Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., quince (15) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de control de nulidad Número único de radicación: 11001032400020230006500 Demandante: Hospital Universitario San Ignacio Demandada: Nación - Ministerio de Salud y Protección Social Asunto: Resuelve sobre un recurso de súplica AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver el recurso de súplica interpuesto por la demandante contra el auto de 31 de marzo de 2023 proferido por la Consejera Sustanciadora, mediante el cual adecuó el medio de control y ordenó la remisión del expediente por competencia. La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.
ANTECEDENTES 1. El Hospital Universitario San Ignacio1 presentó demanda2 contra la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social, en ejercicio del medio de control de nulidad3, para que se declare la nulidad de la Resolución núm. 00000051 de 12 de enero de 2023, “[…] Por medio del cual se adopta la regulación única para la atención integral en salud frente a la Interrupción Voluntaria del Embarazo (IVE) y se modifica el numeral 4.2 del Lineamiento Técnico y Operativo de la Ruta Integral de Atención en 1 Por medio de apoderado. 2 Cfr. índice 2 de Samai. 3 Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Núm. único de radicación: 11001032400020230006500 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Salud Materno Perinatal adoptado mediante la Resolución 3280 de 2018 […]”, expedida por la Ministra de Salud y Protección Social4. 2.
El demandante solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del acto acusado5. Auto objeto de recurso de súplica y sus fundamentos 3. La Consejera Sustanciadora, mediante auto de 31 de marzo de 20236, resolvió: “[…]
PRIMERO: ADECUAR el trámite de la demanda presentada por el HOSPITAL UNIVERSITARIO SAN IGNACIO al de nulidad y restablecimiento del derecho.
SEGUNDO: REMITIR por competencia el presente expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, previas las anotaciones de rigor en el sistema de gestión judicial SAMAI […]” 4. Para fundamentar su decisión consideró lo siguiente: “[…] el Despacho advierte que el medio de control incoado en el presente caso no es el procedente, pues si bien la resolución demandada, en principio, es de contenido general, es evidente que genera unos efectos eminentemente particulares y concretos para la parte actora, pues ante una eventual anulación se produciría un restablecimiento automático del derecho en favor de ésta, en la medida en que como prestador de los servicios de salud no tendría que aplicar la regulación contenida en el referido acto administrativo, para efectos de atender las solicitudes que hagan sus usuarios sobre la interrupción voluntaria del embarazo.
Cabe señalar que el actor se dedica a la prestación de los servicios de salud de conformidad con la certificación expedida por la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá D.C., […] lo cual pone de manifiesto que la resolución demandada afecta directamente sus intereses, como se desprende de la propia redacción [del artículo segundo del acto acusado]” […]. […] Por consiguiente, el Despacho procederá a adecuar la demanda presentada por el HOSPITAL UNIVERSITARIO SAN IGNACIO al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho […].
Adecuado el trámite de la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y teniendo en cuenta que el acto administrativo controvertido se expidió en la ciudad de Bogotá D.C., el Despacho advierte que el competente para conocer del proceso en primera instancia es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo previsto en el numeral 22 del artículo 152 del CPACA, modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con el numeral 2 del artículo 156 ibidem, modificado por el artículo 31 de la Ley 2080 de 2021 […]”. 4 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 5 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 6 Cfr. índice núm. 4 de Samai. 3 Núm. único de radicación: 11001032400020230006500 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Recursos de reposición y, en subsidio, de súplica y sus fundamentos 5.
La demandante, mediante escrito de 18 de abril de 20237, interpuso recurso de reposición y en subsidio de súplica contra el auto citado supra, con fundamento en los siguientes argumentos: “[…] por precisión y claridad, el demandante decidió estructurar y señalar que intentaba la nulidad simple de la resolución 051 de 2023 […] en razón a la FALTA DE COMPETENCIA para regular la interrupción voluntaria del embarazo.
Nótese que en ningún aparte del libelo introductorio el actor alega perjuicio alguno que deba repararse o restablecerse, y es puntual en señalar que es la falta de competencia de la autoridad del poder ejecutivo la razón de la demanda y que, en ese contexto, el fin perseguido no es otro que lograr la declaratoria de incompetencia del Ministerio demandado para que la materia sea regulada por el Legislativo y no por el ejecutivo como ocurre.
Así las cosas, si bien es cierto, puede el Juez contencioso adecuar el medio de control según las pretensiones cuando se haya señalado la vía procesal inadecuada, no es menos cierto que en la demanda interpuesta NUNCA se pretendió el resarcimiento de daño alguno, máxime si tenemos en cuenta que no se trata de un acto administrativo particular y concreto, sino de uno de carácter general, por lo que estimamos errada la apreciación del Despacho cuando afirma que el Hospital Universitario San Ignacio persigue un restablecimiento del derecho por el simple hecho de ser una entidad prestadora de servicios de salud y por tanto con interés directo en la aplicación de la resolución demandada.
En gracia de discusión, si quisiera adecuarse el medio de control debía el Despacho tener en cuenta lo regulado en el Artículo 135. Nulidad por inconstitucionalidad. […] Erra el Despacho cuando interpreta los hechos y las pretensiones de la demanda en el sentido de indicar que al anularse la resolución demandada el demandante obtiene un beneficio por ser prestador del servicio de salud y por tanto obligado al contenido de la resolución, pues la única y real intención es la salvaguarda del estado de Derecho que en Colombia se traduce en el respeto y el límite de los poderes del estado, esto es, el respeto por las competencias del poder ejecutivo y legislativo, pues tratándose la interrupción voluntaria del embarazo un derecho estrechamente ligado al derecho constitucional de la vida, corresponde al legislativo su regulación y no al ejecutivo como lo pretende el Ministerio demandado […]”. 6.
La Consejera Sustanciadora, mediante auto de 13 de octubre de 20238, resolvió no reponer el auto de 31 de marzo de 2023, por considerar que: “[…] no le asiste razón al recurrente, pues sus argumentos no desvirtúan la fundamentación jurídica del auto proferido el 31 de marzo de 2023 […] Cabe señalar que en el escrito contentivo del recurso de reposición interpuesto no se desvirtúa la existencia de los mencionados intereses particulares de la parte actora, 7 Cfr. índice núm. 8 de Samai. 8 Cfr. índice núm. 21 de Samai. 4 Núm. único de radicación: 11001032400020230006500 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co simplemente se reitera que la finalidad de la demanda no es la de restablecer derecho alguno sino la de proteger el ordenamiento jurídico.
Sobre el particular, es pertinente resaltar que independientemente de que se afirme que la “única y real” pretensión de la demanda sea la de anular un acto administrativo de contenido general, expedido sin competencia, lo cierto es que la eventual declaratoria de nulidad del mismo generaría un restablecimiento automático de los derechos de la actora como entidad prestadora de los servicios de salud, independientemente de que esa no sea su intención. Finalmente, es menester advertir que en otros casos se ha estudiado la legalidad de actos administrativos similares al aquí demandado, a través del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA, dado que quien demanda no ostenta ningún interés particular y concreto en el asunto, por lo que no se produciría restablecimiento automático de derechos alguno ante una eventual declaratoria de nulidad, lo que no ocurre en el asunto sub examine […]” II.
CONSIDERACIONES 7. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia y oportunidad del recurso de súplica; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo sobre los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho; y v) el análisis del caso concreto.
Competencia 8. Vistos los artículos 1259, en especial el literal c) del numeral 2, y 24610 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201111, sobre la expedición de providencias y súplica; se concluye que esta Sala es competente, con exclusión de la Consejera que hubiere proferido el auto objeto del recurso, para resolver el recurso de súplica interpuesto por la demandante.
Procedencia y oportunidad del recurso de súplica 9. Visto el artículo 24612 de la Ley 1437, en especial su numeral 1, sobre recurso de súplica; y atendiendo a que: i) por medio del auto objeto de recurso se declaró la falta de competencia; ii) la demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de súplica dentro del término legal; y, iii) la Consejera Sustanciadora, mediante auto 9 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, “[…] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […]” 10 Artículo modificado por el artículo 66 de la Ley 2080. 11 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]” 12 Artículo modificado por el artículo 66 de la Ley 2080. 5 Núm. único de radicación: 11001032400020230006500 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 13 de octubre de 202313, resolvió el recurso de reposición, en el sentido de no reponer la decisión. 10.
La Sala considera, en primer lugar, que el recurso de súplica es procedente, toda vez que se interpuso contra el auto por medio del cual se declaró la falta de competencia, el cual esta enlistado en el numeral 1.º del artículo 24614 de la Ley 1437, sobre súplica; y, en segundo lugar, que se presentó dentro de la oportunidad prevista en la ley.
Problema jurídico 11. Le corresponde a la Sala determinar, con fundamento en el recurso de súplica interpuesto por la demandante, si en el caso sub examine es procedente el medio de control de nulidad o el de nulidad y restablecimiento del derecho y, en ese sentido, determinar el competente para conocer de la demanda; y, en consecuencia, si se confirma, modifica o revoca el auto de 31 de marzo de 2023, proferido por la Consejera Sustanciadora.
Marco normativo sobre los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho 12. Vistos: i) el artículo 137 de la Ley 1437, sobre el medio de control de nulidad; y ii) el artículo 138 ibidem, sobre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 13. El medio de control de nulidad está previsto para declarar la nulidad de un acto administrativo de carácter general y, excepcionalmente, actos administrativos de contenido particular, en los casos expresamente establecidos en la ley; y, si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 14.
El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho tiene por objeto la protección de derechos subjetivos y la reparación de los daños causados por los 13 Cfr. índice núm. 21 de Samai. 14 Artículo modificado por el artículo 66 de la Ley 2080. 6 Núm. único de radicación: 11001032400020230006500 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co efectos directos de un acto administrativo que se considera ilegal; procede contra actos de carácter particular y general, siempre que el restablecimiento del derecho que se invoque sea la consecuencia directa e inmediata del acto administrativo que se acusa. 15.
Esta Sección ha considerado, sobre la procedencia de los medios de control de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, lo siguiente: “[…] A propósito del tema, vale la pena mencionar que de conformidad con la ‘Teoría de los Motivos y Finalidades’ reafirmada por la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante sentencia del 4 de Marzo de 2003, Rad. 5683, C. P. Dr. Manuel S. Urueta Ayola,15 y de acuerdo con los criterios de la ‘Pretensión Litigiosa’, la ‘Regulación Legal’ y la ‘afectación grave del orden público social o económico’, a que aluden las providencias referenciadas a pie de página, la ‘Acción de Nulidad’ procede en el derecho administrativo nacional, no solamente contra actos administrativos de carácter General, sino excepcionalmente contra actos administrativos de carácter particular, teoría que del mismo modo considera procedente el ejercicio de la ‘acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho’ no solamente contra actos administrativos de carácter particular, sino excepcionalmente contra Actos Administrativos de carácter General.
En cuanto a la Teoría de los Motivos y Finalidades, debe recordarse que si bien inicialmente se entendió como una superación del criterio según el cual el contenido del Acto Administrativo era un factor determinante para establecer la procedencia de las acciones de Nulidad y de Nulidad y restablecimiento del Derecho, ello no queda completamente descartado dentro de los planteamientos que sustentan el desarrollo de aquélla, cuando estos enseñan que no es la generalidad del acto impugnado la que determina la procedencia de la acción de Nulidad, sino los motivos y las finalidades que a dicha acción le ha señalado la ley que la regula, a los cuales debe acogerse el actor al plantear el control de Legalidad del acto demandado, y que no son otros que los de proteger el ordenamiento jurídico en abstracto y someter a las autoridades al imperio de la Constitución y de la Ley […]16.
(Destacado fuera del texto). 16. Asimismo, en esta Sección se ha considerado que: “[…] Como se observa el punto de diferencia entre uno y otro medio de control [nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho] lo marca la naturaleza del acto y la pretensión del accionante, pues mientras el medio de control del artículo 138 permite advertir en el restablecimiento un interés particular de quien se cree lesionado en su derecho por un acto que adolece de alguna de las causales de nulidad; la del artículo 137 simplemente prohíja la anulación para restablecer el orden jurídico quebrantado, sin pretender una orden de restablecimiento concreta para quienes se ven lesionados por dicho acto. 15 “[…] Esta teoría fue inicialmente adoptada mediante Sentencia del 10 de Agosto de 1961, C. P. Dr. CARLOS GUSTAVO ARRIETA ALANDETE, y complementada con las precisiones y ampliaciones formuladas en los Autos de 8 de Agosto de 1972, C. P. Dr. HUMBERTO MORA OSEJO y 2 de Agosto de 1990, C.P. Dr. PABLO CÁCERES CORRALES, y las Sentencias del 26 de Octubre de 1995, C.P. Dr. LIBARDO RODRÍGUEZ (Sección Primera); del 29 de Octubre de 1996, C.P. Dr. DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ (Sala Plena) y del 8 de Marzo de 2005, Rad. 2001-00519, C.P. Dr. GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO […]”. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 18 de diciembre de 2010, C.P.: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, número único de radicación 17001233100020050067401. 7 Núm. único de radicación: 11001032400020230006500 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En atención a lo anterior, el Despacho encuentra que el acto administrativo acusado, […] es un acto administrativo de doble efecto, esto es, de carácter mixto, toda vez que, si bien tiene la connotación de ser particular y concreto respeto de los propietarios de las aeronaves que fueron autorizadas para el ingreso, operación y permanencia en el territorio nacional, lo cierto es que también tiene inmerso un interés general, comoquiera que se trata de aeronaves cuya finalidad es el monitoreo y verificación de lo pactado en el ‘Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera’, suscrito entre el Gobierno Nacional y la entonces guerrilla de las FARC.
Aunado a ello, se tiene que los motivos y finalidades que busca el accionante con el libelo de demanda se dirigen a proteger el orden jurídico en abstracto, la legalidad en sentido lato y no se vislumbra un interés particular y concreto y, mucho menos, se solicita un restablecimiento del derecho. […] En este contexto y en el marco de la teoría de los motivos y las finalidades, el Despacho considera que el medio de control procedente en el caso sub examine es el de nulidad, como bien lo impetró la parte actora, toda vez que con la solicitud de nulidad no busca el restablecimiento de ningún derecho conculcado sino la protección del orden jurídico y la legalidad abstracta y su finalidad es la de someter la administración pública al imperio del derecho objetivo, por lo que dicha excepción se declara como no probada […]”17.
(Destacado fuera del texto). Análisis del caso concreto 17. En el caso sub examine, la Consejera Ponente, mediante auto de 31 de marzo de 2023, adecuó el medio de control presentado al de nulidad y restablecimiento del derecho, al considerar que con la eventual declaratoria de nulidad del acto acusado se “[…] generaría un restablecimiento automático de los derechos de la actora como entidad prestadora de los servicios de salud […]”; así, el competente para conocer del presunto es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 18.
La demandante interpuso recurso de súplica contra el auto indicado supra, argumentando que solo pretende la nulidad del acto acusado “[…] en razón a la falta de competencia […]” con que fue expedido, no persigue el restablecimiento de un derecho, ni el resarcimiento de un daño, y la “[…] la única y real intención es la salvaguarda del estado de Derecho que en Colombia se traduce en el respeto y el límite de los poderes del estado, esto es, el respeto por las competencias del poder ejecutivo y legislativo, pues tratándose la interrupción voluntaria del embarazo un derecho estrechamente ligado al derecho constitucional de la vida, corresponde al 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 27 de agosto de 2021, C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 11001032400020170026500. 8 Núm. único de radicación: 11001032400020230006500 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co legislativo su regulación y no al ejecutivo como lo pretende el Ministerio demandado […]”. 19.
La Sala advierte que la demandante pretende que se declare la nulidad del acto indicado en el numeral 1 supra, y para el efecto presentó los siguientes cargos: i) “[…] violación directa de la constitución política por falta de competencia del demandado para regular derechos fundamentales de relevancia constitucional como el de interrumpir el embarazo […]”; y ii) “[…] falsa motivación por haberle dado a los motivos de derecho un alcance que no tienen […]”. 20.
De conformidad con los marcos normativos y desarrollos jurisprudenciales indicados supra, la Sala considera que en el presente asunto el acto acusado es objeto de control judicial en ejercicio del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 de la Ley 1437, por cuanto: i) el acto acusado es general, ii) con la demanda no se persigue el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero, sino la protección del orden jurídico y la legalidad abstracta y su finalidad es la de someter la administración pública al imperio del derecho objetivo. 21.
Sobre el particular, esta Sección conoció18, en única instancia, del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 de la Ley 1437, presentado por el Hospital Universitario San Ignacio para que se declarara la nulidad de la Circular Externa núm. 003 de 26 de abril de 2013, “[…] por la cual se imparten instrucciones sobre la interrupción voluntaria del embarazo (IVE), en aplicación de la Constitución Política, los Tratados Internaciones y las sentencias de la Corte Constitucional, y se deroga la Circular No. 03 de 2011 […]”, expedida por el Superintendente Nacional de Salud19. 22.
Atendiendo a que el medio de control procedente en el casi sub examine es el de nulidad, la Sala considera que, de conformidad con lo previsto en el numeral 1.° del artículo 149 de la Ley 1437, el conocimiento del presente asunto le corresponde 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 13 de octubre de 2016, C.P.: Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación 11001032400020130025700. 19 Asunto en el cual se fijó como objeto del litigio: “[…] si el acto acusado es nulo por infracción superior y falta de competencia del Superintendente.
Segundo, si se ha reproducido acto acusado por referirse al Decreto 4444 de 2006. Tercero, por falta de competencia del Superintendente para regular el derecho a la vida y a la objeción de conciencia. Y cuarto, falsa motivación […]”. 9 Núm. único de radicación: 11001032400020230006500 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al Consejo de Estado, en única instancia, por tratarse de un asunto de nulidad contra un acto expedido por una autoridad del orden nacional.
Conclusión 23. Por lo expuesto anteriormente, la Sala revocará el auto de 31 de marzo de 2023, y, en su lugar, ordenará al Despacho Sustanciador proveer sobre la admisibilidad de la demanda, previo el cumplimiento de los requisitos de ley. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el auto de 31 de marzo de 2023, por medio del cual se adecuó el medio de control y se ordenó la remisión del expediente por competencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia; y, en su lugar, ORDENAR que se provea sobre la admisibilidad de la demanda, previo el cumplimiento de los requisitos de ley.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena por Secretaría de la Sección Primera de la Corporación, DEVOLVER esta actuación al Despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial, SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.