11001031500020250505500 — Consejo de Estado

REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, dieciséis (16) de septiembre de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-05055-00 Demandante: AMELIA GÓMEZ DE LÓPEZ Demandado: SUBSECCIÓN A DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.

DISCUSIÓN SOBRE LA RELIQUIDACIÓN DE UNA PENSIÓN DE JUBILACIÓN CON INCLUSIÓN DE LA PRIMA DE SERVICIOS, DE CONFORMIDAD CON EL DECRETO LEY 1214 DE 1990. Síntesis del caso: la parte actora cuestionó la sentencia de segunda instancia mediante la cual la autoridad judicial accionada modificó la decisión apelada y ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación del causante con la inclusión de la prima de servicios, pero en una doceava parte.

No obstante, la Sala negará el amparo, tras verificar que la providencia cuestionada no adolece de un defecto sustantivo, pues se fundó en un análisis razonable de la normativa aplicable, en precedentes de la misma Corporación y en las pruebas obrantes en el expediente. La Sala decide la acción de tutela presentada1 por la señora Amelia Gómez de López en contra de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, para la protección de sus derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia consagrados en el artículo 29 y 229 de la Constitución Política, presuntamente vulnerados por la sentencia del 22 de mayo de 2025 proferida por dicha autoridad.

ANTECEDENTES Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1 Mediante escrito radicado el 15 de agosto de 2025 (índice 01 de Samai). 2 Expediente: 11001-03-15-000-2025-05055-00 Actor: Amelia Gómez de López Acción de tutela 1) El señor Jairo José López Morales (su cónyuge supérstite) se desempeñó en varios cargos como médico especialista en la Dirección General de Sanidad Militar desde el 1 de enero de 1982 hasta el 7 de julio de 2003, fecha en la cual fue retirado por cumplir con los requisitos para ser beneficiario de la pensión de jubilación. 2) A través de la Resolución no. 2928 del 28 de noviembre de 2003, la Secretaría General del Ministerio de Defensa le reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación como profesional especializado código 3010, grado 17 de la planta de personal de Salud del Ministerio de Defensa Nacional al servicio de la Armada Nacional, en cuantía de $1.353.027, equivalente al 75% de los últimos haberes computables para prestaciones sociales, a saber, sueldo básico y la 1/12 de la prima de navidad, de conformidad con el artículo 98 del Decreto Ley 1214 de 1990 y en concordancia con su hoja de servicios. 3) El 19 de febrero de 2015, la Dirección General de Sanidad Militar – Grupo de Talento Humano certificó que el señor López Morales laboró en esa institución desde el 1° de enero de 1982 al 6 de julio de 2003, y que, en el lapso comprendido entre el 1° de enero de 2002 al 31 de diciembre de 2003 (sic), devengó sueldo básico, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones, bonificación especial de recreación y prima de navidad. 4) El 10 de julio de 2015, el señor López Morales le solicitó al Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa – Ejército Nacional la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de la prima de servicios como factor de liquidación de la mesada pensional, petición que fue reiterada el 28 de octubre de 2015 5) Mediante Oficio No. OFI15- 91144 MDNSGDAGPSAP del 17 de noviembre de 2015, el Ministerio de Defensa negó lo solicitado. 6) En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Jairo José López Morales presentó demanda en contra de la Nación – Ministerio de Defensa, en la que solicitó declarar la nulidad del acto ficto negativo configurado el 10 de octubre de 2015, por la falta de respuesta a la petición que elevó el 10 de julio de 2015 y 3 Expediente: 11001-03-15-000-2025-05055-00 Actor: Amelia Gómez de López Acción de tutela del Oficio no. OFI 15-91144 MDNSGDAGSAP del 17 de noviembre de 20152, notificado el 25 de febrero de 20163. 7) A título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordenara i) reliquidar la pensión jubilación sobre el 75% del promedio de todos los factores salariales establecidos en el artículo 102 del Decreto Ley 1214 de 1990, incluida la prima de servicios devengada en el último año de servicios; ii) el pago y la inclusión en nómina del nuevo valor de la mesada pensional que resulte de la reliquidación pretendida; iii) el pago de las diferencias retroactivas entre las mesadas reliquidadas y las pagadas y iv) efectuar los correspondientes ajustes de valor conforme al IPC, así como que condenara en costas y agencias en derecho a la parte vencida. 8) Mediante sentencia del 23 de agosto de 2019, el Tribunal Administrativo de Bolívar declaró la nulidad del Oficio 15-91144 MDNSGDAGPSAP del 17 de noviembre de 2015 y le ordenó a la Nación – Ministerio de Defensa – Grupo de Prestaciones Sociales que reliquidara la mesada pensional, teniendo en cuenta el 75% del último salario devengado con la inclusión del sueldo básico, la prima de servicios y la 1/12 de la prima de navidad, sin embargo, declaró prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 10 de julio de 2011. 9) La Nación – Ministerio de Defensa apeló el fallo y argumentó, entre otras razones, que la inclusión de la prima de servicios generaría un doble pago y un detrimento patrimonial, por estar presuntamente incorporada en el salario básico del demandante. 10) A través de fallo del 22 de mayo de 2025, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó parcialmente la decisión de primera instancia, para modificarla en el sentido de precisar que la reliquidación debía efectuarse incluyendo únicamente el sueldo básico, una doceava parte de la prima de navidad y la prima de servicios, pero a diferencia de lo ordenado por el a quo, únicamente en una doceava parte, en concordancia con lo previsto en los artículos 98 y 102 del Decreto Ley 1214 de 1990 y la jurisprudencia de unificación en la materia. 2 En la providencia de segunda instancia se aclaró que “si bien es cierto, en la demanda se solicitó la declaratoria de nulidad del acto ficto negativo producto del silencio de la entidad demandada respecto a la petición incoada el 10 de julio de 2015, el a quo en el contenido de la sentencia determinó que en el presente asunto no se configura la existencia del acto ficto, por lo que solo declaró la nulidad del oficio OFI15-91144 del 17 de noviembre de 2015, decisión que no es objeto de apelación ante esta instancia”. 3 El proceso se registró con el número de radicación 13001-23-31-000-2016-00389-00/01. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2025-05055-00 Actor: Amelia Gómez de López Acción de tutela 11) Asimismo, mantuvo la declaratoria de prescripción de las mesadas anteriores al 10 de julio de 2011, conforme al artículo 129 del Decreto Ley 1214 de 1990 y revocó la condena en costas impuesta en primera instancia. Fundamento de la vulneración La actora alegó que se configuró un defecto sustantivo debido a que la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado aplicó de manera indebida el artículo 47 del Decreto Ley 1214 de 1990 –relativo a la prima anual de servicios– y fraccionó dicho concepto en una doceava parte (1/12), a pesar de que, a su juicio, lo procedente era reconocer en su integridad la prima de servicios por antigüedad en los términos del artículo 46 ibidem.

En consecuencia, esa incorrecta aplicación normativa desnaturalizó el régimen especial al cual estaba sometido el causante y afectó directamente el derecho al debido proceso y a la seguridad social. Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó que se acceda a las siguientes súplicas: “Que por providencia debidamente motivada declare las siguientes pretensiones contentivas de las mínimas medidas protectoras de los derechos fundamentales:

PRIMERO: que se CONCEDA la protección inmediata de los derechos de rango Constitucional fundamental del DEBIDO PROCESO POR VIA DE HECHO Y DERECHO A LOS DERECHOS PENSIONALES ADQUIRIDOS DE MANERA EXCEPCIONAL al accionante.

SEGUNDO: En consecuencia, peticiono ORDENAR modificar el resuelve de la sentencia veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) notificada el día 17 de junio del 2025 de la SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CONSEJO DE ESTADO y fijando (48) horas siguientes a la notificación del fallo correspondiente de tutela, dicten nueva providencia, fijando como criterio ordene confirmar en su integridad la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Bolívar”.

(fls. 8 y 9 de la demanda de tutela). Actuación procesal Mediante auto del 21 de agosto de 2025 se admitió la acción de tutela y se ordenó la notificación al presidente y a los magistrados integrantes de la Subsección A de la 5 Expediente: 11001-03-15-000-2025-05055-00 Actor: Amelia Gómez de López Acción de tutela Sección Segunda del Consejo de Estado y, como tercero con interés, se vinculó al ministro de Defensa, al director de la Dirección General de Sanidad Militar de las Fuerzas Militares y a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Bolívar, con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción (índice 04 de Samai).

Intervenciones de las autoridades demandadas La Secretaría General del Tribunal Administrativo de Bolívar remitió el expediente digital contentivo del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación no. 13001-23-31-000-2016-00389-00/01 (índice 08 de Samai). La Dirección de Sanidad Militar del Ejército Nacional solicitó que se niegue el amparo, debido a que la decisión enjuiciada se fundó en la sana crítica y en las pruebas debidamente allegadas al proceso, de manera que poner en tela de juicio sus consideraciones por el solo capricho, no implica la vulneración de derechos fundamentales (índice 10 de Samai).

II. LAS CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2025-05055-00 Actor: Amelia Gómez de López Acción de tutela El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con el fin de que se protejan los derechos constitucionales antes enunciados, presuntamente vulnerados por dicha autoridad, debido a que modificó la decisión del 23 de agosto de 2019 que había ordenado la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de la prima de servicios en su integridad y, en su lugar, ordenó reconocer tal emolumento, pero en una doceava parte.

Análisis de los requisitos generales de procedencia Para la Sala el presente asunto cumple los requisitos genéricos de procedibilidad, por cuanto i) se agotaron todos los medios de defensa judicial disponibles al alcance de la parte afectada, sin que sea procedente algún otro; ii) se cumplió con el requisito de la inmediatez4; iii) no se atacó una sentencia de tutela y, iv) la parte actora identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que estimó transgredidos.

Asimismo, para la Sala v) la cuestión que se discute resulta de relevancia constitucional, en tanto lo que se reprocha es que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado presuntamente aplicó de manera incorrecta el artículo 47 del Decreto Ley 1214 de 1990, en cuanto ordenó reliquidar la pensión de jubilación del cónyuge supérstite teniendo en cuenta únicamente la doceava parte de la prima de servicios, situación que solo se generó con la sentencia de segunda instancia objeto de reproche.

Advertido que se encuentran satisfechos los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial, la Sala procederá a estudiar de fondo el defecto sustantivo alegado de manera seguida. En los términos en que ha sido propuesta la controversia, la Sala negará el amparo invocado, por las razones que pasan a explicarse: 4 La providencia cuestionada se notificó el 16 de junio de 2025, mientras que la acción de tutela se radicó el 15 de agosto siguiente, es decir, dentro del término que la jurisprudencia constitucional ha considerado razonable. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2025-05055-00 Actor: Amelia Gómez de López Acción de tutela Caracterización del defecto sustantivo De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el defecto sustantivo se configura cuando una providencia judicial se sustenta con base en fundamentos jurídicos a todas luces no subsumibles al caso objeto de la litis o con base en “una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”5.

La Corte Constitucional estableció6 que el defecto sustantivo abarca múltiples causas que pueden generar un yerro en la aplicación o interpretación del derecho y que, por tal razón, pueden llegar a afectar ostensiblemente el derecho fundamental del debido proceso de las partes por la errónea elección de fuentes jurídicas o por la omisión de normas aplicables que pueden ser las subreglas jurisprudenciales que gobiernen una determinada materia.

Esa misma Corporación señaló que se genera cuando una determinada autoridad judicial: “i) aplica una disposición en el caso que perdió vigencia por cualquiera de la razones previstas por la normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; (ii) aplica un precepto manifiestamente inaplicable al caso, por ejemplo porque el supuesto de hecho del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del caso;

(iii) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, realiza una interpretación contraevidente -interpretación contra legem- o claramente irrazonable o desproporcionada; (iv) se aparta del precedente judicial –horizontal o vertical- sin justificación suficiente; o (v) se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, siempre que su declaración haya sido solicitada por alguna de las partes en el proceso7”.

En conclusión, el defecto sustantivo se configura únicamente cuando una providencia judicial se funda en disposiciones jurídicas manifiestamente inaplicables, en normas derogadas o inexequibles, o cuando la autoridad judicial realiza una interpretación contra legem, irrazonable o desproporcionada, desconoce de manera injustificada el precedente aplicable o se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad frente a un mandato constitucional evidente, por tanto, no cualquier discrepancia interpretativa constituye vía de hecho, pues el defecto sustantivo exige un yerro ostensible y determinante que afecte de manera directa el derecho fundamental del debido proceso. 5 Corte Constitucional, sentencia T-073 de 2015, MP Mauricio González Cuervo. 6 Corte Constitucional, sentencia SU-298 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 7 Corte Constitucional, sentencia T- 830 de 2012.

MP, Jorge Ignacio Pretelt. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2025-05055-00 Actor: Amelia Gómez de López Acción de tutela Análisis del defecto sustantivo en el caso concreto 1) La actora expuso que la sentencia de segunda instancia incurrió en un defecto sustantivo por interpretar que la “prima de servicios” mencionada en el artículo 102 del Decreto Ley 1214 de 1990 correspondía a la prestación anual prevista en el artículo 47 ibidem, reconociéndola solo en una doceava parte (1/12), cuando, en su criterio, lo procedente era aplicar la prima de servicios por antigüedad contemplada en el artículo 46 de ese mismo cuerpo normativo, de carácter mensual, cuya inclusión debía hacerse en su integridad en la base pensional. 2) Sin embargo, para la Sala no se evidenció que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado hubiera desconocido la normatividad aplicable ni que su decisión fuera irrazonable o arbitraria, por el contrario, la providencia cuestionada efectuó un examen integral del régimen previsto en el Decreto Ley 1214 de 1990, en concordancia con el Decreto 1301 de 1994 y con la jurisprudencia de la misma Sección Segunda. 3) En efecto, la autoridad judicial accionada citó y se apoyó en otras providencias de la Corporación8 en las que ya se había definido que la pensión de jubilación debía reliquidarse incluyendo la prima de servicios únicamente en una doceava parte, en tanto se trataba de una prestación anual y no mensual. 4) La Sala advirtió que el artículo 102 del Decreto 1214 hacía referencia a la “prima de servicios” como partida computable, sin especificar si correspondía a la prevista en el artículo 46 (mensual por antigüedad) o a la del artículo 47 (anual), sin embargo, esta ambigüedad normativa fue resuelta mediante una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico colombiano sobre la materia y en atención, tanto a la finalidad de la prestación como a la técnica de liquidación de los factores de carácter anual. 5) Así, de manera semejante a lo que ocurre con la prima de navidad, que también se causa una vez al año y debe prorratearse para efectos de la liquidación pensional, se concluyó que la prima computable era la anual, que debía dividirse en doce partes iguales para determinar su incidencia mensual en el salario base de la pensión. 8 “Subsección A, sentencia del 19 de septiembre de 2024, radicación 25000-23-42-000-2016-04915-01 (3259- 2020).

En el mismo sentido, Subsección B, sentencia del 8 de julio de 2021, radicación 25000-23- 42-000-2018- 00669-01 (4299-2021), Subsección A, sentencia del 11 de noviembre de 2021, radicación 25000-23-42-000- 2018-02039-01 (2811-2020), Subsección B, sentencia del 10 de julio de 2024, radicación 25000-23-42-000- 2016-04906-01 (6003-2022)”. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2025-05055-00 Actor: Amelia Gómez de López Acción de tutela 6) Este razonamiento se vio reforzado con el certificado expedido por el Grupo de Talento Humano de la Dirección General de Sanidad Militar sobre los emolumentos percibidos por el señor Jairo José López Morales durante su último año de servicios, en el que se constató que solo se había reconocido una prima de servicios, equivalente al cincuenta por ciento (50%) del salario devengado en el mes de junio, lo que correspondía a la prima de servicios anual prevista en el artículo 47 del Decreto 1214 de 1990, luego entonces, no existía soporte probatorio que acreditara el supuesto pago de la prima mensual por antigüedad. 7) En ese contexto, la decisión de segunda instancia no fue arbitraria ni caprichosa, sino que respondió a un ejercicio hermenéutico razonable y fundado en las pruebas del proceso, en la normativa aplicable y en la línea jurisprudencial reiterada de la propia Corporación. 8) En consecuencia, la Sala concluye que en este asunto no se configuró el defecto sustantivo alegado, pues la providencia acusada no aplicó una norma manifiestamente inaplicable ni incurrió en interpretación irrazonable, por el contrario, la decisión se sustentó en el material probatorio obrante en el expediente, en el entendimiento sistemático de los artículos 46, 47 y 102 del Decreto 1214 de 1990, y en decisiones de la Sección Segunda de esta Corporación que ordenaron el reconocimiento de la prima de servicios únicamente en una doceava parte para efectos pensionales En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B–, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Niégase el amparo incoado en la acción de tutela, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2°) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 10 Expediente: 11001-03-15-000-2025-05055-00 Actor: Amelia Gómez de López Acción de tutela 3°) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.