CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintidós (2022) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02833-00 Referencia: Acción de tutela Actor: ROBERTO IGNACIO RODRÍGUEZ GUERRERO TESIS: DENIEGA AMPARO.
EL TRIBUNAL NO INCURRIÓ EN LOS DEFECTOS ALEGADOS POR EL ACTOR. EL JUEZ NATURAL DE LA CAUSA AL ESTUDIAR LA LEGALIDAD DEL ACTO ACUSADO DESARROLLÓ UN ESTUDIO RAZONADO CONFORME A LA NORMATIVIDAD APLICABLE RESPECTO A LA RESPONSABILIDAD FISCAL Y, EN VIRTUD DE LOS HALLAZGOS PROBATORIOS, LOGRÓ DETERMINAR LA VALIDEZ DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Y EL CUMPLIMIENTO DE LAS GARANTÍAS PROCESALES.
DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO, TRABAJO Y MÍNIMO VITAL. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por el actor contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER1. I – ANTECEDENTES I.1. La Solicitud El señor ROBERTO IGNACIO RODRÍGUEZ GUERRERO, actuando 1 En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02833-00 Actor: ROBERTO IGNACIO RODRÍGUEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicita la protección de su derecho fundamental al debido proceso, al trabajo y al mínimo vital, los cuales, a su juicio, le fueron vulnerados por el TRIBUNAL al proferir, la providencia de 18 de noviembre de 2021, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 68001-33-33-003- 2015-00121-02.
I.2. Hechos Manifestó que la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA2 en la auditoría efectuada el 29 de mayo de 2009, a la tesorería del Batallón de Servicios para el Combate No. 5 “Mercedes Abrego” de la Quinta Brigada del Ejército Nacional, encontró un hallazgo fiscal relacionado con la apropiación indebida de dineros por valor de $229.233.210.68, situación que dio lugar a la apertura del proceso de responsabilidad fiscal identificado con el el número único de radicación 1733, actuación a la que fue vinculado por haber desempeñado el cargo de comandante.
Señaló que se profirió el fallo de responsabilidad fiscal núm. 015, a 2 En adelante la Contraloría. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02833-00 Actor: ROBERTO IGNACIO RODRÍGUEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co través del cual se le declaró responsable solidario por el daño producido al erario.
Apuntó que la decisión de primera instancia fue objeto de recurso de apelación, el cual fue confirmado mediante auto núm. 001174 de 7 noviembre de 2014. Expuso que promovió una acción de tutela la cual le correspondió por reparto al TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA – SALA DE DECISIÓN CIVIL Y FAMILIA que, mediante sentencia de 23 de febrero de 2015, amparó sus derechos al debido proceso, al derecho de defensa y a la contradicción y, concedió de manera transitoria la solicitud suspendiendo los efectos el acto administrativo acusado hasta tanto el juez contencioso administrativo resolviera la suspensión como medida cautelar dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que debía promover dentro del término señalado en la ley.
Aseveró que la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN CIVIL resolvió el recurso de impugnación a través de la sentencia de 24 de abril de 2015, confirmado la decisión de primera instancia. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02833-00 Actor: ROBERTO IGNACIO RODRÍGUEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseguró que promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la nulidad del acto administrativo que adelantó el proceso de cobro coactivo y, a título de restablecimiento solicitó la terminación de la actuación y la anulación del registro de responsables fiscales.
Sostuvo que en primera instancia la actuación fue conocida por el JUZGADO 3 ADMINISTRATIVO ORAL DE BUCARAMANGA3 que, mediante sentencia de 22 de febrero de 2019, accedió a las pretensiones de la demanda, anuló el acto administrativo acusado y, en consecuencia, ordenó dar por terminado el proceso de cobro coactivo y la devolución de los dineros retenidos.
Indicó que la anterior decisión fue apelada ante el TRIBUNAL que, mediante sentencia de 18 de noviembre de 2021, revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda. I.3 Fundamentos de la solicitud Señaló que la providencia emitida por el TRIBUNAL incurrió en defecto procedimental, al no tener en cuenta en la motivación de 3 En adelante el Juzgado. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02833-00 Actor: ROBERTO IGNACIO RODRÍGUEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la decisión la condición de declaratoria de persona ausente, asimismo, olvidó correr traslado de las pruebas aportadas de oficio, las fechas de las versiones libres y declaraciones, además de la falta de notificación de las actuaciones administrativas, vulnerando su derecho a la defensa material.
Asimismo, aseguró que la providencia cuestionada adolece de defecto fáctico, pues el juez de instancia omitió decretar como prueba traslada la investigación núm. 011-2009, además de las actas de reuniones de plana mayor y las reuniones administrativas del año 2008, con las que se pretendía demostrar la ausencia de responsabilidad. Igualmente, indicó que la decisión cuestionada carece de motivación e incurrió en desconocimiento del precedente, al considerar que la autoridad judicial se apartó de los fallos proferidos por el TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA – SALA DE DECISIÓN CIVIL Y FAMILIA y la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN CIVIL, en los que se falló en su favor la acción de tutela, al evidenciar la trasgresión de sus derechos fundamentales al debido proceso, al derecho de defensa y a la contradicción y, concedió de manera 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02833-00 Actor: ROBERTO IGNACIO RODRÍGUEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co transitoria la solicitud de amparo suspendiendo los efectos el acto administrativo acusado.
Finalmente, adujo la violación directa de la Constitución, al vulnerar sus garantías procesales al debido proceso, al mínimo vital, al trabajo y al buen nombre, por cuenta del antecedente creado como fruto del cobro coactivo en su contra. I.4. Pretensiones El actor solicita que se amparen sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia: “[…]
PRIMERO. TUTELAR los derechos fundamentales, ARTICULO 29 DEBIDO PROCESO Y DEFENSA, 25 DERECHO AL TRABAJO Y MINIMO VITAL Como DERECHOS fundamentales de nuestro ordenamiento constitucional, los que le asisten a mi representado, el señor Coronel ROBERTO IGNACIO RODRIGUEZ GUERRERO y que se encuentran GRAVEMENTE AFECTADOS por el fallo sobre el cual se solicita se TUTELEN los derechos que se consideran conculcados.
SEGUNDO. Que como consecuencia directa del pronunciamiento reclamado anteriormente SE REVOQUE EN SU TOTALIDAD EL FALLO EMITIDO POR el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER de fecha 18 de noviembre del 2021.
TERCERO: Que se CONFIRME en todas sus partes el FALLO DE PRIMERA INSTANCIA emitido por parte del JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA de fecha 22 de febrero del 2019 mediante el cual se DECLARO LA NULIDAD del Auto 001174 de fecha 07 de diciembre 2014 y QUE DE POR TERMINIADO el proceso de COBRO COACTIVO CUARTO: Ordenar a la CONTRALORIA DEPARTAMENTAL DE SANTANDER, QUE POR SU INTERMEDIO SE SUSPENDAN LOS 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02833-00 Actor: ROBERTO IGNACIO RODRÍGUEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co EFECTOS JURIDICOS del fallo emitido en contra de mi representado Coronel ROBERTO IGNACIO RODRIGUE GUERRERO, remitiendo de la misma forma solicitud a la PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA, para que en el término de 48 horas le sean descargados del sistema LOS REPORTES QUE COMO RESPONSABLE FISCAL, le fueron hechos a mi representado el sistema.
QUINTO: Ordenar a la CONTRALORIA DEPARTAMENTAL DE SANTANDER SUSPENDA Y DE POR TERMINADO EL PROCESO DE COBRO COACTIVO 3615-04-2876-1733 adelantado en contra de mi representado el señor ROBERTO IGNACIO RODRIGUEZ GUERRERO CC,79.402.875 de Bogotá. […]”. I.5. Defensa I.5.1.- El TRIBUNAL pese a ser notificado en debida forma, guardó silencio.
I.6. Intervinientes I.6.1.- El JUZGADO señaló que la sentencia de primera instancia se profirió realizando el análisis jurídico y normativo correspondiente al asunto, por lo que concluyó que las pretensiones estaban llamadas a prosperar. En ese sentido, consideró que la providencia emitida por esa dependencia se ajustó a derecho y no vulneró los derechos conculcados por el accionante. 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02833-00 Actor: ROBERTO IGNACIO RODRÍGUEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.6.2.- La CONTRALORÍA solicitó su desvinculación de la acción de tutela de la referencia, al considerar que no goza de competencia para pronunciarse sobre lo pretendido por el accionante.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Cuestión previa Previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar los extremos de la litis para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión como el alcance del contenido de la sentencia. 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02833-00 Actor: ROBERTO IGNACIO RODRÍGUEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala advierte que la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA formuló petición de desvinculación en la presente acción de tutela.
Cabe señalar que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006[1], se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como el Decreto 2591 de 1991 avalan.
Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02833-00 Actor: ROBERTO IGNACIO RODRÍGUEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[2]].
(Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas, esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra. La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]” (Destacado de la Sala).
Comoquiera que la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, actuó como parte demandada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 68001-33-33-003-2015-00121-02, objeto del presente estudio, la Sala concluye que dicha entidad, en calidad de tercera, le asiste interés en la decisión de la acción constitucional de la referencia, razón por la que se denegará la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02833-00 Actor: ROBERTO IGNACIO RODRÍGUEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02833-00 Actor: ROBERTO IGNACIO RODRÍGUEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4].
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02833-00 Actor: ROBERTO IGNACIO RODRÍGUEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02833-00 Actor: ROBERTO IGNACIO RODRÍGUEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente asunto, la Sala advierte que el actor pretende que se deje sin efecto la providencia de 18 de noviembre de 2021 proferida por el TRIBUNAL, por medio de la cual se revocó la sentencia proferida en primera instancia y, en su lugar, denegó las pretensiones formuladas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 68001-33-33-003-2015-00121-02.
A la citada providencia el actor le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales deprecados, habida cuenta que, a su juicio, la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos procedimental, fáctico, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. Los disensos del actor radican en que, a su juicio, la decisión del TRIBUNAL adolece de i) defecto procedimental, en tanto no tuvo en cuenta los yerros con los que se adelantó la actuación 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02833-00 Actor: ROBERTO IGNACIO RODRÍGUEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativa, tales como, la prueba de declaratoria de persona ausente, la omisión en el traslado de las pruebas aportadas de oficio, de las versiones libres y declaraciones, además de la falta de notificación de las actuaciones administrativas vulnerando su derecho a la defensa material; ii) defecto fáctico, pues consideró que la autoridad judicial omitió decretar como prueba traslada la investigación núm. 011-2009, además de las actas de reuniones de plana mayor y las reuniones administrativas del año 2008, con las que se pretendía demostrar la ausencia de responsabilidad; iii) aseguró que la decisión cuestionada carece de motivación y desconocimiento del precedente, al considerar que la autoridad judicial se apartó de los fallos proferidos por el TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA – SALA DE DECISIÓN CIVIL Y FAMILIA y la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN CIVIL, en los que se falló en su favor la acción de tutela y concedió el amparo transitorio consistente en la suspensión del acto acusado; y iv) finalmente adujo que la decisión objetada incurrió en violación directa de la Constitución, al vulnerar sus garantías procesales al debido proceso, al mínimo vital, al trabajo y al buen nombre, por cuenta del antecedente creado como fruto del cobro coactivo en su contra.
Conforme con lo anterior, la Sala al verificar los argumentos 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02833-00 Actor: ROBERTO IGNACIO RODRÍGUEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co planteados por el actor entiende que los mismos, están encaminados a señalar la configuración de los defectos fáctico, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución y, pese a que el actor hace alusión al defecto procedimental y decisión sin motivación, lo cierto es que los planteamientos esbozados se relacionan con los defectos fáctico y desconocimiento del precedente, por lo que dichas premisas se resolverán con el estudio de los defectos aludidos.
Por lo anterior, la Sala debe determinar si en el presente caso se cumplen los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de ser así, establecer si el TRIBUNAL vulneró los derechos deprecados e incurrió en los defectos endilgados. La Sala observa que en el presente caso se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto los actores plantean, con suficiente carga argumentativa, las razones por las cuales, en su criterio, se han vulnerado sus derechos fundamentales; contra las decisiones cuestionadas no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de jurisprudencia (artículo 256 y ss., ídem); por último, la solicitud identifica los hechos y 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02833-00 Actor: ROBERTO IGNACIO RODRÍGUEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos que se estiman lesionados.
Ahora bien, visto que el presente caso cumple con los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, la Sala hará mención del marco jurídico de los defectos alegados, para posteriormente analizar los reproches del actor de forma conjunta. Del defecto fáctico En lo que respecta al defecto fáctico la Corte Constitucional, en sentencia T-362 de 20134, explicó lo siguiente: “[…] El defecto fáctico o probatorio ocurre cuando el juez “toma una decisión, sin que se halle plenamente comprobado el supuesto de hecho que legalmente la determina, como consecuencia de una omisión en el decreto o valoración de las pruebas, de una valoración irrazonable de las mismas, de la suposición de una prueba, o del otorgamiento de un alcance contraevidente a los medios probatorios.
Es importante resaltar que, esta causal es una de las más exigentes para su comprobación, debido a que la valoración de las pruebas en un proceso judicial es uno de los ámbitos en que el juez desarrolla en mayor medida el ejercicio de la autonomía e independencia judicial, pues se basa en la aplicación de las reglas de la lógica y la sana crítica.
De hecho, esta Corporación ha identificado que “el yerro en la apreciación del material probatorio constitutivo del defecto fáctico debe ser flagrante, protuberante y manifiesto, a tal punto que en razón de él se desconozca “la realidad probatoria del proceso […]”. 4 M.P Luis Ernesto Vargas Silva. 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02833-00 Actor: ROBERTO IGNACIO RODRÍGUEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En esa medida, a juicio de la referida Corte: “[…] solo es factible fundar una acción de tutela, cuando se observa que de una manera manifiesta aparece irrazonable la valoración probatoria hecha por el juez en la correspondiente providencia. El error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia, porque ello sería contrario al principio de que la tutela es un medio alternativo de defensa judicial, aparte de que se invadiría la órbita de la competencia y la autonomía de que son titulares las otras jurisdicciones […]”.
(Negrillas del original). De las consideraciones transcritas la Sala advierte que el defecto fáctico debe ser manifiestamente arbitrario, esto es, que el error en el juicio valorativo de la prueba sea ostensible y flagrante, además con una incidencia directa en la decisión, en razón a que el Juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia. Del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que una providencia judicial adolece de defecto sustantivo cuando la autoridad jurisdiccional se “[…] aparta del precedente judicial – horizontal o 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02833-00 Actor: ROBERTO IGNACIO RODRÍGUEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vertical5 – sin justificación suficiente […]” pues el precedente es de carácter obligatorio, en atención a que de acuerdo con el artículo 230 de la Constitución Política, los jueces si bien tienen una autonomía interpretativa e independencia para fallar deben hacerlo dentro de los parámetros que les presenta la ley.
Así las cosas, la Corte Constitucional ha precisado que solo es procedente apartarse del precedente jurisprudencial siempre y cuando se dé cumplimiento a los siguientes requisitos: (i) que se haga una referencia expresa, amplia y suficiente del precedente aplicado a casos similares y (ii) que se expongan las razones suficientes por las que considera que el mismo no resulta ajustado al asunto estudiado.
Violación directa de la Constitución En cuanto al defecto por violación directa de la Constitución, es menester advertir que la Corte Constitucional en su sentencia SU- 024 de 5 de abril de 20186, manifestó que: 5 Sobre el precedente horizontal y vertical, la Corte Constitucional ha señalado: “Esta Corporación ha diferenciado entre dos clases de precedentes, el horizontal y el vertical, de conformidad con quién es el que profiere la providencia previa.
El primero hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o el mismo operador judicial, y el segundo se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel constitucional. Así, para la mayoría de asuntos, el precedente vertical que deben seguir los funcionarios judiciales es determinado por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, como órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción. En los casos en los que no son susceptibles de ser revisados por las autoridades mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer criterios hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores”.
Corte Constitucional. Sentencia T -794 de 2011, T-082 de 2011, T-209 de 2011 y T -102 de 2014 6 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02833-00 Actor: ROBERTO IGNACIO RODRÍGUEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[ ] Todas las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales conllevan en sí mismas un quebrantamiento de la Carta Fundamental; sin embargo, esta Corte estableció una causal denominada violación directa de la Constitución, originada en la obligación que le asiste a todas las autoridades judiciales de velar por el cumplimiento del mandato consagrado en el artículo 4° de la Carta Política, según el cual “la Constitución es norma de normas”.
De manera que en caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. […]” (Resaltado fuera de texto). Esta causal especial de procedibilidad de la acción de tutela se estructura cuando el Juez adopta una decisión que desconoce la Carta Política, ya sea porque: “(i) deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto; o porque (ii) aplica la Ley al margen de los dictados de la Constitución”7.
En el primer caso, la Corte Constitucional ha dispuesto que procede la tutela contra providencias judiciales por violación directa de la Constitución: (a) cuando en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional; (b) cuando se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata y;
(c) cuando el Juez en sus resoluciones vulneró derechos fundamentales y no tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme a la Constitución8. En el segundo caso, ha dicho esa Corporación que, en virtud del artículo 4º 7 Corte Constitucional, Sentencia T-704 de 2012. Magistrado ponente: doctor Luis Ernesto Vargas Silva. 8 Ver entre otras, Sentencias T – 199 de 2005, Magistrado ponente: doctor Marco Gerardo Monroy Cabra;
T-590 de 2009, Magistrado ponente: doctor Luís Ernesto Vargas Silva y T-809 de 2010, Magistrado ponente: doctor Juan Carlos Henao Pérez. 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02833-00 Actor: ROBERTO IGNACIO RODRÍGUEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Superior, el Juez debe aplicar las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales, mediante el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad, cuando advierta incompatibilidad entre estas y aquellas.
Caso concreto Para resolver los cargos planteados, se debe examinar lo decidido en la providencia de 18 de noviembre de 2021 proferida por el TRIBUNAL, aquí cuestionada, en la cual se indicó lo siguiente: […]DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL. La Constitución Política establece: ARTICULO 267º—El control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. Dicho control se ejercerá en forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley.
La Ley 610 de 2000: Establece el objeto de la responsabilidad fiscal, que no es otro que el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal. Dispone: […] DEBIDO PROCESO. Se garantiza cuando la ley regula los medios de prueba y señala las oportunidades para controvertir los hechos que asignan responsabilidad El debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política es una garantía y un derecho fundamental de aplicación inmediata compuesto por tres ejes fundamentales: (i) el derecho de defensa y contradicción, (ii) el impulso y trámite de los procesos conforme con las formas establecidas para cada juicio o procedimiento y (iii) que el asunto sea resuelto por el juez o funcionario competente para ello.
La grave violación de 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02833-00 Actor: ROBERTO IGNACIO RODRÍGUEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cualquiera de esos ejes comporta la vulneración de esa garantía fundamental. De hecho, es la ley, en sentido amplio, la encargada de materializar las reglas derivadas del debido proceso.
En ese entendido, sobre el derecho de defensa y de contradicción, eje fundamental del debido proceso, la Sala precisa que se garantiza en la medida en que la ley, en sentido amplio, regule (i) los medios de prueba que se pueden utilizar para demostrar determinados hechos, y, (ii) las oportunidades que se deben ofrecer para controvertir los hechos que permiten inferir cierta responsabilidad de determinados sujetos, ora mediante la oportunidad para expresar los motivos o razones de la defensa. la Corte2 ha explicado que las garantías que integran el derecho son, entre otras “i) el derecho a conocer el inicio de la actuación; ii) a ser oído durante el trámite; iii) a ser notificado en debida forma; iv) a que se adelante por la autoridad competente y con pleno respeto de las formas propias de cada juicio definidas por el legislador; v) a que no se presenten dilaciones injustificadas; vii) a gozar de la presunción de inocencia; viii) a ejercer los derechos de defensa y contradicción; ix) a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen por la parte contraria; x) a que se resuelva en forma motivada; xi) a impugnar la decisión que se adopte y a xii) promover la nulidad de los actos que se expidan con vulneración del debido proceso.
IX. CASO CONCRETO Para resolver la controversia planteada en el recurso de apelación presentado, es menester precisar cuál era la forma de notificar el auto No. 012 del 09 de diciembre de 2010, mediante el cual la Coordinadora de Gestión (E) del Grupo de Investigaciones Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la Gerencia Departamental de Santander, dispuso la vinculación al proceso de responsabilidad fiscal del señor ROBERTO IGNACIO RODRÍGUEZ GUERRERO, disponiéndose su notificación personal conforme a lo señalado en los artículos 44 y 45 C.C.A.3 Al respecto, debe señalarse que la Ley 610 de 2000 no reguló la forma en que debían ser notificados dichos actos administrativos, sólo reguló como se debían notificar el auto de imputación de responsabilidad fiscal y el de pruebas, siendo las dos únicas circunstancias en las que se especifica cómo se debe efectuar la misma.
En lo que respecta al fallo y los aspectos no regulados, la Ley 610 de 2000 remite a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo. De lo anterior y acorde con la normativa expuesta en el marco jurídico de esta providencia, es claro que solo el auto de 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02833-00 Actor: ROBERTO IGNACIO RODRÍGUEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co imputación, el fallo de primera y las actuaciones que ponen fin al proceso, se deben notificar personalmente.
Las demás como el auto que ordena la vinculación al proceso de responsabilidad fiscal – como lo fue en este caso – se pueden notificar por estado. Ahora, en aras de salvaguardar su derecho al debido proceso, para la notificación del auto en mención al señor RODRÍGUEZ GUERRERO, se libraron las siguientes citaciones para efectuar la notificación personal: - Oficio No. 80683 – 1733 – 8948 del 13 de diciembre de 2010.
Dirección: Diagonal 6ª No. 73-65 Apto 402 Interior 2 Bogotá D.C. - Oficio No. 80683 – 1733 – 8947 del 13 de diciembre de 2010. Dirección: Brigada Móvil No. 19 Calle 22 No. 14 – 47 Avenida Colombia – Batallón de infantería No. 9 Pasto – Nariño4. De estas citaciones, fueron incorporadas en el plenario las planillas para la imposición de envíos, remitidas por parte de la entidad demandada a la empresa Servicios Postales Nacionales S.A., visibles a folios 298 – 299.
Ante la imposibilidad de efectuar tal notificación, la entidad demandada procedió a fijar el edicto No. 192 con constancia de fijación del 22 de diciembre de 2010 y desfijación el 06 de enero de 2011, considerándose surtida la notificación al finalizar el día siguiente al retiro del aviso5. Debe tenerse en cuenta de que el demandante en el momento de los hechos ostentaba la calidad de empleado público, por lo que es su obligación y no la de la entidad de mantener los datos incorporados en su hoja de vida actualizados en el sistema, y si desea un cambio debe informarlo a la misma, no puede ser que ahora se obligue a que por vía jurisprudencial estemos obligando a que las entidades públicas deben anualmente indagar si están actualizados por los datos de los millones de empleados públicos, por lo tanto en este caso la entidad demandada en aplicación del principio de buena fe al contar con la información que reposaba en la misma, procedió a efectuar la notificación, sin que esta actuación determine una vulneración al debido proceso del demandante o una indebida notificación. Por tanto, En ningún momento se le vulneró el derecho de contradicción y defensa como pretende hacer ver el demandante, pues a pesar de que la entidad demandada no logró notificar personalmente al señor RODRÍGUEZ GUERRERO, se procedió a efectuar el edicto, enviar la notificación correspondiente para que procediera a rendir la versión libre conforme la norma lo exige y en aras de salvaguardar su derecho, fueron designados cuatro (04) defensores de oficio para que mediante los mismos, compareciera al proceso. 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02833-00 Actor: ROBERTO IGNACIO RODRÍGUEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De lo anterior, la Sala infiere que en ningún momento la Contraloría General de la República incidió con su actuar, a que los preceptos constitucionales dispuestos en el artículo 29, no se aplicaran al hoy demandante, pues le fueron garantizados los derechos de defensa y contradicción, por lo que en el presente caso no se lograron acreditar los cargos de indebida notificación ni violación al debido proceso […]” (Destacado pertenece al texto).
Conforme con la transcripción en cita la Sala advierte que, en efecto, el TRIBUNAL desarrolló el marco normativo relacionado con la responsabilidad fiscal y el procedimiento administrativo de conforme lo dispuesto en la Ley 610 de 2000. Asimismo, luego de efectuar un análisis de las pruebas aportadas al plenario encontró probado que la CONTRALORÍA ejecutó las acciones necesarias para garantizar el derecho de defensa y debido proceso del actor, lo anterior, al comprobar el envío de las citaciones para la notificación personal del auto de imputación, el fallo de primera y de las actuaciones que ponen fin a la actuación. Así mismo, concluyó que ante la imposibilidad de la notificación personal al actor se procedió a efectuar la notificación por edicto núm. 192 fijado el 22 de diciembre de 2010 y desfijado el 6 de enero de 2011, por lo que entendió por notificada la actuación. Igualmente, resaltó el acompañamiento de la actuación adelantada 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02833-00 Actor: ROBERTO IGNACIO RODRÍGUEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra el actor por los defensores de oficio asignados con el fin de salvaguardar sus garantías procesales.
Por lo tanto, la Sala no encuentra estructurado el defecto fáctico alegado por cuanto la decisión cuestionada fue debidamente sustentada en el material probatorio aportado al plenario en primera instancia y, de acuerdo con los recursos probatorios aportados, logró inferir que la CONTRALORÍA no vulneró el derecho de defensa y contradicción del actor, pues no se acreditó la indebida notificación aludida.
Por otra parte, la Sala advierte que la autoridad judicial tampoco incurrió en desconocimiento del precedente jurisprudencial, pues tal como se explicó en la precedencia, la interpretación jurisprudencial que desarrolló el TRIBUNAL en el ejercicio de la autonomía interpretativa no fue arbitraria e incongruente con los lineamientos establecidos en ordenamiento jurídico y en el análisis del problema jurídico planteado en el proceso ordinario.
Asimismo, para la Sala no son de recibo los argumentos presentados por el actor al sustentar dicho defecto, pues si bien existe en el plenario unos pronunciamientos en sede de tutela que le ampararon transitoriamente las solicitud relacionada con la suspensión del acto 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02833-00 Actor: ROBERTO IGNACIO RODRÍGUEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativo previo acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, también lo es que tales pronunciamientos no podrían ser considerados como precedente jurisprudencial aplicable al caso planteado, pues el juez natural de la causa al estudiar la legalidad del acto acusado desarrolló un estudio razonado conforme a la normatividad aplicable respecto a la responsabilidad fiscal y, en virtud de los hallazgos probatorios, logró determinar la validez de la actuación administrativa y el cumplimiento de las garantías procesales.
Finalmente, la Sala advierte que tampoco se configuró la violación directa de la Constitución, por cuanto el hecho de que el actor se encuentre en desacuerdo con la valoración probatoria efectuada por el TRIBUNAL, dicha circunstancia no implica por sí sola que se desconozcan los derechos fundamentales alegados. En ese orden de ideas, en la medida que la autoridad judicial accionada no incurrió en los defectos alegados por el actor y que no se evidenció vulneración alguna a los derechos deprecados en lo que respecta a los demás argumentos, la Sala denegará el amparo constitucional, como se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02833-00 Actor: ROBERTO IGNACIO RODRÍGUEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DENEGAR la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DENEGAR el amparo solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02833-00 Actor: ROBERTO IGNACIO RODRÍGUEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 17 de junio de 2022.
ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Ausente con permiso NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.