1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., veintinueve (29) de junio de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Radicación número: 08001 12 33 1000 2006 01228 01 Actora: CLUB SOCIAL PRANA Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho TESIS: SE MODIFICA EL FALLO APELADO, EN ATENCIÓN A QUE SE ENCONTRÓ PROBADA LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA, AL NO HABERSE DEMOSTRADO EL INTERÉS DIRECTO PARA DEMANDAR DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EMITIDOS POR LA ADMINISTRACIÓN, CIRCUNSTANCIA QUE INHIBE A LA SALA PARA PRONUNCIARSE SOBRE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la CORPORACIÓN CLUB SOCIAL PRANA contra la sentencia de 31 de octubre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico – Subsección de Descongestión1, que denegó las pretensiones de la demanda. 1 En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 08001 12 33 1000 2006 01228 01 Actora: CLUB SOCIAL PRANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1- La Demanda La CORPORACIÓN CLUB SOCIAL PRANA, mediante apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo2, presentó demanda contra el INSTITUTO DISTRITAL DE URBANISMO Y CONTROL DEL DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA - IDUC, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de las resoluciones núms. 064 de 9 de septiembre de 2004, 400 de 7 de julio de 2005 y 684 de 19 de septiembre de 2005, expedidas por el Gerente General de la mencionada entidad, que impusieron una sanción al señor CARLOS BULA VIECO, con multa de 200 salarios mínimos legales mensuales, equivalentes a la suma de $71.600.000; ordenaron la demolición de unas obras en un inmueble; y la suspensión de servicios públicos.

A título de restablecimiento del derecho solicitó: 2 En adelante CCA 3 Número único de radicación: 08001 12 33 1000 2006 01228 01 Actora: CLUB SOCIAL PRANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] 2.- Que a consecuencia de la nulidad solicitada y decretada judicialmente mediante sentencia, el Instituto Distrital de Urbanismo y Control del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla – IDUC – sea condenado a resarcirle a los demandantes los perjuicios recibidos por la expedición de los actos demandados y de su ejecución que resulten probados en el proceso.

La reparación de los perjuicios que recibe el actor debe ser integral, y con las técnicas actuariales de aplicación en la justicia colombiana. 3.- Que la demandada por la conducta temeraria sea condenada a costas y agencias en derecho. 4.- Que sea condenada la demandada al reconocimiento y pago de perjuicios morales y al deterioro good will de la sociedad actora […]”.

I.2. Hechos Señaló que la sociedad tiene como objeto social el desarrollo de actividades recreacionales y culturales con ánimo de lucro; y que en cumplimiento de su objeto social tomó en arriendo el local comercial ubicado en la carrera 49 C #76 – 144 de Barranquilla, con la finalidad de explotar actividades comerciales en el área social, recreacional y cultural.

Afirmó que realizó una remodelación en el mencionado inmueble, con el consentimiento del arrendador y sujetándose al Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, obras que terminaron en el año 2004 y que tuvieron un valor de $1.000.000.000. 4 Número único de radicación: 08001 12 33 1000 2006 01228 01 Actora: CLUB SOCIAL PRANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que la iniciación de la actividad económica que se desarrollaría en el local, estaba prevista para el año 2005, no obstante, esto no ocurrió debido a que a través de los actos administrativos, cuya nulidad se pretende, se ordenó la suspensión de los servicios públicos y la demolición de la obra realizada.

Aseveró que el sancionado en los actos administrativos fue el señor CARLOS BULA VIECO, pero que no es el directo responsable del bien inmueble objeto de sanción, ni tampoco quien soporta real y materialmente lo ordenado, ya que es la sociedad quien debe asumirla. Puso de presente que no le fue comunicado el inicio del procedimiento urbanístico sancionatorio, razón por la que no tuvo la oportunidad de ejercer su defensa técnica en el mismo, infringiéndose lo establecido en el artículo 28 del CCA.

Indicó que una vez tuvo conocimiento de los actos administrativos, a través de apoderado, solicitó a la entidad la revocatoria directa de los mismos por violación a sus derechos fundamentales, sin que se 5 Número único de radicación: 08001 12 33 1000 2006 01228 01 Actora: CLUB SOCIAL PRANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co haya accedido a su petición, pues mediante la Resolución núm. 684 de 19 de septiembre de 2005 se confirmaron las decisiones.

Informó que, de acuerdo con el análisis realizado por su asesor financiero, al momento de presentar la demanda había sufrido unos perjuicios económicos no menores a los $3.080.000.000. Aseguró que la obra civil que se adelantó en el inmueble, objeto de la sanción, contaba con el respectivo permiso de uso del suelo; y que con fundamento en el mismo se efectuó la construcción. Señaló que interpuso una acción de tutela por la vulneración de sus derechos constitucionales a la igualdad, seguridad jurídica, defensa y debido proceso, la cual fue resuelta en primera instancia por el Juzgado Penal Municipal de Barranquilla, en el sentido de conceder el amparo solicitado y ordenar a la entidad tutelada que se abstuviera de ejecutar los actos administrativos hasta tanto la justicia contencioso administrativa decidiera sobre la legalidad de los mismos.

Contra la anterior decisión, el IDUC interpuso recurso de apelación y el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Barranquilla, a través de 6 Número único de radicación: 08001 12 33 1000 2006 01228 01 Actora: CLUB SOCIAL PRANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia de segunda instancia, decidió confirmar en todas sus partes el amparo concedido.

I.3. Fundamentos de derecho La actora alegó que los actos administrativos demandados violaron las siguientes normas: 1. Constitución Política: artículos 29 y 209. 2. Decreto 01 de 1984: artículo 1º. Explicó el concepto de la violación en los siguientes términos: Violación de las normas superiores. A juicio de la demandante, los actos administrativos acusados vulneraron las normas citadas con anterioridad, por cuanto la publicidad es un principio rector de las actuaciones administrativas, razón por la que antes y después de adoptarse una decisión es preciso que los destinatarios de la misma tengan conocimiento de su existencia. Adicionalmente, argumentó que el debido proceso debe ser garantizado por parte de la administración en todas las actuaciones 7 Número único de radicación: 08001 12 33 1000 2006 01228 01 Actora: CLUB SOCIAL PRANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que desarrolla, pues, en caso contrario, la decisión que se adopte es nula de pleno derecho; y que el debido proceso como derecho fundamental genérico y la defensa técnica como derecho especifico, imponen que las actuaciones administrativas que afecten derechos particulares permitan su ejercicio en debida forma.

Violación a las normas de procedimiento administrativo aplicables a la producción y publicación de los actos administrativos. La actora expuso que los actos administrativos demandados no respetaron los procedimientos administrativos establecidos en el libro primero del Decreto 01 de 1984; y, asimismo, consideró vulneradas las normas jurídicas locales en materia de urbanismo y control, entre ellas, el permiso de uso del suelo y el POT.

I.4. Contestación de la demanda La demanda fue admitida por auto de 1o. de diciembre de 20083, en el que se ordenó la notificación a la entidad que expidió los actos acusados, al Alcalde el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y al señor CARLOS BULA VIECO. 3 Folio 55 C. 1. 8 Número único de radicación: 08001 12 33 1000 2006 01228 01 Actora: CLUB SOCIAL PRANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.4.1.- El Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, actuando por conducto de apoderado, contestó la demanda en la cual se opuso a la prosperidad de las pretensiones.

Propuso como excepción la de INEPTA DEMANDA, la que sustentó en que los actos administrativos acusados no se allegaron en original o copia auténtica, razón por la que no debe otorgárseles valor probatorio alguno. I.4.2.- El Instituto Distrital de Urbanismo y Control - IDUC, actuando por conducto de apoderado, manifestó que de la demanda es posible concluir que el señor CARLOS BULA VIECO elaboró para la demandante unas obras sin la correspondiente licencia de construcción, motivo por el que fue declarado responsable de contravenir las normas urbanísticas, sin que fuera posible que la administración conociera que la aquí demandante era la arrendataria, ya que nada se dijo al respecto durante el trámite que se adelantó. Que, en ese orden de ideas, los actos administrativos demandados son legales y el reproche que se le hace en cuanto a la no publicidad de los mismos, tampoco es de recibo, ya que la demandante tuvo conocimiento de la decisión de la administración, circunstancia que 9 Número único de radicación: 08001 12 33 1000 2006 01228 01 Actora: CLUB SOCIAL PRANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se hizo evidente con la solicitud de revocatoria directa de la decisión sancionatoria.

Propuso como excepción la CADUCIDAD de la acción, debido a que ésta debió promoverse entre el 16 de agosto y el 16 de diciembre de 2005, pero como la demanda se presentó el 11 de mayo de 20064, es claro que dicho fenómeno ya había operado. I.5. Coadyuvancia El señor CARLOS BULA VIECO, a través de apoderado, presentó escrito en el que coadyuvó la solicitud de nulidad de los actos administrativos demandados por la sociedad actora, argumentando que la ejecutora y constructora del proyecto de remodelación de la Casa de Eventos la Parranda fue la sociedad CLUB SOCIAL PRANA.

II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal, en sentencia de 31 de octubre de 2014, denegó las pretensiones de la demanda, de la siguiente manera: 4 Así fue señalado por el IDUC en su contestación de demanda, pero conforme consta a folio 10 del expediente, la demanda fue presentada el 6 de junio de 2006. 10 Número único de radicación: 08001 12 33 1000 2006 01228 01 Actora: CLUB SOCIAL PRANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]

PRIMERO: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en COSTAS.

TERCERO

NOTIFÍQUESE al señor Agente del Ministerio Público.

CUARTO: ARCHÍVESE el expediente una vez ejecutoriada esta providencia. […]”. Para tal efecto adujo, en esencia, lo siguiente: Que le correspondía determinar, en principio, si el CLUB SOCIAL PRANA se encontraba legitimado para demandar la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales se le impuso una sanción urbanística al señor CARLOS BULA VIECO, con ocasión de las obras civiles de adecuación realizadas en el inmueble ubicado en la carrera 49 C #76-144 de la ciudad de Barranquilla.

En ese orden de ideas, se refirió a la noción de legitimación en la causa y a los elementos probatorios allegados, de lo que concluyó que ni la CORPORACIÓN CLUB SOCIAL PRANA ni ninguno de sus representantes figuran como arrendatarios del inmueble antes referido, ya que al analizar el contrato de arrendamiento comercial de fecha 30 de julio de 2004, se observa que se encuentra suscrito 11 Número único de radicación: 08001 12 33 1000 2006 01228 01 Actora: CLUB SOCIAL PRANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por el representante de Corvivienda, como arrendador, y por el señor Miguel Ángel Char Criales, como arrendatario, y los señores Tulio Bula Sánchez y Alicia Vieco de Bula como codeudores solidarios.

Adicionalmente, puso de presente que si bien en la solicitud de revocatoria directa, resuelta a través de la Resolución núm. 684 de 19 de septiembre de 2005, se afirmó que el titular del arrendamiento del inmueble era el señor Miguel Char Criales; y que la tenencia del mismo en calidad de subarriendo es de la sociedad CLUB SOCIAL PRANA, lo cierto es que las cláusulas décimo quinta y décimo sexta del contrato de arrendamiento estipulan que está prohibida la cesión, el subarriendo y la transferencia de la tenencia. Sumado a lo anterior, el Tribunal señaló que de conformidad con las consideraciones contenidas en las resoluciones núms. 684 y 400 de 2005, las consecuencias de las decisiones allí tomadas estaban dirigidas hacia el contraventor, CARLOS BULA VIECO, y al inmueble ubicado en la carrera 49C #76 – 144, y no a la aquí demandante.

En conclusión, el a quo consideró que la demandante no se encuentra legitimada en la causa por activa, comoquiera que no es la persona titular del interés jurídico que se debate en el proceso, habida cuenta 12 Número único de radicación: 08001 12 33 1000 2006 01228 01 Actora: CLUB SOCIAL PRANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que no está probado ningún vínculo de ésta con el inmueble objeto de la sanción ni con el contraventor.

III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN La CORPORACIÓN CLUB SOCIAL PRANA, a través de apoderado, solicitó revocar la sentencia de primera instancia al considerar que de las pruebas obrantes en el plenario, como el dictamen pericial presentado el 25 de enero de 2012, se puede concluir que los actos administrativos demandados causaron perjuicios económicos a la accionante, ya que de acuerdo con lo que allí se encuentra consignado existió un perjuicio material, en la modalidad de daño emergente y lucro cesante.

Es decir que con el dictamen pericial se demostró que existen perjuicios causados por los actos administrativos expedidos por la administración, los cuales ocasionaron daños de manera injustificada a la parte demandante y que “no tiene nada que ver lo manifestado en la sentencia por el Tribunal Administrativo, ya que, lo que está probado es el daño causado a mi poderdante por la expedición de los actos administrativos”. 13 Número único de radicación: 08001 12 33 1000 2006 01228 01 Actora: CLUB SOCIAL PRANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Agregó que si bien el contrato de arrendamiento dice que no se permitía la cesión, lo cierto es que de mutuo acuerdo se realizó el subarriendo y, por lo tanto, debe darse prevalencia al acuerdo del arrendatario y subarrendatario, bajo el principio de la autonomía de la voluntad privada; y que “se entiende que existe una cláusula implícita en el contrato y que en su momento el arrendador tuvo conocimiento”.

IV.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1 Actos administrativos demandados 1. Resolución núm. 064 de 9 de septiembre de 2004, expedida por el Gerente General del IDUC, por medio de la cual se sancionó al señor CARLOS BULA VIECO con multa de 200 salarios mínimos legales mensuales, equivalentes a la suma de $71.600.000, por infracción a las normas urbanísticas, al haber realizado una construcción sin licencia en 14 Número único de radicación: 08001 12 33 1000 2006 01228 01 Actora: CLUB SOCIAL PRANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el inmueble ubicado en la Carrera 49 C núm. 76-144 de esa ciudad; ordenó la demolición de unas obras en ese inmueble; y la suspensión de servicios públicos domiciliarios. 2.

Resolución núm. 400 de 7 de junio de 2005, “por la cual se resuelve una revocatoria directa”, emanada del mismo funcionario, a través de la cual se resolvió la solicitud de revocatoria directa de la Resolución núm. 064 de 2004, en el sentido de confirmar en todas sus partes la anterior decisión. 3. Resolución núm. 684 de 19 de septiembre de 2005, “por la cual se resuelve una revocatoria directa”, expedida por el referido servidor público, mediante la cual se confirmaron en todas sus partes las resoluciones núms. 064 de 2004 y 400 de 20055.

V.2 Problema jurídico a resolver De conformidad con lo señalado por el Tribunal y lo esgrimido en el recurso de apelación, la Sala debe establecer si la actora está 5 Las resoluciones núms. 400 de 7 de junio de 2005 y 684 de 19 de septiembre de 2005, a través de las cuales se resuelven las solicitudes de revocatoria directa de la Resolución núm. 064 de 2004, no son susceptibles de control judicial. 15 Número único de radicación: 08001 12 33 1000 2006 01228 01 Actora: CLUB SOCIAL PRANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co legitimada en la causa para presentar la demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos demandados.

En caso de que la anterior respuesta sea afirmativa, deberá determinarse si hay lugar a declarar la nulidad de los actos demandados, por violación de normas constitucionales y legales al momento de su expedición. V.3.- Análisis del caso concreto La Sala, a partir del acervo probatorio que reposa en el expediente, pudo determinar que los actos demandados fueron expedidos en el marco de una actuación administrativa adelantada en contra del señor CARLOS BULA VIECO, por una construcción realizada sin la respectiva licencia en el inmueble ubicado en la carrera 49 C #76 – 144 de Barranquilla.

Asimismo, que a través de la Resolución núm. 064 de 9 de septiembre de 2004 el IDUC sancionó al señor BULA VIECO con multa de 200 SMLMV, equivalentes a la suma de $71.600.000, por infracción a las normas urbanísticas, al haber realizado una 16 Número único de radicación: 08001 12 33 1000 2006 01228 01 Actora: CLUB SOCIAL PRANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co construcción sin licencia en dicho inmueble; ordenó la demolición del inmueble y suspensión de los servicios públicos domiciliarios.

Como consecuencia de lo anterior, el sancionado solicitó la revocatoria directa del acto administrativo por medio del cual se le declaró infractor de las normas urbanísticas, petición que fue resuelta por la administración mediante la Resolución núm. 400 de 7 de junio de 2005, en el sentido de confirmar en todas sus partes la Resolución núm. 064 de 2004, al considerar que la entidad demandada estaba facultada para sancionar al señor BULA VIECO, en virtud de lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 2º de la Ley 810 de 2003 y la Ley 142 de 1994, como responsable de la construcción realizada en el referido inmueble sin licencia, por haberse arrogado facultades de adelantar trabajos de construcción, toda vez que los contraventores urbanísticos pueden tener la calidad de propietario, poseedor o tenedor de un inmueble.

Posteriormente, a través de escrito de 16 de agosto de 2005, el apoderado de la CORPORACIÓN CLUB SOCIAL PRANA solicitó la revocatoria parcial de las resoluciones núms. 064 de 2004 y 400 de 2005, en el sentido de ordenar el levantamiento de la sanción de suspensión de los servicios públicos domiciliarios “que pesa en contra 17 Número único de radicación: 08001 12 33 1000 2006 01228 01 Actora: CLUB SOCIAL PRANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de las personas afectadas con la decisión, muy en particular, de la Corporación Club Social Prana S.C., persona colectiva que es titular de los derechos sobre el bien inmueble materia de suspensión y que, en consecuencia, es la persona que en condición de usuaria de los servicios públicos, es la afectada con la privación de dichos servicios públicos y no la persona de Carlos Bula Vieco”.

Así las cosas, el IDUC por medio de la Resolución núm. 684 de 19 de septiembre de 2005 decidió confirmar en todas sus partes las resoluciones 064 de 2004 y 400 de 2005. Ahora, conforme se pudo evidenciar en la demanda, como consecuencia de la solicitada nulidad de los actos censurados, la CORPORACIÓN SOCIAL CLUB PRANA elevó pretensiones de carácter indemnizatorio, a título de restablecimiento del derecho, consistentes en que se condene a la parte demandada a pagarle los perjuicios materiales causados con la expedición y ejecución de los actos administrativos demandados que resultaran probados en el proceso, así como su good will y perjuicios morales.

Para la Sala, resulta evidente que el móvil de la actora, al promover y tramitar la presente acción de nulidad y restablecimiento del 18 Número único de radicación: 08001 12 33 1000 2006 01228 01 Actora: CLUB SOCIAL PRANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derecho, es de carácter eminentemente subjetivo, comoquiera que procura obtener, junto con la nulidad de las resoluciones demandadas, el resarcimiento de los perjuicios patrimoniales que supuestamente se le causaron con la sanción que se le impuso al señor CARLOS BULA VIECO por infringir normas urbanísticas, sin que de sus fundamentos de hecho y de derecho se logre advertir motivación y/o finalidad distinta.

De hecho, la demandante solicitó la práctica de un dictamen pericial con el fin de determinar el monto de la compensación económica causada, presuntamente, por no poder poner en funcionamiento las actividades comerciales previstas, en desarrollo de su objeto social, en el inmueble objeto de sanción. Ahora, y para resolver el problema jurídico planteado, la Sala considera necesario referirse a la posición que ha adoptado esta Sección frente a la legitimación en la causa por activa que debe ostentar la parte actora en procesos de nulidad y restablecimiento del derecho: “[…] Sea lo primero señalar, que la Sala no comparte la interpretación expuesta por la apoderada de la firma recurrente, según la cual basta con que una persona tenga la simple creencia subjetiva de haber sido afectada con la 19 Número único de radicación: 08001 12 33 1000 2006 01228 01 Actora: CLUB SOCIAL PRANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expedición de un acto administrativo que ha creado, modificado o extinguido una situación jurídica particular y concreta, para que, por el sólo prurito de abrigar dicha creencia, deba entenderse que se encuentra legitimada para controvertir su legalidad tanto en sede administrativa como judicial, pues esa creencia debe estar cimentada necesariamente en una base cierta, objetiva, fundada, plausible y demostrable, pues de llegar a admitirse que cualquier persona puede cuestionar por la vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho un acto de tal naturaleza, invocando creencias infundadas no susceptibles de comprobación, puede ponerse en entredicho la seguridad jurídica de aquellos sujetos que han resultado beneficiados con ese tipo de decisiones, al quedar expuestas a que cualquier individuo, bajo el pretexto de creerse lesionado, entre a cuestionar la legalidad de las mismas, sin haber sufrido en realidad ninguna afectación en la esfera subjetiva de sus derechos e intereses jurídicamente protegidos.

Observa la Sala que por esa vía, los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho perderían su razón de ser como procesos contenciosos de carácter subjetivo, para convertirse en procesos de carácter objetivo, al abrirse la posibilidad de que los mismos puedan ser promovidos por cualquier persona que en realidad no tenga un interés personal, cierto y directo en el asunto.

A propósito del tema, resulta oportuno traer a colación el siguiente pronunciamiento de la Sala, en donde se dijo lo siguiente: “[…] En las acciones de simple nulidad, la legitimación en la causa la tiene cualquier persona, en razón del carácter público de la acción. Precisamente por ello, el artículo 84 del C.C.A., subrogado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989, establece que “Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.” (El subrayado es de la Sala).

En las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, por el contrario, la legitimación en la causa la tiene “Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, [la cual] podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pagó indebidamente.”, tal como lo establece el artículo 85 de la misma codificación (El subrayado y la expresión encerrada entre corchetes son propias de la 20 Número único de radicación: 08001 12 33 1000 2006 01228 01 Actora: CLUB SOCIAL PRANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sala).

De acuerdo con lo anterior, resulta claro que al no haber demostrado el actor que un derecho suyo haya sido lesionado por el acto demandado, se infiere que las razones consignadas en el fallo apelado, relativas a su falta de legitimación en la causa, se ajustan por completo a la verdad procesal y al ordenamiento jurídico […]”6 […]”7 (Negrillas y subrayas fuera de texto).

A su vez, la Corporación ha tenido la oportunidad de referirse a la misma temática, así: “[…] En el caso que ocupa la atención de la Sala se observa que el demandante no se encuentra legitimado de hecho en tanto no se observa cual es el derecho amparado en norma jurídica que se lesiona, más aún cuando ha sido descartado el propósito de defender en abstracto la legalidad objetiva, como se explicó en el capítulo anterior.

Y peor aún, tampoco está legitimado materialmente o de derecho, por cuanto de los actos administrativos demandados no se deriva una relación sustancial de derecho con la entidad demandada, careciendo así de la posibilidad sustantiva para concurrir al proceso. De ahí que ante la falta de integración del binomio conformado por los dos aspectos que entrañan la legitimación, permita a la Sala concluir, al igual que lo hizo el Tribunal, que el demandante no se encuentra legitimado en la causa para actuar en el proceso de la referencia […]”8 (Negrillas y subrayas fuera de texto). 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 18 de noviembre de 2010, número único de radicación 17001-23-31-000-2005-00674-01, Consejero ponente Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 1o. de noviembre de 2012, número único de radicación 17001-23-31-000-2006-00126-01, Consejero ponente Guillermo Vargas Ayala; actor AUTOLEGAL S.A., demandados: Municipio de Manizales (Caldas) y FLOTA METROPOLITANA S.A. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 3 de mayo de 2018, número único de radicación 05001-23-31-000-2008-00576-01, Consejera ponente Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; actor Guillermo de Jesús Parra Jaramillo, demandados: Ministerio de Transporte. 21 Número único de radicación: 08001 12 33 1000 2006 01228 01 Actora: CLUB SOCIAL PRANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Teniendo en cuenta lo anterior, y el material probatorio obrante en el plenario, la Sala evidencia que la CORPORACIÓN CLUB SOCIAL PRANA no se encuentra legitimada en la causa por activa ya que no se logró acreditar que sufrió una afectación directa con la expedición de los actos administrativos demandados, en atención a que el contrato de arrendamiento del inmueble ubicado en la carrera 49C #76 – 144, que reposa en el expediente9, prueba que este fue suscrito entre el representante legal de la Compañía Coordinadora de Vivienda Limitada – CORVIVIENDA, señor Alberto Leal Novoa, y el señor Miguel Ángel Char Criales, así: “[…] CONTRATO DE ARRENDAMIENTO COMERCIAL LUGAR Y FECHA DEL CONTRATO: Barranquilla, Julio 30 de 2004 ARRENDADOR: Compañía Coordinadora de Vivienda Limitada, “CORVIVIENDA”, representada legalmente por el señor ALBERTO LEAL NOVOA ARRENDATARIO: MIGUEL ANGEL CHAR CRIALES, persona natural, mayor de edad y domiciliado en Barranquilla, identificado con la Cédula de Ciudadanía No. 72.208.274 de Barranquilla. […]” (Destacado fuera de texto).

Lo anterior, acredita que las partes que conformaron el mencionado contrato son personas que no tienen ninguna relación con la sociedad aquí demandante, ya que de acuerdo con el certificado de existencia 9 Folios 183 a 185. 22 Número único de radicación: 08001 12 33 1000 2006 01228 01 Actora: CLUB SOCIAL PRANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y representación expedido el 8 de marzo de 2006 por la Cámara de Comercio de Barranquilla, los miembros de la junta directiva son los señores José Rafael Lapeira Carbonell, Munir José Escaf Vergara, Juan Carlos Carvajales Marulanda, Oswaldo Vargas Valbuena, Guillermo Andrés Juliao Mendoza, Pilar Fernández Fuentes, Mariangela Nicolella Caballero y Enith Beatriz Suárez; su director es el señor José Gabriel Lapeira Buitrago y el revisor fiscal Enrique Gutiérrez Ricardo10.

Adicionalmente, la Sala considera que, como bien lo indicó el a quo, el contrato de arrendamiento prohíbe la cesión, subarriendo o transferencia de la tenencia del inmueble11, estableciendo como causal de terminación del mismo estas circunstancias12, motivo por el que no es de recibo el argumento esgrimido por la apelante en el sentido de indicar que aun cuando no hace parte del referido contrato, tenía la tenencia del mismo por causa del subarriendo realizado por parte del arrendatario a la sociedad, pues no solo la voluntad de las partes que lo conforman vedó esta posibilidad, sino que, además, no existe prueba en el plenario de la autorización que el arrendador pudo haber dado sobre el particular. 10 Folios 13 a 14. 11 Clausula vigésima del contrato de arrendamiento. 12 Literal a) de la cláusula décima quinta. 23 Número único de radicación: 08001 12 33 1000 2006 01228 01 Actora: CLUB SOCIAL PRANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, en la Cláusula Vigésima del citado contrato se estipuló: “[…] VIGÉSIMA: CESIÓN O CAMBIO DE TENENCIA: Estipulan expresamente los contratantes que este contrato no formara parte integral de ningún establecimiento de comercio y que, por lo tanto, la enajenación del que eventualmente se establezca en el inmueble no solo no transfiere ningún derecho de arrendamiento al adquirente sino que constituye causal de terminación del contrato, toda vez que los arrendatarios se obligan expresamente a no ceder, a no subarrendar el inmueble, ni a transferir su tenencia. Para los efectos legales, esta estipulación equivale a la oposición a que se refiere el numeral 3 del artículo 528 del Código de Comercio, en concordancia con el artículo 516 ibidem, de tal suerte que la responsabilidad de los arrendatarios no cesará con la enajenación del establecimiento de comercio, ni con el aviso de la trasferencia, ni aún con la inscripción de la enajenación en el registro público mercantil, constituyendo además una explicita excepción a las citadas normas. […]” (Destacado fuera de texto).

De ahí que la afirmación de la apelante en el sentido de que la voluntad de arrendatario y subarrendatario debe prevalecer sobre lo pactado por las partes del contrato de arrendamiento, es decir, de CORVIVIENDA, a través del señor Alberto Leal Novoa, y el señor Miguel Ángel Char Criales, en virtud del principio de autonomía de la voluntad privada, no tiene asidero jurídico, ya que éste se refiere a la voluntad que debe existir entre quienes suscriben un contrato y no entre una de las partes y un tercero, como ocurre en el presente caso. 24 Número único de radicación: 08001 12 33 1000 2006 01228 01 Actora: CLUB SOCIAL PRANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No está por demás señalar que aun aceptando en gracia de discusión de que la actora estuviera legitimada en la causa por activa, lo cierto es que habría operado el fenómeno de la caducidad de la acción, pues debe tenerse por notificada por conducta concluyente de la Resolución núm. 064 de 9 de septiembre de 2004 el 16 de agosto de 2005, cuando solicitó la revocatoria parcial de las resoluciones acusadas, de modo que al haber presentado la demanda hasta el 6 de junio de 200613, lo fue por fuera del término de los cuatro meses de que trata el numeral 2 del artículo 136 del CCA para el ejercicio oportuno de la acción. Finalmente, en lo que tiene que ver con el argumento según el cual el dictamen pericial acreditó que los actos administrativos demandados le ocasionaron perjuicios materiales a la sociedad accionante, la Sala considera que tampoco tiene vocación de prosperidad, en atención a que el análisis del mismo lo debe hacer el juzgador una vez la demanda cumpla con los requisitos de procedibilidad que, como ya se vio, en este caso no está acreditada la legitimación en la causa por activa para pretender la referida nulidad y el consiguiente restablecimiento del derecho, habida cuenta 13 Folio 10. 25 Número único de radicación: 08001 12 33 1000 2006 01228 01 Actora: CLUB SOCIAL PRANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que no demostró que un derecho suyo haya sido lesionado por las resoluciones controvertidas.

Así pues, la Sala modificará el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, en el sentido de inhibirse para decidir de fondo el presente asunto, ya que al encontrarse probada la falta de legitimación en la causa por activa no hay lugar a referirse al asunto objeto de litigio y, por ende, tampoco hay posibilidad de denegar las pretensiones, ya que ello involucra una decisión de fondo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley FALLA:

PRIMERO: MODIFICAR el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia de 31 de octubre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Atlántico, el cual quedará así: “PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa. 26 Número único de radicación: 08001 12 33 1000 2006 01228 01 Actora: CLUB SOCIAL PRANA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, INHIBIRSE para emitir pronunciamiento sobre las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.”

SEGUNDO: CONFIRMAR los demás numerales de la sentencia de 31 de octubre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 29 de junio de 2023. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Aclara voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.