CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., diecinueve (19) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2023-04726-01 Actor: Jorge Eliécer Córdoba Maquilón y otros Demandados: Consejo de Estado- Sección Tercera – Subsección C ACCION DE TUTELA – Fallo de Segunda Instancia. La Sala decide la impugnación presentada por el apoderado de los señores Jorge Eliécer Córdoba Maquilón, Jacinto Córdoba Maquilón, Arminda Córdoba Maquilón, Conrado Fidel Córdoba Maquilón, Edelmira Córdoba Maquilón, Alirio Córdoba Maquilón, Reina Córdoba de Martínez, Servando Córdoba Maquilón y Gladys María Córdoba Álvarez, contra la sentencia de 20 de octubre de 2023, proferida por el Consejo de Estado – Sección Primera, por medio de la cual se declaró improcedente la acción de tutela.
ANTECEDENTES La solicitud y las pretensiones Los señores Jorge Eliécer Córdoba Maquilón, Jacinto Córdoba Maquilón, Arminda Córdoba Maquilón, Conrado Fidel Córdoba Maquilón, Edelmira Córdoba Maquilón, Alirio Córdoba Maquilón, Reina Córdoba de Martínez, Servando Córdoba Maquilón y Gladys María Córdoba Álvarez, actuando a través de apoderado, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitaron la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de los principios de cosa juzgada, congruencia y no reformatio in pejus, que estimaron lesionados por el Consejo de Estado – Sección Tercera- Subsección C, al proferir la sentencia de 29 de julio de 2022, dentro del proceso de reparación directa con radicado No. 050012331000-2010-00448-01.
En amparo del derecho invocado, solicita: “PRIMERA PETICIÓN: Que se declare que la sentencia de segunda instancia proferida por la Sección Tercera, Subsección C, del honorable Consejo de Estado, de fecha notificada por edicto el 30 de junio de 2023, se expidió por vías de hecho causando perjuicios irremediables con violación al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Nacional, en varios aspectos a este derecho fundamental pues su decisión, de forma incongruente, se apartó de la realidad procesal, resultado del proceso penal que deriva en establecer la injusta privación de la libertad, y del proceso administrativo en el que se reconoció en primera instancia la responsabilidad objetiva por esa injusta privación de la libertad, y no obstante esa realidad procesal, la segunda instancia negó las pretensiones, la misma fue ajena a la obligación del ente de la Fiscalía de confirmar las denuncias antes de proceder, siendo esa una obligación sustancial de la entidad accionada quien no lo hizo, siendo contraria la decisión entonces, a la sentencia de unificación vigente del Honorable Consejo de Estado, sobre la responsabilidad derivada de la privación injusta de la libertad, desconociendo entonces también el antecedente jurisprudencial, la prohibición de no reformatio in pejus, de ajustarse a la ratio decidendi, que limita a la segunda instancia a pronunciarse sobre lo que es objeto de apelación y no más allá de lo propuesto, en procesos declarativos, violación al Derecho a la Igualdad y desconocimiento de la jurisprudencia de unificación y el antecedente jurisprudencial pertinente, conforme quedó expuesto.
SEGUNDA PETICIÓN: Como consecuencia de la declaración derivada de la petición anterior, RESTABLECER EL DERECHO a los accionantes JORGE ELIÉCER CORDOBA MAQUILÓN, JACINTO CORDOBA MAQUILÓN, ARMINDA CORDOBA MAQUILÓN, CONRADO FIDEL CORDOBA MAQUILÓN, EDELMIRA CORDOBA MAQUILÓN, ALIRIO CORDOBA MAQUILÓN, REINA CORDOBA DE MARTINEZ, SERVANDO CORDOBA MAQUILÓN y GLADYS MARIA CORDOBA ALVAREZ, y se ordene a la Sección Tercera, Subsección C, del Honorable Consejo de Estado, que revoque el fallo contenido en la sentencia notificada por edicto el 30 de junio de 2023, en el radicado 05001-23-31-000-2010-00448-00 (Finalizado en 01 en la segunda instancia), disponiendo lo pertinente conforme a la responsabilidad estatal derivada de una privación injusta de la libertad en un proceso penal en donde el hecho o conducta punible no existió, y por tanto el demandante no lo cometió, declarando en consecuencia, responsable administrativamente a la Nación-Fiscalía General de la Nación, por la injusta privación de la libertad del señor SERVANDO CORDOBA CORDOBA, condenando al ente administrativo por los daños y perjuicios causados con ocasión de dicha privación injusta de la libertad acorde a lo pedido y probado y conforme lo reconoce actualmente el H. Consejo de Estado.
PETICIÓN SUBSIDIARIA: De conformidad con la petición anterior,se someta la asignación del trámite respectivo, a reparto de la Sección Tercera del Consejo de Estado, para que sea asignada otra sala, quien disponga del fallo a que haya lugar conforme se decida en esta acción”. (Sic) Hechos La parte actora expuso como fundamento de su solicitud los hechos que se resumen a continuación: Señalaron que el 1° de marzo de 2005, la Fiscalía General de la Nación impuso medida de aseguramiento al señor Servando Córdoba Córdoba, al vincularlo a un proceso penal por la comisión de los delitos de peculado por apropiación y falsedad en documento público, en relación con las funciones que desempeño como alcalde del Municipio de Vigía del Fuerte.
Indicaron el señor Servando Córdoba Córdoba estuvo privado de la libertad hasta el 20 de febrero de 2008, fecha en la que fue absuelto por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Turbo. Advirtieron que, en ejercicio del medio de control de reparación directa, promovieron demanda contra la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, a efectos de que se les declarare responsables por los daños y perjuicios causados con ocasión a la privación injusta de la libertad de la que fue víctima el señor Servando Córdoba Córdoba.
Precisaron que el conocimiento del asunto correspondió al Tribunal Administrativo de Antioquia, bajo el radicado número 050012331000-2010-00448-00 que, mediante sentencia de 27 de junio de 2013, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Manifestaron que inconformes con la decisión, las partes presentaron recurso de apelación ante el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, que, a través de sentencia de 29 de julio de 2022, revocó la decisión de primera instancia y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. 2.1.
Consideraciones de la parte actora Manifestaron que el Consejo de Estado – Sección Tercera- Subsección C, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de los principios de cosa juzgada, congruencia y no reformatio in pejus. Argumentaron que la autoridad judicial enjuiciada, al emitir la sentencia que puso fin al proceso de reparación directa, incurrió en defectos fáctico y desconocimiento del precedente judicial en que debería fundarse.
En relación con el defecto fáctico, señalaron que la autoridad judicial accionada al valorar los elementos probatorios allegados al proceso arribó a conclusiones que se tornaban contradictorias, en la medida que en primer lugar se advirtió que “no existe prueba en el proceso que acredite que la privación de la libertad fue desproporcionada, irrazonable o arbitraria, se revocará la sentencia apelada y se negaran las pretensiones” y, posteriormente, determinó que “el daño está demostrado porque Cervando Córdoba Córdoba estuvo privado de la libertad desde el 16 de mayo de 2005 hasta el 15 de marzo de 2006”.
Por tanto, a su juicio se incurrió en el mentado defecto toda vez que, por una parte, afirmó que el daño estuvo probado dada la privación de la libertad, mientras que, por otra, indicó que no había prueba sobre la ilicitud. A su vez, al realizar un análisis de diferentes sentencias proferidas por la Sección Tercera de esta Corporación estimó que la autoridad enjuiciada de manera injustificada se apartó del precedente establecida en estos asuntos por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional.
Señaló que se encontraba acreditado que el señor Servando Córdoba Córdoba fue detenido por hechos que no existieron, “(…) lo que consecuencialmente debió generar en el ad quem a proceder considerando la responsabilidad objetiva como lo tiene bien definido la instancia superior de lo contencioso administrativo (…)”. Precisaron que por los mismos hechos por los que fue investigado el señor Jorge Eliécer Córdoba Maquilón, hijo del señor Servando Córdoba Córdoba, también fue privado de la libertad y, posteriormente, absuelto, por lo que el referido promovió demanda de reparación directa bajo radicado número radicación 050012331000-2010-00488-00, la cual fue conocida en segunda instancia por la Sección Tercera - Subsección A del Consejo de Estado que, mediante sentencia de 10 de noviembre de 2017, accedió de forma parcial a las pretensiones de la demanda respectiva.
Concluyeron que la autoridad judicial accionada desconoció los principios de no reformatio in pejus y cosa juzgada “(…) que limita a la segunda instancia en este tipo de procesos declarativos, en los que sólo debe reconocer las excepciones claramente establecidas en la ley y no otras que debieron proponerse y no se hicieron (…)”. Trámite procesal Mediante auto de 1° de septiembre de 2023, se admitió la tutela y se ordenó notificar a las autoridades accionadas, esto es, al Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C; a su vez se dispuso la vinculación del señor Servando Córdoba Córdoba, de la Nación - Rama Judicial - Consejo Superior de La Judicatura - Dirección Ejecutiva De Administración Judicial; de la Fiscalía General de la Nación y del Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Quinta de Decisión. 4.
Informe de las entidades accionadas 4.1 El Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, por medio del consejero encargado del Despacho que profirió la providencia objeto de reproche, indicó que se abstendría de pronunciarse sobre el fondo del asunto, no obstante, estaría atento a la decisión que se adopte. 4.2 La Fiscalía General de la Nación, solicitó que se declare la improcedencia del amparo constitucional, en la medida que (i) el apoderado de los accionantes no da cuenta de por qué a pesar de existir otro mecanismo judicial idóneo para ventilar la controversia objeto de esta acción, no hizo uso del mismo;
(ii) no sustenta las causales específicas de procedibilidad para que la acción de tutela sea procedente y iii) pretende retrotraer actuaciones procesales. Señaló que en el caso bajo estudio no se cumple satisfactoriamente las condiciones establecidas por la jurisprudencia para el ejercicio legítimo de la acción de tutela contra providencia judicial; toda vez que no se acreditó la configuración de los defectos alegados como causal de procedencia de la tutela.
Advirtió que lo pretendido por la parte actora es retrotraer las etapas procesales de un asunto que ya surtió su trámite, para establecer confusión y aludir la presunta transgresión de derechos fundamentales, circunstancia que no era procedente dado el carácter subsidiario de la acción constitucional. 4.3 La Rama Judicial solicitó que se negaran las pretensiones de la parte actora en la medida que no se avizora la vulneración de los derechos invocados.
Esgrimió que el juez constitucional no es el juez natural para analizar los hechos origen de la controversia y a su vez, la sección tercera emitió decisión de fondo sobre el asunto. Advirtió que en la decisión objeto de cuestionamiento se tuvo en cuenta las sentencias C-37 de 1996 y SU de 2018 proferidas por la Corte Constitucional, conforme con las cuales el hecho de que una persona privada de la libertad dentro de un proceso penal resulte absuelta no es suficiente para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado, dado que se requiere determinar si la medida fue injusta. 4.4 El Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Quinta de Decisión y el señor Servando Córdoba Córdoba, no se pronunciaron sobre los hechos y consideraciones de la acción de tutela.
La providencia impugnada El Consejo de Estado – Sección Primera, mediante sentencia de 20 de octubre de 2023, declaró improcedente la acción de tutela, argumentando que el asunto no es relevante constitucionalmente, por las siguientes razones: Señaló que, el mecanismo constitucional se tornaba improcedente al carecer del referido requisito, porque los accionantes pretendían cuestionar una decisión judicial como si la acción de tutela se tratara de un recurso o instancia adicional al proceso ordinario, sin que, en todo caso, se advirtiera que la autoridad accionada hubiese actuado de forma abiertamente arbitraria o desbordado los límites del principio de la autonomía judicial.
Aludió que, si bien los actores aducen que la providencia cuestionada es incongruente, lo que eventualmente daría lugar a que sus reproches, podían ser ventilados a través del recurso extraordinario de revisión; sin embargo, los argumentos respectivos no corresponden a dicha figura jurídica, como quiera que no subyacen de la presunta falta de congruencia entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia o entre lo resuelto en esta y lo debatido en el proceso.
Advirtió que en relación con dicho aspecto, los actores señalaron que la providencia cuestionada era incongruente, además de estar incursa en un defecto fáctico, porque la autoridad judicial accionada había reconocido la existencia de un daño, pero había desconocido que este fue injusto, situación que denota una imprecisión en la lectura de los elementos de la responsabilidad extracontractual por parte de los accionantes.
Consideró que el presunto desconocimiento del derecho a la igualdad, así como los argumentos sobre la aplicación del precedente vigente al momento en que fue presentada la demanda, carecían del requisito general de la relevancia constitucional porque fueron resueltos de forma razonable por la autoridad judicial accionada que indicó que la sentencia aludida por los actores fue proferida con base en la anterior posición jurisprudencial sobre la privación injusta de la libertad, en la que se analizaban esos casos bajo el régimen de responsabilidad objetivo, lo cual había cambiado.
A su vez, estimó que el hecho de que el asunto fuese resuelto con base en la posición jurisprudencial actual sobre el tema al momento de proferirse la sentencia, no conllevaba la vulneración a ninguna garantía constitucional, pues el alcance de un precedente esta dado para los casos frente a los cuales no ha operado cosa juzgada, excepto que la sentencia que contenga la regla a aplicar tenga modulados sus efectos.
Agregó que tampoco se cumplía el requisito general de la relevancia constitucional frente a la configuración del defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial en relación con las demás sentencias que citaron los actores en su escrito, dado que sus afirmaciones no cumplían con la carga argumentativa mínima, por cuanto aquellos se limitaron a transcribir apartes de providencias que hacían alusión a conceptos relacionados con los vistos en el caso bajo estudio, sin precisar la relación fáctica y jurídica que pudiese existir entre lo resuelto en esas oportunidades y la controversia del presente asunto.
Bajo ese contexto, afirmó que no se advertía la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conllevara la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de los actores, sino una discrepancia dirigida a cuestionar una decisión judicial como si este mecanismo se tratara de un recurso o instancia adicional, en relación con aspectos que fueron resueltos de forma admisible por la autoridad judicial accionada, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.
En consecuencia, se declaró la improcedencia de la acción de tutela por carencia del requisito general de la relevancia constitucional. La impugnación El apoderado de los accionantes impugnó la sentencia del Consejo de Estado- Sección Primera, solicitando su revocatoria, para que en su lugar se accediera al amparo de los derechos invocados.
Señaló que contrario a lo expuesto por el juez constitucional de primera instancia, la acción de tutela satisface el requisito de relevancia constitucional, por las siguientes razones: Advirtió que el objeto del presente amparo es garantizar los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, los cuales se estiman transgredidos con ocasión de la expedición de la providencia objeto de reproche, pues a su juicio no se desconocieron los precedentes jurisprudenciales aplicables al caso, esto es la sentencia SU-072 de 2018 de la Corte Constitucional y la sentencia de unificación del 15 de agosto de 2018, proferida por el alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
Agregó que no era admisible que en segunda instancia se haya efectuado una indebida valoración probatoria que conllevara a la emisión de una decisión adversa, puesto que con los elementos procesales evidenciaban la responsabilidad de la entidad demandada y, por tanto, la consecuente obligación de indemnizar. Recalcó que se encontraba demostrada la ausencia de responsabilidad penal del señor Servando Córdoba Córdoba, por lo que la detención de la que fue víctima era imputable a la Fiscalía General de la Nación, ante su actuar arbitrario.
Concluyó que la autoridad accionada desconoció las reglas establecidas por la jurisprudencia en las que se ha indicado que “si el juez no halla en el proceso ningún elemento que le indique que quien demanda incurrió en esa clase de culpa o dolo, debe establecer cuál es la autoridad u organismo del Estado llamado a reparar el daño”. CONSIDERACIONES Competencia La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 25 del Acuerdo Nº 080 de12 de marzo de 2019.
Problema jurídico La Sala debe decidir si revoca la decisión de primera instancia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente el amparo constitucional solicitado por los señores Jorge Eliécer Córdoba Maquilón, Jacinto Córdoba Maquilón, Arminda Córdoba Maquilón, Conrado Fidel Córdoba Maquilón, Edelmira Córdoba Maquilón, Alirio Córdoba Maquilón, Reina Córdoba de Martínez, Servando Córdoba Maquilón y Gladys María Córdoba Álvarez, puesto que, como lo alega la parte actora, el objeto de estudio cumple con el requisito de la relevancia constitucional y, por consiguiente, se debe examinar si el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, al proferir la sentencia de 29 de julio de 2022, incurrió en los defectos fáctico y desconocimiento del precedente judicial al revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar negar las pretensiones dentro del proceso de reparación directa bajo radicado No. 050012331000-2010-00448-01.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional partió de la existencia de una vía de hecho a través de las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, posición que fue redefinida en la sentencia T-949 de 2003, y luego en la sentencia C-590 de 2005, en la que se fijaron las reglas de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia del doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela.
Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y;
(vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial, y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 3.1 El defecto fáctico Conforme a la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico, en una dimensión negativa, se configura cuando en desarrollo de la actividad probatoria ejercida por el juez se presenta la omisión de la “(…) valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez (…)”.
En esta situación se incurre “(…) cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente (…)”. En una dimensión positiva, el defecto fáctico ocurre cuando el juez, por ejemplo, “(…) aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas (…)”, de conformidad con el artículo 29 de la Carta Política.
En estos casos, sin embargo, sólo es factible fundar una acción de tutela por vía de hecho cuando ostensiblemente aparece arbitraria la valoración probatoria realizada por el Juez. Por tanto, el error en el juicio valorativo de la prueba: “(…) Debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia. (…)”.
En lo que respecta al supuesto fáctico por indebida valoración probatoria, ha dicho la Corte que este se configura, entre otros, en los siguientes casos: “(…) (i) Cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso;
(v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso y (vi) cuando no valore pruebas debidamente aportadas en el proceso. (…). Como se observa, el defecto fáctico por indebida valoración probatoria no solo se ocupa del examen que realiza el juez sobre el material probatorio aportado con el proceso, sino que además abarca toda la actividad probatoria que aquél despliega para intentar acreditar o desacreditar los hechos de la demanda.
Sin embargo, la intervención del juez de tutela, en relación con el manejo probatorio dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. En primer lugar, el respeto por el principio de autonomía judicial y el principio del juez natural, impiden que el juez constitucional realice un examen exhaustivo del material probatorio.
Así, la Corte Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia. Por tal razón, tampoco es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una evaluación de la actividad de valoración realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto. 3.2.
El desconocimiento del precedente judicial Para la Corte Constitucional el desconocimiento del precedente consiste en que una autoridad judicial modifique su posición frente a determinado asunto, o se separe del criterio establecido por su superior jerárquico, haciendo caso omiso al precedente en la materia, y aún más, que a pesar de reconocer la existencia de éste, se aparte total o parcialmente del mismo sin cumplir con la carga argumentativa que le corresponde en esos casos, toda vez que con ese proceder se desconocen principios de relevancia constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, entre otros, que están directamente relacionados con el respeto del precedente.
Sobre el particular, en la sentencia T-446 de 2013 la Corte Constitucional señaló: […] es la ratio decidendi que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares, esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan.
De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces. Ahora bien, es importante resaltar que la jurisprudencia ha distinguido entre precedente horizontal y precedente vertical para explicar, a partir de la estructura orgánica del poder judicial, los efectos vinculantes del precedente y su contundencia en la valoración que debe realizar el fallador en su sentencia. En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que, en principio, un juez –individual o colegiado- no puede separarse del precedente fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que los jueces no se pueden apartar del precedente establecido por las autoridades judiciales con atribuciones superiores, particularmente por las altas cortes.
En esta óptica, la Corte ha reconocido que es preciso hacer efectivo el derecho a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza de autonomía e independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a respetar el precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales, también es responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y asumir los desafíos propios de la evolución del derecho.
En consecuencia, un juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia” (requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo (requisito de suficiencia).
Satisfechos estos requisitos por parte del juez, en criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades y garantizada la autonomía e independencia de los operadores judiciales […]”. Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta.
Y en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela. Caso concreto 4.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad Contrario a lo señalado por el a quo, la Sala advierte que la solicitud presentada por la parte actora, reviste de relevancia constitucional; en la medida que los defectos alegados pueden llevar consigo una violación de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a los principios de cosa juzgada, congruencia y no reformatio in pejus.
Por otro lado, no existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales el accionante pueda lograr la protección de los derechos invocados, pues se adelantaron las dos instancias dentro del proceso de reparación directa instaurada por los señores Jorge Eliécer Córdoba Maquilón, Jacinto Córdoba Maquilón, Arminda Córdoba Maquilón, Conrado Fidel Córdoba Maquilón, Edelmira Córdoba Maquilón, Alirio Córdoba Maquilón, Reina Córdoba de Martínez, Servando Córdoba Maquilón y Gladys María Córdoba Álvarez contra la Nación – Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación y no se configura ninguna de las causales para hacer uso del recurso extraordinario de revisión. Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, se observa que la providencia de segunda instancia, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera- Subsección C y que hoy se cuestiona en tutela, esto es, la sentencia del 29 de julio de 2022, se notificó a las partes por edicto el 29 de junio de 2023 y la demanda de tutela se presentó el 30 de agosto de 2023, es decir, dentro de un término prudencial.
Adicionalmente, se observa que el accionante plantea de forma clara los hechos por los cuales consideran que se vulneran sus derechos fundamentales; y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de un proceso de reparación directa. 4.2. Análisis de las causales específicas de procedibilidad Los señores Jorge Eliécer Córdoba Maquilón, Jacinto Córdoba Maquilón, Arminda Córdoba Maquilón, Conrado Fidel Córdoba Maquilón, Edelmira Córdoba Maquilón, Alirio Córdoba Maquilón, Reina Córdoba de Martínez, Servando Córdoba Maquilón y Gladys María Córdoba Álvarez, impugnaron el fallo de tutela de 20 de octubre de 2023, proferido por el Consejo de Estado- Sección Primera y solicitaron que se amparen sus derechos fundamentales al al debido proceso, a la igualdad y a los principios de cosa juzgada, congruencia y no reformatio in pejus, que estimaron vulnerados por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, porque consideran que la autoridad judicial accionada incurrió en vías de hecho por los defectos fáctico y desconocimiento del precedente judicial en que debería fundarse, al proferir la sentencia de 29 de julio de 2022, mediante la cual se revocó la decisión de primera instancia y en su lugar se negaron las pretensiones de la demanda de reparación directa bajo radicado número 05001-23-31-000-2010-00448-01.
Argumentaron que las autoridades judiciales enjuiciadas incurrieron en defectos fáctico y desconocimiento del precedente judicial en que debería fundarse. En relación con el defecto fáctico, señalaron que la autoridad judicial accionada, al valorar los elementos probatorios allegados al proceso, arribó a conclusiones que se tornaban contradictorios, en la medida que en primer lugar se advirtió que “no existe prueba en el proceso que acredite que la privación de la libertad fue desproporcionada, irrazonable o arbitraria, se revocará la sentencia apelada y se negaran las pretensiones” y posteriormente determinó que “el daño está demostrado porque Cervando Córdoba Córdoba estuvo privado de la libertad desde el 16 de mayo de 2005 hasta el 15 de marzo de 2006”.
Por tanto, a su juicio se incurrió en el mentado defecto toda vez que, por una parte, afirmó que el daño estuvo probado dada la privación de la libertad, mientras que, por otra, indicó que no había prueba sobre la ilicitud. A su vez, al realizar un análisis de diferentes sentencias proferidas por la Sección Tercera de esta Corporación, estimó que la autoridad enjuiciada de manera injustificada se apartó del precedente establecida en estos asuntos por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional y especialmente la jurisprudencia vigente al momento de presentación de la demanda en el año 2010.
En primera instancia, la Sección Primera de esta Corporación, consideró que el mecanismo constitucional no cumple con el requisito de relevancia constitucional, pues a su juicio en el presente caso, la tesis que se refiere a la indebida valoración probatoria, que se fundó a su vez en el desconocimiento del precedente, no cuenta con la carga argumentativa para ser estudiada en el marco de la trasgresión de derechos fundamentales, porque, además de ser una reiteración de lo ya resuelto en sede ordinaria, no desvirtúa el análisis realizado por el ad quem en el proceso ordinario frente a los medios probatorios allegados.
Así las cosas, con el fin de examinar los motivos de inconformidad mencionados por la parte actora en el escrito de impugnación, habiendo anteriormente señalado que para esta colegiatura la solicitud de amparo contra providencia judicial supera el requisito de relevancia constitucional, la Sala considera pertinente revisar los argumentos expuestos por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, en la sentencia de 29 de julio de 2022, emitida dentro del proceso de reparación directa, la cual efectuó un análisis de los hechos, normas y pruebas allegadas, en los siguientes términos: Revisada la providencia objeto de reproche, se observa que la Sección Tercera de esta Corporación, al realizar un análisis del acervo probatorio, encontró acreditado entro otros, los siguientes hechos: El 26 de julio de 2004, el ciudadano Benicio Murillo Ramírez formuló denuncia penal contra el señor Cervando Córdoba Córdoba, alcalde del Municipio de Vigía del Fuerte, por hechos relacionados con unas cuentas de cobro por el suministro de gasolina al municipio.
El 31 de agosto de 2004, la Fiscalía Unidad Especializada de Delitos contra la Administración Pública abrió investigación contra el señor Cervando Córdoba Córdoba por los delitos de peculado por apropiación y falsedad ideológica en documento público. El 1 de marzo de 2005, la Fiscalía Unidad Especializada de Delitos contra la Administración Pública impuso medida de aseguramiento de detención preventiva al señor Cervando Córdoba Córdoba por los delitos de peculado por apropiación y falsedad en documento público.
El 3 de noviembre de 2005, la Fiscalía Unidad Especializada de Delitos contra la Administración Pública profirió nueva resolución de acusación contra Cervando Córdoba Córdoba por los delitos de peculado por apropiación y falsedad en documento público y en documento privado. El 15 de marzo de 2006, el Juzgado Segundo Penal del Circuito ordenó la libertad provisional de Cervando Córdoba Córdoba.
El 20 de febrero de 2008, el Juzgado Segundo Penal del Circuito absolvió a Cervando Córdoba Córdoba por duda a favor del procesado (in dubio pro reo). A partir de los anteriores elementos probatorios, la autoridad judicial enjuiciada procedió a verificar la configuración de cada uno de los elementos de la responsabilidad extracontractual, encontrando en primer lugar, que, en el asunto en cuestión, el daño se encontraba demostrado toda vez que el señor Cervando Córdoba Córdoba estuvo privado de la libertad desde el 16 de mayo de 2005 hasta el 15 de marzo de 2006.
Adicionalmente, advirtió que la Unidad Especializada de Delitos contra la Administración Pública de la Fiscalía impuso medida de aseguramiento al señor Cervando Córdoba Córdoba por los delitos de peculado por apropiación y falsedad en documento público; decisión que se fundamentó en la denuncia penal presentada por el señor Benicio Murillo Ramírez.
A su vez, indicó que si bien el Juzgado Segundo Penal del Circuito absolvió al señor Cervando Córdoba Córdoba por duda a favor del procesado (in dubio pro reo); su privación de la libertad cumplió con los requisitos establecidos en el Código de Procedimiento Penal vigente para la época de los hechos, toda vez que conto con los dos indicios graves necesarios y, así mismo, no se evidenciaba prueba en el proceso que acreditara que la privación de la libertad fue desproporcionada, irrazonable o arbitraria.
Agregó que el señor Eliécer Córdoba Maquilón hijo del señor Cervando Córdoba Córdoba, formuló demanda de reparación directa por privación injusta de la libertad y la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del proceso bajo radicado número 54036 mediante sentencia del 10 de noviembre de 2017, adicionada con providencia del 13 de noviembre de 2018, accedió a las pretensiones.
Sin embargo, advirtió que el referido proceso y el objeto de estudio eran asuntos diferentes, en la medida que no se trataba de los mismos demandantes y las actuaciones procesales eran distintas, por tanto, la referida decisión no ataba a la Sala para acoger la misma decisión. De otra parte, es claro que la autoridad judicial accionada advirtió que cuando se profirió la sentencia del 10 de noviembre de 2017, la Sección Tercera del Consejo de Estado indicó que en los eventos de absolución por duda a favor del procesado (in dubio pro reo), debía aplicarse el régimen objetivo de responsabilidad por privación injusta de la libertad.
Sin embargo, la Sección Tercera cambió dicho criterio, por lo que las controversias por privación injusta de la libertad deben resolverse en los términos del artículo 68 de la Ley 270 de 1996, con el condicionamiento de constitucionalidad de la sentencia C-037 de 1996. En este orden de ideas, contrario a lo afirmado por la parte actora, para la Sala con la emisión de la sentencia acusada, no se configuró una vía de hecho por defecto fáctico, habida cuenta que la Sección Tercera del Consejo de Estado realizó un examen adecuado de las pruebas allegadas al proceso de reparación directa, lo que le permitió concluir que el haber decretado la medida de aseguramiento privativa de la libertad en el curso del proceso penal, en el cual se investigó la conducta del señor Cervando Córdoba Córdoba, respondió a que existían indicios graves de responsabilidad y, que, a su vez, no obraba prueba que acreditara que la privación de la libertad fue desproporcionada, irrazonable o arbitraria.
Ahora, en el sub judice, la parte actora, manifestó que se incurrió en desconocimiento del precedente judicial, en la medida que la autoridad enjuiciada de manera injustificada se apartó del precedente establecido en estos asuntos por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional y especialmente la jurisprudencia vigente al momento de presentación de la demanda en el año 2010.
Sobre el particular se advierte que, inicialmente, en sentencia del 17 de octubre de 2013, la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó la jurisprudencia en relación con el escenario de responsabilidad consistente en la privación injusta de la libertad, concluyendo en dicha oportunidad que los tres supuestos de absolución o preclusión a que hacía referencia el derogado artículo 414 del Decreto 2700 de 1991, así como el de in dubio pro reo, debían ser decididos, por regla general, bajo o con fundamento en un título o régimen objetivo de responsabilidad.
Ahora bien, es preciso traer a colación la sentencia SU072 de 2018 de la Corte Constitucional en la cual se determinó que la responsabilidad del estado en materia de privación injusta de la libertad no se define a partir de un único régimen de responsabilidad (objetivo o subjetivo); de tal suerte que el título de imputación deberá establecerse a partir de las particularidades de cada caso.
El alto Tribunal Constitucional, en la referida providencia, estableció expresamente: “De esta manera, dependiendo de las particularidades del caso, es decir, en el examen individual de cada caso, como lo han sostenido el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, el juez administrativo podrá elegir qué título de imputación resulta más idóneo para establecer que el daño sufrido por el ciudadano devino de una actuación inidónea, irrazonable y desproporcionada y por ese motivo, no tenía por qué soportarse”.
Así las cosas, al tenor de lo dispuesto por la Corte Constitucional, es claro que para determinar si hay lugar a declarar la responsabilidad del Estado por privación injusta de la libertad, resulta imprescindible analizar en todos los eventos si la medida de aseguramiento fue decretada bajo los criterios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad y a su vez analizar si el procesado con su conducta dio lugar a la imposición de la medida.
De lo expuesto se advierte que, ante el cambio relevante en materia de responsabilidad del Estado por privación injusta de la libertad, la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 29 de julio de 2022, aplicó el criterio vigente al momento de decidir sobre el asunto; pues no se puede desconocer que la jurisprudencia es considerada fuente formal y material del derecho en el sistema jurídico, de ahí procede su fuerza vinculante en las decisiones de las autoridades judiciales.
De manera que, con fundamento en el precedente judicial vinculante, la autoridad judicial enjuiciada al examinar la situación fáctica y las pruebas aportadas al proceso, constató que la conducta desplegada por el demandante, dio origen a la medida de aseguramiento que se le impusiera. En síntesis, la Sala enfatiza que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, dentro de la autonomía que le asiste como juez natural del asunto, no vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte actora, en la medida que fundamentó su decisión en las disposiciones contenidas en la norma aplicable al caso y, adicionalmente, tomó como criterio auxiliar de interpretación, la jurisprudencia aplicable al asunto, para concluir que en el caso concreto la orden de privación de libertad del señor Servando Córdoba Córdoba, se decretó obedeciendo las normas y cumpliendo los requisitos para tal fin.
Bajo estas consideraciones, esta Subsección advierte que la autoridad judicial accionada, en ejercicio de los principios de autonomía funcional, independencia y sana crítica dio un alcance probatorio coherente y válido a los documentos allegados al proceso ordinario e interpretó de forma razonable y justificada la normativa y los criterios jurisprudenciales aplicables al caso concreto que, a pesar de no resultar satisfactoria en su integridad a la parte demandante, hoy tutelantes, no se puede colegir que su actuación fue contraria a Derecho.
Por otra parte, se debe señalar que los argumentos alegados por el accionante en el escrito de tutela demuestran su inconformidad con la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada, sin acreditar las irregularidades de orden constitucional en las que presuntamente incurrió; por tal razón, para la Sala no es de recibo que la parte actora pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico y probatorio que se surtió dentro del proceso ordinario, con el único propósito de obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses.
Así las cosas, se concluye que la sentencia de 29 de julio de 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, no vulneró los derechos fundamentales invocados por los accionantes, por cuanto no se evidencia en su contenido, un análisis arbitrario, infundado o caprichoso ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal que constituya una vía de hecho por defecto fáctico, ni por desconocimiento del precedente judicial, que amerite la intervención del juez de tutela.
III DECISIÓN En consecuencia, pese a que lo procedente sería revocar la sentencia de 20 de octubre de 2023, proferida por el Consejo de Estado – Sección Primera, que declaró improcedente la acción constitucional; debido a que el análisis supera el requisito de procedibilidad de relevancia constitucional y, en su lugar, negar las pretensiones de la solicitud de amparo; la Sala confirmará la sentencia impugnada, habida cuenta que los efectos prácticos son los mismos.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia de 20 de octubre de 2023, proferida por el Consejo de Estado – Sección Primera que declaró improcedente la solicitud de tutela presentada por los señores Jorge Eliécer Córdoba Maquilón, Jacinto Córdoba Maquilón, Arminda Córdoba Maquilón, Conrado Fidel Córdoba Maquilón, Edelmira Córdoba Maquilón, Alirio Córdoba Maquilón, Reina Córdoba de Martínez, Servando Córdoba Maquilón y Gladys María Córdoba Álvarez, bajo el entendido que se negarán las pretensiones de la acción de tutela.
SEGUNDO. - Por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de esta providencia al despacho de origen. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Con aclaración de voto)