11001032500020160045500 — Consejo de Estado

w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C., veintisiete (27) de febrero de dos mil veintitrés (2023). Referencia: Acción Especial de Revisión Radicación: 11001-03-25-000-2016-00455-00 (2067-2016) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Vilma Marcela Núñez Guerra Tema: Causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, Reliquidación pensión gracia, prima de bonificación del departamento de la Guajira SENTENCIA DE REVISIÓN I. ASUNTO La Sala decide la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra la sentencia del Tribunal Administrativo de la Guajira del 30 de enero de 2013, que confirmó la del Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Riohacha del 7 de diciembre de 2011, que accedió a las pretensiones de la demanda.

II.

ANTECEDENTES 2.1. La acción especial de revisión Pretensiones Acción Especial de Revisión Radicación: 11001-03-25-000-2016-00455-00 (2067-2016) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 La UGPP solicitó infirmar la sentencia de segunda instancia y, en su lugar, proferir una nueva decisión en la que se declare lo siguiente: 2.

Declarar que [ ] no se puede tener en cuenta el factor de prima [semestral] de bonificación del departamento de la Guajira, cre ada por las ordenanzas Nos. 40 de 1981 y 25 de 1983, toda vez que las mismas se encuentran declaradas nulas por el fallo de fecha 26 de abril de 2012, proferido por el Honorable Consejo de Estado. 3. Declarar la nulidad de la Resolución RDP 48414 del 17 de octubre de 2013, mediante la cual la UGPP dio estricto cumplimiento a los fallos del Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Riohacha, providencias objeto de la presente revisión. 4.

De haber lugar a costas procesales se condene a las mismas a la accionada. Hechos La entidad accionante relató que (i) le reconoció a la señora Vilma Mercedes Núñez Guerra una pensión gracia, efectiva a partir del 16 de noviembre de 2013, a través de la Resolución 7161 del 16 de febrero de 2016; (ii) el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Riohacha, por proveído del 7 de diciembre de 2011, ordenó reliquidar la aludida prestación con inclusión de todos los factores devengados en el año anterior al de consolidación del estatus pensional, entre ellos, la prima semestral de bonificación;

(iii) el Tribunal Administrativo de la Guajira, por medio del fallo del 30 de diciembre de 2013, confirmó la anterior determinación; y (iv) acató lo dispuesto por la jurisdicción, mediante Resolución UGM 48414 del 17 de octubre de 2013. 2.2 La sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de la Guajira, por medio de sentencia del 30 de enero de 2013, confirmó el fallo del Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Riohacha del 7 de diciembre de 2011, que declaró la nulidad de la Resolución 7161 del 16 de febrero de 2004 y ordenó a CAJANAL reliquidar la pensión gracia Acción Especial de Revisión Radicación: 11001-03-25-000-2016-00455-00 (2067-2016) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 con inclusión de todos los factores devengados en el año anterior al de la adquisición del estatus, con fundamento en lo que sigue: No se «comparte la liquidación que hace la entidad demandada en el acto de reconocimiento pensional, por cuanto la liquidación realizada sólo tuvo en cuenta el sueldo básico y el sobresuel do devengado por la demandante, dejando de lado la prima de clima, prima normal, prima de antigüedad, prima [semestral] de bonificación, prima de vacaciones y prima de navidad, correspondientes al año anterior al cumplimiento de su estatus pensional, esto es, cuando adquirió el derecho a la pensión gracia (por 50 años de edad y 20 años de servicio), período comprendido entre el 17 de mayo de 1977 y el 16 de noviembre de 2004».

Las pretensiones de la demanda están llamadas a prosperar en est e caso, tal como lo señaló el juzgado, «en la medida en que, como se observa del mismo cuerpo del acto, la entidad accionada no le liquidó los factores antes señalados que la actora devengaba al adquirir el estatus pensional [ ], pues al establecer el mo nto de la pensión se limitó a realizar la liquidación con el 75% del promedio del salario devengado durante 12 meses, aplicando las Leyes 33 y 62 de 1985 [ ], dándose así la violación aludida por la demandante».

Dentro de la anterior perspectiva, la entidad accionada «debe proceder a reliquidar la pensión [ ] gracia, incluyendo el 75% del promedio mensual de los factores que efectivamente devengaba la demandante en su último año [ ] anterior a la fecha en que adquirió su status pensional, 16 de noviembre de 2004, tal como lo dispuso el a quo».

Conforme a certificación del Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Riohacha lo decidido cobró ejecutoria el día 19 de febrero de 2013. 2.3 La causal de revisión invocada Acción Especial de Revisión Radicación: 11001-03-25-000-2016-00455-00 (2067-2016) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 La UGPP considera que la providencia del 30 de enero de 2013 está incursa en las causales de los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con fundamento en lo que sigue: Que si bien es cierto que «la señora VILMA MERCEDES NUÑEZ RUEDA acreditó los requisitos exigidos en la Ley 114 de 1913, no lo es menos que respecto de los factores salariales que se tuvieron en cuenta al momento de realizar la liquidación de la prestación económica, respecto de la prima [semestral] de bonificación del departamento de la Guajira que fue certificada por el ente nominador, existe una irregularidad como quiera que esta fue otorgada por ordenanza, en este sentido la Constitución de 1991, en su artículo 150, numeral 19, literal e), radicó en cabeza del Congreso de la República la facultad exclusiva de dictar las leyes marco o normas generales en las que se señalen los objetivos o criterios a los cuales se deben sujetar el Gobierno Nacional para señalar el régimen legal y prestacional de los empleados públicos».

La «fijación del régimen salarial y prestacional constituye una COMPETENCIA EXCLUSIVA que recae en el Congreso de la República y en el Gobierno Nacional, por lo cual, no es dable a las corporaciones públicas territoriales arrogarse dicha facultad y en lo que se refiere al régimen salarial, el Gobierno señaló el límite máximo salarial de los servidores públicos territoriales teniendo en cuenta su equivalencia con los del orden nacional».

A la «señora VILMA MERCEDES NUÑEZ RUEDA no se le puede efectuar la reliquidación de la prestación con el factor de la prima de bonificación del departamento de la Guajira, toda vez que fue creado por una ordenanza que carece de efectos jurídicos, al ser declarada nula en fallo de fecha 08 de diciembre de 2008 del Tribunal Administrativo de la Guajira y confirmada por el Consejo de Estado [ ] el 26 de abril de 2012».

La reliquidación ordenada «no puede mantenerse incólume, como quiera que además de contradecir la normatividad que consagra la Acción Especial de Revisión Radicación: 11001-03-25-000-2016-00455-00 (2067-2016) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 prestación, implica la destinación de recursos públicos para financiar una pensión en términos no acordes a derecho».

En este acápite, resulta pertinente evidenciar que el ponente inadmitió este recurso, mediante proveído del 30 de abril de 2018 1, para que la UGPP precise y sustente las causales invocadas. Para acatar lo anterior 2, la entidad accionante, se refirió a la causal del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, indicando que esta procede «cuando el reconocimiento de una pensión se haya obtenido con desconocimiento del debido proceso».

Respecto del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 aseveró que «la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo a la ley [ ]». 2.4. Contestación y concepto en la acción de revisión La señora Minia Vilma Mercedes Núñez Guerra guardó silencio. El agente del Ministerio Público conceptuó que hay lugar a la «revocatoria de la sentencia confirmatoria por examinar, dado que, en efecto, es atributo del Gobierno Nacional y del Legislativo la facultad general, de carácter exclusivo y excluyente, de determinación salarial pública, no siendo de recibo la abrogación que de tal potestad se haga por las corporaciones administrativas territoriales, en este caso, por la Asamblea Departamental de la Guajira, para consagrar disposiciones como la creación de la prima de bonificación del Departamento de la Guajira, que fue incorporada en la liquidación de la pensión gracia».

En ese orden, se debe declarar fundado el recurso especial impetrado por la UGPP. 1 Folios 203 y 204. 2 Folios 208 a 211. Acción Especial de Revisión Radicación: 11001-03-25-000-2016-00455-00 (2067-2016) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 3.

CONSIDERACIONES 3.1 Competencia Como la demanda se presentó el 18 de mayo de 2016, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), esta Corporación es competente para conocerla, en aplicación de lo dispuesto por el párrafo segundo del artículo 249 ejusdem3. De igual forma, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019.

Por otro lado, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Consejo de Estado es competente para conocer de la revisión de las providencias judiciales «que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza […] a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación». 4 3.2 Legitimación La Corte Constitucional, en la sentencia SU-427 de 2016, consideró que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, se gún 3 «Artículo 249.

Competencia. […] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 4 Cabe agregar, que la Corte Constitucional, a través de la Sentencia SU -427 de 2016, también reconoció a la UGPP como sujeto activo para presentar la acción de revisión de que trata el citado artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, a través de sus Salas Especiales de Decisión, 5 ha admitido expresamente que la UGPP está habilitada para adelantar esta clase de procesos. Adicionalmente, es conveniente resaltar que, según el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013, 6 la UGPP tiene competencia para adelantar o asumir acciones de esta naturaleza. 3.3 Oportunidad Con el fin de analizar si la acción de revisión fue interpuesta oportunamente, se evidencia que el artículo 251 del CPACA dispone que el término para interponer la acción de revisión, en los casos referidos en la normativa transcrita, es dentro de los 5 años siguientes a la ejecutoria de la sentencia. La Corte Constitucional en sentencia SU-427 de 20167, precisó que, en los eventos en los que el recurrente sea la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, el término de caducidad de cinco años para interponer la acción de revisión no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, comoquiera que fue tan solo en esta fecha que la mencionada entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo la extinta Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. 6 «Artículo 6°.

Funciones. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) cumplirá con las siguientes funciones: […] 6. Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen. […]» 7 Sentencia 11 de agosto de 2016.

Acción de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- contra la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín y otro. Acción Especial de Revisión Radicación: 11001-03-25-000-2016-00455-00 (2067-2016) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 Con fundamento en lo anterior, se advierte que la sentencia objeto de revisión (del 30 de enero de 2013) cobró ejecutoria el 19 de febrero de 2013.

Así las cosas, teniendo en cuenta que el artículo 251 del CPACA previó cinco años para promover la acción de revisión y, que la Corte Constitucional señaló que dicho periodo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la que la UGPP asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía CAJANAL, es posible concluir que como la demanda se presentó el 18 de mayo de 2016, aquella se encuentra en tiempo. 3.4 Problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la sentencia del Tribunal Administrativo de la Guajira del 30 de enero de 2013 está inmersa en las causales de los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permiten acudir a la revisión cuando (i) el derecho al reconocimiento pensional se ha obtenido con «violación al debido proceso» o (ii) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 3.5 La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 8 estableció la posibilidad de revisar las providencias judiciales que hubieran decretado (o decreten) el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, cuando se dieran las siguientes circunstancias:

ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. [Apartes tachados INEXEQUIBLES] Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revi sadas 8 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los R egímenes Pensionales exceptuados y especiales.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

Si bien el precepto jurídico transcrito indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, actualmente regulado por los artículos 248 y siguientes del CPACA, lo cierto es que presenta ciertas particularidades que han sido advertidas y señaladas tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, de la siguiente manera: ➢ Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, como los autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como los de transacción y conciliación. ➢ Están legitimadas para su interposición: el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de l Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones.

Acción Especial de Revisión Radicación: 11001-03-25-000-2016-00455-00 (2067-2016) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 ➢ Respecto de su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. ➢ No se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate jurídico sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. ➢ Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con los principios de cosa juzgada y de seguridad jurídica, por lo que constituyen una excepción que s olo debe admitirse frente a un fin legítimo, como lo es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.

Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequ ibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, donde reiteró 9 que el recurso extraordinario de revisión procede contra 9 Corte Constitucional, sentencia C -871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injust a. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio res iudicata pro veritate habertur para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una Acción Especial de Revisión Radicación: 11001-03-25-000-2016-00455-00 (2067-2016) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 sentencias ejecutoriadas «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada».

En definitiva, el principio de cosa juzgada admite tanto las excepciones dispuestas por el legislador como las previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario y, por ende, la acción especial que en este caso se impetra. 3.6 Las causales de revisión invocadas La entidad demandante invocó como sustento de la acción de revisión las causales previstas en el los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señalan lo siguiente: Artículo 20.

Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. […] a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 3.7 Caso concreto. 3.7.1.

De la causal de revisión del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 En sentencia proferida el 5 de febrero de 2019, la Sala 22 Especial de Decisión 10 precisó que de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, el derecho fundamental alegado comprende los siguientes tres elementos: «i) el derecho al juez natural o funcionario competente; ii) el derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme sentencia injusta y reabrir un proceso ya fene cido.

Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 10 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión, sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. Acción Especial de Revisión Radicación: 11001-03-25-000-2016-00455-00 (2067-2016) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem.» En el presente caso, la UGPP no argumenta ninguna vulneración sobre las garantías constitucionales antes mencionadas; su inconformidad se fundamenta en un presunto exceso de la sentencia recurrida en el derecho reconocido al demandado y, en razón de ello, dirige su alegato a cuestionar la reliquidación de la pensión gracia con la inclusión de la prima semestral de bonificación del departamento de la Guajira.

En consecuencia, lo que procede es el estudio de aquel planteamiento bajo la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3.7.2 De la causal de revisión del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 Lo que se ha de dilucidar es si la señora Vilma Mercedes Núñez Guerra tiene derecho a la reliquidación de la pensión gracia con inclusión de la prima semestral de bonificación semestral, teniendo en cuenta el origen de esta prerrogativa (Ordenanzas 40 de 1981 y 25 de 1983, declaradas nulas por esta Corporación), 3.7.2.1 Breve marco normativo de la reliquidación de la pensión gracia Para empezar, es importante poner de relieve que la pensión gracia es una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, que compensa los bajos niveles salariales que estos percibían respecto de las asignaciones salariales que devengaban en su momento los Acción Especial de Revisión Radicación: 11001-03-25-000-2016-00455-00 (2067-2016) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 docentes vinculados directamente con la Nación 11.

Esta prestación no se reconoce atendiendo los aportes efectuados a la entidad de previsión social, sino con cargo al tesoro público, lo que resulta reafirmado por el Decreto 81 de 1976, que transfirió su pago a la Caja Nacional de Previsión Social. Ahora bien, la pensión gracia no se rige por las Leyes 33 y 62 de 1985, porque no se trata de una prestación ordinaria, sino especial y fue excluida de esa reglamentación por determinación del legislador al tenor del artículo 1º - inciso 2 - de la primera disposición en comento 12.

Las pensiones especiales deben regularse por las normas aplicables a ellas y, en el caso de la pensión gracia, según las voces del artículo 2º de la Ley 114 de 1913 se liquidaba atendiendo la mitad del sueldo que hubiere devengado el docente durante los dos últimos años de servicio y en evento de que ellos hubieran sido distintos, se tenía en cuenta su promedio.

El aludido monto y promedio fue modificado por la Ley 4ª de 1966, normativa que, sin hacer excepción alguna, a diferencia de lo que ocurre con la Ley 33 de 1985, precisó en su artículo 4º lo siguiente: «A partir de la vigencia de esta ley, las pensiones de jubilación e invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de derecho público, se liquidarán y se pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios ».

La Ley 4ª de 1966, fue reglamentada por el Decreto 1743 de 1966 13, cuyo artículo 5º reiteró que las pensiones de jubilación se liquidarían tomando como base el 75% del promedio mensual de los 11 Ver al efecto sentencia de unificación por importancia jurídica CE- SUJ-SII-11- 2018. Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda - CP.

Dr. Carmelo Perdomo Cuéter – 21 de junio de 2018. Expediente 25000 -23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014), demandante: Gladys Amanda Hernández Triana, demandado: UGPP. 12 «ARTÍCULO 1º de la Ley 33 de 1985. - […] No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones». 13 «por el cual se reglamenta la Ley 4ª de 1966».

En este punto resulta pertinente aclarar que «el último año de servicio» a que aluden las disposiciones atrás referenciadas, en el caso de la pensión gracia, debe entenderse como la anualidad anterior a la adquisición o consolidación del derecho, pues a partir de ese momento empieza a devengarse, por su carácter especial. Por virtud de lo expuesto, es improcedente la liquidación de la pensión gracia con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro, pues esta prerrogativa se causa con el cumplimiento de los requisitos fijados en la ley y constituye un derecho invariable, salvo los ajustes anuales de ley.

Así las cosas, la pensión gracia se liquida con todos los factores salariales devengados en el año anterior a la consolidación del derecho y no es posible ajustarla por nuevos tiempos de servicios prestados o factores devengados. 3.7.2.2 Prima semestral de bonificación del Departamento de la Guajira En este punto, es pertinente señalar que esta Corporación, mediante sentencia del 26 de abril de 2012 15, confirmó la decisión del Tribunal Administrativo de la Guajira que declaró nulas las Ordenanzas 40 del 17 de diciembre de 1981 y 25 de 30 de noviembre de 1983, por cuanto las autoridades Departamentales carecen de competencia para crear salarios y prestaciones, así: Competencia constitucional de las Asambleas Departamentales.

El artículo 300 de la Carta dispone en el numeral 7, que corresponde a las Asambleas Departamentales: “…Determinar…las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleos; crear los establecimientos 14 «Devengar es adquirir derecho a alguna percepción o retribución por razón de trabajo, servicio u otro título, como lo define el diccionario de la Real Academia, cuando percibir es recibir, obtener el pago.

El primero es un concepto jurídico, el segundo lo es de hecho». 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, radicado 44001 -23-31-000- 2005-01035-01(0355-09), M.P. Gerardo Arenas Monsalve. Acción Especial de Revisión Radicación: 11001-03-25-000-2016-00455-00 (2067-2016) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 públicos y empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta.” (Negrillas de la Sala).

Del anterior texto constitucional se infiere q ue la facultad que se le otorgó a las Corporaciones públicas de los distintos entes territoriales y a sus representantes para fijar las escalas de remuneración, entendidas como un ordenamiento numérico contentivo de los diferentes grados de remuneración qu e puedan existir, deben ejercerse dentro del marco de las disposiciones legales conforme a la ley general que sobre la materia expidió el Congreso de la República, esto es, la Ley 4ª de 1992.

En este sentido, la fijación del régimen salarial y prestaci onal constituye competencia que la Constitución y la ley reservó de forma exclusiva al Gobierno Nacional, con observancia de los parámetros dados por el Congreso de la República, en virtud de los cuales es claro que no es dable a otro organismo arrogarse d icha facultad. Se insiste por la Sala en la competencia concurrente o si se quiere, compartida, entre el legislador y el ejecutivo, en virtud de la cual, el Congreso determina los parámetros generales a los que debe sujetarse el ejecutivo para fijar el ré gimen salarial y prestacional.

En consecuencia, como ya lo ha precisado esta Corporación, 16 la determinación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales es competencia del Gobierno Nacional, de acuerdo con los parámetros señalados por el legislador, y no a las Corporaciones Públicas Territoriales, las que además, tienen prohibido arrogarse esta facultad; y en lo que se refiere al régimen salarial, el Gobierno señaló el límite máximo salarial de los servidores públicos territoriales teniendo en cuenta su equivalencia con los del orden nacional.

Siendo así son ilegales las normas de carácter local, como ordenanzas, acuerdos municipales, resoluciones o acuerdos de establecimientos públicos bien sean nacionales o del orden departamental, que regulen la materia. Al respecto la jurisprudencia de esta Corporación ha dicho: “…Bajo la antigua Constitución Nacional la expedición del RÉGIMEN PRESTACIONAL de los empleados estatales era de competencia del Legislador.

Y bajo la Constitución Política de 1991 y conforme a la Ley Marco el Gobierno Nacional tiene competencias en dicha materia para regularlas en el ámbito 16 Ver entre otras, Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de marzo de 2001, Expediente No. 6179 (3241-00), Actor VICTOR MANUEL ROJAS GUTIERREZ; y fallo del 19 de mayo de 2005, Expedientes No. 11001032500020020211 01, No. INTERNO: 4396 – 2002, Actor LUIS EDUARDO CRUZ PORRAS (Acumulados Nos. 11001032500020020209 01 (4333-02), actor AUGUSTO GUTIERR EZ Y OTROS; 11001032500020020213 01 (4406-02), actor ENRIQUE GUARIN ALVAREZ; y 11001032500020020230 01 (4767-02), actor PABLO EMILIO ARIZA MENESES Y OTROS), Consejero Ponente DR. JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE.

La Ley 11 de 1986 (Estatuto Básico Municipal) determinó parámetros de competencias para los MUNICIPIOS, dentro de los cuales quedó claramente establecida su competencia limitada en MATERIA SALARIAL y la competencia del Legislador en MATERIA PRESTACIONAL. Y en el parágrafo del art. 43 determinó: “Las situaciones jurídicas laborales definidas por disposiciones municipales no serán afectadas por lo establecido en los artículos 41 y 42 de la presente Ley.

“, con lo cual dejó a salvo las SITUACIONES CONSOLIDADAS Y DEFINIDAS al amparo de normas municipales. Y sin que esto signifique que tales normas (v. gr. Prestacionales) puedan seguir vigentes y produciendo efectos en nuevos casos. El D. L. 1333 de 1986 (régimen municipal) dispuso: a.) Fijó la competencia de los Concejos Municipales para la adopción de la nomenclatura y la clasificación de los empleos de las Alcaldías, Secretarías y de sus Dependencias, fijando las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos (art. 288); b.) Determinó que el régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos municipales “será el que establezca la Ley” (Art. 291) y, de esta manera, no facultó a los Concejos, ni a otras autoridades municipales para reglar la materia prestacional, como tampoco para hacer compilaciones de normas legales en actos administrativos locales. c.) Dando aplicación a la figura jurídica del derecho adquirido, dispuso que las situaciones jurídicas laborales definidas por disposiciones municipales no serían afectadas por lo establecido en sus artículos anteriores.

(Parágrafo del art. 293). Así, se ha interpretado que el Legislador extraordinario dejó a salvo aquellas situaciones que en materia prestacional se lograron consolidar y s e reconocieron a servidores que previamente cumplieron los requisitos señalados en disposiciones extralegales municipales, lo cual es entendible para evitar perjuicios para quienes a ellas se sometieron 17 Ha dicho la jurisprudencia de esta sección siguien do los anteriores parámetros normativos y jurisprudenciales que en relación con los empleados públicos de las entidades territoriales, compete al Gobernador fijar los emolumentos pero con sujeción a la Ley y a las Ordenanzas (artículo 305 numeral 7º): “(…) Existe, para efectos de fijar salarios, un régimen de competencia concurrente entre el Congreso, el Gobierno Nacional, las Corporaciones administrativas colegiadas del orden Departamental y Municipal (Asambleas y Concejos) y el ejecutivo territorial (Gobernadores y Alcaldes) que fue ratificada 17 Consejo de Estado Sección Segunda Subsección B. C.P. Dr. Alejandro Ordoñez Maldonado.

Sentencia del 28 de septiembre de 2006. Rad. No. 73001 -23-31-000-2001- 00841-01(05279-02). Actor: Jorge Rojas Padilla. Demandado: Municipio de Ibagué. Acción Especial de Revisión Radicación: 11001-03-25-000-2016-00455-00 (2067-2016) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 por la Corte Constitucional en sentencia C-510 de 1999 (14 de Julio) Magistrado Ponente Dr. Alfredo Beltrán Sierra. 18 La competencia del Gobierno Nacional para fijar el límite máximo salarial de la remuneración de los empleados de los entes territoriales no desconoce la competencia que la misma Constitución expresamente otorgó a las autoridades de dichos entes para fijar, por una parte, las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de emp leos dentro de su jurisdicción, artículos 300, numeral 7, y 313, numeral 6, de la Constitución, y, por otra, para determinar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, artículos 305, numeral 7, y 315, numeral 7, de la Constitución (…) 19 Teniendo claro entonces que las autoridades Departamentales carecen de competencia para crear salarios y prestaciones, procede confirmar la sentencia apelada y que decidió anular las Ordenanzas 40 de 1981 y 025 de 1983 expedidas por la Asamblea Departamental de la Guajira, en cuanto, desbordando el ámbito de sus competencias crearon una prima semestral para los educadores al servicio del departamento. 3.7.2.3 Análisis del caso concreto En el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 44001-33- 31-001-2006-00492-01, se acreditó lo siguiente: ➢ CAJANAL, por Resolución 7161 del 16 de febrero de 2006, reconoció a la señora Vilma Mercedes Núñez Guerra una pensión gracia, efectiva a partir del 16 de noviembre de 2004.

La cuantía fue equivalente al 75% del salario promedio de 12 18 En esa sentencia se señaló: “[ ] 4.3. En estos términos, para la Corte es claro que existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los p rincipios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen.

Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador. Tercero, las asambleas departamentales y concejos municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate.

Cu arto, los gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos corres pondientes. Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional” 19 Consejo de Estado – Sección Segunda Subsección “B”.

C.P. Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Expediente No. Interno. 0417 -09. Sentencia del 15 de abril de 2010. Demandante. Maria Stella Martínez Cifuentes. Demandado. Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Salud y la E.S.E. Hospital San José del Municipio de la Palma. Acción Especial de Revisión Radicación: 11001-03-25-000-2016-00455-00 (2067-2016) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 meses, con inclusión de la asignación básica y el sobresueldo 20. ➢ La Secretaría de Educación del Departamento de la Guajira certificó, el 15 de diciembre de 2009, que la señora Vilma Mercedes Núñez de Guerra en los años 2003 y 2004 devengó los siguientes factores: asignación mensual, sobre sueldo, prima de clima, prima normal, prima de antigüedad, prima [semestral] de bonificación, prima de vacaciones y prima de navidad21.

En el presente asunto, la UGPP no discute el derecho a la pensión gracia ni la norma que se aplicó para su liquidación. La controversia gira únicamente en cuanto a la inclusión de la prima semestral de bonificación, por lo que sobre ello se habrá de centrar el análisis. En la sentencia objetada (del 30 de enero de 2013), el juez de instancia ordenó la reliquidación de la pensión gracia con inclusión, además de la asignación básica y el sobresueldo (Resolución 7161 de 2006), de las primas de clima, normal, de antigüedad, semestral de bonificación, de vacaciones y de navidad, devengadas por la señora Vilma Mercedes Núñez Guerra en el año anterior al de consolidación del estatus pensional.

En primer término, es preciso evidenciar que la Sección Segunda, mediante auto del 14 de octubre de 2021, enfatizó, en un caso de contornos similares, la necesidad de unificar jurisprudencia respecto de si es imperativo o no la verificación ex ante de la legalidad del pago percibido por concepto de sobresueldos o primas creados por ordenanzas, toda vez que existen criterios jurisprudenciales divergentes, lo cual ha conducido a que a algunos docentes se les niegue la reliquidación de la pensión gracia con la inclusión de los aludidos emolumentos, pese a que otros, en 20 Folios 2 a 4 cuaderno expediente ordinario. 21 Folios 60 61 cuaderno expediente ordinario.

Lo anterior, pone en evidencia que la Corporación reconoce que, en estos casos de factores extra legales, su posición ha variado. Al respecto, basta evidenciar que para la época en que se profirió la decisión que se revisa, posibilitó la reliquidación de una pensión gracia sin la verificación ex ante de ningún factor23, así: «es claro que en la liquidación de la pensión gracia se deben incluir todos los factores salariales percibidos por la demandante, durante el año inmediatamente anterior a aquél en que cumplió con los requisitos de tiempo y edad, para hacerse merecedora a e ste reconocimiento pensional especial.

En otras palabras, la liquidación de la pensión gracia sólo es posible respecto de factores devengados al momento de la consolidación del status pensional. […] En ese orden, la Sala confirmará la sentencia del Tribu nal que anuló las resoluciones acusadas, por cuanto en el acto administrativo de reconocimiento de la pensión gracia no se tuvo en cuenta lo percibido por la actora por concepto de prima de navidad, prima de vida cara, prima de alimentación en el último añ o de servicio, factores que se certificó como devengados por la docente la Gobernación de Antioquia en documento visible a folios 4 a 6. […] Conforme a lo anterior, la Sala comparte la decisión del Tribunal que ordenó la inclusión de los factores salaria les en la base de liquidación pensional y el incremento a la cuantía pensional atendiendo el IPC al momento en que la demandada adquirió el estatus pensional, en consideración a la perdida (sic) del poder adquisitivo constante de su valor.» (negrita de la Sala de Subsección).

Así las cosas, no se desconoce que la prima semestral de bonificación es un factor salarial creado por una entidad del orden territorial y, por esa razón, las ordenanzas que la crearon fueron declaradas nulas por esta Corporación. Con todo, se observa que la postura del Consejo de Estado, en cuanto a la posibilidad de tener en cuenta factores como el referenciado para la liquidación 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 15001 -33-33-010-2014-00148-01 (0600-2020), M,P. Gabriel Valbuena Hernández. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del 24 de enero de 2013, radicación: 05001 -23-31-000-2004-06407-01(2435-11), actor: Nubia Rosa Benjumea Zuluaga, Acción Especial de Revisión Radicación: 11001-03-25-000-2016-00455-00 (2067-2016) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 de la pensión gracia de jubilación ha variado, pues se ha considerado (i) computarlos en atención a su naturaleza salarial y (ii) excluirlos por haber sido creados sin competencia para el efecto.

Un ejemplo claro sobre el particular, es que el Tribunal Administrativo de Boyacá evidenció la anterior divergencia de criterios en un caso similar y pidió una unificación, en la medida en que: - Una (tesis), consistente en que en la reliquidación pensional es necesario verificar ex ante, si el reconocimiento del 20% devengado (creado por Ordenanza 23 de 1959, declarada nula), se encontraba soportado en el ordenamiento jurídico aplicable, toda vez que de no ser así, no es posible validar su inclusión en el ingreso base de liquidación. Lo anterior, porque: […] si el sobresueldo del 20%, creado mediante la Ordenanza 23 de 1959, fue percibido durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional - en virtud de proceso ejecutivo laboral - y el docente tiene la condición de nacionalizado, no es procedente la inclusión del factor en la reliquidación de la pensión gracia, por cuanto los beneficios allí contenidos no pueden ser reconocidos a aquellos docentes que se hubieren vinculado como nacionalizados, después de la expedición de la Ley 43 de 1975.

En armonía con lo anterior, si el docente se encontraba vinculado antes de la reforma constitucional de 1968, se le continúa aplicando el régimen que venía gozando o el nuevo si le es igual o más favorable y no puede ser desmejorado salarialmente. No obstante, si fue vinculado después de 1968, queda sometido a las regulaciones que señale el legislador quien es el competente para fijar salarios o factores salariales. […] En suma a aquellos docentes que se vincularon después de la Ley 43 de 1975 por medio de la cual se nacionalizó el servicio público de educación, no es posible incluir el sobresueldo del 20% creado la Ordenanza 23 de 1959, en la base de liquidación de la pensión gracia, ya que el beneficio se dio, sin que el docente fuese acreedor para ello, por lo tanto [no se] puede validar su reconocimiento, cuando se encuentra demostrado que su fundamento es ilegal e inconstitucional. - Otra (tesis), relativa a que se debe incluir en la pensión lo percibido por concepto de sobresueldo del 20% creado por la Acción Especial de Revisión Radicación: 11001-03-25-000-2016-00455-00 (2067-2016) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 Ordenanza 23 de 1959, sin más requisito que su percepción en el período que surte efectos para determinar su base de liquidación 24.

Así las cosas, en el caso particular, la decisión de ordenar que se liquidara la pensión gracia con todos los factores salariales devengados en el año anterior al estatus, sin excluir expresamen te la prima semestral de bonificación, era razonable, comoquiera que, para el 30 de enero de 2013, cuando se produjo la sentencia de segunda instancia, la jurisprudencia del Consejo de Estado posibilitaba admitir su inclusión, sin que exista una posición unificada sobre el punto.

Por esa razón, no puede afirmarse que la providencia ahora analizada se haya proferido de manera arbitraria o con un desconocimiento flagrante del precedente aplicable. Además, la señora Vilma Mercedes Núñez Guerra, en su condición de docente nacionalizada del Departamento de la Guajira, devengó la prima semestral de bonificación en virtud de las Ordenanzas 40 del 17 de diciembre de 1981 y 25 de 30 de noviembre de 1983 (años 2003 y 2004), actos que fueron declarados nulos hasta el año 2012, por lo que aún gozaban de la presunción de legalidad.

Sobre el particular, es de destacar que, a pesar de que en varias oportunidades se ha señalado por el Consejo de Estado que los efectos de la nulidad de un acto administrativo se retrotraen su nacimiento, también ha optado por mantener las situaciones jurídicas consolidadas que nacieron bajo su vigencia, conforme al principio de confianza legítima 25. 24 Ver auto del 7 de octubre de 2021, radicado 15001 -33-33-010-2014-00148-01 (0600-2020), M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 9, sentencia del 13 de agosto de 2021, radicado 66001-33-33-001-2012- 00141-01, M.P. Gabriel Valbuena Hernández. «Esta consecuencia resarcitoria implica, en materia contenciosa administrativa, que los efectos de los fallos que declaran la nulidad sean hacía el pasado, esto es ex tunc, ya que no basta que el acto ilegal sea retirado del ordenamiento jurídico a partir de la decisión judicial, sino que es necesario que las situaciones particulares que surgieron en su vigencia queden como estaban ab initio, ya que no de otra manera podrían restituirse las cosas a su estado anterior. 47.

Sin embargo, estos efectos ex tunc solo pueden predicarse de situaciones jurídicas particulares que no están consolidadas, es decir, de aquellas que surgieron en virtud del acto declarado nulo, pero que aún no se han definido, porque se encuentran cuestionadas en sede administrativa o judicial. 48. No ocurre lo mismo respecto de las situaciones consolidadas que ya no son susceptibles de ser discutidas en vía administrativa y/o judicial, por cuanto los fallos de nulidad no las pueden afectar, porque sus efectos son ex nunc».

Así las cosas, comoquiera que la UGPP no argumentó ni logró demostrar alguna vulneración sobre las garantías constitucionales que abarca el derecho al debido proceso, no hay lugar a declarar fundada la acción de revisión por la causal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En el mismo sentido, comoquiera que la posición adoptada por el Tribunal Administrativo de la Guajira guardó armonía con una jurisprudencia imperante para la época, su decisión no excedió lo dispuesto por la ley y, por lo tanto, constituye una situación consolidada al amparo de la cosa juzgada cuyos efectos deben mantenerse incólumes para salvaguardar los principios superiores de la seguridad jurídica y la confianza legítima; en consecuencia, tampoco se configura la casual b) de la norma ejusdem.

En conclusión, la Sala encuentra infundada la acción de revisión interpuesta por la UGPP, al no haberse configurado las causales contempladas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 3.8 De la condena en costas El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público».

Esta Corporación55 ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro Público, así como un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de Acción Especial de Revisión Radicación: 11001-03-25-000-2016-00455-00 (2067-2016) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 23 seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

Por lo anterior, la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, FALLA Primero. Declarar infundada la acción de revisión promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) por las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del Tribunal Administrativo de la Guajira, del 30 de enero de 2013, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas.

Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado