Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá D. C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Conflicto de competencia Radicación: 52001-33-33-008-2023-00081-01 (0485-2024) Demandante: Nelly Lasso Triana Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional Asunto: Resuelve conflicto de competencia El despacho resuelve el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Juzgado 8 Oral Administrativo del Circuito de Ibagué y el Juzgado 8 Administrativo del Circuito de Pasto. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1. Nelly Lasso Triana demandó en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1 a la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional con el fin de que se declarara la nulidad del acto ficto o presunto negativo derivado del silencio administrativo frente a la reclamación administrativa presentada el 30 de junio de 2022, que le negó el reconocimiento y el pago de la pensión de sobreviviente con ocasión del fallecimiento de su hijo Anderson Gutiérrez Lasso, quien al momento de su muerte ostentaba el cargo de soldado regular al servicio del Ejército Nacional. 2.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente desde el 16 de abril de 2016 de conformidad con lo establecido en el sistema general de seguridad social en pensiones de la Ley 100 de 1993 modificada por la Ley 797 de 2003. 1 En adelante CPACA. 2 Radicado: 52001-33-33-008-2023-00081-01 (0485-2024) Demandante: Nelly Lasso Triana 1.2.

Conflicto de competencia 1.2.1. De la falta de competencia propuesta por el Juzgado 8 Oral Administrativo del Circuito de Ibagué 3. Inicialmente la demanda correspondió por reparto al Juzgado 8 Oral Administrativo del Circuito de Ibagué que en providencia del 21 de abril de 2023 declaró su falta competencia para conocer del proceso y remitió el expediente a los Juzgados Administrativos de Pasto, Nariño (reparto), con base en los siguientes argumentos: «2.2.

Ahora bien, para determinar la competencia por el factor territorial, el Legislador fijó como regla general – y a la vez residual- para los asuntos de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, que la misma se establecerá por el lugar donde se expidió el acto, o por el domicilio del demandante (numeral 2º del artículo 156, CPACA - Ley 1437 de 2011). 2.3.

Al paso que, para determinar la competencia en asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, fijó una regla especial referida al último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios, y se introdujo, con la reforma contenida en la ley 2080 de 2021, una subregla a esa regla especial, cuando se trata de derechos pensionales, los cuales, son considerados de vieja data, como asuntos laborales.

La premisa normativa es del siguiente tenor: “ARTÍCULO 156. COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO. <Artículo modificado por el artículo 31 de la Ley 2080 de 2021. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: 1. (…) 2. (…). 3. En los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios.

Cuando se trate de derechos pensionales, se determinará por el domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga sede en dicho lugar”. Como se lee en el artículo parcialmente transcrito, el legislador previó una regla especial de obligatoria observancia al momento de estudiar cuál es la autoridad judicial a la que incumbe tramitar, cuando se planteen ante esta jurisdicción, pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, advirtiendo que lo será el juez del lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios; regla especial que fue adicionada por el legislador de 2021, a modo de subregla, para regular de forma aún más específica, cuál debe ser la autoridad judicial que conoce de los asuntos laborales, cuando se trate de derechos pensionales, siendo este el juez del domicilio del demandante siempre y cuando la entidad accionada tenga allí sede.

Y ese ha sido el entendimiento del H. Consejo de Estado, al referir, como lo hizo en providencia del 16 de mayo de 2022, que la pauta contenida en el acabado numeral 3º del artículo 156, se considera concreta para los procesos en materia laboral. Se tiene entonces que el orden lógico para determinar el factor de competencia territorial para asuntos como el de la referencia, se efectúa así: i) acudir a la subregla especial de asuntos pensionales consagrada en la parte final del numeral tercero del artículo 156 del CPACA: “Cuando se trate de derechos pensionales, 3 Radicado: 52001-33-33-008-2023-00081-01 (0485-2024) Demandante: Nelly Lasso Triana se determinará por el domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga sede en dicho lugar”. ii) Si no se cumple con el condicionamiento, es decir, si la entidad accionada no tiene sede en dicho lugar, se activa por defecto la regla especial de la primera parte del numeral tercero de la citada norma “en los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios.

Interpretar la sub regla especial de otra manera, conduciría a concluir que la mayoría de asuntos sobre pensionales correspondería su conocimiento a los jueces administrativos de Bogotá, lugar donde tienen sede la mayoría de entidades encargadas del reconocimiento pensional. 2.4. De cara al caso particular, observa el Despacho que no tiene competencia para conocer del presente medio de control, dado que, al acudir primera subregla para asuntos pensionales encuentra que si bien la señora NELLY LASSO TRIANA - quien funge como demandante dentro del trámite de la referencia procurando el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes- tiene su domicilio en el municipio de Chaparral (Tol), la demandada NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA no tiene sede en esta municipalidad.

Una vez decantada esta, se acude a la regla especial prevista en la primera parte del multicitado numeral 3º, encontrado que el último lugar geográfico de prestación de servicios del causante, lo fue en el Batallón de Ingenieros No 52 de Construcción General Francisco Tamayo Cortés, ubicado en el municipio de Barbacoas en el Departamento de Nariño, correspondiendo su conocimiento a los jueces administrativos del municipio de Pasto». 1.2.2.

De la falta de competencia propuesta por el Juzgado 8 Administrativo del Circuito de Pasto 4. El asunto correspondió por reparto al Juzgado 8 Administrativo del Circuito de Pasto que en auto del 22 de noviembre de 2023 se abstuvo de avocar el conocimiento del proceso y, en su lugar, declaró la falta de competencia para asumirlo por las razones que a continuación se transcriben: «En el caso en concreto, se tiene que, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora NELLY LASSO TRIANA, actuando como del Soldado Regular (Q.E.P.D.) ANDERSON GUTIERREZ LASSO, por intermedio de apoderado, pretende la declaratoria de nulidad del acto administrativo ficto o presunto derivado de la petición presentada el día 30 de junio de 2022 ante el Ejército Nacional, asunto relacionado con el reconocimiento y pago de pensión de sobrevivientes.

Lo anterior, para resaltar que, a juicio de este Despacho, no hay duda que en el presente asunto se está al frente de un asunto de carácter laboral, en el que la regla para la competencia por el factor territorial es la prevista en el numeral 3° del artículo 156 del C.P.A.C.A., pues si bien al parecer el acto ficto demandado niega el reconocimiento y pago de pensión de sobrevivientes, el mismo no comporta situación diferente a ser un asunto netamente laboral.

De este modo, al existir un acto administrativo ficto, que tiene carácter laboral, la competencia por factor territorial se asigna conforme lo establece el numeral 3 del artículo 156 del CPACA modificado por el artículo 31 de la Ley 2080 de 2021, así: 4 Radicado: 52001-33-33-008-2023-00081-01 (0485-2024) Demandante: Nelly Lasso Triana “3.

En los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios. Cuando se trate de derechos pensionales, se determinará por el domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga sede en dicho lugar.” Así las cosas, al observarse por esta agencia judicial, que el municipio de Chaparral (Tolima) es el lugar del domicilio de la demandante, se deberá considerar, esta última entidad territorial pertenece al circuito judicial contencioso administrativo de Ibagué, capital del departamento del Tolima, donde existe sede del Ejercito Nacional (Quinta División del Ejército – Sexta Brigada).

El Distrito Judicial Administrativo del Tolima, de conformidad con el artículo 25.1 del Acuerdo PCSJA20-11653 de 2020 (Consejo Superior de la Judicatura), está conformado por el Circuito Judicial Administrativo de Ibagué, con cabecera en el municipio de Ibagué, con comprensión territorial en todos los municipios del departamento del Tolima.

Por el lugar del domicilio de la demandante, este despacho carece de competencia. El último lugar donde se prestaron los servicios, fue ante el Batallón de Ingenieros No. 52 de Construcción General Francisco Tamayo Cortes, ubicado en el municipio de Barbacoas (Nariño), cuyo Circuito Judicial conforme al artículo 19.3 Acuerdo PCSJA20-11653 de 2020 (Consejo Superior de la Judicatura), es el de la ciudad de Tumaco, ante los señores Jueces Administrativos de Tumaco.

Por el último lugar donde se prestaron los servicios, este despacho carece de competencia. En consecuencia, teniendo en cuenta el factor territorial reseñado, este Juzgado carece de competencia sea por el lugar de la prestación de los servicios y también por el del domicilio de la demandante, para conocer, adelantar y/o continuar con cualquier actuación procesal, siendo lo pertinente proponer conflicto negativo de competencia». 5.

Por lo anterior, propuso conflicto negativo de competencia y ordenó remitir el expediente a esta Corporación para resolverlo de conformidad con lo previsto en el artículo 158 del CPACA. 1.3. Actuaciones surtidas en esta Corporación 6. El proceso fue repartido a este despacho el 2 de febrero de 2024. 7. Se corrió traslado a las partes el 19 de abril de 2024 para que presentaran sus alegatos por escrito de conformidad con lo previsto en el inciso 3 del artículo 158 del CPACA. 8.

Sin pronunciamiento de las partes. 5 Radicado: 52001-33-33-008-2023-00081-01 (0485-2024) Demandante: Nelly Lasso Triana 2. Consideraciones 2.1. Cuestión previa – Aplicación normativa de la Ley 2080 de 2021 9. En consideración a que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se presentó el 27 de febrero de 2023, se encuentra que le resultan aplicables las reformas que introdujo la Ley 2080 de 2021 al CPACA, pues de conformidad con lo señalado en el artículo 86 de la referida normativa, aquella rige a partir de su publicación, esto es, a partir del 25 de enero de 2021. 10.

Asimismo, le son aplicables las disposiciones que modificaron las competencias de los juzgados, tribunales administrativos y del Consejo de Estado porque estas empezaron a regir respecto de las demandas que se presentaron un año después de publicada la ley, es decir, a partir del 25 de enero de 2022. 2.2. Competencia 11. De conformidad con lo señalado en el artículo 158 del CPACA el Consejo de Estado es competente para dirimir los conflictos de competencia entre los Tribunales Administrativos y entre estos y los jueces administrativos de diferentes distritos judiciales. 12.

De igual forma, el parágrafo del artículo 37 de la Ley 270 de 1996 señaló que «(l)os conflictos de competencia entre (…) Jueces Administrativos de los diferentes distritos judiciales administrativos, serán resueltos por las respectivas Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, de acuerdo con su especialidad». 13. Ahora bien, la presente decisión es adoptada por el magistrado ponente, en virtud de lo previsto en el inciso 1 del artículo 158 del CPACA2. 2.3.

Problema jurídico 14. El despacho deberá determinar si en el presente asunto ¿el competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por Nelly Lasso Triana contra Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional es el Juzgado 8 Oral Administrativo del Circuito de Ibagué o el Juzgado 8 Administrativo del Circuito de Pasto? 2«Artículo 158.

Conflictos de competencia. Los conflictos de competencia entre los tribunales administrativos y entre estos y los jueces administrativos, de diferentes distritos judiciales, serán decididos, de oficio o a petición de parte, por el magistrado ponente del Consejo de Estado (…)». 6 Radicado: 52001-33-33-008-2023-00081-01 (0485-2024) Demandante: Nelly Lasso Triana 2.4.

Falta de jurisdicción o competencia y de la competencia en asuntos de carácter laboral y pensional 15. El artículo 168 del CPACA señaló que «(e)n caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión». 16.

Ahora, la misma codificación estableció que si el funcionario que recibe el expediente también considera que carece de competencia para conocer del proceso, lo remitirá a esta Corporación para decidir el conflicto de competencia. Al respecto, el artículo 158 ibidem previó: «Artículo 158. Conflictos de competencia. Los conflictos de competencia entre los tribunales administrativos y entre estos y los jueces administrativos, de diferentes distritos judiciales, serán decididos, de oficio o a petición de parte, por el magistrado ponente del Consejo de Estado conforme al siguiente procedimiento: Cuando un tribunal o un juez administrativo declaren su incompetencia para conocer de un proceso, por considerar que corresponde a otro tribunal o a un juez administrativo de otro distrito judicial, ordenará remitirlo a este.

Si el tribunal o juez que recibe el expediente también se declara incompetente, remitirá el proceso al Consejo de Estado para que decida el conflicto. Recibido el expediente y efectuado el reparto entre las secciones, según la especialidad, el ponente dispondrá que se dé traslado a las partes por el término común de tres (3) días para que presenten sus alegatos; vencido el traslado, el conflicto se resolverá en un plazo de diez (10) días, mediante auto que ordenará remitir el expediente al competente.

Si el conflicto se presenta entre jueces administrativos de un mismo distrito judicial, este será decidido por el magistrado ponente del tribunal administrativo respectivo, de conformidad con el procedimiento establecido en este artículo. La falta de competencia no afectará la validez de la actuación cumplida hasta la decisión del conflicto». 17.

Respecto de la competencia en asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral el numeral 3 del artículo 156 del CPACA, modificado por el artículo 31 de la Ley 2080 de 2021 señaló que: «Artículo 156. Competencia por razón del territorio. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: (…) 3.

En los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios. 7 Radicado: 52001-33-33-008-2023-00081-01 (0485-2024) Demandante: Nelly Lasso Triana Cuando se trate de derechos pensionales, se determinará por el domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga sede en dicho lugar.

(…)» 18. De conformidad con lo anterior, si el litigio versa sobre un tema de carácter laboral la competencia por el factor territorial deberá recaer en el circuito judicial del último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios, pero si el asunto versa sobre un tema de carácter pensional, la competencia por el factor territorial podrá recaer en el lugar donde se encuentra domiciliado el demandante, ello siempre y cuando la entidad administrativa demandada cuente con una sede en ese circuito judicial.

Caso concreto 19. En el caso bajo estudio se debe resolver el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Juzgado 8 Oral Administrativo del Circuito de Ibagué y el Juzgado 8 Administrativo del Circuito de Pasto. 20. Al respecto, se observa que la demanda presentada por Nelly Lasso Triana versa sobre un asunto de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter pensional, pues lo pretendido por la demandante es la declaratoria de nulidad del acto ficto o presunto negativo que le negó el reconocimiento y pago de una pensión de sobreviviente con ocasión del fallecimiento de su hijo Anderson Gutiérrez Lasso, quien al momento de su muerte ostentaba el cargo de soldado regular al servicio del Ejército Nacional. 21.

Cabe destacar que el Ejército Nacional, es una entidad de la rama ejecutiva del orden nacional, por lo cual se comprende que aquella tiene sede en todo el territorio colombiano y por ende puede acudir a su defensa en todos los circuitos judiciales del país, por lo que el conocimiento de los jueces administrativos en temas pensionales respecto de aquella no puede limitarse a los distritos judiciales donde esta entidad tenga una sede u oficina física. 22.

Sobre este punto, el despacho en auto del 8 de marzo de 20243 señaló lo siguiente: «Sobre este último aspecto, el despacho precisa que cuando se trata de entidades nacionales el concepto de «sede» no puede limitarse a la física, puesto que por tener este carácter y ejercer sus funciones y competencias en todo el territorio de la Nación debe entenderse que comprende todo el país. Este criterio se acompasa con lo regulado en la Ley 1437 de 2011, con las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, relacionado con la incorporación del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones13 y su importancia y aplicación prevalente en el trámite de los procesos 3 Providencia del 8 de marzo de 2024, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-03-25-000-2022-00353-00 (2906-2022). 8 Radicado: 52001-33-33-008-2023-00081-01 (0485-2024) Demandante: Nelly Lasso Triana de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. […] La Ley 1437 de 2011 al dar prevalencia al trámite del proceso a través del uso de las tecnologías de la información y de las comunicaciones pretendió proteger el derecho fundamental de los ciudadanos a acceder a la administración de justicia. Ciertamente, el contenido de este derecho incluye, además de las garantías necesarias para el buen desarrollo del proceso y para que se adopte una decisión de fondo, la relacionada con el efectivo acceso al sistema judicial.

Esta implica no solo el derecho de acción y del procedimiento idóneo para ejercerla, sino además exige que la oferta de la justicia exista en todo el territorio de la Nación. […] En busca de tal propósito, la Ley 1437 de 2011, además del mandato previsto en su artículo 186 que ordena primar que la actuación judicial se haga a través de los medios tecnológicos, incluyó también en su artículo 60 el concepto de «sede electrónica» como «[…] la dirección electrónica oficial de titularidad, administración y gestión de cada autoridad competente […]» y dispuso para cada entidad la obligación de tenerla para efectos de las distintas actuaciones y notificaciones.

La ley convirtió así a la sede electrónica en el principal puente de comunicación entre los despachos judiciales con las entidades públicas, incluso más allá de las sedes físicas. […] Bajo ese contexto, interpretar que el concepto de «sede» al que se refieren los numerales 2 y 3 del artículo 156 del CPACA cuando se trata de entidades del orden nacional hace alusión solo a sus oficinas físicas, contrasta con el sentido de las normas que se citaron y que dan prevalencia al uso de las tecnologías de la información y de las comunicaciones como método de acceso a la administración de justicia. Entenderlo de ese modo, dificulta el ejercicio de este derecho y vulnera el derecho fundamental de acceso a la justicia y los principios de eficiencia, economía y celeridad, pues obligaría a los ciudadanos a desplazarse a las ciudades en donde existan dependencias físicas de las distintas autoridades nacionales para allí radicar sus demandas, lo que carece de sentido ante la regulación de la sede electrónica contenida en la Ley 1437 de 2011». 23.

Verificada la demanda y sus anexos, se observa que la demandante tiene domicilio en el municipio de Chaparral, Tolima. En ese sentido y de conformidad con lo previsto en el artículo 2, numeral 25.1 del Acuerdo PCSJA20-11653 de 2020, proferido por el Consejo Superior de la Judicatura «(p)or el cual se crean unos circuitos judiciales administrativos en el territorio nacional y se ajusta el mapa judicial de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo», se tiene que el distrito judicial administrativo del Tolima está conformado por el Circuito Judicial Administrativo de Ibagué, con cabecera en el municipio de Ibagué, con comprensión territorial en todos los municipios del departamento del Tolima, por lo que el Juzgado 8 Oral Administrativo del Circuito de Ibagué es el competente por el factor territorial para conocer de la demanda presentada por Nelly Lasso Triana. 24.

Así las cosas, se declarará que el competente para conocer del presente asunto 9 Radicado: 52001-33-33-008-2023-00081-01 (0485-2024) Demandante: Nelly Lasso Triana por el factor territorial es el Juzgado 8 Oral Administrativo del Circuito de Ibagué y, en consecuencia, se dispondrá la remisión del proceso a esa dependencia judicial para que adelante el trámite pertinente.

Asimismo, se ordenará comunicar esta decisión al Juzgado 8 Administrativo del Circuito de Pasto para efectos de realizar las anotaciones a que haya lugar. En mérito de lo expuesto el despacho

RESUELVE

Primero. Declarar que el Juzgado 8 Oral Administrativo del Circuito de Ibagué es la autoridad judicial competente para conocer por el factor territorial de la demanda presentada por Nelly Lasso Triana, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Remitir el proceso de la referencia al Juzgado 8 Oral Administrativo del Circuito de Ibagué para que adelante el trámite pertinente.

Tercero. Comunicar la presente decisión al Juzgado 8 Administrativo del Circuito de Pasto, para efectos de surtir las anotaciones pertinentes. Cuarto. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Quinto. Dejar las anotaciones correspondientes en el aplicativo digital Samai. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DFMS