Demandante: Asociación Colombiana de Servidores y de los servicios públicos Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga -AMB-- Radicado: 68001-23-33-000-2023-00303-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D. C., cuatro (4) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 68001-23-33-000-2023-00303-01 Accionante: ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE SERVIDORES Y DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS Accionado: ÁREA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA -AMB- Tema: Falta de competencia – declara nulidad- remite expediente juzgados administrativos de Santander DECLARA NULIDAD – REMITE EXPEDIENTE Encontrándose el expediente en estado de resolver la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 24 de agosto de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la acción de cumplimiento, el despacho advierte la falta de competencia para dictar sentencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de cumplimiento 1. La señora María Andrea Vesga Gómez, en nombre de los trabajadores afiliados a la Asociación Colombiana de Servidores y de los servicios públicos -en adelante ASTDEMP-, presentó acción de cumplimiento en contra del Área Metropolitana de Bucaramanga -AMB-, con el fin de obtener el cumplimiento de la Resolución 000736 del 17 de septiembre de 20211. 2.
Como pretensiones la asociación accionante formuló: PRIMERA: Se acojan las tesis aquí expuestas. SEGUNDA: Se Declara el Incumplimiento de la norma aquí demandada por parte del Director del AREA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA. TERCERA: Se ordene y garantice el cumplimiento del artículo 125 de la Constitución Política de Colombia en lo que respecta al cumplimiento efectivo y total de la Resolución No. 000736 de fecha 17 de septiembre de 20212. 1 Por la cual se adoptaron los acuerdos y el acta final suscrita entre SINTRAMUNICIPALES, ASTDEMP y el AMB 2 Se transcribe con posibles errores ortográficos Demandante: Asociación Colombiana de Servidores y de los servicios públicos Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga -AMB-- Radicado: 68001-23-33-000-2023-00303-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.
Hechos 3. La accionante es la vicepresidenta de la Asociación Colombiana de Servidores y de los Servicios Públicos -ASTDEMP- 4. Por Resolución No. 000736 del 17 de septiembre de 2021, se adoptaron los acuerdos sindicales suscritos entre el Área Metropolitana de Bucaramanga, la Asociación Sindical Colombiana de Servidores y de los Servicios Públicos - ASTDEMP- Subdirectiva Bucaramanga y el sindicato Nacional de Trabajadores Municipales y Distritales de Colombia- Seccional Bucaramanga- SINTRAMUNICIPALES. 5.
Se pactó como vigencia del mencionado acuerdo el término de dos años. 1.3. El trámite impartido en el Tribunal Administrativo 6. Mediante auto del 17 de julio de 2023, la magistrada ponente del Tribunal Administrativo de Santander admitió la demanda y ordenó notificar al Área Metropolitana de Bucaramanga, así como al agente del ministerio público delegado ante esa colegiatura. 7.
La entidad accionada contestó en término la demanda. A su turno, el ministerio público rindió concepto. 8. Mediante sentencia del 24 de agosto de 2023, el Tribunal negó las pretensiones de la demanda, por considerar que el acto administrativo cuyo cumplimiento se exige, no contiene un mandato imperativo e inobjetable en cabeza de la entidad accionada3. 9.
La vicepresidenta de ASTDEMP, solicitó que el fallo de primera instancia se revise en su integridad, pues el juez no adelantó un análisis de fondo de la situación ya que el Área Metropolitana de Bucaramanga no ha cumplido la resolución No. 000736 de 2021, pidió se revoque la decisión apelada y, en su lugar, se concedan las pretensiones invocadas. 3 Ello por cuanto, su objeto era consolidar los acuerdos a los que llegó el área Metropolitana de Bucaramanga y la asociación sindical representada por la accionante, es decir su esencia era formalizar los acuerdos contenidos en el acta de finalización. Refirió el a quo que si bien el artículo segundo de la resolución No. 000736 de 2021, establece de manera expresa que el acta de finalización y consolidación de acuerdos hacen parte del acto administrativo, también lo es que, los derechos acordados en aquella, en su mayoría conllevan a la ejecución de un trámite administrativo posterior, no solo en cabeza de la demandada sino que se requiere la intervención de otras, razón por la que, se conformó un comité bipartito para verificar el avance de lo pactado, del cual hace parte un delegado de la asociación sindical que representa la demandante.
Reiteró que la resolución demandada no contiene un mandato claro, expreso y actualmente exigible, esto último toda vez que, conforme a lo señalado en el acta de finalización y en el acto administrativo que la adoptó la ejecución del acuerdo tiene vigencia de dos años, que culminan el 17 de septiembre de 2023, por lo que no puede alegarse incumplimiento pues no ha finalizado tal plazo.
Aunado a ello, obran en el expediente los oficios librados por el Área metropolitana que dan cuenta de los avances y gestiones administrativas que adelantan para cumplir con los acuerdos Demandante: Asociación Colombiana de Servidores y de los servicios públicos Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga -AMB-- Radicado: 68001-23-33-000-2023-00303-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 10. La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda, «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que, «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos». 11.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». 12. Es decir, constituye el instrumento adecuado para demandar a las autoridades o los particulares que ejercen funciones públicas, ante el inminente incumplimiento; la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. 13.
En relación con el conocimiento de estos asuntos, el artículo 3 de la Ley 393 de 1997, dispone que en primera instancia será competencia de los jueces administrativos del domicilio del accionante y en segunda el tribunal contencioso administrativo del departamento al que pertenezca el juzgado. 14. A su turno, el artículo 155-10 de la Ley 1437 de 2011, señala que los juzgados administrativos conocerán en primera instancia de los asuntos «relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades de los niveles departamental, distrital, municipal o local o las personas privadas que dentro de esos mismos ámbitos desempeñen funciones administrativas» 15.
Por su parte, el artículo 152-14, indica que los Tribunales Administrativos en primera instancia conocerá de aquellos asuntos «relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las persona privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas». 16.
En el asunto que ocupa la atención del despacho, se observa que la acción de cumplimiento se dirige contra el Área Metropolitana de Bucaramanga -AMB-, entidad administrativa de derecho público, con personería jurídica y régimen especial, que tienen su fundamento en el artículo 319 de la Constitución Política, según el cual dos o más municipios con relaciones económicas, sociales y físicas, podrán organizarse como entidad administrativa encargada de programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad. 17.
La norma superior dispuso que se adoptará un régimen administrativo y fiscal de carácter especial, para garantizar que en los órganos de administración de las áreas metropolitanas tengan adecuada participación las respectivas autoridades municipales. Demandante: Asociación Colombiana de Servidores y de los servicios públicos Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga -AMB-- Radicado: 68001-23-33-000-2023-00303-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18.
En dicho contexto, se expidió la Ley 1625 de 20134, que las definió como «entidades administrativas de derecho público, formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo, vinculados entre sí por dinámicas e interrelaciones territoriales, ambientales, económicas, sociales, demográficas, culturales y tecnológicas que para la programación y coordinación de su desarrollo sustentable, desarrollo humano, ordenamiento territorial y racional prestación de servicios públicos requieren una administración coordinada». 19.
Tales áreas, cuentan con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio y pueden estar integradas por municipios de uno o de varios departamentos, en torno al municipio definido como núcleo, que será la capital del departamento y, si varios municipios o distritos cumplen dicha condición, o no cuentan con ella, aquel denominado como núcleo será el que tenga la mayor categoría, de acuerdo con le Ley 617 de 2000. 20.
En relación con estas entidades de tipo administrativo, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación5, señaló: 4.1. Sobre las áreas metropolitanas a) Están incorporadas a la estructura organizacional del Estado Colombiano porque responden a la necesidad de coordinar, planificar y racionalizar el desarrollo integrado y sustentable, la prestación de los servicios públicos y la ejecución de obras, respecto de un grupo de dos o más municipios que por efectos de su cercanía territorial, generan relaciones y dificultades territoriales, económicas y sociales, como resultado obvio del crecimiento urbano. b) Sus competencias y funciones están determinadas por las necesidades que resuelven al conjunto de municipios, en razón de lo cual, por ejemplo incluyen asuntos ambientales y de transporte y movilidad, en cuanto no correspondan a otras autoridades. c) La naturaleza de su objeto es esencialmente administrativa y su ejercicio es descentralizado, en el marco de la República unitaria y descentralizada bajo el cual está organizado el Estado Colombiano. d) El patrimonio se integra con recursos que provienen (i) del presupuesto de los municipios que las integran;
(ii) del ejercicio de las funciones que les asigna su régimen especial y que causan en su favor tasa, contribuciones, derechos, tarifas y multas; (iii) del ejercicio de su capacidad jurídica. e) No tienen a su cargo funciones atinentes al orden público, ni a la seguridad y la convivencia ciudadanas. 4 Que se articula con la Ley 1454 de 2011 «por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones» 5 Radicación interna: 2356 Número Único: 11001-03-06-000-2017-00187-00, CP.
Germán Alberto Bula Escobar. Demandante: Asociación Colombiana de Servidores y de los servicios públicos Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga -AMB-- Radicado: 68001-23-33-000-2023-00303-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21. Visto lo anterior, es claro que las áreas Metropolitanas hacen parte de la estructura del Estado, pero no pueden ser ubicadas en las entidades que conforman el nivel nacional, razón por la que el Consejo de Estado carece de competencia para proferir el fallo de segunda instancia, debido a que las reglas de competencia contenidas en los artículos 152 y 155 de la Ley 1437 de 2011, determinan con claridad, que para las acciones de cumplimiento el juez de instancia dependerá del nivel de la entidad accionada. 22.
En este caso, el Tribunal Administrativo de Santander consideró que el Área Metropolitana de Bucaramanga era una entidad del orden nacional, por tanto, impartió el trámite propio de la acción constitucional, decisión que al ser apelada fue remitida a esta colegiatura para resolver el recurso. 23. No obstante, la competencia para conocer de la presente acción, en primera instancia, de acuerdo con las reglas contenidas en el artículo 155 -10 de la Ley 1437 de 2011 radicaba en los jueces administrativos de Santander.
Por lo que atendiendo a las previsiones del artículo 138 del Código General del Proceso6, este despacho declarará la nulidad de lo actuado por el Tribunal Administrativo de Santander y, en consecuencia, ordenará el envío del expediente a los juzgados administrativos de Santander -reparto- para que se realice todo el trámite propio de la acción de cumplimiento.
En mérito de lo expuesto, este despacho, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR LA FALTA DE COMPETENCIA del Consejo de Estado para resolver el recurso de apelación presentado por la Asociación Colombiana de Servidores y de los servicios públicos la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en esta decisión.
SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD de todo lo actuado por el Tribunal Administrativo de Santander. En consecuencia, por Secretaría General de esta Corporación, remítase el expediente a los Juzgados Administrativos de Santander – reparto- para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. 6 La ley 393 de 1997 que regula el trámite de la acción de cumplimiento, norma que ante los vacíos dirige a la Ley 1437 de 2011, que a su vez realiza una remisión al Código General del Proceso.