el municipio de SAMACÁ, departamento de BOYACÁ, a la cual le correspondió el expediente No. OD8-16501.
Que verificado el expediente No. OD8-16501, se verificó que el trámite se encuentra vigente siendo procedente su evaluación bajo las condiciones del artículo 325 de la Ley 1955 de 2019, para lo cual, en cumplimiento de la Resolución 505 de 2019 mencionada, el Grupo de Legalización Minera, emitió el día 6 de octubre de 2019 concepto de transformación y migración de área al sistema de cuadricula minera, determinando lo siguiente: (…).
Que el día 15 de octubre de 2019 se evaluó jurídicamente la Solicitud de Formalización de Minería Tradicional No. OD8-16501 y con base en el concepto de transformación y migración al sistema de cuadricula minera de fecha 6 de octubre de 2019, el cual concluye que, no queda área susceptible de contratar, se considera procedente jurídicamente el rechazo de la solicitud No. OD8-16501, de conformidad con el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019. 18 Expediente: 11001-03-26-000-2021-00035-00 (66.615) Actor: Andrea Paola Cély Grijalba y otro Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Sentencia de única instancia (…).
Que del resultado de la evaluación de la Solicitud de Formalización de Minería Tradicional No. OD8-16501, se evidencia que la misma no cuenta con área libre susceptible de contratar con fundamento en la evaluación técnica y la norma que regula la materia y se considera procedente su rechazo. (…).
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO. - Rechazar la Solicitud de Formalización de Minería Tradicional No. OD8-16501 por las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído (…)» (negrillas y mayúsculas sostenidas del texto original – índice 2 SAMAI24). (ii) Resolución número 000270 de 27 de marzo de 2020: «RESOLUCIÓN NÚMERO VCT. 000270 DE (27 MARZO 2020) “POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO DE REPOSICIÓN DENTRO DEL TRÁMITE DE LA SOLICITUD DE FORMALIZACIÓN DE MINERÍA TRADICIONAL No. OD8-16501” EL VICEPRESIDENTE (E) DE CONTRATACIÓN Y TITULACIÓN (…).
La protección a los derechos adquiridos constituye una garantía constitucional que al tenor del articulo 58 superior no pueden ser desconocidos ni vulnerado por leyes posteriores. A partir de este postulado, la Corte Constitucional precisó los alcances de este derecho fundamental en los siguientes términos: “La Corte encuentra que de conformidad con criterios doctrinarios y jurisprudenciales expuestos, se puede afirmar que los derechos adquiridos, protegidos constitucionalmente por el articulo 58 Superior, se refieren a derechos subjetivos consolidados e intangibles, que cumplieron con las condiciones contempladas en la ley ( )”.
Con base en lo anterior, es preciso afirmar que un derecho adquirido se configura ante una situación jurídica consolidada y definida bajo el imperio de una Ley. Ahora bien, el artículo 16 del Código de Minas frente a los derechos que otorga la presentación de una solicitud minera dispuso: “Articulo 16. Validez de la propuesta. La primera solicitud o propuesta de concesión, mientras se halle en trámite, no confiere, por si sola, frente al Estado, derecho a la celebración del contrato de concesión. Frente a otras solicitudes o frente a terceros, sólo confiere al interesado, un derecho de prelación o preferencia para obtener dicha concesión si reúne para el efecto, los requisitos legales”.
Siguiendo lo expuesto, y con ocasión a la sentencia invocada por la recurrente, el mismo Órgano Constitucional definió las meras expectativas en el siguiente sentido: “Las meras expectativas, consisten en probabilidades de 24 Archivo: «2ED_ANEXO1(.PDF) NroActua 2». 19 Expediente: 11001-03-26-000-2021-00035-00 (66.615) Actor: Andrea Paola Cély Grijalba y otro Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Sentencia de única instancia adquisición futura de un derecho que, por no haberse consolidado, pueden ser reguladas por el Legislador, con sujeción a parámetros de justicia y de equidad.
En las meras expectativas, resulta probable que los presupuestos lleguen a consolidarse en el futuro”. (…). Pues bien, como es de público conocimiento el Gobierno Nacional consagró en el artículo 12 dé la Ley 1382 de 2010 un régimen para formalizar las actividades desarrolladas en minas de propiedad del estado sin el amparo de título minero alguno, en este punto es importante traer a colación la sentencia C-259 de 2016 invocada por la peticionaria en su escrito, pues es aquí donde la Corte Constitucional a partir del estudio, de otra figura de legalización (minería de hecho) reconoce en este tipo de programas una serie de prerrogativas que, adicional a la ya enunciada en el artículo 16 del Código de Minas, posibilitan el ejercicio de actividades minera en el área de interés. No obstante la misma Corte reconoce que para que le sea consolidado el derecho de celebrar un contralo estatal, se deben agotar todas y cada una de las etapas previstas por la Ley.
En este orden de ideas, y dado que en vigencia de la Ley 1382 de 2010 no se configuró en favor de la solicitante una situación jurídica que deba ser protegida como la suscripción de un contrato de concesión, entiende esta Vicepresidencia que en la actualidad no le ha nacido a la recurrente derecho diferente al de evaluar la solicitud presentada bajo las condiciones normativas aplicables como se verá en el presente acto administrativo.
(…). El programa de formalización de minería tradicional se originó inicialmente con la expedición del artículo 12 de la Ley 1382 de 2010 cuya reglamentación se dio a través del Decreto 2715 de 2010 modificado a su vez por el Decreto 1970 de 2012, preceptos estos que fueron declarados inexequibles por el alto órgano Constitucional a través de Sentencia C-366 de 2011.
Posteriormente, con el fin de resolver las solicitudes radicadas en virtud del artículo 12 de la Ley 1382 de 2010; el Gobierno Nacional expide el Decreto 0933 de 2013, que fuere compilado en el artículo 2.2.5.4.1.1.1.1 y siguientes del Decreto 1073 de 2015. Sobre el particular es preciso señalar que mediante Auto de fecha 20 de abril de 2016, emitido por el Consejo de Estado, dentro del Medio de Control de Nulidad radicado bajo el No. 11001- 03-26-000-2014-00156-00 se dispuso la suspensión del Decreto 0933 de 2013, lo que significó la suspensión de las solicitudes de minería tradicional pendientes por resolver.
Atendiendo esta situación particular, el Gobierno Nacional puso en marcha el día 25 de mayo del 2019 el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad” Ley 1955 de 2019, en el cual se estableció un nuevo marco normativo con el fin adelantar los trámites de las solicitudes de formalización de minería tradicional que fueron presentados hasta el 10 de mayo de 2013, el cual quedo contenido en el artículo 325 que a su tenor establece: (…).
La Corte Constitucional definió el principio “TEMPUS REGIT ACTUS” como la aplicación de la norma vigente al momento de sucederse los hechos prevista por ella. 20 Expediente: 11001-03-26-000-2021-00035-00 (66.615) Actor: Andrea Paola Cély Grijalba y otro Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Sentencia de única instancia Es así como los actos jurídicos celebrados durante la vigencia de una ley no pueden verse afectados en su validez por leyes posteriores pese a que esta hubiese sido declarada posteriormente inconstitucional, así lo señaló la Alta Corte: “Sobre este punto, esta Corporación ha dejado en claro que los actos administrativos particulares y concretos así como los actos jurídicos celebrados por la administración durante la vigencia de una ley que posteriormente es declarada inconstitucional no se ven afectados en su validez o eficacia por dicha consideración respecto de la Ley, pues, se impone reconocer allí la vigencia del principio de seguridad jurídica, manifestado, justamente en que la declaratoria de inconstitucionalidad de una ley, por principio, surte electos hacia futuro, dejando indemne las situaciones jurídicas que fueron gobernadas durante su vigencia”.
(…). A partir de lo antes expuesto y como se señaló en líneas anteriores, no existe en el presente caso derecho consolidado en vigencia de la Ley 1382 de 2010 que le permita a la recurrente afirmar que a partir del principio invocado "TEMPUS REGIT ACTUS" su solicitud no pueda ser evaluada bajo nuevos preceptos normativos, pues ante la necesidad de resolver su situación jurídica, fue el mismo legislador quien atendiendo las circunstancias particulares de los trámites vigentes cobijados bajo la figura de formalización de minería tradicional crea en el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019 un nuevo marco normativo para concretar estos procesos administrativos.
(…). Según lo establecido con la Corte Constitucional, todo proceso debe ser considerado como una serie de actos procesales concatenados cuyo objetivo final es la definición de una situación jurídica. Por ello, en sí mismo no se erige como una situación consolidada sino como una situación en curso Por tanto, las nuevas disposiciones instrumentales se aplican a los procesos en trámite tan pronto entren en vigencia. Ahora bien, el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019 circunscribe su ámbito de aplicación a aquellas solicitudes de formalización de minería tradicional vigentes a la fecha en que la precitada normatividad entró a regir, por su parte el artículo 24 de la misma normatividad cobija a todas las solicitudes y propuestas en trámite las cuales se evaluarán conforme al sistema de cuadricula minera implementado por esta autoridad.
Es así como, a partir de los preceptos dispuestos en las normas enunciadas, es claro que la voluntad del legislador no fue modificar situaciones jurídicas consolidas pues ellas gozan de toda presunción legal, por el contrario, lo que se pretendía era crear un nuevo marco normativo para aquellas solicitudes vigentes cobijadas bajo el programa de formalización de minería tradicional en aras de definir un proceso administrativo que ha sido objeto de múltiples modificaciones.
Bajo este entendido, es claro que con la aplicación de las precitadas normas no se ha configurado los fenómenos de ultraactividad y retroactividad de la Ley por cuanto no se han afectado situaciones de hecho consolidadas por fuera del ámbito de su aplicación..
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERA. - CONFIRMAR lo dispuesto en la Resolución No. 001134 del 29 de octubre de 2019 “Por medio del (sic) cual se archiva la 21 Expediente: 11001-03-26-000-2021-00035-00 (66.615) Actor: Andrea Paola Cély Grijalba y otro Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Sentencia de única instancia solicitud de minería tradicional N° OD8-16501” lo anterior de conformidad con la parte motiva del presente acto administrativo» (índice 2 SAMAI25 – negrillas y mayúsculas sostenidas del texto original). e) Por lo anotado, este motivo de censura no está llamado a prosperar, por cuanto, es evidente la ausencia total de fundamento válido, pues, la realidad indica, palmariamente, que los actos administrativos demandados cuentan con la necesaria y debida motivación de soporte, tanto fáctica como jurídica, para cuya constatación basta con una lectura desprevenida de sus respectivos textos. 4.2 Segundo cargo: falsa motivación y violación del derecho constitucional fundamental del debido proceso 1) En sustento de este cargo de nulidad la demandante arguyó que los actos administrativos demandados están viciados de nulidad por falsa motivación y, además, porque desconocen lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución Política, con base en las siguientes consideraciones: a) No es jurídicamente viable aplicar en forma retroactiva lo dispuesto en los artículos 21 de la Ley 1753 de 2015 y 23, 24, 325 y 329 de la Ley 1955 de 2019, así como tampoco en las Resoluciones números 504 del 18 de septiembre de 2018 y 505 de 2 de agosto de 2019 proferidas por la ANM para tramitar y decidir la solicitud de formalización de minería tradicional con radicación número OD8-16501 de 8 de abril de 2013, toda vez que, la declaración de inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010 contenida en la sentencia C-366 de 2011 tuvo por efecto automático la consolidación de un derecho adquirido en favor la demandante por el hecho de no haberse cumplido la finalidad para la cual fue expedida, de conformidad con lo dispuesto en las sentencias C-242 de 2009 y C-259 de 2016. b) La petición de formalización de minería tradicional debió tramitarse con base en lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 1382 de 2010 y en los Decretos reglamentarios números 1970 de 2012 y 933 de 2013 por ser las normas vigentes al momento de su presentación; en consecuencia, se debió requerir a la demandante y realizar las visitas técnicas necesarias para verificar la ubicación y antigüedad de las explotaciones mineras, el estado de avance, el mineral objeto de la explotación y otras condiciones en la forma y términos previstos en dichas normas. 25 Archivo: «3ED_ANEXO2(.PDF) NroActua 2». 22 Expediente: 11001-03-26-000-2021-00035-00 (66.615) Actor: Andrea Paola Cély Grijalba y otro Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Sentencia de única instancia c) Las normas del «sistema de cuadrícula minera» se aplican únicamente a los contratos de concesión, empero, no sucede lo mismo con las solicitudes de legalización de minería tradicional. d) Operó el fenómeno de la «reviviscencia» respecto de las normas derogadas o modificadas por la Ley 1382 de 2010, motivo por el cual la solicitud de formalización de minería tradicional debió regirse por las disposiciones que «resurgieron» por virtud de la declaración de inexequibilidad contenida en la sentencia C-366 de 2011 proferida por la Corte Constitucional. 2) Este motivo de cuestionamiento tampoco está llamado a prosperar, por las siguientes razones: a) La aplicación de lo dispuesto en los artículos 21 de la Ley 1753 de 2015 y 23, 24, 325 y 329 de la Ley 1955 de 2019, así como en las Resoluciones números 504 de 2018 y 505 de 2019 proferidas por la ANM, no desconoce lo dispuesto en el artículo 29 constitucional ni tampoco vicia de falsa motivación los actos administrativos demandados, toda vez que, al momento de decidir la petición de formalización de minería tradicional con radicación número OD8-16501 de 8 de abril de 2013 no existía un derecho adquirido en favor de la demandante por efecto de la declaración de inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010 contenida en la sentencia C-366 de 2011 proferida por la Corte Constitucional, como se explica a continuación: (i) El artículo 58 constitucional dispone que «se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores»; a su turno, el artículo 17 de la Ley 153 de 1887 preceptúa que «[l]as meras expectativas no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule o cercene».
En relación con este específico aspecto de la controversia es menester precisar que el concepto de derecho adquirido corresponde a aquella situación de carácter subjetivo predicable respecto de una persona natural o jurídica que, de conformidad con la normatividad que regula la materia, se encuentra perfectamente definida o consolidada; en cambio, la mera expectativa es aquella situación subjetiva que se busca o espera obtener, pero que aún se encuentra en trámite o que apenas se tiene proyectada, vale 23 Expediente: 11001-03-26-000-2021-00035-00 (66.615) Actor: Andrea Paola Cély Grijalba y otro Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Sentencia de única instancia decir, que no ha alcanzado a perfeccionarse, es decir, que no es parte o no ha ingresado como derecho al patrimonio de la persona26.
(ii) Sobre este punto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha puesto de presente, en forma reiterada, que i) la retroactividad se da cuando una norma expresamente contemple la posibilidad de ser aplicada a situaciones de hecho que se consolidaron con anterioridad a su entrada en vigencia; ii) la ultraactividad implica la aplicación de una norma que ha sido expresa o tácitamente derogada a hechos que tuvieron lugar durante su término de vigor, empero, actualmente se encuentran regidos por una nueva disposición jurídica con el objeto de proteger derechos adquiridos y, iii) la retrospectividad se presenta cuando las normas se aplican a situaciones que si bien surgieron con anterioridad a su entrada en vigencia, sus efectos jurídicos no se han consolidado al momento en que entra en vigencia la nueva ley; aspectos estos que ha explicado en los siguientes términos: «A su turno, la parte primera de la Ley 153 de 1887, que en su artículo 49 derogó el artículo 13 del Código Civil, prescribe las reglas generales para resolver los conflictos en la aplicación de las leyes en el tiempo, entre las cuales se contemplan (i) el principio de prevalencia general de la ley posterior sobre la anterior, (ii) la regla de que las meras expectativas no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule o cercene, (iii) el efecto general inmediato de las leyes, (iv) la subsistencia del estado civil adquirido conforme a la ley anterior pero con arreglo a la ley posterior en cuanto al ejercicio de derechos y obligaciones inherentes a dicho estado, (v) la conservación de derechos reales constituidos bajo ley anterior pero con sujeción al imperio de la ley nueva en cuanto a su ejercicio, cargas y extinción, (vi) la validez de los contratos celebrados bajo ley anterior con sometimiento de sus efectos a la ley nueva, y (vii) la preferencia de la ley preexistente favorable en materia penal, entre otros.
Por su parte, el Constituyente de 1991 no dejó de lado la cuestión de la aplicación de la ley en el tiempo, y en el artículo 58 Superior consagró el efecto no retroactivo de las leyes al enunciar que se garantizan los derechos adquiridos con justo título, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Ello, claro está, sin perjuicio del principio de favorabilidad penal previsto en el inciso 3º del artículo 29 de la Carta, a cuyo tenor “en materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable”.
A partir de este contexto, se tiene que, en principio, las normas que integran el ordenamiento jurídico rigen con efecto general e inmediato para los actos, hechos o situaciones jurídicas que tienen lugar con posterioridad a su entrada en vigencia. No obstante, ante tránsitos normativos, los operadores jurídicos se enfrentan a escenarios en los 26 Al respecto ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 19 de agosto de 2025, exp. 2020-03846-01 (71.883), CP Fredy Ibarra Martínez. 24 Expediente: 11001-03-26-000-2021-00035-00 (66.615) Actor: Andrea Paola Cély Grijalba y otro Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Sentencia de única instancia que se abre paso la aplicación de las normas con distintos efectos en el tiempo.
La retroactividad se configura cuando una norma se aplica a las situaciones que se consolidaron con anterioridad a su entrada en vigencia. La irretroactividad de la legislación implica, entonces, la imposibilidad genérica de afectar situaciones jurídicas consolidadas antes de la entrada en vigencia de una disposición nueva. El alcance de esta proscripción –que, como se vio, cuenta con fundamento constitucional– se plasma en que la nueva disposición no tiene vocación para afectar hechos o consecuencias jurídicas que se han formado válidamente al amparo de una ley anterior, como garantía de seguridad jurídica.
En consecuencia, la excepcional aplicación retroactiva de una norma sólo puede tener lugar por expresa disposición del legislador –en tanto productor de la norma–, jamás al arbitrio del juez. (…). El fenómeno de la retrospectividad, por su parte, es consecuencia normal del efecto general e inmediato de la ley, y se presenta cuando las normas se aplican a situaciones que si bien surgieron con anterioridad a su entrada en vigencia, sus efectos jurídicos no se han consolidado al momento en que cobra vigor la nueva ley.
En efecto, la jurisprudencia constitucional ha puntualizado que “el efecto en el tiempo de las normas jurídicas es por regla general, su aplicación inmediata y hacia el futuro, ‘pero con retrospectividad, (…) siempre que la misma norma no disponga otro efecto temporal (…)’. De este modo, ´aquello que dispone una norma jurídica debe cumplirse de inmediato, hacia el futuro y con la posibilidad de afectar situaciones que se han originado en el pasado (retrospectividad), es decir, situaciones jurídicas en curso al momento de entrada en vigencia de la norma´”.
(…). De acuerdo con lo expuesto, y conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, se puede concluir que las reglas de derecho sobre aplicación de la ley en el tiempo son las siguientes: “(i) por regla general las normas jurídicas se aplican de forma inmediata y hacia el futuro, pero con retrospectividad; (ii) el postulado de irretroactividad de la ley implica que una norma jurídica no tiene prima facie la virtud de regular situaciones jurídicas que se han consumado con arreglo a normas anteriores;
(iii) la aplicación retrospectiva de una norma jurídica comporta la posibilidad de afectar situaciones fácticas y jurídicas que se han originado con anterioridad a su vigencia, pero que aún no han finalizado al momento de entrar a regir la nueva norma, por encontrarse en curso la aludida situación jurídica y; (iv) tratándose de leyes que se introducen en el ordenamiento jurídico con el objeto de superar situaciones de marcada inequidad y discriminación (tuitivas), el juzgador debe tener en cuenta, al momento de establecer su aplicación en el tiempo, la posibilidad de afectar retrospectivamente situaciones jurídicas en curso, en cuanto el propósito de estas disposiciones es brindar una pronta y cumplida protección a grupos sociales marginados”» (se destaca).
De igual manera, esta Corporación ha puesto de presente que la aplicación retrospectiva del «sistema de cuadrícula minera» para tramitar y decidir solicitudes en presentadas en vigencia del «sistema de polígonos» no comporta el desconocimiento 25 Expediente: 11001-03-26-000-2021-00035-00 (66.615) Actor: Andrea Paola Cély Grijalba y otro Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Sentencia de única instancia de los derechos de los solicitantes, en la medida en que la presentación de la propuesta minera únicamente concede el derecho de prelación respecto de aquellas que se radiquen de manera posterior, pero, no concede ningún derecho adquirido, en los siguientes términos: «Para esta Sala, la aplicación retrospectiva del sistema de cuadrícula minera a las solicitudes de esa naturaleza que se radicaron bajo la vigencia del anterior sistema de celdas, no representa una vulneración de los derechos de los peticionarios, en la medida en que para tal momento no existía un derecho adquirido, sino una mera expectativa, además de que tal figura propende por acabar con la incertidumbre del modelo anterior, que generaba una falta de certeza sobre las áreas que se otorgaban para la exploración y explotación de recursos naturales no renovables.
De acuerdo con lo expuesto, para la Sala es claro que por medio de las Leyes 1753 de 2015 y 1955 de 2019, el legislador estableció el sistema de cuadrícula como un mecanismo para delimitar el área objeto de los contratos de concesión minera en Colombia y dispuso su aplicación inmediata, incluyendo a las solicitudes que se hubieran presentado con anterioridad a la creación de ese mecanismo.
(…). Ahora, el hecho de que el sistema de cuadrícula se hubiera previsto frente a solicitudes en curso no tiene la vocación de afectar ningún interés o derecho de los solicitantes, ya que la simple propuesta minera solo concede el derecho de prelación respecto de aquellas que se radiquen de manera posterior, pero su simple radicación no otorga por sí misma la posibilidad de explorar y explotar las minas del Estado, pues ello solo surge una vez se cumplen los requisitos para la firma del contrato de concesión y este se suscribe y registra»27.
(iii) Para este caso concreto la Sala advierte que no le asiste la razón a la demandante en afirmar que la declaración de inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010 contenida en la sentencia C-366 de 2011, proferida por la Corte Constitucional, tuvo por efecto automático la consolidación de un derecho adquirido en favor suyo «por el hecho de no haberse cumplido la finalidad para la que fue expedida» (índice 2 SAMAI28), por 27 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 18 de septiembre de 2023, exp. 2022-00206-00 (69.267), CP Marta Nubia Velásquez Rico.
Este criterio de decisión fue reiterado en la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 25 de octubre de 2024, exp. 2021-00071-00 (66.795), CP José Roberto Sáchica Méndez. 28 Archivo: «7ED_NULIDADANDREAPAOLAYJFCDEF(.PDF) NroActua 2» – pág. 10. 26 Expediente: 11001-03-26-000-2021-00035-00 (66.615) Actor: Andrea Paola Cély Grijalba y otro Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Sentencia de única instancia cuanto el artículo 24329 de la Constitución Política ni los artículos 4530 y 4831 de la Ley 270 de 1996 prevén expresamente tal consecuencia jurídica, aunado al hecho de que la referida corporación, única legitimada para definir los efectos de sus sentencias32, no efectuó alguna manifestación al respecto en dicha providencia. (iv) De igual forma, a partir del análisis de las sentencias referidas por la demandante (C-242 de 2009 y C-259 de 2016 expedidas por la Corte Constitucional) tampoco es jurídicamente viable concluir que exista algún derecho adquirido en cabeza favor de aquella.
En efecto, (i) la sentencia C-242 de 2009 resolvió una demanda de constitucionalidad en contra del el artículo 113 (parcial) de la Ley 50 de 1990 «por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones», aspecto que a todas luces no guarda relación con esta controversia y, (ii) la sentencia C-259 de 2016 declaró exequible una parte del artículo 165 de la Ley 685 de 2001 según la cual mientras no sean resueltas las solicitudes de legalización de minería presentadas entre el 1º de enero de 2002 y el 1º de enero de 2005 no hay lugar a proceder con el decomiso de los minerales ni con las acciones penales correspondientes, punto de derecho que tampoco guarda relación con lo debatido en este específico proceso judicial.
(v) Por otra parte, precisa la Sala que la sola presentación de la petición de formalización de minería tradicional no generó una situación jurídica consolidada en favor de los señores Andrea Paola Cély Grijalba y José Federico Cély Sierra, dado que esta no confiere el derecho a la celebración del contrato ni la obtención de los derechos subjetivos propios del título minero sobre el área objeto de la referida petición, 29 «ARTICULO 243.
Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional (…)». 30 «ARTÍCULO
45. REGLAS SOBRE LOS EFECTOS DE LAS SENTENCIAS PROFERIDAS EN DESARROLLO DEL CONTROL JUDICIAL DE CONSTITUCIONALIDAD. Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario». 31 «ARTÍCULO
48. ALCANCE DE LAS SENTENCIAS EN EL EJERCICIO DEL CONTROL CONSTITUCIONAL. Las sentencias proferidas en cumplimiento del control constitucional tienen el siguiente efecto: // 1. Las de la Corte Constitucional dictadas como resultado del examen de las normas legales (…) sólo serán de obligatorio cumplimiento y con efecto erga omnes en su parte resolutiva (…)». 32 Al respecto ver: Corte Constitucional, sentencia C-037 de 5 de febrero de 1996, MP Vladimiro Naranjo Mesa: «Se torna forzoso concluir -y reiterar- que sólo la Corte Constitucional puede definir los efectos de sus sentencias.
La prevalencia del principio de separación funcional de las ramas del poder público (…), el silencio que guardó la Carta Política para señalar los alcances de las providencias dictadas por los altos tribunales del Estado, la labor trascendental que cumple esta Corporación en el sentido de guardar la supremacía y la integridad de la Carta, y los efectos de “cosa juzgada constitucional” y erga-omnes que tienen sus pronunciamientos (…), son suficientes para inferir que el legislador estatutario no podía delimitar ni establecer reglas en torno a las sentencias que en desarrollo de su labor suprema de control de constitucionalidad ejerce esta Corte». 27 Expediente: 11001-03-26-000-2021-00035-00 (66.615) Actor: Andrea Paola Cély Grijalba y otro Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Sentencia de única instancia únicamente confiere un derecho de prelación o preferencia para celebrar el contrato de concesión, en atención a lo preceptuado en el artículo 16 de la Ley 685 de 2001.
(vi) Así las cosas, tampoco le asiste la razón a la parte actora en afirmar que la aplicación del «sistema de cuadrícula minera» violó la prohibición de retroactividad de la normas jurídicas, pues, aunque la petición de formalización de minería tradicional número OD8-16501 de 8 de abril de 2013 se hubiese radicado en vigencia del anterior sistema de polígonos previsto en la Ley 685 de 2001, lo cierto es que, al momento de decidir la referida solicitud no existía ninguna situación jurídica consolidada o derecho adquirido en favor suyo con vocación de impedir la aplicación retrospectiva de las normas del «sistema de cuadrícula minera», aun cuando pudiese anular o cercenar meras expectativas, las cuales, por regla general, no son susceptibles de protección legal por virtud de lo expresa y puntualmente dispuesto en el artículo 17 de la Ley 153 de 1887. b) La petición de formalización de minería tradicional del 8 de abril de 2013 no debía tramitarse con fundamento en lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 1382 de 2010 y en los Decretos Reglamentarios números 1970 de 2012 y 933 de 2013 y, en ese orden, tampoco era menester requerir a la demandante ni realizar las visitas técnicas necesarias para verificar la ubicación y antigüedad de las explotaciones mineras, el estado de avance, el mineral objeto de la explotación y otras condiciones pertinentes en la forma y términos previstos en dichas normas, por razón de que para la época en que adoptó la decisión de rechazar la solicitud de formalización de minería tradicional las referidas normas no tenían vocación de producir efectos jurídicos, por las siguientes razones: (i) El artículo 12 de la Ley 1382 de 2010 salió del ordenamiento jurídico desde el 11 de mayo de 2013 por virtud de la declaración de inexequibilidad contenida en la sentencia C-366 de 2011.
(ii) El artículo 91 del CPACA dispone lo siguiente en relación con la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos: «ARTÍCULO
91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 28 Expediente: 11001-03-26-000-2021-00035-00 (66.615) Actor: Andrea Paola Cély Grijalba y otro Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Sentencia de única instancia 1.
Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5.
Cuando pierdan vigencia» (se resalta). En ese marco normativo, es palmario que para la fecha en la que se estudió y decidió la petición de formalización de minería tradicional con radicación número OD8-16501 de 8 de abril de 2013 los Decretos Reglamentarios números 1970 de 2012 y 933 de 2013 habían perdido toda fuerza ejecutoria, pues, el artículo 12 de la Ley 1382 de 2010 -disposición legal que reglamentaban- había sido declarado inexequible por la Corte Constitucional, aunado al hecho de que el Decreto reglamentario número 933 de 2013 se encontraba suspendido provisionalmente como consecuencia de lo resuelto por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C en auto de 20 de abril de 2016, exp. 2014-00156 (52.506), CP (E) Jaime Orlando Santofimio Gamboa. c) En atención a lo preceptuado en el artículo 24 de la Ley 1955 de 2019 «[t]odas las solicitudes y propuestas se evaluarán con base en el sistema de cuadrícula minera implementado por la autoridad minera nacional»; en ese orden, no le asiste la razón a la parte actora en sostener que el «sistema de cuadrícula minera» no es aplicable a las solicitudes de formalización de minería tradicional en curso. d) En relación con el fenómeno jurídico de la «reviviscencia» o reincorporación de normas derogadas por disposiciones declaradas inexequibles, la Sala advierte que el trámite de la solicitud de legalización de minería tradicional con radicación número OD8-16501 de 8 de abril de 2013 no podía regirse por disposiciones expedidas antes de la entrada en vigencia de Ley 1382 de 2010, puesto que el artículo 16533 de la Ley 685 de 2001 únicamente es aplicable a las peticiones de legalización presentadas entre 33 «ARTÍCULO 165.
LEGALIZACIÓN. Los explotadores de minas de propiedad estatal sin título inscrito en el Registro Minero Nacional, deberán solicitar, en el término improrrogable, de tres (3) años contados a partir del primero (1o) de enero de 2002, que la mina o minas correspondientes les sean otorgadas en concesión llenando para el efecto todos los requisitos de fondo y de forma y siempre que el área solicitada se hallare libre para contratar (…)» (se resalta). 29 Expediente: 11001-03-26-000-2021-00035-00 (66.615) Actor: Andrea Paola Cély Grijalba y otro Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Sentencia de única instancia el 1º de enero de 2002 y el 1º de enero de 2005; en ese orden, este fundamento de reproche no está llamado a prosperar. 4.3 Tercer cargo: las normas de la Ley 1955 de 2019 no son aplicables para decidir la petición de legalización de minería tradicional por el hecho de no surtir el trámite de la consulta previa 1) Desde otro ángulo de argumentación, la parte actora estima que los artículos 23, 24, 325 y 329 de la Ley 1955 de 2019 no eran aplicables para decidir la petición de legalización de minería tradicional con radicación número OD8-16501, porque, de conformidad con lo establecido en los artículos 330 constitucional y 6 del Convenio no. 169 de la OIT, «las disposiciones que se refieran a la explotación de recursos naturales no renovables, en las zonas que se asientan las comunidades diferenciadas, son susceptibles de Consulta Previa», pero, las referidas normas no surtieron dicho trámite. 2) Al respecto, la Sala denota que este cargo de nulidad no resulta atendible dado que i) el control abstracto de constitucionalidad de los artículos 23, 24, 325 y 329 de la Ley 1955 de 2019 corresponde exclusivamente a Corte Constitucional en los precisos términos del artículo 241 de la Constitución Política y, ii) para este caso concreto la parte actora no justificó las razones por las cuales es jurídicamente viable inaplicar las referidas medidas legislativas por el hecho de que supuestamente no surtieron el trámite de la consulta previa; es decir, no expuso los motivos por los cuales aquellas tienen vocación de afectar directamente los intereses de grupos étnicos diferenciados34 ni tampoco aportó prueba de su trámite legislativo; por manera que, tampoco es posible constatar si dichas normas fueron sometidas al trámite de consulta previa. 4.4 Cuarto cargo: los actos acusados no podían fundarse en las Resoluciones 504 de 2018 y 505 de 2019 proferidas por la ANM por ser improcedentes, ilegales y violatorias del artículo 29 de la Constitución Política 1) En cuanto a este otro motivo de reproche de legalidad, en concepto de la actora los actos administrativos acusados no podían fundarse en las Resoluciones 504 de 2018 34 La Corte Constitucional ha entendido que ello ocurre cuando las medidas legislativas alteran el estatus de la persona o de la comunidad por el hecho de imponer restricciones o conceder beneficios, con la indicación de que las medidas legislativas de carácter general que afecten de forma igualmente uniforme a todos los ciudadanos no están sujetas al deber de consulta, excepto cuando esa normatividad general tenga previsiones expresas que sí interfieran con esos intereses.
Al respecto ver: i) Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-030 de 23 de enero de 2008, MP Rodrigo Escobar Gil; ii) Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-461 de 14 de mayo de 2008, MP Manuel José Cepeda Espinoza; iii) Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-145 de 2009, MP Luis Ernesto Vargas Silva y, iv) Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-493 de 26 de noviembre de 2020, MP Diana Fajardo Rivera. 30 Expediente: 11001-03-26-000-2021-00035-00 (66.615) Actor: Andrea Paola Cély Grijalba y otro Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Sentencia de única instancia y 505 de 2019 proferidas por la ANM, por cuanto estas «son improcedentes, ilegales y violatorias del artículo 29 de la Carta Política» porque «no pueden hacer las veces de decretos reglamentarios» de los artículos 23, 24, 325 y 329 Ley 1955 de 2018, en atención a lo dispuesto en el artículo 360 de la Constitución Política. 2) Sobre el particular, la Sala advierte que este argumento de censura no tiene vocación de prosperidad debido a que su contenido y alcance se circunscribe a debatir directamente la legalidad de las Resoluciones números 504 de 2018 y 505 de 2019 proferidas por la ANM, actos administrativos de carácter general cuya nulidad no se pretende en este proceso judicial, aunado al hecho de que no se advierte en forma palmaria la contradicción de estas disposiciones con el artículo 360 de la Constitución Política de manera tal que deban inaplicarse por inconstitucionales, pues, no tienen vocación de fijar las condiciones para la explotación de algún recurso natural no renovable; huelga decir, no crean requisitos, formalidades, ni pruebas para el trámite de las solicitudes mineras, únicamente establecen distintas reglas técnicas para la implementación del «sistema de cuadrícula minera» previamente adoptado en los artículos 21 de la Ley 1753 de 2015 y 24 de la Ley 1955 de 2019 por razón de las facultades especiales conferidas a la ANM para tal efecto en estas últimas normas.
Conclusión En tales condiciones, por no haber sido desvirtuada la presunción de legalidad que ampara los actos administrativos demandados se impone denegar las pretensiones de la demanda. Condena en costas 1) La Ley 1437 de 2011 reguló el instituto de las costas en materia procesal y modificó el criterio subjetivo establecido por la Ley 446 de 1998 para acoger uno objetivo, el cual se aplica con independencia de la conducta procesal de los litigantes.
El nuevo precepto prevé: «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». 2) De la norma objeto de análisis se pueden extraer las siguientes conclusiones: i) retornó a un criterio objetivo que no atiende a la subjetividad o elemento volitivo de las partes o sujetos procesales; ii) estableció una regla general según la cual en la 31 Expediente: 11001-03-26-000-2021-00035-00 (66.615) Actor: Andrea Paola Cély Grijalba y otro Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Sentencia de única instancia sentencia se dispondrá sobre la condena en costas con independencia, se insiste, del comportamiento de las partes y, iii) la excepción a la regla general de la condena en costas, se encuentra prevista para aquellos procesos en los cuales se «ventile un interés público», de manera que se debe precisar qué se debe entender por «interés público» para efectos de la condena en costas. 3) Sobre este punto la Sala reitera lo ya expuesto en ocasión anterior35 que la expresión «interés público» necesariamente debe ser asimilada a «acciones públicas, contencioso objetivo o de mera constitucionalidad y/o legalidad» en atención al principio de interpretación del efecto útil de las normas36.
En efecto, todos los procesos que se adelantan ante esta jurisdicción, en últimas, tienen como finalidad la protección del interés público porque buscan definir controversias y litigios en los que participan entidades públicas y estas a su vez procuran la satisfacción del interés general; sin embargo, este entendimiento amplio o extensivo de la norma conlleva una hermenéutica ad absurdum dado que esta perdería eficacia bajo ese específico entendimiento, pues, no procedería la condena en costas en ningún proceso que se adelantara ante esta jurisdicción. De allí que la única forma de imprimirle un efecto útil y eficacia real a la norma es equiparar «interés público» a «medios de control públicos» (v gr nulidad por inconstitucionalidad, nulidad simple, nulidad electoral, entre otros).
En esa perspectiva, en los procesos contencioso subjetivos en los que se ventilen intereses particulares o individuales de las entidades públicas o de los particulares (v.gr. medios de control de nulidad y restablecimiento; controversias contractuales; reparación directa, repetición, entre otros) procederá la condena en costas a la parte vencida, sin importar si es demandante o demandada. 35 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 11 de octubre de 2021, exp. no. 2019-00011-00 (63.217), CP Fredy Ibarra Martínez. 36 «Si la interpretación conforme a la Constitución de una determinada norma le resta a esta última todo efecto jurídico, lo que en realidad debería proceder es una declaratoria de inexequibilidad pura y simple.
Ciertamente, en un evento como el mencionado, las dos decisiones -de exequibilidad condicionada y de inexequibilidad - serían, en la práctica, equivalentes, siendo la última mucho más acorde con los principios de eficacia del derecho y de seguridad jurídica. Resulta contrario a los principios mencionados, mantener en el ordenamiento una disposición que carece de toda eficacia jurídica, pues se contradice el principio del efecto útil de las normas generando, al mismo tiempo, una circunstancia que puede originar grave confusión e incertidumbre» Corte Constitucional, sentencia C-499 de 1998, MP Eduardo Cifuentes Muñoz. 32 Expediente: 11001-03-26-000-2021-00035-00 (66.615) Actor: Andrea Paola Cély Grijalba y otro Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Sentencia de única instancia 4) Por lo anterior, en los términos de los artículos 188 del CPACA y 365 (numeral 1) del CGP, la parte demandante debe asumir las costas porque se negaron las súplicas de la demanda, las cuales se liquidarán en forma concentrada por la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación según dispone el artículo 366 del Código General del Proceso.
Las costas incluyen las agencias en derecho que serán fijadas en proveído posterior a esta decisión judicial. En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Deníeganse las pretensiones de la demanda. 2º) Condénase en costas a la parte actora, tásense. 3º) Ejecutoriada la presente sentencia, por la secretaría archívese el expediente previas las constancias secretariales de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Con aclaración de voto DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado (Firmado electrónicamente) FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.