CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06496-00 Referencia: Acción de tutela Actor: JAIME ORTIZ SOTO TESIS: SE DECLARA IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO POR INCUMPLIR EL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL, PUES LO PRETENDIDO POR EL ACTOR ES REABRIR EL DEBATE SURTIDO DENTRO DEL PROCESO ORDINARIO Y USAR LA ACCIÓN DE TUTELA COMO UNA TERCERA INSTANCIA. DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, A LA TERCERA EDAD Y SEGURIDAD SOCIAL.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por el actor contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA1. I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud El señor JAIME ORTIZ SOTO, actuando a través de apoderado, en 1 En adelante el TRIBUNAL. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06496-00 Actor: JAIME ORTIZ SOTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la tercera edad, a la seguridad social, al acceso a la administración de justicia y al principio de legalidad, los cuales estima vulnerados por el TRIBUNAL al haber proferido la providencia de 29 de septiembre de 2025, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2019-00129-01.

I.2.- Hechos Señaló que, con ocasión de una orden judicial, la CONTRALORÍA MUNICIPAL DE YUMBO2 reconoció y liquidó una pensión especial de retiro por vejez a la señora FIDELIA BARROSO (q.e.p.d.), de conformidad con lo previsto en el artículo 29 del Decreto 3135 de 26 de diciembre de 19983. Afirmó que el 10 de diciembre de 2018, en calidad de cónyuge supérstite, solicitó a la CONTRALORÍA el reconocimiento de la sustitución pensional, no obstante, le fue negada. 2 En adelante Contraloría. 3 “Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales.” 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06496-00 Actor: JAIME ORTIZ SOTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseguró que promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2019-00129-00, el cual correspondió por reparto al JUZGADO QUINCE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CALI4 que, mediante sentencia de 19 de octubre de 2023, denegó las pretensiones de la demanda, debido a que el artículo 46 de la Ley 100 de 23 de diciembre de 19935, no preveía la sustitución pensional de esa prestación. Indicó que interpuso recurso de apelación ante el TRIBUNAL que, mediante sentencia de 29 de septiembre de 2025, confirmó la decisión inicial, al concluir que el régimen legal no autoriza la sustitución de las pensiones especiales de retiro por vejez, por tratarse de una prestación de naturaleza diferente a las de jubilación o vejez reguladas en la Ley 100.

I.3.- Fundamentos de la solicitud Sostuvo que al proferir la sentencia cuestionada el TRIBUNAL incurrió en defecto sustantivo, teniendo en cuenta que desconoció 4 En adelante JUZGADO. 5 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones". 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06496-00 Actor: JAIME ORTIZ SOTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el régimen aplicable y la regla de favorabilidad en materia pensional.

Anotó que, aunque la pensión de retiro por vejez no tiene previsión expresa de sustitución, tampoco existe prohibición ni causal legal de extinción del derecho por el fallecimiento; por ende, corresponde acudir a las normas generales sobre pensión de sobrevivientes establecidas en la Ley 100. Sostuvo que no es entendible que no se le haya reconocido la sustitución pensional por ausencia de norma especial, dado que, en aplicación del principio de favorabilidad, el régimen previsto en la referida ley, le era aplicable.

Manifestó que la providencia cuestionada desconoce el precedente judicial, comoquiera que, si bien no hay jurisprudencia concreta para el caso de las pensiones de retiro por vejez, si hay pronunciamientos del Consejo de Estado respecto de prestaciones especiales como la pensión gracia, conforme con los cuales su sustitución debe regirse por las normas generales ante la falta de regulación específica.

Citó para tal efecto apartes de la sentencia de unificación jurisprudencial SUJ -029- CE-S2 de 2022, proferida por la Sección 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06496-00 Actor: JAIME ORTIZ SOTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Segunda del Consejo de Estado, y de 5 de febrero de 2009, 4 de marzo de 2010 y 10 de octubre de 2019, dictadas por esta Corporación en los procesos identificados con los números únicos de radicación 1998-0158-01, 2006-00004-01 y 2014-01015-01.

Sostuvo que también se configuró el defecto de violación directa de la Constitución, comoquiera que se desconocieron los artículos 48 y 53, en torno a la aplicación de las normas generales de seguridad social para el reconocimiento pensional. I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, el actor solicitó: “[…]- DEJAR sin efectos la sentencia de segunda instancia No. 185 de fecha 29 de septiembre de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca - M.P. Dra. BERTHA LUCY CEBALLOS POSADA, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 76001333301520190012901.

Dte. JAIRO ORTIZ SOTO- Demandado: MUNICIPIO DE YUMBO – CONTRALORÍA MUNICIPAL DE YUMBO. - Como consecuencia de lo anterior, se ordene al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca - M.P. Dra. BERTHA LUCY CEBALLOS POSADA, para que profiera una nueva sentencia teniendo en cuenta los lineamientos que considere su Despacho en la sentencia de tutela, en procura de la protección de los derechos fundamentales del actor […]”. 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06496-00 Actor: JAIME ORTIZ SOTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.5.- Defensa I.5.1.- El MUNICIPIO DE YUMBO, vinculado en calidad de tercero con interés directo en las resultas del proceso, sostuvo que las providencias cuestionadas negaron con acierto las pretensiones del demandante, toda vez que no existe fundamento normativo que obligue a reconocer una sustitución pensional derivada de una pensión especial de retiro por vejez reconocida bajo un régimen anterior o en vigencia de Ley 100.

Agregó que, en ese orden de ideas, la apreciación del actor es equivocada, razón por la cual no hay lugar a conceder el amparo pretendido. I.5.2.- La CONTRALORÍA DE YUMBO solicitó negar el amparo, al considerar que la sentencia cuestionada fue ajustada a derecho. Indicó que la negativa del reconocimiento de la sustitución pensional se fundamentó en que la prestación reconocida a la causante tiene un origen excepcional, sustentado en su edad y falta de medios de subsistencia, sin que se tratara de una pensión de vejez ni de invalidez susceptible de sustitución conforme con la Ley 100. 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06496-00 Actor: JAIME ORTIZ SOTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.5.3.- El TRIBUNAL no rindió informe alguno, pese a haber sido notificado en debida forma, mientras que el JUZGADO se limitó a enviar copia digital del expediente origen de la controversia.

II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones y asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (expediente núm. 2009-01328, actora: Nery Germania Álvarez Bello, magistrada María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06496-00 Actor: JAIME ORTIZ SOTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del magistrado Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).

En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06496-00 Actor: JAIME ORTIZ SOTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4].

En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].

De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].

De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].

No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].

Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06496-00 Actor: JAIME ORTIZ SOTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].

Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.

En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06496-00 Actor: JAIME ORTIZ SOTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente asunto, el actor pretende que se deje sin efecto la sentencia de 29 de septiembre de 2025, proferida por el TRIBUNAL dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2019-00129-01.

A través de la referida providencia la autoridad judicial accionada denegó al actor el reconocimiento de la sustitución de la pensión especial de retiro por vejez de la cual era titular su cónyuge, por cuanto el ordenamiento no prevé dicha posibilidad. El disenso de la accionante deriva del hecho de que, en su sentir, se configuró defecto sustantivo porque, aunque la pensión de retiro por vejez no tiene normativa expresa que prevea su sustitución, tampoco existe una disposición que la prohíba o extinga por fallecimiento, por lo que debía acudirse a las normas generales establecidas en la Ley 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06496-00 Actor: JAIME ORTIZ SOTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 100.

Alegó además un desconocimiento del precedente judicial, pues en su sentir, aunque no hay jurisprudencia específica sobre la sustitución de pensiones de retiro por vejez, el Consejo de Estado ha reconocido, en casos análogos como la pensión gracia o las asignaciones de retiro, que ante la falta de regulación especial debe aplicarse el régimen general de seguridad social.

Finalmente, el actor estima que se configuró un defecto de violación directa de la Constitución, por desconocimiento de sus artículos 48 y 53, en torno a la aplicación de las normas generales de seguridad social para el reconocimiento pensional. Por lo anterior, la Sala debe determinar si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de ser así, establecer si el TRIBUNAL vulneró los derechos deprecados e incurrió en las irregularidades aducidas por el actor, al haber proferido la sentencia de 29 de septiembre de 2025 dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 2019-00129-01. 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06496-00 Actor: JAIME ORTIZ SOTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisado lo anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional.

De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional». Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional6, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».7 6 Cfr. Corte Constitucional.

Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 7 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06496-00 Actor: JAIME ORTIZ SOTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación8, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [9]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [10]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [11].

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [9] “Sentencia T-173 de 1993.

M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [10] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [11] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06496-00 Actor: JAIME ORTIZ SOTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos fundamentales.

No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [12].

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.

Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto [12] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06496-00 Actor: JAIME ORTIZ SOTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [13].

Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.

El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [14]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.

En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [15]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.

No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]” (Resaltado fuera del texto). [13] “Corte Constitucional.

Sentencia T-173/93.” [14] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [15] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06496-00 Actor: JAIME ORTIZ SOTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, en un reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional en sentencia SU- 215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;

(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]” (Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…] (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06496-00 Actor: JAIME ORTIZ SOTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]” (Destacado fuera de texto) En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito: (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico;

(ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario. Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la controversia que propone el actor respecto de las razones por las cuales estima que sí era procedente el reconocimiento de la sustitución de la pensión especial de retiro por vejez, fue resuelto en sede ordinaria y del cual se pretende constituir una instancia adicional.

En efecto, en el recurso que interpuso contra la sentencia proferida en primera instancia del proceso origen de la controversia por el JUZGADO, el actor expuso en síntesis los mismos reproches que ahora ventila en el asunto de la referencia, pues alegó la aplicación 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06496-00 Actor: JAIME ORTIZ SOTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del régimen de sustitución pensional previsto en el Ley 100 por aplicación de los principios de favorabilidad e igualdad.

Así se advierte de la síntesis efectuada del recurso en la providencia acusada: “[…] 18. El apoderado de la parte demandante indicó que, si la causante cumplió los requisitos para obtener la pensión de vejez por retiro contemplada en el régimen especial, sus beneficiarios tienen derecho a la pensión de sobrevivientes de que trata la ley 100 de 1993, en aplicación del principio de favorabilidad y del derecho a la igualdad. 19.

Agregó que, si bien la causa jurídica es diferente, ambas pensiones comparten la misma naturaleza y, por lo tanto, en materia de sustitución también tienen una finalidad igual, el amparo a la familia más próxima de quien antes de fallecer adquiría el derecho. En consecuencia, resultaban aplicables las normas generales vigentes al momento del deceso de la causante. 20.

Señaló también que la sustitución pensional no era un derecho originario sino derivado y, en consecuencia, la decisión de primera instancia no tenía un sustento legal válido en la medida en que la pensión de vejez por retiro fue concedida a la causante por la autoridad judicial, circunstancia que determinaba que podía transmitirla a su cónyuge. 21.

Reiteró que el demandante cumple con todos los requisitos para que le sea reconocida la pensión de sobrevivientes y, resaltó que había compatibilidad entre la pensión de vejez que se reconoció al señor Ortiz Soto y la pensión de sobrevivientes que solicitaba […]” Dichos aspectos, además de que carecen de una perspectiva constitucional, giran en torno a la inconformidad con la decisión 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06496-00 Actor: JAIME ORTIZ SOTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adoptada por el juez natural del asunto, los cuales en todo caso fueron resueltos por el TRIBUNAL, así: “[…] 41.

De conformidad con lo anterior, la Sala comparte las conclusiones de primera instancia, porque en el asunto bajo examen no se cumplen los presupuestos normativos para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, pues a la causante se le reconoció una prestación económica cuyo origen se sustentó en la imposibilidad de cumplir el tiempo de servicio porque alcanzó la edad de retiro forzoso y la ausencia de medios para su manutención. Además, tampoco se encontraba en condición de invalidez. […] 42.

En otros términos, esa prestación económica excepcional se le reconoció precisamente porque no cumplía con los requisitos para el reconocimiento de la pensión de jubilación, ni de invalidez, respecto de las cuales se estableció el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en la legislación vigente al momento del fallecimiento de la causante. 43.

Ahora bien. El apelante señaló que debían aplicarse las disposiciones de la Ley 100 de 1993 por el principio de favorabilidad y solidaridad. No obstante, dicho principio se aplica cuando: (i) hay varias fuentes formales de derecho que regulen la misma situación fáctica; (ii) dichas fuentes se encuentren vigentes al momento de causarse el derecho;

(iii) exista duda sobre cuál de ellas se debe aplicar; (iv) la fuente formal elegida debe aplicarse en su integridad; (v) cuando una norma admite más de una interpretación, caso en el cual siempre habrá de escogerse aquella que es más favorable al trabajador. 44. Ninguno de esos presupuestos se configura en el caso; la norma aplicable es la vigente al momento del fallecimiento de la causante -Ley 100 de 1993- y no admite la interpretación extensiva planteada por el apelante, pues la norma regula el 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06496-00 Actor: JAIME ORTIZ SOTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reconocimiento de la pensión de sobrevivientes para la pensión de vejez y de invalidez, cuya naturaleza es diferente a la prestación excepcional que se le había reconocido a la causante. 45.

Igualmente, el principio de favorabilidad en los casos de sustitución pensional opera bajo la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, lo que no ocurre en este evento, así: […] 46. Además, el no reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en el caso concreto tampoco desconoce la garantía de los derechos a la protección social del demandante, pues consta que él es titular de una pensión de vejez reconocida desde el año 2004, situación que se verificó en el Registro Único de Afiliados [RUAF], como obra en el siguiente reporte. 47.

En otros términos, sin desconocer que el señor Ortiz Soto tiene 82 años -nació el 20 de abril de 1943-, no hay prueba de que se encuentre en estado de debilidad manifiesta que implique el reconocimiento pretendido para garantizar su mínimo vital, pues se reitera, él ya es titular de pensión de vejez. […]”. En el caso bajo examen, la Sala observa que el TRIBUNAL consideró que no se cumplían los presupuestos normativos exigidos para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, dado que a la causante se le había otorgado una prestación económica excepcional originada en la imposibilidad de cumplir el tiempo de servicio, por haber alcanzado la edad de retiro forzoso y carecer de medios de subsistencia, sin encontrarse en condición de invalidez. 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06496-00 Actor: JAIME ORTIZ SOTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisó que esa prestación tenía un carácter asistencial y no contributivo, y fue reconocida precisamente porque la allí beneficiaria no reunía los requisitos legales para acceder a una pensión de jubilación o de invalidez, únicas figuras que el ordenamiento vigente al momento del fallecimiento, esto es, Ley 100, contemplaba como sustituibles.

En relación con la invocación del principio de favorabilidad, el TRIBUNAL explicó que dicho principio solo es aplicable cuando concurren varias normas vigentes que regulan una misma situación fáctica, existe duda razonable sobre cuál aplicar y la disposición elegida se emplea en su integridad, además de también operar cuando una normativa admite más de una interpretación, caso en el cual debe escogerse la más favorable al trabajador.

Sin embargo, advirtió que ninguno de esos supuestos se configuraba, puesto que la Ley 100 era la normativa aplicable al momento del deceso de la causante y no admitía una interpretación extensiva para cobijar una prestación de naturaleza diferente, como lo era la pensión especial de retiro por vejez, no prevista en el régimen general para efectos de sustitución. 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06496-00 Actor: JAIME ORTIZ SOTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, señaló que la favorabilidad en sustituciones pensionales opera de manera retrospectiva solo cuando el beneficiario acredita los requisitos exigidos por la ley, lo cual no se daba en este evento.

Finalmente, la Sala puntualizó que la negativa de la pensión de sobrevivientes no vulneraba los derechos fundamentales del actor ni comprometía su mínimo vital, dado que se comprobó que este era titular de una pensión de vejez reconocida desde 2004, según el Registro Único de Afiliados (RUAF), y no existía evidencia de que se encontrara en estado de debilidad manifiesta que justificara el reconocimiento excepcional de la prestación reclamada en el proceso ordinario cuestionado.

Conforme con lo anterior, la Sala advierte que la acción de tutela de la referencia es improcedente por falta del requisito general de la relevancia constitucional, porque a través de esta el actor pretende es cuestionar una decisión judicial como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional al proceso ordinario, sin que en todo caso, se vislumbre que la autoridad judicial accionada hubiera actuado de forma abiertamente arbitraria o desbordado los límites del principio de la autonomía judicial. 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06496-00 Actor: JAIME ORTIZ SOTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esta Sección, en otras oportunidades, ha declarado improcedentes acciones de tutela cuando la cuestión litigiosa no resulta ser de verdadera relevancia constitucional, debido a que se centra en reabrir un debate judicial debidamente clausurado.

Tal fue el caso de la providencia de 9 de febrero de 201716, en la que se indicó: “[…] En el caso objeto de estudio, la Sala observa que no se cumple con los requisitos arriba expuestos, lo cual genera que la solicitud de amparo tutelar se torne improcedente, toda vez que lo pretendido por la parte actora es reabrir nuevamente el debate y/o la discusión jurídica sobre cuestiones estrictamente legales que ya fueron discutidas y falladas en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado No. 11001-33-31-015-2011- 00427-00, por parte de los jueces de dicha causa, con pleno desconocimiento de que el objeto del juicio de amparo constitucional no es otro que la defensa de los derechos fundamentales y no la revisión de la legalidad de las decisiones de la justicia ordinaria […]” (Resaltado fuera del texto).

Igualmente, en providencia de 29 de agosto de 201817, en la que se sostuvo: “[…] [E]n torno a la decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que se evidencia es su insistencia en el argumento de la falta de competencia del funcionario que decidió su retiro de la institución, aspecto que fue precisamente el que revisó la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado en sede de revisión, y frente a la cual indicó de manera clara, que se trataba de un punto nuevo que no había sido presentado en su momento en el escrito 16 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001-03-15-000-2016-03249-00, CP: Roberto Augusto Serrato Valdés. 17 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 02380 00, CP: María Elizabeth García González. 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06496-00 Actor: JAIME ORTIZ SOTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de apelación, por lo que el recurso extraordinario no estaba diseñado para convertirse en una tercera instancia. Y se tiene que estos argumentos resultan válidos y razonables.

Es por ello que no se advierte la existencia de una cuestión que sea de verdadera relevancia constitucional que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que, por lo menos en sede de revisión ya fueron estudiados por el juez natural y que no pueden volver a ser analizados ahora en sede de tutela, pues esta acción constitucional tiene por objeto la protección inmediata de derechos de rango fundamental que se encuentren vulnerados, lo cual no sucede en este caso […]” (Destacado de la Sala).

Cabe anotar que la presunta configuración del defecto del precedente judicial tampoco cumple con la carga argumentativa que fundamente dicha afirmación, porque el actor se limitó a citar apartes jurisprudenciales relativos a la sustitución de la pensión gracia y asignaciones de retiro de miembros de la fuerza pública, prestaciones que no corresponden a la del origen de la controversia, lo que hace improcedente su aplicación por carecer de fuerza vinculante para el caso concreto.

Respecto de la relevancia constitucional y la carga argumentativa del defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial, esta Sala18 ha indicado: 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 18 de noviembre de 2022, CP Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 11001-03-15- 000-2022-04407-01. 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06496-00 Actor: JAIME ORTIZ SOTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]Como se logra apreciar, el apoderado judicial del actor para sustentar el supuesto defecto sustantivo por desconocimiento del precedente se limitó a referenciar la fecha y citar apartes de las decisiones judiciales que, a su juicio, fueron desatendidas; sin embargo, tal como lo sostuvo esta Sala de Decisión en pronunciamiento de 19 de abril de 2021, la carga argumentativa de esta causal de procedibilidad se entiende satisfecha cuando, además de lo anterior, la parte actora identifique: i) las reglas y sub reglas jurisprudenciales que se fijaron en las providencias que se aducen desatendidas; ii) las situaciones fácticas coligadas, y iii) los problemas jurídicos planteados en ambos casos eran análogos o similares; argumentación que en el caso de autos no se cumple. […]”.

(Destacado fuera de texto) En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del acto, sino una divergencia dirigida a cuestionar una decisión judicial como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, en relación con aspectos que fueron resueltos de forma admisible por la autoridad accionada, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.

Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06496-00 Actor: JAIME ORTIZ SOTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.

Consecuente con lo anterior, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo de la referencia por falta del requisito general de la relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A:

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06496-00 Actor: JAIME ORTIZ SOTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 30 de octubre de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.