Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025). Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 54001-23-33-000-2019-00018-01 (3267-2022) Demandante: Blanca Mariela Ugarte de Peñas – Diana Marcela Peñas Ugarte Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Temas: Principio de la decisión previa.
Decisión que origina el derecho subjetivo debatido. Decisión: Confirma la decisión que niega las pretensiones de la demanda. Condena en costas de segunda instancia. Ley 1437 de 2011 – Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho I. ASUNTO 1. La Sala de Subsección A decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de 10 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander,1 que negó las súplicas de la demanda instaurada por Blanca Mariela Ugarte de Peñas y Diana Marcela Peñas Ugarte, en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda2. 2.1.1. Pretensiones. 2. Las demandantes Blanca Mariela Ugarte de Peñas y Diana Marcela Peñas Ugarte, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control 1 Con ponencia del magistrado Robiel Amed Vargas González. 2 La demanda fue presentada ante el Juzgado Trece Administrativo Mixto de Barranquilla que mediante auto del 2 de marzo de 2017 declaró la falta de competencia por el factor territorial y remitió el expediente a la Oficina de apoyo judicial de Cúcuta.
Se inadmitió la demanda mediante los autos del 15 de junio y 2 de agosto de 2017. Por lo anterior se atenderá el escrito de subsanación de la demanda presentado ante el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Cúcuta. Expediente digitalizado, índice 2 Aplicativo SAMAI. Archivos «004ActaReparto-AutoInAdmiteDemanda.pdf» y «007SubSanacionDemanda.pdf».
Radicado: 54001-23-33-000-2019-00018-01 (3267-2022) Demandante: Blanca Mariela Ugarte de Peñas y otra 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 de nulidad y restablecimiento del derecho, establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, solicitaron3: «Declarar la Nulidad del Acto Administrativo ficto o presunto negativo, declarado y constituido en la Resolución Nº 15297 del 11 Marzo de 1993, de CAJANAL, notificada el 14 de Marzo de 1993, por medio de la cual se Desconocieron y Negaron los Factores Salariales correspondientes a la Pensión de JUBILACION del Causante Exempleado Oficial Señor ARMANDO PEÑAS RODRIGUEZ (q.e.p.d.), en cabeza de su Conyugue Sobreviviente Señora BLANCA MARIELA UGARTE de PEÑAS, mi representada, establecidos en el Decreto 1045 de 1978». «Declarar la Nulidad del Acto Administrativo ficto o presunto negativo, declarado y constituido en la Resolución Nº 15297 del 11 Marzo de 1993, de CAJANAL, notificada el 14 de Marzo de 1993, por medio de la cual desconocieron la debida Indexación para Actualizar la Primera Mesada Pensión de Jubilación, que luego serviría de Ingreso Base de Liquidación - I.B.L.-, para las siguientes Prestaciones Económicas como Pensión de Vejez y de Sobrevivientes». «Declarar la Nulidad del Acto Administrativo ficto o presunto negativo, declarado y constituido en la Resolución Nº 008010 del 08 de Mayo de 1999, de CAJANAL, notificada el 30 de Julio de 1999, por medio de la cual se Desconocieron y Negaron, el Reconocimiento de la Pensión de Vejez Vitalicia, y los Factores Salariales correspondientes en la Pensión de Sobrevivientes del Causante Exempleado Oficial Señor ARMANDO PEÑAS RODRIGUEZ (q.e.p.d.), en cabeza de su Conyugue Sobreviviente Señora BLANCA MARIELA UGARTE de PEÑAS, y su Hija Menor DIANA MARCELA PEÑAS UGARTE mis representadas, establecido en el Decreto 1045 de 1978». 3.
Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, formularon las siguientes pretensiones, que se citan textualmente dada su relevancia para resolver el caso (sic para todas las citas): - Declarar que «[…] el actor tiene pleno derecho a que la […] U.G.P.P.-, le RECONOZCA y ORDENE PAGAR su Pensión de Jubilación, en cuantía de $1.707.034.50 ml, a fecha Julio 2015, fecha de Liquidación y Reclamación ante la U.G.P.P., Administrativamente; así mismo se Proceda a liquidar los reajustes pensionales desde el 18 de Febrero de 1991, decretados en las Leyes 4ª de 1976 y 71 de 1988». - Se Condene a la «[…] U.G.P.P.-, al RECONOCIMIENTO DE RELIQUIDACION DE LA PRIMERA MESADA PENSIONAL DE JUBILACION, incluyendo los Factores Salariales en ese momento, del Causante Exempleado Oficial Señor ARMANDO PEÑAS RODRIGUEZ (q.e.p.d.), […]». - «[…] PAGAR esta Prestación Económica anterior (Numeral 5º) que se cuantifica en la Suma de $1.151.191.419,77 ml., de acuerdo con lo desarrollado en el Acápite 1». 3 Por su importancia para la decisión que se ha de adoptar en esta sentencia, la Sala transcribirá las pretensiones de la demanda como fueron formuladas en el escrito de subsanación. Expediente digitalizado, índice 2 Aplicativo SAMAI.
Archivo «007SubSanacionDemanda.pdf». Radicado: 54001-23-33-000-2019-00018-01 (3267-2022) Demandante: Blanca Mariela Ugarte de Peñas y otra 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 - Al «[…] RECONOCIMIENTO Y LIQUIDACION DE LA PENSION DE VEJEZ VITALICIA desde el 18 de Febrero de 1996 (Prestación Nunca Reconocida en su Fecha), del Causante Exempleado Oficial Señor ARMANDO PEÑAS RODRIGUEZ (q.e.p.d.), a su Conyugue Sobrevivientes mi Mandante Señora BLANCA MARIELA UGARTE de PEÑAS». - «[…] PAGAR esta Prestación Económica anterior (Numeral 7°) que se cuantifica en la Suma de $1.009.366.862.oo ml., de acuerdo con lo desarrollado en el Acápite 2°». - Se Condene a la UGPP al «[…] RECONOCIMIENTO Y RELIQUIDACION DE LA PENSION DE SOBREVIVIENTES VITALICIA (Cincuenta por Ciento - 50 % Conyugue), del Causante Exempleado Oficial Señor ARMANDO PEÑAS RODRIGUEZ (q.e.p.d.), a su Conyugue Sobreviviente mi Mandante Señora BLANCA MARIELA UGARTE de PEÑAS». - «[…] PAGAR esta Prestación Económica anterior (Numeral 9°) a mí Mandante Señora BLANCA MARIELA UGARTE de PEÑAS, que se cuantifica en la Suma de $ 383.696.905,50 ml., de acuerdo con lo desarrollado en el Acápite 3º». - Se Condene a la UGPP «[…] al RECONOCIMIENTO Y RELIQUIDACION DE LA PENSION DE SOBREVIVIENTES, (Cincuenta por Ciento - 50% por hijo menor) dejado de cancelar a su Hija DIANA MARCELA PEÑAS UGARTE, del Causante Exempleado Oficial Señor ARMANDO PEÑAS RODRIGUEZ (q.e.p.d.)». - «[…] a PAGAR esta Prestación Económica anterior (Numeral 11°) que se cuantifica en la Suma de $ 383.696.905,50 ml., de acuerdo con lo desarrollado en el Acápite 4°». - «[…] a RECONOCER QUE NO SE TUVO EN CUENTA EN LA RESOLUCION Nº 008010 del 07 JULIO DE 1999, DE CAJANAL, EN EL CUAL NO APLICO LA CANCELACION DEL 50% PENSION SOBREVIVIENTES A HIJO MENOR DE EDAD Y APLICO EL PROMEDIO SALARIAL IRREGULAR (Sin los Factores Salariales totales) A LA PRIMERA MESADA PENSION DE JUBILACION, VEJEZ Y SOBREVIVIENTES - del Causante Exempleado Oficial Señor ARMANDO PEÑAS RODRIGUEZ (q.e.p.d.), a su Conyugue Sobrevivientes […] y su Hija […]». - «[…] a RECONOCER EL TOTAL DE SEMANAS COTIZADAS DE 1.245,57, EQUIVALENTE A 24,22 AÑOS, PARA UN 75.0 %. - DEBE SER EL 87.0 % EN LA PENSION DE VEJEZ VITALICIA, del Causante Exempleado Oficial Señor ARMANDO PEÑAS RODRIGUEZ (q.e.p.d.), a su Conyugue Sobrevivientes […] y su Hija […]». - «[…] SANCIONARLA POR FALSEDAD, por Realizar un Reconocimiento de una Indexación, sobre una Primera Mesada de Pensión de Vejez, Prestación Económica Legal, SIN FUNDAMENTOS LEGALES, pues esta Prestación NO Existía sino hasta ese momento que genero la Resolución RDP - 047200 del 12 Noviembre de 2015».
Radicado: 54001-23-33-000-2019-00018-01 (3267-2022) Demandante: Blanca Mariela Ugarte de Peñas y otra 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 - «[…] a SANCIONARLA, POR FALSEDAD, porque lo que reza en el ARTICULO PRIMERO del RESUELVE de la Resolución RDP -047200 del 12 Noviembre de 2015, NO SE REALIZO NUNCA EN LA FECHA 18 DE FEBRERO DE 1996 (Cuando Cumple 60 años de edad para Pensión de Veiez) ni posterior, en Beneficio del Causante Exempleado Oficial Señor ARMANDO PEÑAS RODRIGUEZ (q.e.p.d.)». - «[…] que esta Prestación de la PENSION DE VEJEZ VITALICIA se CUANTIFIQUE de acuerdo con lo desarrollado en el Acápite V, y la Tabla de Porcentajes de Pensión de Vejez Vitalicia del Art. 20 del Decreto 758 de 1990 y que será Verificado y CUANTIFICADO POR la U.G.P.P, (CAJANAL), […]». - «Pagar el total del Monto de lo Adeudado, incluyendo Capital más los intereses Moratorios que Deberá RECONOCER la Entidad U.G.P.P. […] que Ascienden a la Suma de DOS MIL NOVECIENTOS VEINTISIETE MILLONES NOVECIENTOS CINCUENTA Y DOS MIL NOVENTA Y DOS PESOS CON 77/100 M.L. ( $2.927.952.092,77 ml)». - «[…] PAGAR sobre las mesadas ya reconocidas y canceladas en virtud de las Resoluciones Nº 15297 del 11 Marzo de 1993, y la Nº 008010 del 08 de Mayo de 1999, EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LOS RETROACTIVOS ORIGINADOS POR ESTOS CONCEPTOS ANTES DETALLADOS uno por uno, del Causante Exempleado Oficial Señor ARMANDO PEÑAS RODRIGUEZ (q.e.p.d.), a su Conyugue Sobrevivientes […] y su Hija […] de las sumas necesarias para cumplir con los Ajustes de estos Valores […] conforme el Índice de Precios al Consumidor […]». - «[…] a PAGAR […] los INTERESES MORATORIOS, a partir de la Ejecutoria de la respectiva Sentencia o del Auto, conforme lo ordena el inciso 3ero. del Artículo 192 del CPACA». - «[…] dar cumplimiento al Fallo dentro del término previsto en el Inciso 2º del Articulo 192 del CPACA, […]». - Se Condene en Costas a la UGPP. - […] NO DECLARAR PRESCRIPCION DE LO AQUÍ DEMANDADO por tratarse del Reconocimiento de Prestaciones Periódicas que se pueden reclamar en cualquier momento (C.P.A.C.A. Art. 164, Núm. 1 º, Literal c.). no opera la caducidad de la Acción. (Honorable Consejo de Estado, Expediente 6504-2245 de 2000, […]». 2.1.2.
Hechos. 4. Del escrito de subsanación de demanda, que valga decir, no goza de claridad, se resumen los fundamentos fácticos de la siguiente manera: 5. El señor Armando Peñas Rodríguez nació el 18 de febrero de 1936 y prestó sus servicios en el Servicio Nacional de Erradicación de la Malaria SEM, desde Radicado: 54001-23-33-000-2019-00018-01 (3267-2022) Demandante: Blanca Mariela Ugarte de Peñas y otra 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 el 13 de mayo de 1958 hasta el 7 de enero de 1982 y cumplió su estatus pensional e 18 de febrero de 1981. 6.
El 8 de agosto de 1991 solicitó ante la Caja Nacional de Previsión Social el reconocimiento pensional y en virtud de lo anterior, a través de la Resolución 15297 de 11 de marzo de 1993, la entidad otorgó la pensión solicitada con efectos desde el 18 de febrero de 1991 y por valor de $16.872,99, sin inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de prestación de servicios como son los gastos de representación, la prima técnica, los viáticos, “la comisión”, las primas de vacaciones, de navidad, de antigüedad, los incrementos salariales por antigüedad, de acuerdo con lo señalado en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978.
Además, no se le indexó la primera mesada pensional, por el salario percibido en el año 1982. 7. Según lo indicó, Cajanal omitió reconocerle la pensión «de vejez vitalicia» a partir del 18 de febrero de 1996, cuando cumplió los 60 años de edad, de acuerdo con lo señalado en la Ley 100 de 1993. 8. El señor Armando Peñas Rodríguez falleció el 15 de mayo de 1998, sin que la entidad le hubiere reconocido la pensión «de vejez vitalicia». 9.
Con ocasión del deceso del señor Peñas Rodríguez CAJANAL profirió la Resolución 008010 de 8 de mayo de 1999, mediante el cual le reconoció a la señora Blanca Ugarte de Peñas y su hija Diana Marcela Peñas Ugarte «la pensión de sobrevivientes», donde tampoco se tuvieron en cuenta todos los factores salariales devengados por el causante en el último año de prestación de servicios. 10.
El 2 de septiembre de 2015 las demandantes solicitaron ante la UGPP (sic para toda la cita): «[…] 1- RELIQUIDACION DE LA PRIMERA MESADA PENSIONAL DE JUBILACION - 2- RECONOCIMIENTO Y LIQUIDACION DE LA PENSION DE VEJEZ VITALICIA - 3- RELIQUIDACION DE PENSION DE SOBREVIVIENTES AL CONYUGUE - 4- RECONOCIMIENTOY LIQUIDACION DE PENSION DE SOBREVIVIENTES EN EL 50% POR HIJO MENOR DEJADO DE CANCELAR - 5- RECONOCIMIENTO QUE NO SE TUVO EN CUENTA EN LA RESOLUCION Nº 008010 DEL 07 JULIO DE 1999, DE CAJANAL EN EL CUAL NO APLICO CANCELACION DEL 50% PENSION SOBREVIVIENTES A MENOR DE EDAD Y APLICO EL PROMEDIO SALARIAL IRREGULAR A LA PRIMERA MESADA PENSION DE JUBILACION, VEJEZ Y SOBREVIVIENTES - 6- TOTAL DE SEMANAS COTIZADAS 1.245,57, EQUIVALENTE A 24,22 ANOS;
PARA UN 75.0 %. - DEBIO SER EL 87.0 % EN LA PENSIÓN DE VEJEZ VITALICIA - 7- RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LOS RETROACTIVOS ORIGINADOS POR ESTOS CONCEPTOS ANTES DETALLADOS, los cuales corresponden al CAUSANTE: Sr ARMANDO PEÑAS RODRIGUEZ […] quien laboró para la Empresa adscripta del MINISTERIO DE LA SALUD, el cual fue SERVICIO DE ERRRADICACIÓN DE LA MALARIA -SEM-». 11.
La entidad profirió la Resolución 047200 de 13 de noviembre de 2015 a través de la cual se dio respuesta a la solicitud y se ordenó la indexación de la prestación percibida por el causante, que según lo indica con la demanda no coincide con Radicado: 54001-23-33-000-2019-00018-01 (3267-2022) Demandante: Blanca Mariela Ugarte de Peñas y otra 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 la realidad, por cuanto en el acto se señala que se indexa la pensión de vejez, pero esta no le ha sido reconocida por la entidad. 2.1.3.
Normas violadas y concepto de la violación. 12. Como normas vulneradas citó los artículos 1.°, 2.°, 3.°, 4.°, 6.°, 13, 25, 29, 46 y 53 de la Constitución Política de Colombia, 1.°, 4.°, 13, 14, 21 y 22 del Código Sustantivo del Trabajo y 45 del Decreto 1045 de 1978, así como las Leyes 6ª de 1945, 4ª de 1976, 33 y 62 de 1985, 71 de 1988, 4 de 1992, 100 de 1993 y los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 2143 de 1995 y 1748 de 1995. 13.
En el concepto de violación sostuvo, en síntesis, que los actos acusados incurrieron en violación directa de la Constitución y de la ley. 14. En este sentido sostuvo que el causante era beneficiario de la Ley 33 de 1985 toda vez que acumuló 8719 días, es decir, 1245,57 semanas, lo que equivale a 24,22 años, por lo que se le aplicó el 75% de tasa de reemplazo en su pensión, como se indicó en la Resolución 15297 de11 de marzo de 1993. 15.
Sin embargo, estimó que dicho porcentaje quedó «congelado para siempre» pues «nunca se le reconoció la pensión de vejez vitalicia» el 18 de febrero de 1996 cuando cumplió los 60 años de edad. 16. Aludió que el régimen aplicable a las demandantes es el establecido en la Ley 33 de 1985, que consagra una pensión vitalicia de jubilación, sin embargo «[…] para el Reconocimiento de la Prestación Económica Legal - Pensión de Vejez Vitalicia, la cual fue OMITIDA Irregularmente, siendo que Legalmente le asistía la Aplicación de la establecido en la Ley 100 de 1993, pues para la fecha de Reconocimiento, esto es 18 de Febrero de 1996, había entrado a regir el nuevo Régimen o Sistema General de Pensiones en Colombia (S.G.S.S.) Libro Primero, Título 1, Capítulo I, Articulo 10 y SS., de la Ley 100 de 1993 y NO le fue aplicada esta Norma para su derecho Legal» y que debía ser aplicada en el momento en que sobrepasara los 60 años de edad. 17.
Precisó que en este caso al momento del reconocimiento de la «pensión de sobrevivientes» se dispuso que el 50% correspondería a la esposa y el 50% a Diana Marcela Peñas Ugarte, sin que a esta última se le haya pagado la prestación. Igualmente indicó que no se le aplicó la Ley 100 de 1993 ni el Decreto 1889 de 1994, normas a las que, según la demanda, tenían derecho. 18.
A lo anterior agregó que el Decreto 1158 de 1994 reglamentario de la Ley 100 de 1993 establece los factores salariales que debieron tenerse en cuenta para la liquidación de la pensión de jubilación y la “pensión de sobrevivientes”, sin embargo, la entidad hizo caso omiso a ello y omitió incluir los factores percibidos por el causante.
Radicado: 54001-23-33-000-2019-00018-01 (3267-2022) Demandante: Blanca Mariela Ugarte de Peñas y otra 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 19. Luego indicó que la «pensión de vejez vitalicia» se le debió reconocer al causante el 18 de febrero de 1996 al tenor de lo señalado por el artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 del mismo año. 20.
Finalmente indicó que en este caso no hay lugar a declarar la prescripción de las mesadas pensionales dado que se trata de un derecho irrenunciable, intransferible e imprescriptible. 2.2. Contestación de la demanda4. 21. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social se opuso a las pretensiones de la demanda con base en que dicha entidad no desconoció los derechos de las demandantes comoquiera que tanto la Resolución 15297 de 11 de marzo de 1993, que reconoció la pensión de jubilación a favor del causante, como la Resolución 008010 de 7 de julio de 1999 que otorgó la «pensión de sobrevivientes» no se encuentran incursas en ningún cargo de anulación y al contrario, se encuentran amparadas por la presunción de legalidad. 22.
Según lo indicó, es improcedente ordenarle a la entidad demandada el reconocimiento y pago de la indexación de la primera mesada pensional toda vez que la UGPP ya la efectuó a través de la Resolución 047200 de 12 de noviembre de 2015 a partir del 18 de febrero de 1991 con efectos fiscales a partir del 2 de septiembre de 2012 por efectos de la prescripción trienal. 23.
Agregó que no es procedente que se condene el pago de intereses moratorios del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 pues no hubo mora en el pago de las mesadas pensionales, además, que en la Resolución 15297 de 11 de marzo de 1993 sí se tuvieron en cuenta los factores salariales señalados en las Leyes 33 y 62 de 1985 única norma que le es aplicable al causante comoquiera que adquirió el estatus pensional con anterioridad al 1.° de abril de 1994. 24.
Finalmente propuso las excepciones de falta de competencia por razón de la cuantía, prescripción de las mesadas pensionales y de los factores salariales e inexistencia de la obligación. 2.3. La sentencia apelada5. 25. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia de 10 de marzo de 2022 negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de imponer condena en costas a la parte accionante. 26.
En primer lugar, hizo alusión al trámite procesal surtido en el proceso donde se inadmitió la demanda dado que inicialmente no contenía pretensiones de 4 Ibidem. Expediente digitalizado archivo «010Contestacio╠ünDemanda.pdf». 5 Archivo « 023SentenciaNyR.pdf», Idem. Radicado: 54001-23-33-000-2019-00018-01 (3267-2022) Demandante: Blanca Mariela Ugarte de Peñas y otra 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 nulidad y luego, ante el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Cúcuta se presentó subsanación en la que se incluyeron pretensiones de nulidad de actos fictos de la administración. 27.
Posteriormente aclaró que las pretensiones de nulidad se formularon frente a «la Nulidad del Acto ficto o presunto negativo, declarado y constituido en la Resolución No. 15297 del 11 de marzo de 1993 de CAJANAL» y «la Nulidad del Acto Administrativo ficto o presunto negativo, declarado y constituido en la Resolución No. 0008010 del 08 de mayo de 1999, de CAJANAL» mediante los cuales se le negó a la parte actora la inclusión de los factores salariales previstos en el Decreto 1045 de 1978, la indexación de la primera mesada pensiona! y el reconocimiento de la pensión de vejez. 28.
Al respecto estimó que en el presente caso no se encuentra configurada la existencia de tales actos fictos negativos, pues conforme a lo señalado en los artículos 83 y 161 del CPACA no se encontraba acreditado que el señor Armando Peñas hubiere presentado, antes de la expedición de la Resolución 15297 del 11 de marzo de 1993, una petición en la cual se solicitara que en el reconocimiento de su pensión de jubilación se tuvieran en cuenta los factores previstos en el Decreto 1045 de 1978, así como tampoco se acreditó que hubiere presentado, antes de esa resolución, una petición en la cual se solicitara la indexación de la primera mesada pensional, por lo que no era viable sostener que se constituyó un acto administrativo ficto o presunto negativo, tal como se pide en las pretensiones de nulidad en la demanda. 29.
Igualmente, tampoco se probó que la señora Blanca Ugarte de Peñas hubiere presentado, antes de la expedición de la Resolución 008010 del 8 de mayo de 1999, una petición en la cual se solicitara el reconocimiento de la pensión de vejez y los factores salariales previstos en el Decreto 1045 de 1978, por lo cual no es viable sostener que en dicha resolución se constituyó un acto administrativo ficto o presunto negativo, tal como se pide en la tercera pretensión de nulidad en la demanda. 30.
De acuerdo con ello estimó que en el caso no existen los actos fictos que la parte actora señala en las pretensiones de nulidad de la demanda, por lo que la jurisdicción «se encuentra ante una sustracción de materia para hacer estudio de legalidad alguno», de acuerdo con lo exigido en el artículo 138 del CPACA, toda vez que para la procedencia del análisis de legalidad de un acto administrativo, requiere conditio sine qua non que exista el acto administrativo de manera expresa o presunta, es decir, que la Administración se haya manifestado frente al tema que le reclama el ciudadano bien en acto expreso, o que haya guardado silencio para que surja el acto presunto negativo. 31.
Además, consideró que en este caso está probado que el apoderado de la señora Blanca Mariela Ugarte de Penas, presentó una petición en el año de Radicado: 54001-23-33-000-2019-00018-01 (3267-2022) Demandante: Blanca Mariela Ugarte de Peñas y otra 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 2015, radicado 20150005731, dirigida al director de pensiones de la UGPP, en la cual se solicitó: (i) la reliquidación de la primera mesada pensional de jubilación, (ii) reconocimiento y liquidación de la pensión de vejez vitalicia, (iii) reliquidación de la pensión de sobrevivientes, (iv) reconocimiento y reliquidación de la pensión de sobrevivientes en el 50% por hijo menor dejado de cancelar y (v) reconocimiento y pago de los retroactivos originados por estos conceptos. 32.
En este caso la subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP, profirió la Resolución 047200 del 12 de noviembre de 2015, por medio de la cual se decidió indexar la primera mesada de la pensión que en vida disfrutó el causante Armando Peñas Ugarte, efectiva a partir del febrero de 1991, pero con efectos fiscales a partir del 2 de septiembre de 2012, por prescripción trienal; sin embargo, allí no se tomó decisión alguna respecto de las peticiones de reconocimiento y liquidación de la pensión de vejez vitalicia, reliquidación de la pensión de sobrevivientes; reconocimiento y reliquidación de la pensión de sobrevivientes en el 50% por hijo menor dejado de cancelar y reconocimiento y pago de los retroactivos originados por estos conceptos, lo cierto es que la parte actora dentro de las pretensiones de la demanda no solicitó la nulidad de la Resolución 047200 del 12 de noviembre de 2015, ni del posible acto presunto negativo constituido en la misma. 33.
En consecuencia, estimó el Tribunal que no podía hacer análisis alguno sobre el tema planteado por la parte actora, ya que dicho acto no fue objeto de demanda en este proceso y cualquier decisión que se tomara al respecto conllevaría una vulneración del derecho fundamental al debido proceso- derecho de defensa- de la entidad demandada, quien nunca ejerció defensa sobre ataques en contra de la Resolución. 34.
Resaltó el Tribunal que si bien en los alegatos de conclusión presentados por el apoderado de la parte demandante reiteró las pretensiones de la demanda pero adicionó como pretensión nueva la solicitud de nulidad del acto ficto negativo declarado y constituido en la Resolución 047200 del 12 de noviembre de 2015, la cual no podía tenerse como válida ya que se presentó en forma extemporánea, pues la oportunidad para incluirla válidamente en este proceso era con la demanda o con la reforma de la misma. 35.
Por ello, el apoderado bien pudo incluir esa pretensión en la subsanación de la demanda ante el Juzgado Tercero Administrativo de Cúcuta o ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander o en la reforma de la demanda. Sin embargo, ello no podía hacerse en la etapa para alegar de conclusión pues implica desconocer el derecho a la defensa de la entidad.
Así mismo contra esa Resolución 047200 de 12 de noviembre de 2015 se interpuso el recurso de apelación que fue rechazado por extemporáneo, por lo que no podía demandarse al no agotarse dicho requisito obligatorio establecido en el numeral 2.° del artículo 171 del CPACA. Radicado: 54001-23-33-000-2019-00018-01 (3267-2022) Demandante: Blanca Mariela Ugarte de Peñas y otra 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 36.
En consecuencia, negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de imponer costas a cargo de la parte actora. 2.4. Recurso de apelación 37. El apoderado de la accionante6 presentó recurso de apelación, en el que, solicitó acceder a las pretensiones de la demanda. 38. Al efecto reiteró que el reconocimiento de la pensión de jubilación se realizó con base en la Ley 33 de 1985, por cuanto cumplió 55 años de edad y más de 20 años de servicio el 18 de febrero de 1991, dado que ingresó al servicio público el 13 de mayo de 1958 y laboró hasta el 7 de enero de 1982, con lo que acumuló más de 1245 semanas cotizadas. 39.
Luego precisó que en dicha Resolución 15297 del 11 de marzo de 1993 CAJANAL le reconoció la pensión de jubilación, sin embargo lo que se le debió reconocer fue una pensión «de vejez vitalicia», que fue lo que solicitó ante la entidad el 2 de septiembre de 2015, y que fue atendido mediante la Resolución 047200 del 12 de noviembre de 2015. 40.
Dijo que ello fue expuesto en el acápite de hechos de la demanda, capítulo segundo, por lo que no entiende por qué se le negó el derecho solicitado. Luego dijo que dicha resolución pretendió indexar una «pensión de vejez» sin embargo ella no fue reconocida por la entidad toda vez que lo que reconoció fue una pensión de jubilación con lo cual se configura un «exabrupto jurídico». 41.
Precisó que el causante sí tenía derecho a esa «pensión de vejez vitalicia» ya que se encontraba con vida al 18 de febrero de 1996 cuando cumplió los 60 años de edad. 42. Precisó que «NO ENTENDEMOS, por qué el a quo en dicha Sentencia sobre la DEMANDA ADMINISTRATIVA de MEDIO de CONTROL de NULIDAD y RESTABLECIMIENTO del DERECHO, se Aparta de la Ley y la Norma para realizar el Reconocimiento de esta Prestación Económica Legal, más cuando la U.G.P.P., SI la RECONOCE de manera abrupta e irregular en el 2015».
Además. «la Prestación Económica Legal a la que se REFIERE la Resolución de la U.G.P.P., NO es la Pensión de Vejez Vitalicia, sino, la Pensión de JUBILACIÓN que le Reconocieron al Causante en 1991, estando en vida el Exfuncionario del Ministerio de la Salud, y la U.G.P.P., habla es de la Pensión de Vejez Vitalicia del 2015.» 43. Luego indicó que el reconocimiento prestacional realizado en la Resolución 15297 del 11 de marzo de 1993 por la cual se le reconoció la pensión de jubilación 6 Índice 30 ibidem.
Radicado: 54001-23-33-000-2019-00018-01 (3267-2022) Demandante: Blanca Mariela Ugarte de Peñas y otra 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 vitalicia al causante fue en un valor inferior al salario mínimo mensual legal vigente de ese año lo cual es ilegal como se advierte al contrastar ese valor con el certificado de salarios que fue aportado al proceso. 44.
Que «SI fue objeto de Pretensión en la Demanda aunque No se pidió Nulidad, pues como estaba siendo RECONOCIDA la Prestación Económica en ese momento del Acto de la Resolución N.º 047200 del 12 Noviembre de 2015, con el fin de que su Señoría ORDENARA que fuera Modificada en parte dicha Prestación Pensional, pues estaba a la vista que la U.G.P.P., estaba Reconociendo un Derecho Pensional en el 2015, cuando este Derecho debía haber sido RECONOCIDO el 18 de Febrero de 1996, ósea (sic) 19 años anteriores y con el Causante Señor ARMANDO PEÑAS RODRÍGUEZ, en vida.» 46.
Manifestó no estar de acuerdo con que no se hubiesen analizado las pretensiones de restablecimiento del derecho pese a que no hayan prosperado las pretensiones de nulidad de los actos fictos. Esto por cuanto insistió en que debe analizarse que nunca se le reconoció al causante la «pensión de vejez vitalicia». 47. Insistió en que a través de petición acudieron a la UGPP para solicitar (i) revisión de reliquidación de la primera mesada pensional de jubilación, incluyendo todos los factores salariales;
(ii) reconocimiento y liquidación de la pensión de vejez vitalicia; (iii) reliquidación de pensión de sobrevivientes al cónyuge, (iv) reconocimiento y liquidación de pensión de sobrevivientes en el 50%, por hijo menor dejado de cancelar. 48. Sin embargo, en el numeral 2.5 de la demanda no aparece solicitud de nulidad de la Resolución 047200 del 12 noviembre de 2015, toda vez que en ella se ordenó la indexación de una pensión vitalicia de vejez, que nunca fue reconocida al causante pues éste devengó fue una pensión de jubilación. 49.
Además, en la demanda se incluyó la Resolución 008010 de 1999 por la cual se reconoció la pensión de sobrevivientes a favor de las demandantes, en un 50% a la cónyuge y el otro 50% «al Hijo Menor, pero que este, NUNCA la Pagaron, ni al Conyugue, observamos que el Monto de la Pensión al 16 de Mayo de 1998 le fue asignada en $ 112.498,75 ml., (La misma Resolución reza, que el otro 50.o% se distribuye entre los Hijos menores).
Su Señoría, si en Mayo de 1998, la Mesada Pensional es de $ 112.498,75 ml., como que en Noviembre 2015, le es Ajustada una Pensión de Vejez en el Monto de $ 113.452,74 ml., este DESEQUILIBRIO Salarial a que se debe.?». 50. Luego relató que sí interpuso recurso de apelación contra la Resolución 0047200 de 12 de noviembre de 2015 que fue rechazado por extemporáneo, pero en realidad fue interpuesto en término. Radicado: 54001-23-33-000-2019-00018-01 (3267-2022) Demandante: Blanca Mariela Ugarte de Peñas y otra 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 51.
Reiteró que no se le tuvieron en cuenta en la prestación los factores «prima de navidad, o prima semestrales, horas extras, recargos nocturnos, primas técnica, vacaciones, etc». 2.5. Alegatos de segunda instancia 52. En esta oportunidad tanto las partes como el agente del Ministerio Público guardaron silencio. 53. Como no se observa causal que invalide lo actuado, la Sala de Subsección procede a decidir previas las siguientes III.
CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 54. Esta Subsección es competente para conocer del asunto de la referencia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1507 de la Ley 1437 de 2011. 55. De conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante.
No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. 3.2. Aclaración previa y problema jurídico 56. Dados los particulares contornos de este caso, en especial, las intervenciones del apoderado de las demandantes, es necesario precisar los siguiente: 57. El Tribunal en la sentencia de primer grado, estimó que debían negarse las pretensiones de nulidad de los actos fictos negativos demandados, ya que no existió petición previa alguna donde se reclamara en sede administrativa los temas pedidos en la demanda y que diera lugar a los actos administrativos fictos demandados; además porque la Resolución 47200 del 12 de noviembre de 2015, proferida por la UGPP, no fue objeto de pretensión de nulidad en la demanda, por lo que no había lugar a entrar a analizar nada respecto de las decisiones allí tomadas.
De acuerdo con ello, concluyó que no había lugar a analizar la procedencia o no del restablecimiento del derecho pedido, contenido en la demanda 7 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. […]».
Radicado: 54001-23-33-000-2019-00018-01 (3267-2022) Demandante: Blanca Mariela Ugarte de Peñas y otra 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 58. La parte demandante apeló la decisión al estimar que sus pretensiones se encontraban formuladas en debida forma; además que no podía demandar la Resolución 47200 del 12 de noviembre de 2015, proferida por la UGPP dado que en esta se indexó una «pensión vitalicia por vejez» que no fue reconocida al causante toda vez que éste devengaba una «pensión de jubilación», además insistió en que sí interpuso oportunamente el recurso de apelación contra la misma 59.
En esas condiciones, la Sala deberá determinar si ¿de acuerdo con el objeto de la controversia se formularon en debida forma las pretensiones de nulidad incluidas en el libelo?. 60. En caso de que la respuesta al anterior interrogante sea positiva, se revisará si le asistió razón a la parte demandante frente a su solicitud de reajuste de la pensión de jubilación sustituida a las demandantes, de indexación de la primera mesada pensional; de reconocimiento «de la pensión vitalicia de vejez» desde 1996, de reliquidación de la sustitución pensional, de «Reconocimiento y Liquidación de Pensión de Sobrevivientes en el 50% por Hijo Menor, dejado de Cancelar», así como las demás pretensiones de restablecimiento incluidas en la subsanación de la demanda?. 3.3.
Fondo del asunto. 3.3.1. Principio de la decisión previa. 61. Como ya lo ha señalado esta Corporación en anteriores oportunidades8 si bien con la Ley 1437 de 2011 desapareció el concepto de «vía gubernativa», ello no quiere decir que no subsista la obligación de pedir ante la administración el derecho que eventualmente se reclamará en vía judicial, es decir, no se ha eliminado ese requisito, por cuanto es claro que cuando se pretenda el reconocimiento de un derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, este se hace a través de la solicitud de nulidad del acto que creó, modificó o extinguió una situación jurídica para el demandante y su consecuente restablecimiento, concepto que se ha reconocido como el principio de la decisión previa4. 62.
En efecto, tal privilegio del Estado no constituye ninguna formalidad o ritualidad, como para que pueda soslayarse, en aplicación del principio de la prevalencia del derecho sustancial, porque tal privilegio integra el derecho sustancial administrativo, en orden a que la administración pueda pronunciarse primero, o corregir sus posibles errores, antes de que el juez administrativo así lo disponga. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 28 de julio de 2020, dictada en el proceso radicado 25000-23-42-000-2018-01939-01(4767-19).
Radicado: 54001-23-33-000-2019-00018-01 (3267-2022) Demandante: Blanca Mariela Ugarte de Peñas y otra 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 63. Lo anterior por cuanto la administración, a diferencia de los particulares, no puede ser llevada a juicio si previamente no se le ha solicitado una decisión sobre la pretensión que se desea ventilar ante el juez. 64.
Dentro de nuestro ordenamiento jurídico el presupuesto de acceso a la vía judicial, también denominado doctrinariamente «decisión prealable» o decisión previa, surge a partir del momento en que el gobernado acude por escrito a elevar una pretensión de carácter subjetivo poniendo en marcha el aparato administrativo en procura de una respuesta, que se materializa en un acto administrativo. 3.3.2.
Decisión que origina el derecho subjetivo debatido. 65. El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho establecido en el artículo 138 del CPACA dispone que «Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; […]».
En este sentido, solo puede ejercerse siempre y cuando la administración haya tenido la oportunidad de pronunciarse respecto del derecho pretendido, por acto expreso o ficto, contra el cual no proceda recurso o este se haya decidido. 66. Por lo tanto, corresponde al afectado demandar aquel acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad que creó, modificó o extinguió la situación jurídica. 67.
En efecto, las pretensiones que se plantean en la demanda son las que concretan la órbita de decisión del juez, y es el estudio de las mismas el que permite determinar el alcance y los efectos jurídicos que eventualmente se obtendrían con la nulidad del acto administrativo demandado. Para el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es relevante identificar la actuación que produjo la afectación, es decir, debe demandarse judicialmente aquel acto administrativo que generó la lesión alegada sobre el derecho subjetivo, para que pueda válidamente traducirse en un restablecimiento en favor de la parte demandante. 68.
Nótese que las pretensiones que se plantean en la demanda delimitan el ejercicio de la capacidad decisoria del juez y, por supuesto, debe guardar congruencia la nulidad del acto con el restablecimiento del derecho pretendido. De lo contrario, se torna dificultosa la labor de adoptar una decisión de fondo. De manera que lo importante es que el juez analice en cada caso, si del acto administrativo demandado se deriva el restablecimiento pedido.
En otros términos, deberá estudiarse si el acto definitivo particular que se demanda es una declaración de voluntad de la administración dirigida a producir efectos jurídicos, si crea, modifica o extingue la situación subjetiva de la cual pueda pedirse el Radicado: 54001-23-33-000-2019-00018-01 (3267-2022) Demandante: Blanca Mariela Ugarte de Peñas y otra 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 correspondiente restablecimiento en sede judicial y a través del respectivo medio de control. 69.
En este sentido, el artículo 163 del CPACA, dispone que cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión y si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron. 70. Además, el articulo 161 ibidem referente a los requisitos previos para demandar, dispone en su numeral 2.° que cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios y además, que el silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto. 71.
Como se advierte, es de suma importancia que quien pretenda resolver judicialmente un asunto de carácter particular y concreto, provoque un pronunciamiento de la administración, pues con ello se agota la posibilidad de obtener en vía administrativa la satisfacción de una pretensión subjetiva, así como la oportunidad de ejercer un control de legalidad sobre las decisiones administrativas, a fin de que se tenga la oportunidad de revisar los puntos de hecho y de derecho frente a un asunto que posteriormente se ventilará dentro de un proceso judicial. 3.4.
Caso concreto. 72. Como quedó visto en el acápite de antecedentes, se tiene que en este caso al causante Armando Peñas Rodríguez se le reconoció la pensión de jubilación a través de la Resolución 15297 de 11 de marzo de 19939, con efectos desde el 18 de febrero de 1991 y por valor de $16.872,99 (Folios 5 y s.s. del archivo PDF). 73.
En dicha resolución se reconoció la pensión con base en la asignación básica, el auxilio de alimentación, la prima de navidad, la bonificación por servicios prestados y la prima de servicios, esto con base en el parágrafo 2.°, inciso 2.° del artículo 1.° de la Ley 33 de 1985 y las Leyes 4ª de 1966, 62 de 1985, los Decretos 81 de 1976, 1848 de 1969, 1045 de 1978, 01 de 1984. 74.
A través de la Resolución 008010 de 8 de mayo de 199910 proferida por la Caja Nacional de Previsión Social, se reconoció «una pensión de sobrevivientes» a favor de las señoras Mariela Ugarte de Peñas, en su condición de cónyuge supérstite y de su hija Diana Marcela Peñas Ugarte, con ocasión del fallecimiento del señor Peñas Rodríguez ocurrido el 15 de mayo de 1998.
Allí se estableció 9 Visible en el índice 2. Expediente digitalizado. Archivo «002AnexosDemanda.pdf». 10 Ibidem folio 7 archivo PDF. Radicado: 54001-23-33-000-2019-00018-01 (3267-2022) Demandante: Blanca Mariela Ugarte de Peñas y otra 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 que el reconocimiento correspondería en un 50% para cada una de ellas, especificando para el caso de la hija que sería efectivo hasta el 2 de septiembre de 2013 fecha en que adquiriría la mayoría de edad. 75.
En este punto es menester aclarar que esta Subsección11, ha aclarado que si bien la pensión de sobrevivientes y la sustitución pensional tienen por finalidad evitar que los beneficiarios de un trabajador fallecido carezcan del apoyo económico que éste les brindaba; la sustitución pensional es aquella prestación que se le otorga al núcleo familiar de un pensionado que fallece o del afiliado que cumple con los requisitos legalmente exigibles para pensionarse y fallece, en tanto que la pensión de sobrevivientes es aquella prestación que se le otorga al núcleo familiar del afiliado no pensionado, que fallece sin cumplir con los requisitos mínimos para obtener la pensión.12 76.
En esa medida, es evidente que, pese a que la resolución señale que se trata de una pensión de sobrevivientes, lo que hizo CAJANAL fue sustituir a favor de las demandantes la pensión de jubilación que había sido reconocida a favor del señor Peñas Rodríguez. 77. Ahora bien, en este caso, las pretensiones de nulidad plasmadas en el escrito de corrección de la demanda son las siguientes: (i) «Declarar la Nulidad del Acto Administrativo ficto o presunto negativo, declarado y constituido en la Resolución Nº 15297 del 11 Marzo de 1993, de CAJANAL, notificada el 14 de Marzo de 1993, por medio de la cual se Desconocieron y Negaron los Factores Salariales correspondientes a la Pensión de JUBILACION del Causante Exempleado Oficial Señor ARMANDO PEÑAS RODRIGUEZ (q.e.p.d.), en cabeza de su Conyugue Sobreviviente Señora BLANCA MARIELA UGARTE de PEÑAS, mi representada, establecidos en el Decreto 1045 de 1978».
(ii) «Declarar la Nulidad del Acto Administrativo ficto o presunto negativo, declarado y constituido en la Resolución Nº 15297 del 11 Marzo de 1993, de CAJANAL, notificada el 14 de Marzo de 1993, por medio de la cual desconocieron la debida Indexación para Actualizar la Primera Mesada Pensión de Jubilación, que luego serviría de Ingreso Base de Liquidación - I.B.L.-, para las siguientes Prestaciones Económicas como Pensión de Vejez y de Sobrevivientes».
(iii) «Declarar la Nulidad del Acto Administrativo ficto o presunto negativo, declarado y constituido en la Resolución Nº 008010 del 08 de Mayo de 1999, de CAJANAL, notificada el 30 de Julio de 1999, por 11 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A. Sentencia de 9 de noviembre de 2017. Consejero Ponente: William Hernández Gómez. 12 Sentencia T-564 de 2015.
Radicado: 54001-23-33-000-2019-00018-01 (3267-2022) Demandante: Blanca Mariela Ugarte de Peñas y otra 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 medio de la cual se Desconocieron y Negaron, el Reconocimiento de la Pensión de Vejez Vitalicia, y los Factores Salariales correspondientes en la Pensión de Sobrevivientes del Causante Exempleado Oficial Señor ARMANDO PEÑAS RODRIGUEZ (q.e.p.d.), en cabeza de su Conyugue Sobreviviente Señora BLANCA MARIELA UGARTE de PEÑAS, y su Hija Menor DIANA MARCELA PEÑAS UGARTE mis representadas, establecido en el Decreto 1045 de 1978». 78.
Como se advierte, las pretensiones reseñadas se enfocan en obtener la nulidad de actos fictos de la administración, que según se indica en la demanda, fueron declarados y constituidos en las Resoluciones 15297 de 11 de marzo de 1993 y 008010 de 8 de mayo de 1999, en los cuales presuntamente se negó su solicitud de reliquidación pensional por desconocimiento de factores salariales, indexación de la primera mesada pensional, «reconocimiento de pensión de vejez», «reajuste de pensión de vejez» y pago del 50% de la sustitución pensional reconocida a favor de la hija del causante. 79.
Sin embargo, revisado el expediente no se advierte que la parte actora en sede administrativa haya presentado petición escrita y previa a la expedición de tales resoluciones, donde se hayan elevado las citadas solicitudes, por lo que no se puede entender que en efecto se configuró el silencio administrativo de la administración, que pueda ser objeto de examen de legalidad en esta instancia, 80.
Si en gracia de discusión se interpretara que la parte actora cuestiona el acto de reconocimiento pensional en lo atinente a la cuantificación de la mesada pensional, tendríamos que precisar que respecto del mismo las demandantes no agotaron vía administrativa, por no estar legitimadas para hacerlo antes de 1999, al no ser titulares del derecho pensional; y posteriormente no presentaron a la administración solicitud previa en ese sentido, que provocara la configuración de un acto administrativo susceptible de ser revisado en esta instancia. Bajo ese entendido, en ese supuesto no estaría acreditado el requisito de procedibilidad previsto en el numeral 2 del artículo 161 del CPACA y una consideración diferente vulneraría el debido proceso de la entidad demandada. 81.
De otro lado, encuentra el plenario que mediante solicitud de 2 de septiembre de 201513 las demandantes solicitaron: i) la reliquidación de la primera mesada pensional de jubilación, (ii) el reconocimiento y liquidación de la pensión de vejez vitalicia, (iii) la reliquidación de la «pensión de sobrevivientes», (iv) el pago de la pensión de sobrevivientes «en el 50% por hijo menor dejado de cancelar» y (v) reconocimiento y pago de los retroactivos originados por estos conceptos. 13 Como se aprecia en la Resolución 047200 de 12 de noviembre de 2015, que obra en el índice 2.
Expediente digitalizado. Archivo «002AnexosDemanda.pdf». Folios 12 y s.s. del archivo PDF. Radicado: 54001-23-33-000-2019-00018-01 (3267-2022) Demandante: Blanca Mariela Ugarte de Peñas y otra 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 82. En respuesta de lo anterior, la Unidad Administrativa Especial accionada profirió la Resolución 047200 de 12 de noviembre de 2015 en la que ordenó la indexación de la primera mesada pensional reconocida a favor de Armando Peñas Rodríguez, con efectividad a partir del 18 de febrero de 1991, con efectos fiscales desde el 2 de septiembre de 2012, por efectos de la prescripción trienal.
Frente a las demás solicitudes elevadas la entidad guardó silencio. 83. Este acto administrativo no fue demandado por la parte actora, y como bien lo señaló el Tribunal, solo fue objeto de cuestionamiento en los alegatos de primera instancia14. 84. Ahora bien, en la apelación el apoderado insiste en que como la Resolución 047200 de 12 de noviembre de 2015 no fue demandada dado que en su parecer se refería a la indexación de la primera mesada pensional de «una pensión vitalicia de vejez» que no venía percibiendo el causante, toda vez que devengaba una pensión de jubilación. 85.
Sin embargo, revisado el contenido de la citada Resolución 047200 se advierte que siempre se refirió a la prestación reconocida a través de la Resolución 15297 de 11 de marzo de 1993 y sustituida por la Resolución 008010 de 7 de julio de 1999, independiente de la denominación que quiso darle la entidad en la parte resolutiva. 86. En esa medida se entiende que era ésta, la Resolución 047200 de 12 de noviembre de 2015, el acto administrativo que debió demandarse en este caso, empero, el apoderado se mantuvo en su posición de no incluirlo en las pretensiones del libelo demandatorio, pese a que por parte del Juzgado Tercero Administrativo de Cúcuta y del mismo Tribunal Administrativo de Norte de Santander se le dio la oportunidad de corregir la demanda, lo que sumado a la oportunidad de reformar la demanda, confirman que tuvo las oportunidades concedidas por el legislador para ajustar la demanda en debida forma a efectos de obtener un pronunciamiento sobre el derecho pretendido. 87.
Como bien lo indicó el Tribunal, en los alegatos de conclusión no era la oportunidad para incluir un nuevo acto demandado, pues ello iría en contra del derecho de defensa de la entidad, soslayando la oportunidad de ejercer la contradicción frente al mismo, con la etapa de la contestación de la demanda actuación violatoria de las garantías del debido proceso y del acceso a la administración de justicia. 88.
Finalmente es de señalar, que si en efecto, como lo señaló la demanda, la UGPP omitió realizar el pago del 50% correspondiente a la sustitución pensional a favor de Diana Marcela Peñas Ugarte, debió solicitar el cumplimiento de la Resolución 008010 de 8 de mayo de 1999 y si es del caso, iniciar un proceso 14 Ibidem. Archivo «022 AlegatosConclusión.pdf» Radicado: 54001-23-33-000-2019-00018-01 (3267-2022) Demandante: Blanca Mariela Ugarte de Peñas y otra 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 ejecutivo en contra de la entidad para obtener el pago de la mesada pensional, con lo cual no era éste el medio de control procedente para lograr esta pretensión. 89.
De acuerdo con lo anterior, se impone confirmar la decisión del Tribunal Administrativo de Norte de Santander que negó las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo señalado en precedencia. 3.6. De la condena en costas en segunda instancia 90. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.
A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 91. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 92. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 93.
En consecuencia, se impondrán costas a las demandantes, por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Norte de Santander 94.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 10 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que negó las súplicas de la demanda instaurada por Blanca Mariela Ugarte de Peñas y Diana Marcela Peñas Radicado: 54001-23-33-000-2019-00018-01 (3267-2022) Demandante: Blanca Mariela Ugarte de Peñas y otra 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Ugarte, en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
SEGUNDO: CONDENAR en costas de segunda instancia a las demandantes. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Norte de Santander.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el programa «SAMAI». LUIS EDUARDO MESA NIEVES JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Consejero de Estado JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso.