CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-02 (66976) Demandante: Cooperativa Bolivarense de Suboficiales de las Fuerzas Militares en Retiro Demandado: Superintendencia de Economía Solidaria y otro Proceso: Reparación directa RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR EL EJERCICIO DE FUNCIONES DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL-Forma de intervención que se inscribe en la función de policía administrativa y por cuya omisión, retardo o extralimitación responde la Administración por los daños que se causen.

ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD-Artículo 90 de la Constitución Política. DAÑO-Definición. DAÑO-Lesión a un interés protegido por el ordenamiento. AUSENCIA DE DAÑO-El detrimento económico dentro de un proceso de intervención -que surgen de decisiones administrativas necesarias- no constituyen un daño, porque están encaminadas a subsanar las causas de la intervención. CARGA DE LA PRUEBA-Incumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquéllas o ésta.

Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 13 de septiembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó las pretensiones de la demanda. SÍNTESIS DEL CASO La cooperativa Bolivarense de Suboficiales de las fuerzas militares en retiro- Cooabolsure tiene como objeto la prestación de servicios de crédito y de bienestar social de sus asociados.

En el año 2005, por hallazgos negativos en materia administrativa y financiera, la Superintendencia de Economía Solidaria ordenó la intervención administrativa. El proceso fue prorrogado en varias oportunidades y terminó en octubre de 2010, con el levantamiento de la medida. La demandante alega falla del servicio, porque: (i) la decisión de ordenar la intervención fue inadecuada, y (ii) los funcionarios que adelantaron el proceso no aplicaron correctivos para subsanar las situaciones críticas, actuaciones que Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 2 llevaron a una pérdida patrimonial mayor a la padecida al inicio de la toma de posesión y a que la cooperativa no continuara con varios bienes que generaba bienestar a sus asociados.

ANTECEDENTES La demanda El 19 de diciembre de 2012, la Cooperativa Bolivarense de Suboficiales de las Fuerzas Militares en Retiro, a través de apoderado, presentó demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Superintendencia de Economía Solidaria, para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: Que se declare administrativa y patrimonialmente responsables al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Superintendencia de Economía Solidaria, por los perjuicios materiales y morales ocasionados a la Cooperativa Bolivarense de Suboficiales de las Fuerzas Militares en Retiro, por la falla en el servicio, y el daño especial, en razón a la intervención ordenada por las demandadas durante los años 2005 a 2010.

Perjuicios de orden material, por daño emergente: a) Daño emergente por la suma de $2.653.353.246 que fueron las pérdidas presentadas durante el periodo que duró la intervención por parte de los agentes especiales nombrados por la Superintendencia de Economía Solidaria y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. b) La suma de $4.997.758.708 por la venta de los activos de la Cooperativa, como fue el inmueble donde funcionaba el Colegio COOABOLSURE el cual fue vendido por la suma de $2.900.000.000 y que en realidad tenía un precio de $4.997.758.708. c) La suma de $100.000.000, por la venta de uno de los activos de la Cooperativa, como fue el inmueble Finca el Hatillo. d) La suma de $107.526.222.000, por el pago de demandas presentadas contra COOABOLSURE, durante el periodo en que permaneció la intervención (años 2005 - 2010) y el pago de prestación de servicios de abogado por coadyuvancia pasiva en acción popular.

Perjuicios de orden material, por lucro cesante: La suma de $79.228.8000 por la ganancia que se dejó de percibir a raíz de la desafiliación de un número de 168 cooperados o asociados, con ocasión de la intervención y la mala gestión presentada por los agentes especiales. Perjuicios de orden inmaterial: Se estiman en la suma de 5000 salarios mínimos legales mensuales vigentes1.

Hechos La parte demandante afirmó que, COOABOLSURE LTDA fue creada mediante Resolución No. 0279 del 14 de febrero de 1991 y tiene, como objeto social, brindar 1 Samai, índice 2. En el documento 8ED(.pdf). Páginas 43 a 49. Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 3 a sus asociados servicios que les permitan lograr el mejoramiento de su calidad de vida en aspectos económicos, sociales y culturales, mediante la prestación de los servicios de crédito y de bienestar social.

La Superintendencia de Economía Solidaria –en visita especial efectuada a la Cooperativa entre los días 22 y 25 de febrero de 2005– evidenció, entre otros aspectos, (i) inconsistencias relacionadas con desorden administrativo y falta de control interno, (ii) exceso de gastos en la contratación de obras; (iii) omisión en envío oportuno de reportes de información financiera;

(iv) divergencias con el revisor fiscal; (v) existencia de demandas en contra, y (vi) cartera elevada del colegio de Cooabolsure. Mediante Resolución n°. 1116 de 17 de noviembre de 2005, la Supersolidaria ordenó la intervención de COOABOLSURE. La Superintendencia designó, como agente especial, al señor Hernán Eugenio Fortich y como revisor fiscal al contador público Johnny Ismael Morales Varela.

El agente especial tomó posesión del cargo y separó a todos los miembros de administración y al revisor fiscal de la cooperativa. Agregó que, el 17 de noviembre de 2006, por Resolución n°. 20063500011435, expedida por la Supersolidaria, y Resoluciones n°. 471 del 12 de diciembre de 2007, 522 del 19 de diciembre de 2008 y 08 del 3 de febrero de 2010, expedidas por la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se autorizó la prórroga del término de intervención iniciado en noviembre de 2005.

La intervención finalizó mediante Resolución No. 20103500007035 del 4 de octubre de 2010, comunicada al agente especial el 11 de octubre de 2010. Sin embargo, sus efectos y actuaciones se extendieron hasta el 17 de diciembre de 2010. La demandante aduce falla del servicio, porque: (i) la decisión de ordenar la intervención fue inadecuada, y (ii) los funcionarios que adelantaron el proceso no aplicaron correctivos para subsanar las situaciones críticas.

Sobre esto último, señaló que los agentes especiales ocasionaron pérdidas a la Cooperativa por cuantía de $3.163.895.789 y vendieron activos por más de $3.000.000.000, representados en: 1. el Colegio Naval Militar Abolsure –vendido por Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 4 $2.900.000.000 y con un valor real de $4.997.758.708, conforme el avalúo realizado por ASOLONJAS– y la finca El Hatillo, por $100.000.000.

Por último, adujo que en COOABOLSURE se presentaron utilidades en el año 2005, por lo suma de $47.854.740 y se tenían mermas acumuladas por $510.542.573.21. No obstante, la gestión de los agentes especiales –luego de cinco años de intervención– mostró detrimentos patrimoniales entre los años 2006 hasta el 2010 y un incremento representativo de las pérdidas, tanto acumulados como causadas durante ese periodo, que sumaron un total de $8.350.380.8112.

Contestaciones de la demanda Superintendencia de Economía Solidaria La Superintendencia de Economía Solidaria se opuso a las pretensiones de la demanda. Argumentó que la toma de posesión, para administrar COOABOLSURE, no causó daño alguno a la cooperativa ni a sus asociados, pues, con esa medida se lograron subsanar todas las causales que motivaron la intervención. Precisó que no era cierto que las pérdidas se hubieren ocasionado durante la intervención, pues estas venían causadas desde el año 2001 –producto de la mala administración de la organización–.

En particular, hizo referencia a los inmuebles denominados “Casa Sede” y “Colegio Naval Militar Abolsure”, activos que se adquirieron antes de la intervención y fueron la causa principal del detrimento económico que registraba la Cooperativa al momento de la toma de posesión. La Supersolidaria señaló, además, que la toma de posesión para administrar COOABOLSURE en ningún momento fue desmesurada ni ligera, pues la resolución de intervención identificó, de manera clara y concreta, los hallazgos que sirvieron de fundamento para que la entidad procediera a ordenar la medida, con el único propósito de evitar su liquidación. Precisó que una de las finalidades de la toma de posesión, era la administración de los bienes y haberes, con el fin de que la cooperativa fuera recuperada financiera y patrimonialmente. 2 Samai, índice 2.

En el documento 8ED(.pdf). Páginas 43 a 73. Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 5 Insistió en que la toma de posesión, en este caso, no arrojó pérdida alguna; por el contrario, durante la intervención se lograron subsanar las causales que motivaron la medida, dando lugar a que la Superintendencia ordenara la devolución de la cooperativa a sus asociados, quienes, entre otras cosas, en asamblea general de asociados del 10 de noviembre de 2010, aprobaron los estados financieros presentados por el agente especial a cargo.

Sostuvo que la facultad del agente especial, conforme al artículo 294 del Decreto 663 de 1993, era la de adelantar, bajo su dirección y responsabilidad, las actuaciones necesarias para llevar a buen término el proceso de intervención. En el caso de COOABOLSURE, la venta de los inmuebles de su propiedad se realizó con el único propósito de sanear las causales de la toma de posesión y ponerla en condiciones de desarrollar su objeto social, como, en efecto, sucedió. Finalmente, la demandada propuso la excepción de inexistencia del nexo causal y ausencia de responsabilidad de la Superintendencia de Economía Solidaria3.

La Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público La Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público se opuso a las pretensiones de la demanda. Expuso que cuando recibieron la solicitud de prórroga de la intervención, esta contaba con una evaluación previa de la Superintendencia de Economía Solidaria, la solicitud presentada por el agente especial y la consideración expresa de la necesidad de ampliación del plazo.

En el caso de COOABOLSURE, las actuaciones del agente especial se encaminaron a poner la organización intervenida en condiciones de desarrollar su objeto social. Por lo tanto, el Ministerio, con base en la información suministrada por la Supersolidaria, ordenó la mencionada prórroga. Precisó que la designación de agentes especiales y el seguimiento a sus funciones no correspondía al Ministerio, pues el nombramiento era realizado por la Superintendencia de Economía Solidaria.

Ahora, dentro del trámite de toma de posesión para administrar, el Ministerio realizaba evaluaciones al trámite de 3 Samai, índice 2. En el documento 8ED(.pdf). Páginas 105 a 134. Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 6 prórroga y expedía las resoluciones correspondientes con base en las facultades del artículo 2 del Decreto 455 de 2004 y el último inciso del artículo 13 del Decreto 2211 de 2004.

Con fundamento en lo anterior, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, por considerar que, entre sus funciones, no se encontraba la de ejercer supervisión, control y vigilancia de corporaciones sujetas a control y vigilancia de las superintendencias4. Sentencia de primera instancia El 13 de septiembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Bolívar profirió sentencia en la que negó las pretensiones de la demanda, al considerar que las pruebas allegadas no acreditaron la existencia de un daño antijurídico en cabeza de la cooperativa demandante.

El tribunal estimó que, si bien el daño alegado se concretó en las pérdidas acumuladas reflejadas en los estados financieros de COOABOLSURE durante el período 2007 a 2010 –correspondiente al periodo que duró la intervención administrativa–, tales cifras, por sí solas, no constituían un daño con la connotación de antijurídico sobre la Cooperativa intervenida, dado que se demostró que la situación administrativa y financiera, que motivó la intervención por parte de la Superintendencia de Economía Solidaria, se originó en la ineficiencia de los órganos administrativos y fiscales de dicha Cooperativa, previo al inicio de la toma de posesión (que ya reflejaban afectaciones patrimoniales en muchos aspectos).

Precisó que, si bien hubo detrimento acumulado en el periodo en que transcurrió la intervención, ello obedeció, precisamente, a la situación de iliquidez de la Cooperativa que, evidentemente, se prolongó en el tiempo. Por último, estimó que las actuaciones desplegadas por los agentes especiales y el revisor fiscal –durante el tiempo que duró la toma de posesión– no representaron irregularidades y se ajustaron al procedimiento y a las facultades establecidas en la ley para este tipo de casos.

Por lo tanto, no era posible afirmar 4 Samai, índice 2. En el documento 8ED(.pdf). Páginas 91 a 99. Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 7 que se produjo una falla en el servicio de inspección, vigilancia y control por parte de las Entidades demandadas.

Por el contrario, según estimó el Tribunal, la finalidad de la toma de posesión se cumplió a cabalidad, al punto que, la Cooperativa fue devuelta a sus asociados con todas las situaciones administrativas y financieras resueltas, con estados financieros que mostraron resultados positivos; con una situación adecuada de liquidez, y un flujo de caja que permitió a la cooperativa desarrollar su objeto social (ahorro y crédito para sus asociados de manera adecuada)5.

Recurso de apelación La parte demandante formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Sostuvo que la Superintendencia de Economía Solidaria incumplió con las funciones de supervisión, control y vigilancia, en la medida en que las irregularidades del agente especial y el revisor fiscal –designados– fueron de su conocimiento.

Además, que la venta del inmueble en el que funcionó el Colegio Naval Militar Abolsure estuvo rodeada de irregularidades, circunstancia que ocasionó el detrimento patrimonial de la Cooperativa. La recurrente consideró que no se tuvieron en cuenta los criterios de la Circular 007 del 30 de septiembre de 2005, que regulaba la evaluación del desempeño del agente especial y del revisor fiscal.

Destacó que uno de los elementos a evaluar era el plan de trabajo que debía presentar el agente especial y el revisor fiscal, el cual debía ser aprobado por la Superintendencia de Economía Solidaria para remediar las causas que llevaron a la intervención. No obstante, no hay evidencia de que el referido plan hubiera sido presentado o aprobado, hecho que fue ignorado por el tribunal y que se demostró en el proceso.

En relación con la venta del inmueble se sostuvo que, de acuerdo con las funciones del agente especial, este no estaba facultado para realizar ventas sin autorización, lo que, a su juicio, desconoció el artículo 8 del Decreto 2211 de 2004 y la Circular Externa No. 005 del 18 de mayo de 2006. Esta circunstancia fue conocida por la Superintendencia y actuó con indiferencia. Sobre este último aspecto, el recurso sostuvo que, el 2 de diciembre de 2009, el señor Leonardo 5 Samai, índice 2.

En el documento 1ED(.pdf). Páginas 161 a 194. Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 8 Sánchez Torres, Jefe de la Oficina Jurídica y de Contratación de la Universidad Nacional Abierta y Distancia, expresó interés en adquirir el inmueble de la cooperativa.

El 11 de diciembre siguiente, el agente especial comunicó al Superintendente de Economía Solidaria que la oferta recibida era inferior al valor de avalúo del Instituto Geográfico Agustín Codazzi-IGAC. Además, que el área del lote en cuestión era mayor al área ofertada. El agente especial solicitó autorización para vender el inmueble, alegando “dificultades financieras de la Cooperativa” y la circunstancia de que esa era la única oferta concreta tras fallar negociaciones previas.

Sin embargo, en la misma fecha, es decir, el 11 de diciembre de 2009, aceptó la propuesta de compra, lo que evidenció que realizó la venta sin autorización y sin cumplir los requisitos establecidos por la circular. Por último, el apelante argumentó que el terreno del Colegio Naval Militar Abolsure representaba “un activo significativo para la Cooperativa” y su venta causó perjuicios notorios a sus ingresos.

En ese orden, las decisiones del agente y el revisor fiscal fueron contrarias a la normativa, y no fueron controladas por la Superintendencia de Economía Solidaria ni por el Ministerio de Hacienda, quienes tenían el deber legal de supervisar, precisamente, esas actuaciones6. Trámite de segunda instancia El 24 de febrero de 2020, el tribunal concedió el recurso de apelación7 y el 14 de abril de 2023, el Despacho admitió el recurso8.

El 7 de julio de 2023, se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia9. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público reiteró la falta de legitimación por pasiva, ya que la entidad no incurrió en acciones y omisiones relacionadas con el daño alegado en la demanda10. La Superintendencia de Economía Solidaria reiteró los argumentos de la contestación de la demanda y sostuvo que, contrario a lo manifestado por la parte 6 Samai, índice 2.

En el documento 1ED(.pdf). Páginas 198 a 219. 7 Samai, índice 2. En el documento 1ED(.pdf). Página 221. 8 Visible a índice 37 de Samai. 9 Visible a índice 46 de Samai. 10 Visible a índice 50 de Samai. Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 9 demandante, estaba probado que la toma de posesión de la Cooperativa, en vez de generar perjuicios a los asociados, logró que la misma fuera recuperada financiera y administrativamente y puesta en condiciones aptas para desarrollar su objeto social.

Además, que obraban en el expediente el plan de recuperación de COOABOLSURE y los informes de gestión de los agentes especiales y el revisor fiscal durante la intervención de la Cooperativa11. El Ministerio Público allegó concepto donde solicitó confirmar íntegramente la sentencia de primera instancia. Consideró que no se acreditó que el daño se hubiera originado en una falla del servicio en funciones de inspección, vigilancia y control atribuidas a la Superintendencia de Economía Solidaria12.

CONSIDERACIONES 1. La demanda se presentó el 19 de diciembre de 2012, por lo tanto, el régimen aplicable es el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –en adelante, CPACA–. Conforme al artículo 308 del CPACA13, este código empezó a regir el 2 de julio de 2012 y solo se aplica a los procedimientos y actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a su entrada en vigencia. Adicionalmente, conforme al artículo 306 de este código14, en los aspectos no contemplados se seguirá el Código General del Proceso –en adelante, CGP– en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 2. La jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u 11 Visible a índice 51 de Samai. 12 Visible a índice 44 de Samai. 13 «Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012.

Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior». 14 Artículo 306.

Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 10 omisión de una entidad estatal15.

El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 del CPACA16, según el cual son de su competencia los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Así mismo, esta corporación es competente en razón a la cuantía, porque el valor de la pretensión material mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 del CPACA17, esto es, $283.350.00018.

Acción procedente 3. La reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo19. En este caso, el medio de control propuesto es el procedente para estudiar las pretensiones de la demanda, enfiladas a que se declare la responsabilidad del Estado por actuaciones imputables a la Superintendencia de Economía Solidaria en cumplimiento de las funciones de inspección, vigilancia y control señaladas en el Decreto 2211 de 2004 artículos 520, 721 y 822. 15 Artículo 104.

De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

Igualmente conocerá de los siguientes procesos: 1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable (…). 16 Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación (…). 17 Artículo 152.

Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 6. De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes (…). 18 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2012, $566.700, por 500. 19 Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos respecto de los cuales no se discute su legalidad.

Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421. 20 Artículo 5. Competencia del agente especial. Mientras no se disponga la liquidación, la representación legal de la entidad estará en cabeza del Agente Especial. El Agente Especial podrá actuar como liquidador. 21 Artículo 7.

Seguimiento de la actividad del Agente Especial. De conformidad con el artículo 291 numeral 7 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero modificado por el artículo 24 de la Ley 510 de 1999, corresponde al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras realizar el seguimiento de la actividad del Agente Especial, sin perjuicio de la vigilancia de la Superintendencia Bancaria sobre la entidad intervenida, mientras no se disponga su liquidación. 22 Artículo 8.

Funciones del Agente Especial. Corresponde al agente especial la administración general de los negocios de la entidad intervenida. Las actividades del Agente Especial están orientadas por la defensa del interés público, la estabilidad del sector financiero, y la protección de los acreedores y depositantes de la entidad intervenida. El Agente Especial tendrá los siguientes deberes y facultades: (…) 5.

Administrar los activos de la intervenida. Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 11 3.1. Ahora bien, es necesario analizar algunos hechos y pretensiones de la demanda, pues no se pueden pasar por alto afirmaciones que revelan un ataque a la legalidad del acto que ordenó la intervención a la cooperativa Cooabolsure, el 17 de noviembre de 2005, y que eventualmente marcarían una improcedencia del medio de control respecto de esas pretensiones.

La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo (artículo 90 CN y artículo 140 CPACA).

Por su parte, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se repare el daño causado con el acto (art. 138 CPACA).

La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general23, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que, si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa24.

De manera excepcional, la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de la acción de reparación directa por daños causados por actos administrativos en los que no se cuestiona su legalidad, puesto que el daño no se origina en vicios de nulidad sino en los efectos del acto mismo. También ha sostenido que la acción de reparación directa procede en eventos en los que se expiden actos administrativos –que inicialmente son favorables a los demandantes– pero, por razones jurídicas posteriores, son declarados nulos en sede judicial.

En este segundo supuesto el 23 Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421. 24 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 2 de junio de 1994, Rad. 9.589 y sentencia del 27 de abril de 2011, Rad. 19.846.

Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 12 daño alegado –y el consecuente interés de la parte para demandar– no se origina en el acto favorable, sino que nace con motivo de la sentencia de nulidad y la pérdida de los efectos del acto.

Al respecto, ha sostenido la Sección Tercera: En este orden de ideas, resulta clara la postura de la Corporación, según la cual se ha considerado que el ordenamiento jurídico distinguió la procedencia de las acciones a partir del origen del daño, reservando así la acción de nulidad y restablecimiento del derecho a aquellos eventos en los cuales los perjuicios alegados sean consecuencia de un acto administrativo y la acción de reparación directa para los que encuentren su fuente en un hecho, omisión u operación administrativa; sin embargo, la regla aludida encuentra dos excepciones claras en la jurisprudencia: la primera tiene que ver con los daños que se hubieren causado por un acto administrativo legal y la segunda con los daños cuya fuente sea la ejecución de un acto administrativo que haya sido objeto de revocatoria directa o de anulación por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo25.

En cuanto a la primera hipótesis, en los que la fuente del daño es un acto legal, la Sala ha afirmado: (…) la jurisprudencia colombiana empezó a admitir la hipótesis de que un acto legalmente expedido pudiera causar daños y que tales daños pudieran ser objeto de reparación por rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas.

Por lo que hace a la violación de éste principio, es necesario entender, ante todo, que el mismo es un resultado colateral, residual de una actuación de la Administración orientada a cumplir su misión del servicio público, que se traduce en un perjuicio que pone en una situación de desequilibrio ante las cargas públicas a la víctima o víctimas del mismo, es decir, cuando un administrado soporta las cargas que pesan sobre los demás, nada puede reclamar al Estado; pero si en un momento dado debe soportar individualmente una carga anormal y excepcional, esa carga constituye un daño especial que la Administración debe indemnizar26.

Ha dicho la Corporación, que responde el Estado a pesar de la legalidad total de su actuación, de manera excepcional y por equidad, cuando al obrar de tal modo, en beneficio de la comunidad, por razón de las circunstancias de hecho en que tal actividad se desarrolla, causa al administrado un daño especial, anormal, considerable, superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, rompiéndose así la igualdad de los mismos frente a las cargas públicas, o la equidad que debe reinar ante los sacrificios que importa para los administrados la existencia del Estado27.

(…) “En el caso sub examine, la acción fue interpuesta en razón del rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas, pues, según lo afirmado en la demanda, a la demandante le fue impuesta una carga adicional a las que comúnmente tienen todos los administrados, cual es que su bien, como se afirmó en la demanda, haya sido declarado patrimonio arquitectónico, limitándole de ésta 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 13 de abril de 2013, exp. 26.437, C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez.

Consultar también la sentencia del 4 de noviembre de 2015, C.P. Hernán Andrade. 26 Cita textual del fallo: LIBARDO RODRIGUEZ R. “Derecho Administrativo General y Colombiano”. Décimo Tercera Edición. Edt. Temis. Bogotá. 2002. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Sentencia de 28 de octubre de 1976, Exp. 1482.

Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 13 forma su derecho de dominio al no poder disponer de él libremente, por cuanto tiene la obligación de conservar su estructura en pro del beneficio histórico - cultural de una ciudad como lo es Popayán. “En consecuencia, teniendo en cuenta los razonamientos ya expuestos, la Sala llega a la conclusión de que la acción interpuesta por la señora MARIA DEL ROSARIO ARIAS es la procedente en estos casos, más aún si se tiene en cuenta que no se está controvirtiendo la legalidad de ninguna decisión de la Administración, sino la causación de unos perjuicios derivados de un acto administrativo legal, como lo sostiene la misma demanda, que en su criterio, está integrado por un certificado de urbanismo y un acuerdo municipal”28.

Al seguir la línea de la jurisprudencia antes descrita, la Subsección A concluyó: “Así, la Sala ha reconocido la viabilidad de la acción de reparación directa por los perjuicios causados por la expedición de un acto administrativo cuya legalidad no se discuta en el curso del proceso, puesto que se reconoce que el ejercicio de la función administrativa ajustado al ordenamiento jurídico puede generar un rompimiento del equilibrio de las cargas públicas que deben soportar todos los ciudadanos; como es evidente, en esta hipótesis la procedencia de la acción de reparación directa depende principalmente de la ausencia de cuestionamiento respecto de la legalidad del acto administrativo que generó los perjuicios alegados por la parte actora”29.

Como se expuso, la Sección Tercera de la Corporación también ha contemplado una segunda hipótesis en la cual procede la acción de reparación directa relativa a actos administrativos (en los que no se discute su legalidad). En este segundo supuesto, esta acción o medio de control resulta procedente para demandar por daños causados con ocasión de la entrada en vigor de un acto administrativo (favorable al demandante) que a la postre sería anulado por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Sobre el particular, dijo la Subsección A: En la hipótesis a la que se ha venido haciendo referencia, es decir en los eventos en que la acción de reparación directa cuya pretensión resarcitoria la constituyan los perjuicios generados por la vigencia del acto administrativo que a la postre sería declarado ilegal o revocado por la propia Administración Pública, los casos respecto de los cuales se ha pronunciado la Sala tienen que ver principalmente con perjuicios derivados de la entrada en vigencia y ejecución del acto administrativo ilegal sufridos por quien vio mermado su patrimonio por la existencia misma del acto.

(…) “Así las cosas, tres son las hipótesis que hasta este momento se han identificado para concluir acerca de la procedencia de la acción de reparación directa cuando el origen del daño lo constituya una actuación administrativa: i) Cuando se pretenda la reparación de los perjuicios causados por los actos administrativos ajustados al ordenamiento jurídico, siempre y cuando no se cuestione en sede judicial la legalidad del acto administrativo en cuestión; ii) Cuando se pretenda la condena por los perjuicios causados por la expedición y ejecución del acto administrativo ilegal que haya sido anulado o haya sido objeto de revocatoria directa; y, iii) Cuando se pretenda la reparación de los perjuicios 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, exp. 16.079, C.P. Dr. Ramiro Saavedra Becerra. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 13 de abril de 2013, exp. 26.437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 14 causados por la anulación o revocatoria directa de un acto administrativo que hubiere sido favorable al actor, cuando quiera que la anulación o revocatoria directa hubiere sido causada por la inobservancia de las reglas propias del procedimiento administrativo o de las normas que rigen el ejercicio de la actividad administrativa que tiene a su cargo la Administración Pública30.

En las dos primeras hipótesis la legitimación en la causa por activa se configurará mediante la prueba idónea del carácter de perjudicado por la entrada en vigencia del acto administrativo –frente a ello resulta irrelevante que el acto sea legal o ilegal–, mientras que en la tercera, para acreditar la legitimación en la causa por activa será suficiente probar el carácter de beneficiario del acto administrativo declarado ilegal o revocado directamente”31.

En el caso bajo estudio la parte actora –en algunos argumentos de la demanda– ataca los fundamentos de la Resolución 1116 de noviembre de 2005. Al respecto, dice la demanda: (…) Mediante la resolución 1116 de noviembre 17 de 2005, la Superintendencia ordenó la intervención de la Cooperativa COOABOLSURE TDA, acción desmesurada y ligera dado que las causales alegadas eran fácilmente solucionables y no amentaban la comentada intervención haciendo un estudio detallado encontramos que ninguno de las causales alegadas en su momento por la Superintendencia de Economía Solidaría tenía un verdadero sustento jurídico, o justificante de la comentada intervención (…) De allí que, si los estados a corte diciembre 31 de 2004 requerían algún ajuste, entonces era ese momento donde era legalmente permitido adelantarlos, aspecto que se hizo junto con otros correctivos y los movimientos contables adelantados fueron puestos en conocimiento de la superintendencia de Economía Solidaria en fecha junio 10 de 2005.

(…) Se habla en la resolución de desorden administrativo y de falta de control interno, pero no se precisa en qué aspecto (…) si no se sabía a qué aspectos hacían referencia, obviamente la administración de la cooperativa no podía entregar las explicaciones del caso. En cuanto al caso de la construcción de la garita esta observación también fue contestada en la carta de fecha junio 21 de 2005 (página 4).

Los cooperados de Cooabolsure Ltda. son retirados de las fuerzas armadas de Colombia, profesión que ejercieron durante más de 20 años. No tenían ni tienen por qué poseer conocimientos en construcciones ni contaban con ingenieros ni arquitectos, ni siquiera con maestro de obras. Si alguien que conoce el tema les presenta un presupuesto de obra (entre otras cosas era la propuesta más barata de las presentadas) ellos de buena fe confiaron en que ese era su verdadero valor.

Repito, quienes aprobaron el presupuesto de obra presentado no tenían conocimiento del tema ni estaban obligados a tenerlo (…) Se habla en la resolución de demandas en contra y de procesos laborales, de responsabilidad civil y procesos administrativos pero no se precisa cuáles ni de qué fecha datan ni los montos de las supuestas demandas, se señala en abstracto y no se 30 Esta Sala, sin embargo, aclara que si la circunstancia de la revocatoria directa del acto favorable constituye el origen del daño. En otras palabras, si se ataca la legalidad del acto de revocatoria o los fundamentos de la misma, como el daño sí surge de la expedición de un acto alegado como “ilegal”, la acción procedente sería la de nulidad y restablecimiento del derecho.

Al respecto consultar la sentencia del 24 de enero de 2024 rad 64210 C.P. Wiliam Barrera Muñoz. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A, sentencia de 13 de abril de 2013, exp. 26.437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Y sentencia del 4 de noviembre de 2015, C.P. Hernán Andrade. Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 15 precisa lo dicho pero se nos condena en concreto con la intervención, si no sabíamos a qué procesos hacían referencia, cómo íbamos a poder entregar las explicaciones del caso.

Sin embargo consideramos que este hecho no amerita intervención alguna, las causales de intervención son taxativas y esta no es una causal válida para intervenir. ¿Qué entidad está exenta de demandas? sobre todo una entidad como la de Coobalsolure Ltda. que en la fecha de la intervención contaba con cerca de 700 asociados y 300 trabajadores, el que se hayan instaurado las demandas en contra de la Cooperativa no indica que el demandante le asistía razón ni que haya asegurado un fallo a favor, la Cooperativa atendía con profesionales del derecho cualquier demanda en su contra y si revisan las pocas demandas que habían instaurado en contra de la Cooperativa desde su Constitución hasta el momento de la intervención ninguna de las pretensiones de las demandas puso ni mínimamente en riesgo el patrimonio de la Cooperativa ni los aportes de los asociados, de allí que este hecho no justifica de ninguna manera la intervención realizada.

(…) Como se observa la Cooperativa adelantó las actividades necesarias con el fin de recuperar la cartera que no era de un solo año ya que la cantidad señalada corresponde a diferentes periodos. En lo referente al Supuesto déficit del que se habla por $456 millones de pesos no se especifica donde se presentaba ni si corresponden a un total de las actividades de la Cooperativa o de un solo centro de costo, sin embargo como se habla del déficit en el punto donde se toca el Colegio Abolsure podríamos pensar que el déficit del que hablan se presenta es en el colegio cosa que no es cierta Ya que en un punto siguiente (punto 1) establecen a la misma fecha enero a noviembre de 2004 un déficit para el colegio de 303 millones y un déficit Para todas las actividades de la Cooperativa para el año 2004 de 365 millones, entonces ¿de dónde sacan los 456 millones? Y esa diferencia de 91 millones (456 millones - 365 millones) ¿de dónde sale o cómo se explica? Hay que resaltar que se está hablando de operaciones del año 2004, y la intervención fue en noviembre del año 2005, o sea de más de un año después, donde, por supuesto, cambiaron las condiciones de la Cooperativa hecho que se le hizo conocer al Superintendente Delegado para la Supervisión, en la cual se le habla del presupuesto del año 2005 y lo Clasificamos de optimista preliminar y le hacemos saber al Superintendente que entre las ejecuciones de enero a mayo de 2005 tenemos unos Excedentes reales de 122 millones de pesos, nos preguntamos ¿por qué no se tomaron en cuenta estas nuevas cifras y en el momento de la intervención cifras de más de un año atrás (recordemos que estas cifras negativas y de déficit fueron obtenidas en la Visita especial realizada por la Superintendencia en fecha febrero 22 a 25 de 2005).

Vistos los hechos y argumentos jurídicos que soportan algunas peticiones de la demanda, se tiene que la parte interesada se abstiene de señalar vicios o causales de nulidad en que incurrió la Resolución No. 1116, porque, precisamente, su intención no era ni es atacar su legalidad. Sin embargo, algunas afirmaciones dan a entender lo contrario, circunstancia que no puede pasar inadvertida.

Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 16 En ese orden, ante lo improcedente que resulta la demanda de reparación directa en esos aspectos puntuales (como los transcritos), que marcan un reproche frente a una presunta irregularidad en la Resolución de intervención, se adecuarán –sólo estas pretensiones– al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Para ello, se estudiará –en principio– si se interpuso dentro de la oportunidad de ley. El artículo 40 de la Ley 153 de 188732 dispone que las reformas procesales introducidas en las codificaciones prevalecen frente las anteriores. Sin embargo, frente a los términos que empezaron a correr en la normatividad anterior, se regirán por las leyes vigentes al momento del inicio del término. Dado que el acto administrativo fue expedido y notificado en vigencia del Decreto 01 de 1984-CCA (noviembre de 2005), se aplicarán los términos de ese código.

La Resolución n°. 001116 de 17 de noviembre de 2005 –que tomó posesión para administrar los bienes y haberes de la Cooperativa Bolivarense de Suboficiales de las FFMM en retiro-COOABOLSURE– fue notificada personalmente el 18 de noviembre de 2015. Y cobró ejecutoria el 30 de marzo de 200633. De manera que, el término de 4 meses34 empezó a correr el 31 de marzo de 2006 y vencía el 31 de julio de 2006.

Como la demanda se presentó el 19 de diciembre de 2012, operó el fenómeno preclusivo de la caducidad respecto de las pretensiones atadas a la irregularidad de la resolución de intervención. Ahora bien, definido este punto, la Sala estudiará los aspectos en los que el medio de control de reparación directa es procedente, es decir, en las alegadas irregularidades durante el proceso de intervención administrativa. 32 Artículo 40 de la Ley 153 de 1887.

Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.

La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad. 33 Según certificado de ejecutoria de la Superintendencia de la Economía Solidaria. (F. 336, PÁGINAS 149- 150 archivo 8, expediente digital SAMAI. 34 Artículo 136 del CCA.

Caducidad de las acciones. La de nulidad absoluta podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día de la publicación, notificación o ejecución del acto, según el caso Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 17 Demanda en tiempo 4.

El término para formular pretensiones en reparación directa, según el literal i) del artículo 164.2 del CPACA35 es de dos años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. La demanda se interpuso en tiempo –19 de diciembre de 201236–, porque la demandante “tuvo conocimiento del daño reclamado” el 17 de diciembre de 2010, fecha en que finalizó materialmente la intervención a la Cooperativa y esta fue restituida a sus asociados.

En efecto, el 10 de octubre de 2012 la parte demandante presentó solicitud de conciliación prejudicial, es decir, faltando 2 meses y 8 días para que operara la caducidad. La audiencia de conciliación de declaró fallida el 12 de diciembre de 2012, por lo que el término de caducidad se suspendió hasta esa fecha, conforme a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, según da cuenta la constancia original expedida por la Procuraduría 21 Judicial II para asuntos administrativos y con radicado N.º 1396-2012 RD37.

Al día siguiente se reanudó el conteo por los días faltantes, que vencían el 20 de febrero de 2013. Legitimación en la Causa 5. La Cooperativa Bolivarense de Suboficiales de las Fuerzas Armadas en retiro- COOABOLSURE LTDA es la persona sobre la cual recae el interés jurídico que se debate en este proceso, porque fue la cooperativa sometida a intervención administrativa por parte de la Superintendencia Solidaría. Además, porque alegó haber sufrido un daño patrimonial desde la toma de posesión hasta la devolución hecha a sus miembros. 35Artículo 164.

Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia (…). 36 Samai, índice 2.

En el documento 9ED(.pdf). Página 57. 37 Samai, índice 2. En el documento 8ED(.pdf). Páginas 5 y 6. Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 18 El Ministerio de Hacienda y Crédito Público no está legitimado en la causa por pasiva, debido a que la entidad no tuvo vínculo ni participación alguna con los hechos que originaron las pretensiones.

Además, porque no tiene a su cargo funciones de inspección, vigilancia y control sobre el sector solidario (funciones radicadas en una entidad descentralizada, con autonomía patrimnonial y administrativa: Supersolidaria). La Superintendencia de la Economía Solidaria está legitimada en la causa por pasiva, pues fue la entidad encargada de ordenar la toma de posesión de la Cooperativa COOABOLSURE; designó al agente especial, al revisor fiscal, y adelantó el proceso de intervención forzosa administrativa hasta su devolución a los socios.

Adicionalmente, como se dijo, entre sus funciones se encuentran las de inspección, vigilancia y control sobre organizaciones de la economía solidaria (art. 33 y 34 de la Ley 454 de 1998). Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la disminución patrimonial de una Cooperativa –sometida a intervención administrativa entre los años 2005 y 2010– constituyó un daño. Análisis de la Sala 6.

Como la sentencia fue recurrida por la demandante, la Sala estudiará el asunto, de conformidad con los artículos 320 y 328 del CGP, es decir, en relación con los puntos que fueron objeto del recurso. Ahora bien, en esta instancia se deja claro que, aun cuando el Tribunal encontró probado el daño padecido por la cooperativa demandante –concretado en la disminución de un activo y posterior “presunto” detrimento patrimonial durante el periodo de intervención administrativa–38, pero descartó que este fue antijurídico por ausencia de irregularidades denote del proceso; de cara a las pretensiones de la demanda y al objeto del recurso, la Sala retomará el estudio de los presupuestos de la responsabilidad, siendo el primero de ellos, el daño. 38 F. 45, archivo de la sentencia. Samai.

Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 19 7. Según la demanda y el recurso de apelación, la Superintendencia de Economía Solidaria incumplió con las funciones de supervisión, control y vigilancia, en la medida en que las decisiones del agente especial y del revisor fiscal –designados– fueron desacertadas y de su conocimiento.

Además, la venta del inmueble en el que funcionó el Colegio Naval Militar Abolsure estuvo rodeada de irregularidades, circunstancia que ocasionó, entre otras cosas, el detrimento patrimonial de la Cooperativa. En ese orden, se evaluará el marco normativo aplicable y, posteriormente, el análisis del primer elemento de la responsabilidad: el daño. Régimen jurídico de la Superintendencia de Economía Solidaria 8.

Conforme al artículo 335 de la Constitución Política, las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación a los que se refiere el literal d) del numeral 19 del artículo 150 son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, la cual regulará la forma de intervención del Gobierno en estas materias (…).

Para el cumplimiento cabal de esas funciones, el Legislador puede crear organismos técnicos especializados, como es el caso de las superintendencias, las cuales deben desarrollar su actividad bajo el control, dirección y orientación del Presidente y del ministro del ramo (numeral 7 artículo 150 de la C.P.)39. La intervención especial y la permanente inspección y vigilancia administrativa que ejerce el Estado sobre las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación “son expresión de la competencia estatal de dirección general de la economía en los términos del 39 Sobre este aspecto la Corte Constitucional en sentencia C-205 de 2005, dijo: “La jurisprudencia constitucional ha establecido un precedente reiterado y consolidado sobre la desconcentración y delegación de las funciones constitucionales del Presidente de la República.

Este precedente parte de advertir la imposibilidad material que tiene el Presidente para ejercer de manera personal todas y cada una de las facultades previstas en el artículo 189 de la Carta. Ante esta conclusión y en vista de los principios que gobiernan la función administrativa previstos en el artículo 209 C.P., los instrumentos de descentralización, delegación y desconcentración se muestran como herramientas necesarias para ejecutar las funciones mencionadas y, con ello, materializar el cumplimiento de los fines estatales previstos en el artículo 2 de la Constitución”.

Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 20 artículo 333 C.P., pues están dirigidas a preservar la confianza de los ciudadanos en aquellas instituciones que captan sus recursos y que, por tanto, poseen una gran influencia en la dinámica económica”4041. 8.1.

El modelo solidario en Colombia inició, formalmente, con la promulgación de la Ley 134 de 1931. En 1986, mediante el Decreto 2536 del 4 de agosto, se estableció el concepto de “Economía Solidaria”, dando origen al Consejo Nacional de Economía Solidaria, reconocido como un sector de relevancia en el contexto económico nacional. Posteriormente, en 1988, la Ley 79 organizó las diversas modalidades de cooperativismo, asociaciones mutuales y fondos de empleados.

La supervisión de las entidades de economía solidaria estuvo a cargo, inicialmente, del Departamento Nacional de Cooperativas–Dancoop hasta 1997, entidad encargada de definir la política para las formas solidarias de organización, particularmente en el sector cooperativo. Esta era responsable de la planificación de políticas, la ejecución de programas y proyectos, así como del control de la gestión de los mismos.

En este contexto, se evidenció un significativo crecimiento de entidades. Sin embargo, ante la ausencia de un marco regulatorio completo, se facilitó la informalidad en la actividad solidaria. Esto implicó un amplio espacio para la incorporación y canalización de recursos emergentes y “prácticas inadecuadas” en la gestión de recursos, lo que culminó en una crisis que impactó negativamente al sistema financiero nacional.

En respuesta a la crisis en las organizaciones solidarias, el Gobierno expidió la Ley 454 de 1998, mediante la cual se transformó el Departamento Nacional de Cooperativas-Dancoop en el Departamento Administrativo de la Economía Solidaria-Dansocial, y se creó la Superintendencia de la Economía Solidaria- Supersolidaria y el Fondo de Garantías del Sector Cooperativo-Fogacoop. El Ministro de Hacienda para ese momento manifestó que se necesitaba una entidad ágil y eficiente, que rescatara el sector solidario de Colombia y reestableciera la confianza perdida (particularmente en su actividad financiera). 40 Sentencia de la Corte Constitucional C-205 de 2005. 41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 11 de noviembre de 2009, Rad 17501.

Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 21 Conforme a la Ley 454 de 1998 la Economía Solidaria es un sistema socioeconómico, cultural y ambiental constituido por un conjunto de fuerzas sociales organizadas en formas asociativas, caracterizadas por prácticas autogestionadas, solidarias, democráticas y humanistas, sin ánimo de lucro, orientadas al desarrollo integral del ser humano como sujeto, actor y fin de la economía. El Decreto 186 de 2004, que modificó la estructura de la Superintendencia de la Economía Solidaria, estableció, en su primer artículo que la Superintendencia de la Economía Solidaria es un organismo descentralizado, técnico, adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonial que tiene por objeto la supervisión sobre la actividad financiera del cooperativismo y sobre los servicios de ahorro y crédito de los fondos de empleados y asociaciones mutualistas y, en general, el aprovechamiento o inversión de los recursos captados de los asociados por parte de las organizaciones de la economía solidaria.

Entre sus funciones dispuso la de inspeccionar, vigilar y controlar la actividad financiera del cooperativismo y los servicios de ahorro y crédito de los fondos de empleados y asociaciones mutuales. En términos generales la de ejercer la supervisión de las organizaciones de economía solidaria que determine mediante acto general el Presidente de la República y que no se encuentren sometidas a la supervisión especializada del Estado. 8.2.

Ahora bien, en cuanto a la toma de posesión de bienes, haberes y negocios de las entidades sujetas a la vigilancia de la Superintendencia de la Economía Solidaria, el artículo 1 del Decreto 455 de 2004 dispone que para las organizaciones solidarias vigiladas resultan aplicables, en lo pertinente, diversas disposiciones del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero –EOSF– y del Decreto 2418 de 1999.

Este estatuto establece, de manera detallada, las condiciones y efectos de la toma de posesión. Conforme al artículo 115, corresponde a la Superintendencia ordenar la medida cuando se configure alguna de las causales legales (previo concepto del Consejo Asesor). Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 22 La intervención persigue una finalidad estrictamente funcional: (i) establecer si la entidad debe ser objeto de liquidación;

(ii) determinar si es posible restablecer las condiciones para el adecuado desarrollo de su objeto social; o (iii) evaluar si existen operaciones alternativas que aseguren mejores condiciones para la satisfacción de las acreencias de depositantes, ahorradores e inversionistas. Los efectos inmediatos de la medida son: 1. la separación de administradores y directores (salvo que la Superintendencia decida mantener algunos cargos); 2. la separación del revisor fiscal, salvo decisión en contrario; 3.

La designación del reemplazo por cuenta del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras – Fogafín–, con posibilidad de asumir funciones de contraloría en caso de liquidación (artículo 116). Los principios rectores de la intervención son: (1) ajustarse a las causales legales; (2) la protección del sistema financiero y de los depositantes y ahorradores; y (3) la valoración de la posibilidad real de superar las causas que justificaron la medida, así como la necesidad de preservar la estabilidad del sector financiero y de la economía (artículo 291).

El Decreto 2211 de 2004, que establece el procedimiento, precisa que la intervención tiene una naturaleza preventiva y evaluativa, orientada a determinar el curso institucional de la entidad intervenida. El decreto, además, regula la competencia, funciones y naturaleza jurídica del Agente Especial (encargada de la administración transitoria de la entidad intervenida y de su representación legal).

De acuerdo con el artículo 6, los agentes especiales ejercen funciones públicas transitorias, aun cuando ciertos actos propios de la gestión puedan quedar sometidos a las reglas del derecho privado. Esta dualidad evidencia la naturaleza híbrida de la intervención: pública en cuanto a su finalidad y control, privada en lo que respecta a la operatividad de algunos actos societarios.

El artículo 8 le asigna un amplio conjunto de deberes: 1. ejercer la representación legal y adelantar la administración integral de la entidad; 2. separar, cuando sea del caso, administradores y directores no removidos en el acto inicial de intervención; 3. promover acuerdos de acreedores; 4. recaudar activos y recuperar Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 23 créditos, pudiendo ofrecer incentivos para su denuncia; 5. garantizar la conservación y protección de los bienes de la entidad; 6. continuar y custodiar la contabilidad; 7. promover acciones de responsabilidad civil o penal contra los administradores, revisor fiscal o funcionarios cuando existan méritos para ello.

La gestión del Agente Especial, al ser de naturaleza vigilada y supervisada, condiciona algunos actos a la autorización previa de la Superintendencia de Economía Solidaria (parágrafo del mismo artículo). En cuanto a la enajenación de activos, el mismo decreto dispone las siguientes reglas: (i) la realización o enajenación de los activos de la institución se hará a través de mecanismos que permitan obtener el valor de mercado de dichos activos.

(ii) El liquidador (interventor en nuestro caso) tomará como referencia el avalúo de los activos que se encuentra en firme. Cuando las ofertas obtenidas directamente por el Liquidador difieran sustancialmente del avalúo, es decir, cuando el valor de dichas ofertas sea inferior en más del diez por ciento (10%) de los avalúos realizados, el Liquidador podrá enajenar los activos a través de una invitación pública para presentar propuestas o mediante martillos.

En todo caso, el Liquidador podrá enajenar por un valor inferior al avalúo, cuando la relación costo-beneficio de cada operación, calculada de acuerdo con la metodología que expida el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, sea favorable. Dentro del mes siguiente a la fecha en que se perfeccione la venta, se hará un informe detallado con destino a los acreedores y al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, sin perjuicio de que el Fondo solicite mayor información en desarrollo de las facultades con que cuenta para ejercer la labor de seguimiento.

En cuanto al Procedimiento de enajenación en caso de urgencia, el artículo 36 del mismo Decreto 211 prevé que, de considerarse necesario para evitar el deterioro o pérdida de valor, el Liquidador podrá enajenar los activos de la Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 24 institución financiera por el medio que se considere más expedito sin previo traslado del avalúo. Igualmente, en situaciones de iliquidez y con el único fin de atender los gastos administrativos básicos de la liquidación, sin que sea necesario que se corra previamente traslado del avalúo, el cual podrá ser realizado por una de las firmas avaluadoras que se encuentren registradas en cualquiera de las entidades en liquidación, se podrán enajenar activos de la institución financiera a través de la invitación pública a todos los posibles interesados para que presenten sus ofertas.

Cuando se prevea que el valor de los activos puede exceder los quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales, la invitación se efectuará, a través de un aviso publicado en un diario de amplia circulación nacional, además de un aviso fijado en las instalaciones de la institución financiera objeto de liquidación. El Liquidador también podrá enajenar –en casos de urgencia– por un valor inferior al avalúo, cuando la relación costo-beneficio de cada operación, calculada de acuerdo con la metodología que expida el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, sea favorable.

Dentro del mes siguiente a la fecha en que se perfeccione la venta –a través del procedimiento de enajenación para casos de urgencias– se hará un informe detallado con destino a los acreedores y al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, en el que se justifique las razones por las cuales se acudió a este procedimiento excepcional, y los resultados del mismo. 9.

Conforme a las pruebas que obran en el expediente, están acreditados los siguientes hechos: 9.1. El 17 de noviembre de 2005, la Superintendencia de Economía Solidaria, por Resolución No. 00116, dispuso tomar posesión para administrar los bienes, haberes y negocios de COOABOLSURE. Separó de la administración de los bienes de la Cooperativa a las personas que ejercían los cargos de Gerente, Revisor Fiscal y a los integrantes del Consejo de Administración. Y designó un agente especial y un revisor fiscal.

Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 25 Como medidas preventivas, se dispusieron, entre otros, poner a disposición de la Superintendencia y del Agente Especial sus libros de contabilidad y demás documentos que se requirieran.

Para ello se fijó en un (1) año el término paro lo intervención42. Conforme al acto de intervención, las razones de la medida fueron las siguientes: (…) De los hallazgos producto de la visita realizada el 22 de febrero del 2005, del análisis de la documentación recibida en dicha visita, así como de la disponible en esta Superintendencia, como de las pruebas recaudadas referentes a la situación jurídica, financiera y económica de COOABOLSURE, se desprenden elementos de convicción que permiten concluir la difícil situación en la cual se encuentra la cooperativa.

Estos hallazgos y conclusiones se resumen de la siguiente manera: a) Existen graves inconsistencias en la información que se debía haber suministrado a la Supersolidaria, toda vez que, la entidad reportó estados financieros del ejercicio a diciembre 31 de 2004, por cuatro mil ciento noventa y siete millones doscientos noventa y cuatro mil ochocientos setenta y un peso con noventa y tres centavos ($4.197.294.871.93), sin tenerlo asentado en los libros ( ). b) Se evidencia desorden administrativo y falta de control interno, lo que ha originado consecuencias en el patrimonio de los asociados, exceso de gastos en la contratación de obras, como en el caso particular de la construcción de la garita del Colegio Naval Militar Abolsure por valor de $ 17.282.460, cuyo avalúo por comparación directa es de $9.149.537 y factor de comercialización por $11.900.000, acreditado por la firma Intervienes Asesora en Finca Raíz. c) Violación al artículo 33 del reglamento de crédito, en el caso del otorgado al señor Carlos Martínez Santos, hermano del representante legal, señor Vicente Martínez Santos, a quien le otorgó un crédito hipotecario sin el lleno de los requisitos establecidos en los estatutos ( ) d) Los órganos de administración hacen caso omiso a las recomendaciones y observaciones del Revisor Fiscal, tal como se desprende del testimonio rendido por este último en la Superintendencia. e) No cumplimiento de las normas vigentes en términos de reportes de información financiera y contable a la Superintendencia ( ) f) COOABOLSURE tiene demanda en contra por procesos laborales, de responsabilidad civil y procesos administrativos. g) Contratación de un software por la suma de $5.500.000 para instalar un programa Linux en COOABOLSURE, el cual a la fecha no ha sido entregado ( ) h) Afectación de reservas de protección de aportes sin la debida autorización de la Asamblea General, como en el caso de 223 millones del total 247 millones que habían, que se utilizaron para cubrir pérdidas del ejercicio de los años 2000, 2001 y 2002, sin la debida autorización de la misma, y sin que a la fecha se haya aclarado nada sobre el particular ( ) 42 F. 327 y ss; pdf página 141 y ss (archivo 8) Expediente digital.

Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 26 i) La cartera de crédito de COOÁBOLSURE presenta en el código 169095 "otras" un valor de $95.733.132 que se encuentra en mora, valor que no ha sido clasificado ni calificado, incumpliendo lo establecido en la Circular Básica Contable / Financiera No. 0013 de 2003. j) El Colegio Abolsure presenta una cartera en mora por valor de $294.835.567, la cual en un solo porcentaje es de difícil recaudo ( ) k) La cooperativa COOABOLSURE presenta pérdidas acumuladas desde el año 2001 ( ) L) Todos los centros de costos de COOABOLSURE presentan pérdidas a noviembre del 2004 (…) m) Los órganos de administración COOABOLSURE al momento de la visita efectuada por la Superintendencia de Economía Solidaria, pese a haber sido sancionados por violación de normas legales y los estatutos de ia organización, persisten en atentar contra los mismos, tal como se desprende de ia irregularidad cometida con la suscripción del contrato 7139-33 ente la Alcaldía de Cartagena y el exrepresentante legal de COOABOLSURE (…)43. 9.2.

El 31 de julio de 2006, el revisor fiscal y el agente especial presentaron el informe de gestión semestral de enero a junio de 2006. Según el documento, los designados pagaron indemnización a trabajadores que ejercían celaduría e iniciaron cobro jurídico u ocho personas por mora superior a 90 días. Entre noviembre de 2005 y junio de 2006 aumentó en un 16% el índice de endeudamiento; y, a corto plazo aumentó en un 16% (en comparación con el periodo de 2001 a 2005).

Frente al rendimiento de capital, señalaron que, en el periodo de noviembre de 2005 a junio de 2006, los rendimientos de capital sufrieron un deterioro de 138%, es decir, que por cada peso de capital pagado la empresa tuvo una pérdida de $0.70, mientras que en el periodo de 2001-2005 tuvieron una variación del 90%, es decir, que por cada peso del capital pagado lo empresa tuvo una pérdida de $6.344.

Conforme al mismo documento, mediante Resolución 011 de 26 de enero de 2006, se creó e implantó el “Manual para el manejo de COOABOLSURE”. además, se incluyó un informe del revisor fiscal sobre estados financieros en periodos intermedios, que dio cuenta que la cooperativa –hasta esa fecha– presentaba unas pérdidas acumuladas en periodos anteriores de las vigencias 2005 hacia atrás de $460.240.698, más las mermas de la vigencia 2006 de 43 F. 327 y ss; pdf página 141 y ss (archivo 8) Expediente digital. 44 F. 385-341; pdf página 141 y ss (archivo 8) Expediente digital.

Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 27 $52.679.163, para un total –acumulado– de $522.291.861. Por este motivo, se debían adelantar gestiones para recuperar la sostenibilidad financiera45. 9.3. En la misma fecha, el agente especial, Fernán Eugenio Fortich Palencia aportó el “Plan de recuperación financiera” 46.

Y, en el mismo mes, presentó el informe “Hallazgos y evidencias de los estados financieros de julio de 2006”, por medio del cual se mostró un análisis del plan único de cuentas de la cooperativa47. 9.4. El 17 de noviembre de 2006, por Resolución n°. 11435, el proceso de intervención fue prorrogado por el término de un año48. 9.5.

El 5 de marzo de 2007, El agente especial Fernán Eugenio Fortich Palencia y el auditor de gestión entregaron un plan de choque para la recuperación definitiva de Cooabolsure. En el documento insertaron los nudos críticos organizacionales, de gobernabilidad; las estrategias de redireccionamiento, estrategias financieras para solucionar la iliquidez; la justificación del déficit y un planteamiento de recuperación. Además, hicieron una reseña a la gestión realizada y el plan de trabajo49.

En el mismo año, aportaron el “Plan de desarrollo empresarial” en el que se propuso una redefinición de la naturaleza jurídica, propuestas para solucionar la iliquidez y la recuperación de la gobernabilidad. Según el documento, se proyectó la venta de la “Casa sede” y del “Colegio Naval Militar Abolsure”50. Además, aportaron informe de “avances del proceso de socialización de alternativas de solución a la iliquidez” 51. 9.6.

El 23 de octubre de 2017, el agente especial presentó ante la Superintendencia el informe sobre la ejecución de la intervención de COOABOLSURE y la solicitud de prórroga52. Y, el 8 de noviembre siguiente radicó ante la misma entidad el formato de seguimiento a la gestión del Agente Especial en relación con las acciones correctivas, tendientes a enervar causales de intervención.53 45 F. 385-341; pdf página 141 y ss (archivo 7) Expediente digital. 46 F. 494-499 (archivo 7) Expediente digital. 47 F. 575-589 (archivo 7) Expediente digital. 48 F. 338-340 (archivo 8) Expediente digital. 49 F. 611-616 (archivo 6) Expediente digital. 50 F. 635-640 (archivo 6) Expediente digital. 51 F. 1214-1386 (archivo 3) Expediente digital. 52 F. 745-754 (archivo 6) Expediente digital. 53 F. 755 – 757 (archivo 6) Expediente digital.

Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 28 9.7. El 12 de diciembre de 2007 se prorrogó en el término de un año el proceso de intervención54. 9.8. El 15 de mayo de 2008, por medio de Resolución 03675, el Superintendente de Economía Solidario aceptó la renuncia de Fernán Eugenio Fortich Palencia (agente especial de COOABOLSURE), y, en su reemplazo, nombró al señor Alex Alejandro Páramo Samper55. 9.9.

El 21 de agosto de 2008, el agente especial dio respuesta al oficio de seguimiento de intervención del Superintendente Delegado para la Supervisión la Forma Asociativa Solidaria. En el documento consignó el plan de actividades diseñado y desarrollado, desde el 27 de mayo de 2008, para lograr superar las causales que dieron origen a la intervención de la Cooperativa56. 9.10.

El 17 de septiembre siguiente, se realizó una reunión de seguimiento a la evolución del proceso de intervención, a la que asistieron el agente especial, el Superintendente, un Profesional Especializado y el Superintendente Delegado57. 9.11. El 5 de febrero de 2009, el agente especial presentó ante la Superintendencia de Economía Solidaria un informe sobre las gestiones administrativas adelantadas.

Según el documento, con corte al 31 de diciembre de 2008, las pérdidas acumuladas ascendían a $1.648.640.508, es decir, que la Cooperativa no mostraba signos de superación. Ante ese escenario, como alternativa, se planteó la venta de alguno de los activos inmuebles: la Finca “la Cumbre”, la estructura física del Colegio Naval Militar Abolsure o, la “Casa Sede”, ubicada dentro del Centro Histórico de Cartagena.

Todas estas opciones para sanear las finanzas de la entidad. Advirtió, sin embargo, que habían transcurrido, aproximadamente, cuatro meses desde que se hizo la primera publicación de venta, sin que hasta esa fecha se hubiere recibido ofertas de compra58. 54 F. 341-344 (archivo 8) Expediente digital. 55 F. 346-356 (archivo 8) Expediente digital. 56 F. 1393-1398 (archivo 3) Expediente digital. 57 F. 1213 y ss (archivo 3) Expediente digital. 58 F. 760-765 (archivo 6) Expediente digital.

Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 29 9.12. El 13 de febrero de 2009, el agente especial presentó el documento “análisis del comportamiento de las pérdidas desde la toma de posesión (2005) hasta el año 2008”.

Según consignó, el detrimento acumulado desde el año 2001 al 2005 –periodo anterior a la intervención– reflejaron un total acumulado de $510.542.573. No obstante, con corte de 31 de diciembre de 2006 se había duplicado un déficit que llegó a la suma de $920.000.000. Este valor tuvo como origen el saneamiento contable y financiero, la gestión del agente especial y los gastos causados por la intervención misma59. 9.13.

El 28 de julio de 2009, el agente especial presentó el informe de gestión con corte al 30 de junio de 2009. Sobre la información financiera de la Cooperativa, explicó que los resultados de la Cooperativa seguían siendo negativos (una pérdida por $148.689.482), suma que adicionada a las pérdidas acumuladas que la entidad registraba a 31 de diciembre de 2007, daban una cuantía de $1.885.117.640.

Además, recalcó que en el periodo 2009 tendían a incrementarse. En el mismo documento, el agente presentó datos de los avalúos de los inmuebles. El del Colegio Naval Militar Abolsure arrojó un total de $4.997.758.708. El 28 de agosto siguiente se aprobaron los precios de base para ofrecer en venta los inmuebles, señalándose para el inmueble donde opera el colegio, la suma de $5.000.000)60. 9.14.

El 3 de septiembre de 2009, el revisor fiscal presentó ante la Superintendencia un informe sobre la situación del proceso de intervención de COOABOLSURE LTDA. Según el documento las pérdidas acumuladas a 30 de junio de 2009 ascendían a $1.885.117.187. Señaló, además, que no se vislumbraba una viabilidad económica a corto plazo, pues cada mes se agudizaba más la iliquidez, circunstancia que generaba un “mal ambiente” en los asociados.

Ante ese escenario, el revisor señaló que había una posible alternativa de venta de la sede del Colegio Militar a la Secretaría de Educación Distrital de Cartagena, y que la única solución al problema de iliquidez era, precisamente, que se 59 F. 769-792 (archivo 6) Expediente digital. 60 F. 806 - 812 (archivo 5) Expediente digital. Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 30 vendiera alguno de los inmuebles, especialmente el inmueble en donde operaba el colegio61. 9.15.

El 4, 11 y 18 de septiembre de 2009, el agente especial solicitó al Superintendente de Economía Solidaria la autorización para aceptar la propuesta de compra de la Secretaría de Educación Distrital de Cartagena de la sede del Colegio Militar Abolsure por valor de $2.268.008.173 (excluyendo el valor del lote) o, si se requería, obligatoriamente, convocar a la asamblea general de asociados62.

Durante esos días, además de la solicitud de autorización para venta, el agente presentó el “informe de gestión de venta de inmuebles de la cooperativa”63. En cuanto al inmueble donde operaba la sede del CNMA, planteó la urgencia de venta por el estado de iliquidez, la necesidad de recuperar el capital de los asociados y desmontar el servicio educativo (por desnaturalización), ya que no estaba en línea con el objeto social.

Además, la circunstancia de que en un año sólo había una propuesta concreta de compra. Planteó la metodología costo- beneficio para la enajenación del inmueble, y efectuó un análisis a los avalúos comerciales existentes: de IBR Inmobiliaria, por un valor de $4.801.000.000; de Asolonjas, por un valor de $4.997.758; y del IGAC, de $3.456.008.

Identificó las diferencias en metros, valor del lote, valor de la construcción y valor total. Precisó, además que, de concretarse la venta del inmueble del colegio, esta tendría efectos sobre las causales que motivaron la intervención y, puntualmente, sobre el patrimonio. Al respecto, hizo una proyección en el siguiente sentido: Superadas las pérdidas acumuladas al 31 de diciembre del 2008, que ascienden a la suma de $1.736.428.000, y la pérdida operacional registrada al 30 de junio del 2009, con la aplicación de la utilidad en venta de activos fijos por valor de $2.014.821.216,81, se estaría recuperando la inversión de los asociados que se encuentra representada en el capital social que asciende a la suma de $2.600.529.000.

Se disminuye el superávit por valorizaciones registrado en el patrimonio de la cooperativa de $6.339.358.000 en $4.482.029.000, que corresponde a la valorización del Colegio Naval Militar Abolsure registrado a 31/12/2008 con base en los avalúos privados 61 F. 828-831 (archivo 5) Expediente digital. 62 F. 832-850 (archivo 5) Expediente digital. 63 F. 1399-1408 (archivos 3 y 2) Expediente digital.

Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 31 practicados, con la consecuente disminución de las partidas de terrenos, edificaciones, depreciación acumulada y valorizaciones que aparecen registradas en el activo (…)"64. 9.16.

El 17 de septiembre de 2009, el Superintendente Delegado para la Supervisión del Ahorro y la Forma Asociativa respondió al agente especial que gozaba de autonomía en las decisiones frente a la administración de la intervenida, lo cual incluía los activos de la organización65. 9.17. El 22 de septiembre de 2009, la Superintendencia de Economía Solidaria autorizó al agente especial para “convocar Asamblea General Extraordinaria”..

El 10 de octubre de 2009 se realizó la reunión y los asociados no aceptaron la propuesta de compra recibida del Distrito de Cartagena66. 9.18. El 11 de diciembre de 2009, el agente especial presentó solicitud para venta del inmueble donde funcionaba el “Colegio Naval Militar Abolsure” ante la Superintendencia de Economía Solidaria.

Según la solicitud había una diferencia de $252.888.173. entre el avalúo comercial hecho por el IGAC y la propuesta presentada por la universidad UNAD. En la misma fecha, la supersolidaria aceptó la propuesta para la compra del inmueble hecha por la Universidad67. 9.19. El 17 de diciembre de 2009 se concretó y aceptó la propuesta de compraventa presentada por la UNAD para la adquisición del inmueble donde funcionaba el Colegio NMA68. 9.20.

El 7 de abril de 2010, el revisor fiscal presentó ante la superintendencia informe de revisoría con corte 31 de diciembre de 2009. Según el documento, se registraron pasivos de $1.206.265.818, lo que mostró un incremento de $420.408.916 respecto del saldo final del año 2008 ($785.886.902). Además, se señaló que se había recibido un anticipo de $500.000.000 por parte de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia -UNAD-.

Aun así, según concepto del revisor, los estados de resultados seguían siendo negativos con pérdidas por 64 F. 1406-1408 (archivos 3 y 2) Expediente digital. 65 F. 1409- 1410 (archivo 2) Expediente digital. 66 F. 935-949 (archivo 5) Expediente digital. 67 F. 1611-1613 (archivo 1) Expediente digital. 68 F. 975 - 985 (archivo 1) Expediente digital.

Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 32 $442.944.957, adicionadas a las acumuladas, que arrojaron un total de $2.188.759.72969. El 8 de abril de 2010, el agente especial presentó informe de gestión hasta el 31 de diciembre de 200970.

En el documento se insertaron las decisiones del agente de cara a la subsanación de las causales, sobre todo, el trámite de venta del inmueble donde funcionaba el colegio para hacer frente a la iliquidez de la cooperativa71. 9.21. El 18 de mayo de 2010, el agente especial presentó el informe de gestión del primer trimestre de 2010.

Conforme consignó el agente, en ese rango se recibió por parte de lo UNAD $600.000.000 –pago adicional al primer anticipo de $500.000.000 recibidos en el 2009–. Las sumas ingresadas fueron destinadas a pagar situaciones de carácter laboral y contractual “represadas”. Se indicó, además, que los estados financieros –por la circunstancia de la venta de activos, el pago de las indemnizaciones al personal vinculado al Colegio y el pago de las sentencias judiciales– mostraban un “aparente” resultado negativo.

Sin embargo, se hizo una proyección de mejoría hacia el segundo semestre de ese año (producto del incremento en los intereses de colocación de nuevos créditos a los asociados y la reactivación de las líneas de crédito). La venta del activo implicó una utilidad y la posibilidad de solucionar otros asuntos económicos urgentes72. 9.22.

El 14 de septiembre de 2010, Alex Alejandro Páramo Samper –agente especial de COOABOLSURE–, por escritura pública n°. 2.912, actualizó los linderos del inmueble en el que funcionaba el Colegio Naval Militar Abolsure y lo vendió a la Universidad Nacional Abierta y a Distancia-UNAD. En el referido documento público se precisó que el área total del predio era de 7.393,00 m2 y que el precio de la venta fue de $2.900.000.000.

Según consta en el documento, 69 F. 958 - 970 (archivo 8) Expediente digital. 70 F. 975 - 985 (archivo 1) Expediente digital. 71 F. 975 - 985 (archivo 1) Expediente digital. 72 F. 988-998 (archivo 1) Expediente digital. Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 33 las medidas del predio surgieron del certificado del IGAC luego de la visita física al inmueble73. 9.23.

El 4 de octubre de 2010, el Superintendente de Economía Solidaria, mediante Resolución n°. 07035, ordenó levantar la medida de toma de posesión. Dispuso, además, convocar a una Asamblea General Extraordinaria de Asociados para tratar los siguientes temas: (i) presentación del informe de gestión del agente especial, (ii) aprobación de estados financieros, (iii) distribución de excedentes, (iv) elección de los miembros del Consejo de Administración, junta de vigilancia, revisoría fiscal y suplente74. 9.24.

El 10 de noviembre de 2010, el agente especial presentó ante la Asamblea General de COOABOLSURE el informe de gestión de la intervención administrativa. Conforme al documento presentado, los estados financieros de la Cooperativa a la fecha del corte (30 de septiembre de 2010) mostraron un resultado positivo de las operaciones (excedentes netos de $1.935.785.345).

Se generó una utilidad que permitió recuperar el capital social (como consecuencia de la absorción de las pérdidas acumuladas). Se logró generar flujos de efectivo que permitieron atender las obligaciones y obtener saldos positivos para reactivar el objeto social de la cooperativa. En la misma fecha, al finalizar la reunión, los estados financieros presentados por el agente especial fueron aprobados por la asamblea general sin votos en contra, ni constancias de disenso75. 9.25.

El 14 de diciembre de 2010, el agente especial entregó el cargo al presidente del Consejo de Administración de la Cooperativa. En dicho acto dejó constancia de la entrega de: (i) estados financieros con corte al 31 de diciembre de 2005, 31 de diciembre de 2006, 31 de diciembre de 2007; 31 de diciembre de 2008, 31 de diciembre de 2009 y 30 de septiembre de 2010.

Aportó, además, el archivo general: (i) libros de comercio y libros de contabilidad; (ii) los activos fijos existentes (dos inmuebles de propiedad de la cooperativa: la sede ubicada en el Centro Histórico y la finca “la Cumbre”, ubicada en Turbaco); 73 F. 208-213 (archivo 8) Expediente digital. 74 F. 363-365 (archivo 8) Expediente digital. 75 F. 1467-1483; 1829-1838 (archivos 2 y 1) Expediente digital.

Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 34 (iii) las declaraciones tributarias: impuestos del orden nacional y distrital; (iv) nómina y estructura de personal; (v) procesos jurídicos: dos procesos laboral, uno penal, dos civiles y una acción popular;

(vi) relación de escrituras públicas; documentos; cámara de comercio y contratos de ejecución76. 10. En el proceso obra dictamen pericial del perito contador público, Adolfo Lara Montes, quien, sobre el daño patrimonial alegado, conceptuó: 1) Los activos en el proceso de la intervención, sufrieron un aumento inicialmente debido a la valorización que se hizo y, al final de la intervención, sufrieron una disminución, debido, principalmente, a la venta de la sede del colegio y de la propiedad de la finca. 2.) En cuanto a los rendimientos obtenidos en el proceso de la intervención en el primer año hubo una pequeña utilidad y en los tres años siguientes hubo una pérdida hasta el último año (2010), que presenta una utilidad debido a la venta de los dos (2) activos fijos citados anteriormente77.

El artículo 226 del CGP dispone que la peritación es un medio de prueba a través del cual se constatan hechos relevantes para el litigio, que exigen de especiales conocimientos científicos, técnicos o artísticos. La ley procesal determina que la pericia debe contener dos partes relacionadas entre sí: (i) el proceso cognoscitivo y (ii) las conclusiones.

El primero implica una relación detallada de las operaciones practicadas y de sus resultados (exigencia lógica que supone brindar una explicación clara sobre cuáles fueron los instrumentos, materias y sustancias empleadas, que constituyen el soporte y garantía de credibilidad de sus conclusiones). El segundo, impone que tales conclusiones se ajusten a los principios de la ciencia, arte o técnica aplicada y respondan de forma concreta, clara, ordenada y sin ambigüedades a todos los puntos sometidos a su consideración por las partes.

Las conclusiones del dictamen deben tener justificación no solo en la opinión del experto, sino en soportes que ofrezcan respaldo a su labor. Estos soportes brindan firmeza al dictamen y el perito puede acudir a exámenes o investigaciones que le permitan elaborar un concepto preciso y detallado, tal como lo prevé el artículo 226 CGP. 76 F. 1744-1754 (archivo 1) Expediente digital. 77 F. 1452 (archivo 2) Expediente digital.

Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 35 El artículo 232 CGP establece que el juez deberá analizar su conducencia en relación con el hecho que se pretende probar; la competencia del perito, esto es que sea un experto en la materia técnica analizada; que no haya motivos para dudar de su imparcialidad; que esté debidamente fundamentado, con conclusiones claras y precisas; que se haya permitido su contradicción y que otras pruebas no lo desvirtúen.

Revisado el contenido del dictamen, este se limita a hacer conclusiones sobre activos, rendimientos, utilidades, pérdidas y una variación patrimonial (sin explicar el método empleado para llegar al concepto reseñado). Ahora bien, como la materia del proceso –y del recurso de apelación– se orienta a demostrar una presunta irregularidad dentro de un proceso de intervención forzosa administrativa, no se observa en el dictamen un estudio detallado sobre si esas variaciones patrimoniales responden a una irregularidad dentro del proceso de intervención. A pesar de que los datos dados por el perito son lógicos y detallados, lo dictaminado no tiene alcance probatorio para concluir la existencia de un daño (entendido este como una lesión patrimonial) en cabeza de la cooperativa demandada.

La Sala, ante esa insuficiencia en el análisis, no acoge el dictamen pericial, porque su fundamento carece de firmeza a la luz del daño alegado en la demanda. En consecuencia, no tiene eficacia probatoria. 11. En el proceso declaró Alex Páramo Samper, quien fungió como agente especial desde mayo de 2008 hasta septiembre de 2010. Afirmó que, cuando llegó a la Cooperativa, las pérdidas acumuladas estaban entre $1.300.000.000 o 1.400.000.000.

Los centros de costos eran el Colegio Naval Militar, una finca llamada “La Cumbre” usada como conexidad del colegio para actividades, y la Casa que era donde se adelantaban las actividades administrativas. Todos esos activos estaban en condiciones deficitarias de pérdida. Además, había una gran iliquidez. Precisó, además, que el detrimento no se presentó desde el inicio de las actuaciones de lo Superintendencia, esto es, desde noviembre de 2005, pues la Cooperativa desde inicios del 2000 venía con dificultades de liquidez, problemas Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 36 de operación, que de ello se dejó constancia en el informe del revisor fiscal del año 2004.

Esas condiciones las valoró el agente especial a diciembre 31 del 2005 en $510.000.000, cifra que era una partida neta. Durante el periodo 2000 a 2005 se hizo uso de la “reserva de protección de aportes” y se venía haciendo uso de “los fondos especiales”, para poder aminorar el impacto. Estas estrategias, aunque fueron válidas, no solucionaron los problemas.

La pérdida neta referida a diciembre de 2005 se le debía sumar el estado de los enseres del colegio (que estaban deteriorados) y otros inconvenientes financieros y de decisiones administrativas. Se tenían unos activos valiosos representados en los inmuebles mencionados; pero existía una cartera que no estaba presentando rentabilidad. Había poco flujo para prestar (verdadero sentido de una entidad de aporte y crédito).

Afirmó que, cuando se inició la intervención, ya se sabía que el Colegio Militar “estaba dando pérdidas”, entre otras cosas, porque se había permitido tener trabajadores “con ley antigua” y no era fácil liquidar el tema de sus prestaciones sociales. El colegio presentaba detrimento patrimonial, porque sus gastos eran mayores que sus ingresos, entonces, vender esa propiedad (donde funcionaba el colegio) daba flujo y se evitaba una verdadera cesación de pagos.

Y era Io más grave que le podía pasar a la Cooperativa. Por ello, el principal compromiso ero no llevarla a estado de liquidar. Puntualmente, en cuanto a la venta del inmueble donde funcionaba el colegio, relató que la Universidad Nacional Abierta y a Distancia-UNAD se interesó en el predio; pero se encontraron algunos problemas estructurales y de medición en el edificio.

En la escritura de venta se hablaba de una hectárea. El avalúo del IGAC (escogido como base de la venta) también estaba hecho sobre una hectárea. Pero la UNAD hizo una “medición satelital” que mostró siete mil metros cuadrados (menos de una hectárea). Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 37 Luego se hizo un estudio de títulos que dio cuenta que, frente al colegio Abolsure, en el barrio Paraguay, estaba el predio de la empresa de acueducto (Aguas de Cartagena S.A. E.S.P), y entre el colegio y la empresa pasaba una carretera.

Se encontró que, en su momento, el Distrito había solicitado a la Cooperativa permitir pasar esa carretera, y se construyó dentro de los terrenos que se habían entregado en donación (aclaró que la propiedad fue adquirida en donación del Distrito a la cooperativa). Entonces, el avalúo del IGAC, practicado con base en unos metros superiores, arrojó un monto superior.

Señaló que el inmueble se vendió por $2.900.000.000, porque el lote no estaba completo (tenía 7000 m2 y no 9000 m2). En la misma escritura de venta se hicieron los ajustes en los linderos. Explicó que, al vender el edificio se perseguían tres objetivos: (i) Se vendía el bien de mayor valor que, a su vez, generaba mayor liquidez. (ii) Se reevaluó el tema de la enseñanza como una actividad que no podía ejercer la cooperativa (conforme a su objeto social).

(iii) Se le vendía a la UNAD, entidad de enseñanza, y, con ello, se evitaba una demanda futura por no ejercer la actividad a la que estaba destinado el inmueble (de cara a la naturaleza de la Cooperativa). Aclaró que, el caso de la cooperativa era especial, dado que tenía activos suficientes, no tenía un alto endeudamiento al momento de ser intervenida; pero no había liquidez para desarrollar su objeto social de aporte y de crédito.

Afirmó que, luego de la venta, los beneficios proyectados se lograron: las deudas de la Cooperativa se sufragaron en su totalidad; se recibieron $2.900.000.000 que fue el producido de esa venta; las cuentas bancarias –con saldo al 15 de diciembre 2010– se entregaron por $1.500.091.000, valores que se encontraban protegidos por una fiducia y en cuentas bancarias.

Además, como se habían hecho créditos, se entregaron $400.000.000 en una cartera depurada. De manera que, si se suma lo que se entregó en cuentas, más el valor de la cartera saneada, se obtuvo una plata liquida muy alta. Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 38 Sobre la autorización para realizar la venta del Colegio Abolsure, se refirió que la ley daba facultades especiales para efectos de poder actuar en la enajenación de activos.

Que, dentro de ese marco, presentó una solicitud de venta del activo para sanear la cooperativa y que en la última resolución emitida por la Superintendencia se dieron facultades para proceder. Como el testigo fue el agente especial de la entidad intervenida, es un testigo cuya imparcialidad o credibilidad puede verse afectada, en los términos del artículo 211 CGP.

Esta norma prevé que el juez analizará estos testimonios de acuerdo con las circunstancias de cada caso. Revisado el contenido de la declaración, el dicho del testigo fue preciso y detallado en (i) el estado en el que encontró la cooperativa, (ii) los correctivos que debía tomar (iii) la urgencia de venta, (iv) y el fundamento económico y legal de sus decisiones.

No se aprecian inconsistencias, ni lagunas en la versión de los hechos narrados. Además, sus afirmaciones y explicaciones fueron coincidentes con los hechos probados en cuanto a su gestión, estado de la intervención, decisiones frente a los activos, y la circunstancia de que la única finalidad de ese proceso era superar las causas que llevaron a la toma de posesión. En ese orden, la declaración merece credibilidad y tiene eficacia probatoria.

Del daño: primer elemento de la responsabilidad del Estado 12. Conforme a lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución, el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En desarrollo de este postulado constitucional y con el fin de estructurar la responsabilidad patrimonial del Estado, corresponde el análisis sobre la existencia de un daño que, estando debidamente demostrado, determina el posterior juicio de imputación para efectos de imponer la eventual obligación reparatoria en cabeza del demandado.

En ese orden y para satisfacer la finalidad primaria de la responsabilidad patrimonial de Estado, el primer elemento que debe analizarse es la configuración de un daño, sin cuya existencia resulta improcedente adentrarse en el estudio de los demás requisitos estructurales de la responsabilidad, pues no habrá objeto para un juicio de imputación que incluye, entre otros, la calificación de antijuridicidad a las voces del artículo 90 C.P. Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 39 De esta manera entonces, el daño entendido como la afectación, vulneración o lesión a un interés legítimo y lícito78-79 es el primer elemento que debe quedar certera y suficientemente probado —en tanto no es posible presumirlo—, sin cuya existencia y demostración no surge la obligación indemnizatoria.

En este sentido la doctrina nacional expone: “[E]l daño es la razón de ser de la responsabilidad, y por ello, es básica la reflexión de que su determinación en sí, precisando sus distintos aspectos y su cuantía, ha de ocupar el primer lugar, en términos lógicos y cronológicos, en la labor de las partes y juez en el proceso. Si no hubo daño o no se puede determinar o no se le pudo evaluar, hasta allí habrá de llegarse; todo esfuerzo adicional, relativo a la autoría y a la calificación moral de la conducta del autor resultará necio e inútil”80.

El daño —para que sea indemnizable— debe ser cierto81, es decir, que su existencia sea real, demostrada sin duda alguna y no eventual o hipotética; debe ser personal, es decir que solo quien lo sufre puede demandar su reparación82. Y también debe ser determinado o determinable, esto es, que se puedan concretar claramente sus características.

Además, el daño debe ser probado, teniendo en cuenta que es el actor quien tiene la carga de demostrarlo. De esta manera, tratándose de la prueba del daño, el artículo 167 del CGP prescribe: “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, de ahí que no 78 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 2 de junio de 2023.

Exp: 61.340. 79 Por su parte, el doctrinante Juan Carlos Henao define el daño como “(…) toda afrenta a los intereses lícitos de una persona, trátese de derechos pecuniarios o de no pecuniarios, de derechos individuales o de colectivos, que se presenta como lesión definitiva de un derecho o como alteración de su goce pacífico y que, gracias a la posibilidad de accionar judicialmente, es objeto de reparación si los otros requisitos de la responsabilidad civil –imputación y fundamento del deber de reparar- se encuentran reunidos”.

En: Le dommage. Analyse à partir de la responsabilité civile extracontractuelle de l’État en droit colombien et en droit français, tesis doctoral, Universidad de París 2 Panthéon-Assas, sustentada el 27 de noviembre de 2007. Definición reiterada en el artículo: Las formas de reparación en la responsabilidad del estado: hacia su unificación sustancial en todas las acciones contra el estado, publicado en la Revista de Derecho Privado, Universidad Externado de Colombia, n.º 28, enero-junio de 2015; y en la obra colectiva La responsabilidad extracontractual del Estado.

XVI jornadas internacionales de derecho administrativo. Universidad Externado de Colombia, 2015, p. 35. Esta definición de daño fue adoptada, además, por la Corte Constitucional en sentencia SU-080 de 2020. 80 Hinestrosa, F. Responsabilidad extracontractual: antijuridicidad y culpa. Citado por Henao, Juan Carlos. El daño, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1998.

P. 36. 81 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 4 de diciembre de 2006. Exp: 13.186: “(…) el perjuicio debe ser cierto, como quiera que el perjuicio eventual no otorga derecho a indemnización. El perjuicio indemnizable, entonces, puede ser actual o futuro, pero, de ningún modo, eventual o hipotético.

Para que el perjuicio se considere existente, debe aparecer como la prolongación cierta y directa del estado de cosas producido por el daño, por la actividad dañina realizada por la autoridad pública”. Ver en el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 13 de abril de 2000, Exp: 11.892: “En el caso concreto, sin embargo, no es necesario avanzar en el análisis de la antijuridicidad del daño sufrido, pues como se dejó expuesto antes, no hay lugar a reparar el perjuicio moral reclamado porque no se probó su existencia.” 82 Henao, J.C. El Daño. Universidad Externado de Colombia, Primera Edición, julio 1998.

P. 88 y 104. Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 40 es suficiente que en la demanda se hagan afirmaciones sobre la existencia del daño, porque el demandante no puede limitarse, si quiere sacar avante su pretensión, a hacer afirmaciones sin respaldo probatorio. 13.

Conforme a las pruebas, se acreditó que la finalidad de la intervención administrativa a la cooperativa Cooabolsure era llevar a la entidad a un estado administrativo y financieramente ordenado, de cara a la situación encontrada en el año 2005 (desorden administrativo, pasivo incrementado, inconsistencias en documentos, falta de control interno, aprobación de préstamos sin requisitos legales; caso omiso a recomendaciones de revisoría fiscal, falta de información financiera y contable a Supersolidaria, imposibilidad de desarrollar el objeto social, entre otros).

En ese orden, la realidad del expediente muestra que el proceso de intervención partió de un estado de cosas que requerían de decisiones administrativas y económicas para retornar al estado anterior a la ocurrencia de las causales. La finalidad de una intervención es enervar una situación económica que dio origen a la intervención misma, no es la de generar utilidades en la entidad sometida al proceso.

El papel del agente especial es verificar –una a una– las causales que dieron origen al proceso de toma de posesión y llevar a la entidad a un estado de retorno sin liquidación. La evaluación del agente no se puede mirar de cara al comportamiento del patrimonio, sino a si se ajustó a sus deberes como representante de una entidad de control y vigilancia. La medida, en este caso, fue preventiva, ante un declive ya detectado desde el año 2001, con pérdidas acumuladas desde antes de esa fecha.

En cuanto a la venta del inmueble donde operaba el Colegio Naval Militar Abolsure, las pruebas dieron cuenta de que la enajenación de ese activo no significó una lesión a un interés jurídicamente protegido, en tanto existía una urgencia de venta por la falta de liquidez. A pesar de que el patrimonio reflejaba la presencia de activos, estos no constituían, en sí mismos, caminos eficaces para superar las causales que llevaron a la intervención. De manera que la venta de uno de ellos o de algunos era una necesidad para proteger a la cooperativa y Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 41 poder llevarla a cumplir su objeto social: créditos y bienestar a sus asociados.

Con iliquidez ello no era posible y, ante todo, el papel de los agentes era evitar su liquidación. Se demostró que el proceso de la venta se ajustó al Decreto 2211 de 2004 (regulador de enajenación de activos): el agente planteó la urgencia de venta, la metodología, la relación costo-beneficio, las implicaciones favorables que ello tendría en las finanzas de la cooperativa y mantuvo informada a la Supersolidaria de la realidad económica y de las decisiones.

Conforme al informe final de intervención, los estados financieros de la Cooperativa a la fecha del corte final (30 de septiembre de 2010) mostraron un resultado positivo de las operaciones (excedentes netos de $1.935.785.345). Se generó una utilidad que permitió recuperar el capital social (como consecuencia de la absorción de las pérdidas acumuladas).

Se logró generar flujos de efectivo que permitieron atender las obligaciones y obtener saldos positivos para reactivar el objeto social de la cooperativa. Por otro lado, la Sala no puede perder de vista que los informes finales y los estados financieros presentados por el agente especial –al terminar el proceso de toma de posesión– fueron aprobados por la asamblea general sin votos en contra, ni constancias de disenso.

Tan es así que los mismos asociados pidieron al agente especial ser el representante legal de la cooperativa por un tiempo adicional –luego de culminar la intervención administrativa–. Puestas las cosas de este modo, se reitera, la Sala no puede tener por existente el daño alegado en la demanda en tanto la parte demandante no acreditó que, dentro del curso del proceso de intervención, el detrimento económico fue el reflejo de una irregularidad, y no un resultado del proceso mismo y del devenir de una cooperativa con una afectación patrimonial acumulada (desde antes de la intervención), que requería de la toma de medidas para evitar la liquidación. Se insiste, la disminución del patrimonio dentro de un resultado contable, así como la venta de un activo (necesario para obtener liquidez) no constituyen un daño. De allí que la parte demandante no puede alegar una lesión a un interés jurídico por la Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 42 existencia de detrimentos y ganancias atadas al normal discurrir de una intervención administrativa. 14.

El artículo 188 del CPACA prescribe que, salvo aquellos procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del CPC, hoy CGP. El artículo 365 del CGP ordena condenar en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. El numeral 8 del artículo 365 del CGP dispone que “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.

En relación con las agencias en derecho, el numeral 1 del mismo artículo establece que “se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación”. A su turno, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 366 del mismo estatuto, para su fijación deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura.

Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. Conforme a la norma referida, las agencias en derecho, que vienen comprendidas en las costas, son la suma que el juez reconoce a la parte que resulta favorecida con la condena, en atención a los gastos en que tuvo que incurrir para pagar los honorarios de un abogado, dentro de los límites y criterios establecidos por el numeral 4 del artículo 366 de Código General del Proceso, el cual hace remisión expresa a las tarifas que el Consejo Superior de la Judicatura establezca.

Su reconocimiento solo atiende a criterios objetivos y no depende del comportamiento de las partes, temeridad o de circunstancias individuales económicas de quienes se enfrentan en el litigio. En atención a lo dispuesto en el Acuerdo 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura –vigente para la fecha en que se presentó la demanda– y de cara a la duración y naturaleza del proceso en la segunda instancia, la Sala fijará las agencias en derecho –en segunda instancia– que estarán a cargo del Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 43 demandante (a quien se le resolvió de forma desfavorable el recurso de apelación) en la suma equivalente al 0.1% de las pretensiones83, es decir, la suma de dos millones seiscientos cincuenta y tres mil trescientos cincuenta y tres pesos ($2.653.353)84, la cual se reconocerá en favor de las demandadas y se dividirá en partes iguales.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: MODIFICAR la sentencia del 13 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó las pretensiones de la demanda.

PRIMERO. DECLARAR la caducidad de la acción respecto de las pretensiones de nulidad contra la Resolución n° 001116 de 17 de noviembre de 2005 –que tomó posesión para administrar los bienes y haberes de la Cooperativa Bolivarense de Suboficiales de las FFMM en retiro-COOABOLSURE.

SEGUNDO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva.

TERCERO: CONDENAR en costas a la parte demandante. FIJAR las agencias en derecho en segunda instancia en la suma de dos millones seiscientos cincuenta y tres mil trescientos cincuenta y tres pesos ($2.653.353) a favor de las demandadas y se dividirá en partes iguales. Las costas se liquidarán de manera concentrada en el Tribunal a quo.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE 84 La parte demandante estimó la cuantía en $2.653.353.246 Radicación: 13001-23-33-000-2013-00112-00 (66976) Demandante: COOABOLSURE Demandado: Supersolidaria y otro Proceso: Reparación directa 44 FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Aclaro voto Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.