Demandante: Ever de Jesús Orozco Griales Demandado: Unidad para la atención y reparación a las víctimas y otros Rad: 05001-23-33-000-2025-01395-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA CONSEJERO DE ESTADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá, D. C., veintinueve (29) de enero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 05001-23-33-000-2025-01395-01 Accionante: EVER DE JESÚS OROZCO GRISALES Accionado: UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS, UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN, FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, MUNICIPIO DE LA UNIÓN, SECCIONAL DE INVESTIGACIÓN CRIMINAL, CUERPO TÉCNICO DE INVESTIGACIÓN, POLICÍA NACIONAL - ESTACIÓN DE POLICÍA DE LA UNIÓN, EJÉRCITO NACIONAL - GRUPO DE CABALLERÍA MECANIZADO N0. 4 JUAN DEL CORRAL Temas: Revoca la sentencia que declaró la improcedencia de la acción y negó las pretensiones, para en su lugar rechazar y declarar improcedente SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 6 de noviembre de 2025, proferida por la Sala Quinta del Tribunal Administrativo de Antioquia, que «negó por improcedente» la acción de cumplimiento respecto de unas normas y negó las pretensiones respecto de las demás. 1.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento 1. En ejercicio de la acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución y desarrollada por la Ley 393 de 1997, Ever de Jesús Orozco Grisales presentó demanda contra la Unidad para la atención y reparación integral a las Víctimas -UARIV-, Unidad Nacional de Protección -UNP, Fiscalía General de la Nación, municipio de La Unión, Seccional de Investigación Criminal – SIJIN-, Cuerpo Técnico de Investigación -CTI-, Estación de Policía de La Unión, Grupo de Demandante: Ever de Jesús Orozco Griales Demandado: Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas y otros Rad: 05001-23-33-000-2025-01395-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Caballería Mecanizado N0. 4 Juan del Corral, con el fin de obtener el cumplimiento de lo previsto en los siguientes artículos1: Ley 1448 de 2011 – Ley de Víctimas y Restitución de Tierras Ley 2421 de 2024 – Reforma a la Ley de Víctimas Decreto 1084 de 2015 – Retorno y reubicación de víctimas Ley 1755 de 2015 – Derecho de petición y deber de respuesta Ley 393 de 1997 – Acción de cumplimiento Artículo 2, 23, 87, 93 y 229 de la Constitución Política 2.

Pretensiones de la demanda 2. La parte actora solicitó2: 1. Que se declare el incumplimiento de las obligaciones legales por parte de las entidades demandadas respecto a la atención, protección y acompañamiento de víctimas, conforme a la Ley 1448 de 2011 y sus reformas y demás leyes de las victimas del conflicto armado. 2. Que se ordene a la Unidad para las Víctimas activar de forma inmediata el plan de reubicación digno con garantías efectivas de seguridad y apoyo económico/logístico/psicosocial.

Fuera del departamento de Antioquia. 3. Que se ordene a la Unidad Nacional de Protección (UNP) y a la Fiscalía General de la Nación autorizar y materializar el ingreso inmediato del accionante a un programa de protección, conforme a su situación de riesgo comprobada. 4. Que se ordene a las entidades demandadas responder de fondo, clara y jurídicamente en un plazo no superior a 5 días, frente a cada una de las peticiones realizadas. 5.

Que se ordene a la Fiscalía General de la Nación y Policía Nacional entregar informe detallado sobre el estado actual de las investigaciones penales, especialmente amenazas denunciadas desde 2021. 6. Se orden cumplir la ley de víctimas integralmente a las entidades. 3. Hechos y fundamentos de la solicitud 3. El actor afirmó que, desde 2022 manifestó formalmente, mediante actas firmadas, su voluntad de retornar como víctima a la vereda San Juan del municipio de La Unión (Antioquia).

Este fue planeado institucionalmente, pero nunca se ejecutaron medidas de seguridad efectivas, pese al riesgo denunciado y comprobado. Incluso, el 30 de agosto de 2025 se registró una masacre en la vereda citada que confirma el alto nivel de riesgo.. 4. Informó que, en los últimos cuatro años, ha interpuesto múltiples derechos de petición ante entidades como la UNP, la Fiscalía General de la Nación, el Ejército Nacional y la UARIV, documentando amenazas, riesgos, desplazamiento forzado y solicitudes de protección. 1 Transcripción literal incluidos posibles errores. 2 Transcripción literal, incluidos posibles errores.

Demandante: Ever de Jesús Orozco Griales Demandado: Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas y otros Rad: 05001-23-33-000-2025-01395-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. Sostuvo que, a la fecha, únicamente ha respondido la Policía Nacional – Estación de La Unión, reconociendo limitaciones operativas y competencia restringida.

Las demás entidades han incurrido en silencio administrativo, omisión o negativa injustificada. 6. Finalmente, la parte actora afirmó en los hechos de la demanda que, ha recibido amenazas de muerte por parte de grupos armados ilegales (documentadas), y se ha radicado denuncia penal desde 2022 sin resultado, motivo por el cual indicó que las entidades responsables han desconocido su deber constitucional de proteger la vida, integridad y dignidad de las víctimas del conflicto armado. 4.

Actuaciones procesales 7. Mediante proveído del 24 de octubre de 2025, la Sala Quinta del Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la acción de cumplimiento y ordenó la notificación de la Unidad para la atención y reparación integral a las Víctimas - UARIV-, Unidad Nacional de Protección -UNP, Fiscalía General de la Nación, municipio de La Unión, Seccional de Investigación Criminal – SIJIN-, Cuerpo Técnico de Investigación -CTI-, Estación de Policía de La Unión, Grupo de Caballería Mecanizado N0. 4 Juan del Corral. 4.1.

Contestaciones a la demanda 8. La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional solicitó su desvinculación de la acción por ausencia de legitimación en la causa por pasiva. Explicó que no tiene competencia legal para evaluar riesgos o decretar medidas de protección autónomas. De acuerdo con el marco normativo (Decreto 4912 de 2011, artículos 2.2.1.1.3 y 2.2.1.1.5, Ley 1448 de 2011, artículos 140 y 141) esta se atribuyó de manera exclusiva a la UNP y al Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM). 9.

También, afirmó que la Corte Constitucional en la Sentencia T-719 de 2016, señaló que la implementación de medidas de protección requiere una valoración técnica previa por parte de estos organismos especializados, excluyendo expresamente a la Policía Nacional de esta función. Por tanto, cualquier solicitud de en ese sentido debe canalizarse formalmente a través de esos mecanismos institucionales. 10.

Además, pidió que el medio de control sea negado por temeridad pues en 2024 el actor presentó dos acciones constitucionales y en 2025 lleva seis demandas de la misma naturaleza con las mismas pretensiones 11. La Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional predicó la inexistencia de omisión en el cumplimiento de obligaciones legales por parte del Grupo de Caballería Mediano No. 4 en torno a la atención, protección y acompañamiento de víctimas.

Refirió que la Ley 1448 de 2011 asignó a entidades como la Fiscalía Demandante: Ever de Jesús Orozco Griales Demandado: Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas y otros Rad: 05001-23-33-000-2025-01395-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co General de la Nación una competencia investigativa y a las autoridades locales (Alcaldías, Defensoría y Policía) la activación de rutas de atención y protección. 12.

Afirmó que el Grupo de Caballería Mediano No. 4 actuó dentro del marco de sus funciones y remitió a las autoridades competentes la petición del actor. Finalmente, puso de presente las reiteradas acciones judiciales presentadas por el demandante en el mismo sentido. 13. La UARIV Refirió que el actual esquema de asistencia, atención y reparación de las víctimas se encuentra desarrollado en la Ley 1448 de 2011 y su Decreto Único Reglamentario 1084 de 2015, en concordancia con otros decretos.

En estas normas se establecen mecanismos tendientes a una adecuada implementación de asistencia, atención y reparación integral a las víctimas para la materialización de sus derechos constitucionales. 14. En relación con la situación del actor indicó que ha realizado cinco declaraciones por el hecho victimizante de desplazamiento forzado de las cuales tres se encuentran en estado incluido.

También, que en 2022 solicitó acompañamiento en un proceso de reubicación desde Medellín hacia el municipio de La Unión (Antioquia) y por ello se creó en el Sistema de Gestión de Víctimas bajo ID 81499181, la ruta de acompañamiento individual establecida en la Resolución No. 3320 de 2019, por medio de la cual se adoptó el protocolo «de retorno y reubicación» de acuerdo con el artículo 2.2.6.5.8.8. del Decreto 1084 de 2015.

Además, que en ese marco se le entregaron apoyos económicos, con base en esas declaraciones. 15. La entidad no ha recibido nuevas solitudes de acompañamiento al retorno y reubicación, aunque el actor ha radicado un sin número de solicitudes, acciones de tutela, acciones de cumplimiento, proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, etc. ante y contra la UARIV. 16.

Solicitó que se declare la improcedencia de la acción de cumplimiento por no existir violación por parte de la entidad de mandato legal. Además, falta de constitución de renuencia porque del contenido de la petición no se percibe que lo pretendido sea el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que de este pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. 17.

La UNP argumentó que, dentro del marco de sus funciones, ha atendido las solicitudes elevadas por el señor Ever de Jesús Orozco Grisales. Por ello, ha adelantado muchas gestiones con el fin de atender la petición de evaluación de riesgo con la orden de trabajo No. 66461, adelantó el trámite correspondiente teniendo en cuenta los factores subjetivos y objetivos del estudio de nivel de riesgo con realización de entrevistas y visitas a los diferentes entornos del actor.

Fue clasificado con un riesgo ordinario, de ahí que no exista obligación para que se implementen medidas de protección por parte de la UNP. Demandante: Ever de Jesús Orozco Griales Demandado: Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas y otros Rad: 05001-23-33-000-2025-01395-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18.

De otro lado, afirmó que el requisito de constitución en renuencia no podía suplirse con la solicitud de incorporación al Programa de Prevención y Protección de la UNP; se debieron acompañar los documentos necesarios para adelantar un nuevo estudio de nivel de riesgo. 19. La Fiscalía General de la Nación destacó la presentación de acciones de tutela por el accionante contra la entidad, todas declaradas improcedentes.

También, las evaluaciones previas de amenaza o riesgo que se hicieron respecto de él en 2025, dos con improcedencia por falta de consentimiento y una por ausencia de nexo causal. 20. En relación con el incumplimiento de lo establecido en la Ley 1448 de 2011 y en la Ley 1755 de 2015, porque el actor no ha sido reubicado en su territorio y protección, indicó que no se identificó el mandato inobjetable que se estaría inobservando sin justificación. 21.

Finalmente, sostuvo que, que pretender que se cumpla la Ley 1755 de 2015 al afirmar que sus peticiones no han sido resueltas no supera el carácter subsidiario de la acción de cumplimiento. 4.2. Fallo de primera instancia 22. En sentencia del 6 de noviembre de 2025, la Sala Quinta del Tribunal Administrativo de Antioquia «negó por improcedente» la acción en cuanto a la pretensión de cumplimiento de normas constitucionales y negó aquellas relacionadas con normas de orden legal por no estar dados los supuestos para ordenar el cumplimiento de la Ley 1448 de 2011, el Decreto 1084 de 2015, la Ley 1755 de 2015 y la Ley 2421 de 2024. 4.3.

Impugnación3 23. La parte actora reiteró los argumentos expuestos en la demanda; además, indicó que, con el fallo proferido por el Tribunal, se vulneran sus derechos fundamentales y colectivos como víctima del conflicto armado. 24. En relación con la declaratoria de improcedente de la acción contra normas constitucionales, afirmó que el artículo 1° de la Ley 393 de 1997, permite acudir a la acción de cumplimiento para hacer efectivo «el cumplimiento de actos administrativos y leyes con fuerza obligatoria, entre ellas las que ordenan medidas específicas para las víctimas del conflicto armado». 25.

Sostuvo que la Ley 1448 de 2011 (Ley de Víctimas y Restitución de Tierras), el Decreto 4800 de 2011, el Decreto 4065 de 2011 y los autos de la Corte 3 La sentencia del 6 de noviembre de 2025 fue notificada por correo electrónico el 7 de noviembre de 2025, y el escrito de impugnación se presentó el 11 de noviembre de 2025, término que se encuentra oportuno. Demandante: Ever de Jesús Orozco Griales Demandado: Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas y otros Rad: 05001-23-33-000-2025-01395-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constitucional (T-025/2004, Auto 119/2013, Auto 006/2018, entre otros) imponen deberes concretos y exigibles a las entidades demandadas, especialmente frente a víctimas en riesgo y desplazamiento prolongado. 26.

Indicó que la constante renuencia de las entidades y la repetida omisión en brindar protección o investigar los hechos configuran una violación al principio de buena fe (art. 83 C.P.) y desconocen los compromisos del Estado frente a las víctimas de desplazamiento y violencia. 27. Manifestó que el Tribunal omitió aplicar los estándares del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, que obligan a Colombia a proteger a las víctimas de violencia y desplazamiento (casos Mapiripán, Rochela, Santo Domingo, entre otros). 28.

Asimismo, afirmó que desconoció el principio de acceso efectivo a la justicia y el deber de los jueces de adoptar decisiones materiales y no meramente formales, sobre todo en casos donde se acreditan condiciones de vulnerabilidad, riesgo y desplazamiento reiterado.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia4 29. La Sección Quinta de esta Corporación es competente para decidir la impugnación contra la sentencia del 6 de noviembre de 2025, proferida por la Sala Quinta del Tribunal Administrativo de Antioquia, según lo dispuesto en los artículos 1505 y 1526 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado7. 2.

Objeto de la decisión 30. Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 6 de noviembre de 2025, dictada por la Sala Quinta del Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró improcedente la acción de cumplimiento, para lo cual 4 A través de memorial del 2 de diciembre de 2025, el magistrado sustanciador manifestó impedimento para conocer el asunto; sin embargo, mediante auto del 11 de diciembre del mismo año, la Sala lo declaró infundado. 5 Artículo 150: Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. 6 Artículo 152: (…) 14.

De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas. 7 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento.

Demandante: Ever de Jesús Orozco Griales Demandado: Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas y otros Rad: 05001-23-33-000-2025-01395-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deberá resolver los siguientes problemas jurídicos (i) ¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia de las entidades demandadas y respecto de todas las normas, de conformidad con lo previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997? 31.

De ser afirmativa la respuesta a la anterior interrogante, deberá determinarse: (ii) ¿Todos los preceptos enunciados como incumplidos son normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes? (iii) ¿Resulta procedente la acción de cumplimiento en el caso concreto? 3. Generalidades de la acción de cumplimiento 32.

La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos. 33. Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos. Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su incumplimiento.

Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º]. La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º].

(iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Que no se pretenda la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración [artículo 9.º]. 34.

Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos [ii, iii o iv], la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. 35. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del Demandante: Ever de Jesús Orozco Griales Demandado: Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas y otros Rad: 05001-23-33-000-2025-01395-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].

Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de la/s pretensión/es formulada/s. 4. La constitución de la renuencia 36. En el artículo 8.º, la Ley 393 de 1997 señaló que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]». 37.

Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual «[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»8. 38. Esta Corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud hecha por el interesado «[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia»9. 39.

Según el criterio reiterado de la Sala, la renuencia debe entenderse como la negativa del accionado frente al requerimiento bien porque no brinde respuesta oportuna o porque, a pesar de ser proferida en tiempo, sea contraria al querer del ciudadano10. 40. Es necesario que la solicitud permita determinar claramente que lo pretendido por el interesado es el efectivo cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es precisamente la constitución en renuencia de la parte demandada. 41.

Al respecto, esta Sección ha señalado que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre 20 de 2011, expediente No. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 9 Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre 21 de 2002 dentro del expediente ACU-1614 y de marzo 17 de 2011, expediente 2011-00019. 10 Sobre el particular pueden consultarse, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000- 2016-02003-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000-2016-00690-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez y sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez.

Demandante: Ever de Jesús Orozco Griales Demandado: Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas y otros Rad: 05001-23-33-000-2025-01395-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos [11] (Negrillas fuera de texto). 42.

Como fue establecido en el numeral 5.º del artículo 10.º de la Ley 393 de 1997, el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción respecto de la parte accionada deberá acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano. 43. En el caso concreto está acreditado que la parte actora, el 29 de septiembre de 2025, a través de escrito de ese mismo día, remitió a los correos electrónicos de las entidades demandadas una «solicitud de acción de cumplimiento urgente»: 11 [En la providencia se citó «Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.

ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla»] Demandante: Ever de Jesús Orozco Griales Demandado: Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas y otros Rad: 05001-23-33-000-2025-01395-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44. Al revisar el escrito relacionado como acción de cumplimiento, se advierte que su contenido es del siguiente tenor: Demandante: Ever de Jesús Orozco Griales Demandado: Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas y otros Rad: 05001-23-33-000-2025-01395-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45.

En este punto, es importante evidenciar que la correcta individualización de la norma es la que permite al juez de la acción constitucional determinar la prosperidad o no de ésta, sin que sea dable acudir a ejercicios interpretativos o de integración normativa para suplir los posibles vacíos en que incurre la parte al momento de presentar su solicitud. 46.

Asimismo, la Sala advierte que el actor ya ha presentado múltiples acciones de cumplimiento12 con base en los mismo hechos y en las cuales sí precisó las disposiciones con la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento, todo lo contrario al caso concreto, en el que se conformó con indicar de forma genérica unos contenidos normativos, por demás extensos y que contiene múltiples obligaciones, deberes y derechos en cabeza de varias entidades y en ese sentido se revocará la sentencia de primera instancia. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 22 de enero de 2025, expediente 2025-01409, C.P. Gloria María Gómez Montoya y, sentencia del 11 de diciembre de 2025, expediente 2025-01304, C.P. Pedro Pablo Vanegas Gil.

Demandante: Ever de Jesús Orozco Griales Demandado: Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas y otros Rad: 05001-23-33-000-2025-01395-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47. Por tanto, para la Sala es claro que, de conformidad con lo establecido en el artículo 8.° de la Ley 393 de 1997, la parte actora solo constituyó en renuencia a las entidades demandadas respecto de los artículos 23 y 87 de la Constitución Política y los artículos 28 y 149 de la Ley 1448 de 2011 como consecuencia, se rechazará la demanda respecto de Ley 2421 de 2024, del Decreto 1084 de 2015 y de la Ley 1755 de 2015. 5.

De la procedencia de la acción de cumplimiento 48. Este mecanismo vela por hacer efectivo el acatamiento de normas con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión de la respectiva autoridad; por tanto, su finalidad es la observancia del ordenamiento jurídico vigente. 49. En el sub lite, el accionante pretende el acatamiento los artículos 23 y 87 de la Constitución Política; sin embargo, se reitera, resulta improcedente este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales «pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía»13. 50.

Adicionalmente, pidió el cumplimiento de los artículos 28 y 149 de la Ley 1448 de 2011, normas que actualmente se encuentran vigentes y que establecen lo siguiente:

ARTÍCULO

28. DERECHOS DE LAS VÍCTIMAS. Las víctimas de las violaciones contempladas en la presente Ley tendrán, entre otros, los siguientes derechos en el marco de la normatividad vigente: 1. Derecho a la verdad. 2. Derecho a la justicia. 3. Derecho a la reparación integral y garantías de no repetición. 4. Derecho a las garantías de no repetición. 5.

Derecho a ser beneficiario de las acciones afirmativas adelantadas por el Estado para proteger y garantizar el derecho a la vida en condiciones de dignidad. 6. Derecho a solicitar y recibir atención humanitaria. 7. Derecho a que la política pública de que trata la presente ley, tenga enfoque diferencial. 8. Derecho a la reunificación familiar cuando por razón de su tipo de victimización se haya dividido el núcleo familiar. 9.

Derecho a participar en la formulación, implementación y seguimiento de los escenarios de diálogo institucional y comunitario sobre la política de prevención, atención y reparación integral de las víctimas. 10. Derecho de las mujeres a vivir libres de violencia. 11. Derecho a retornar a su lugar de origen o reubicarse en condiciones de voluntariedad, seguridad y dignidad, en el marco de la política de seguridad nacional. 12.

Derecho a la restitución de la tierra si hubiere sido despojado de ella, en los términos establecidos en la presente Ley. 13. Derecho a la información sobre las rutas y los medios de acceso a las medidas que se establecen en la presente Ley. 13 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 20 de febrero de 2025, radicado núm. 25000- 23-41-000-2024-01469-00/01.

M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. En el mismo sentido, ver Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 8 de mayo de 2025, radicado núm. 70001-23-33-000-2025- 00012-01. M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Ever de Jesús Orozco Griales Demandado: Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas y otros Rad: 05001-23-33-000-2025-01395-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14.

Derecho a conocer el estado de procesos judiciales y administrativos que se estén adelantando en los que tengan un interés como parte o intervinientes. 15. Derecho a la búsqueda de las personas desaparecidas y garantías para las víctimas que se encuentren desarrollando labores como buscadoras. 16. Derecho a restaurar los derechos y los vínculos fracturados por los hechos victimizantes derivados del conflicto a voluntad de las partes. 17.

Derechos de los líderes y lideresas sociales y personas defensoras de derechos humanos víctimas del conflicto armado a ser protegidos contra toda forma de violencia y a defender los derechos humanos.

PARÁGRAFO 1. Las víctimas en el exterior gozarán de los mismos derechos que las víctimas residentes en el territorio nacional, independientemente de su estatus migratorio o en la situación o condición de protección internacional en que se encuentren.

PARÁGRAFO 2. En cuanto al derecho de participación, se garantizará a las víctimas el acceso a programas de capacitación y formación destinados a los líderes que participan en las mesas de víctimas. Estos programas se centrarán en temas como el seguimiento y la formulación de políticas públicas, tanto antes como durante su participación. Además, se llevarán a cabo campañas para evitar la estigmatización del trabajo de liderazgo y promover la defensa de los Derechos Humanos y los derechos de las víctimas.

ARTÍCULO 149. GARANTÍAS DE NO REPETICIÓN. Los planes de prevención, protección y garantías de NO repetición serán una política de Estado, realizados desde los principios y enfoques de la presente ley, los cuales se elaborarán e implementarán con la participación y concurrencia de todos los actores del SNARIV. Se reglamentarán los Consejos de Seguridad garantizando su finalidad determinando acciones específicas de cara a cada riesgo y vulnerabilidad evaluada y responsabilidades identificadas, donde exista una intervención del Estado a través de toda la oferta institucional de las entidades que componen el SNARIV, en especial en los municipios de 3, 4, 5 y 6 categoría. En concurrencia con el capítulo II de la presente ley, sobre principios generales.

Además, el Estado colombiano adoptará, entre otras, las siguientes garantías de no repetición: a). La desmovilización y el desmantelamiento de los grupos armados al margen de la Ley; b). La verificación y esclarecimiento de los hechos y la difusión pública y completa de la verdad, en la medida en que no provoque más daños innecesarios a la víctima, los testigos u otras personas, ni cree un peligro para su seguridad; c).

La aplicación de sanciones a los responsables de las violaciones de que trata el artículo 3 de la presente ley. d). La prevención de violaciones contempladas en el artículo 3 de la presente Ley, para lo cual, ofrecerá especiales medidas de prevención a los grupos expuestos a mayor riesgo como mujeres, niños, niñas y adolescentes, adultos mayores, líderes sociales, miembros de organizaciones sindicales, defensores de derechos humanos y víctimas de desplazamiento forzado, que propendan superar estereotipos que favorecen la discriminación, en especial contra la mujer y la violencia contra ella en el marco del conflicto armado; e).

La creación de una pedagogía social que promueva los valores constitucionales que fundan la reconciliación, en relación con los hechos acaecidos en la verdad histórica; f). Fortalecimiento técnico de los criterios de asignación de las labores de desminado humanitario, el cual estará en cabeza del Programa para la Atención Integral contra Minas Antipersonal;

Demandante: Ever de Jesús Orozco Griales Demandado: Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas y otros Rad: 05001-23-33-000-2025-01395-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co g). Diseño e implementación de una estrategia general de comunicaciones en Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, la cual debe incluir un enfoque diferencial; h).

Diseño de una estrategia única de capacitación y pedagogía en materia de respeto de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario, que incluya un enfoque diferencial, dirigido a los funcionarios públicos encargados de hacer cumplir la ley, así corno a los miembros de la Fuerza Pública. La estrategia incluirá una política de tolerancia cero a la violencia sexual en las entidades del Estado. i).

Fortalecimiento de la participación efectiva de las poblaciones vulneradas y/o vulnerables, en sus escenarios comunitarios, sociales y políticos, para contribuir al ejercicio y goce efectivo de sus derechos culturales; j). Difusión de la información sobre los derechos de las víctimas radicadas en el exterior; k). El fortalecimiento del Sistema de Alertas Tempranas; l).

La reintegración de niños, niñas y adolescentes que hayan participado en los grupos armados al margen. de la ley; m). Diseño e implementación de estrategias, proyectos y políticas de reconciliación de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 975, tanto a nivel social como en el plano individual; n). El ejercicio de un control efectivo por las autoridades civiles sobre la Fuerza Púbica; o).

La declaratoria de insubsistencia y/o terminación del contrato de los funcionarios públicos condenados en violaciones contempladas en el artículo 3 de la presente Ley; p). La promoción de mecanismos destinados a prevenir y resolver los conflictos sociales; q). Diseño e implementación de estrategias de pedagogía en empoderamiento legal para las víctimas; r).

La derogatoria de normas o cualquier acto administrativo que haya permitido o permita la ocurrencia de las violaciones contempladas en el artículo 3 de la presente Ley, de conformidad con los procedimientos contencioso administrativos respectivos. s). Formulación de campañas nacionales de prevención y reprobación de la violencia contra la mujer, niños, niñas y adolescentes, por los hechos ocurridos en el marco de las violaciones contempladas en el artículo 3 de la presente ley.

PARÁGRAFO 1. El Gobierno Nacional, a través del Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, reglamentará las garantías de no repetición que correspondan mediante el fortalecimiento de los diferentes planes y programas que conforman la política pública de prevención y protección de las violaciones contempladas en el artículo 3 de la presente ley.

Además, integrará los planes y programas delimitados en los Acuerdos de Paz para la solución del conflicto armado y así desarrollar acciones que mitiguen los factores de riesgo para la prevención de las causas del conflicto, para lo cual además definirá medidas que permitan la articulación e implementación coordinada de los Planes de Reparación Colectiva, Planes de Retornos y Reubicaciones, Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial, Planes de Acción para la Transformación Regional, Programa de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito, Plan Marco de Implementación, Planes Integrales de Desarrollo Alternativo.

PARÁGRAFO 2. Los planes y programas enfocados a atender la prevención, protección de no repetición, tendrán una actualización cada cuatro años y de esta manera aportarán a la política de Estado, los cuales se elaborarán con la participación y concurrencia de todos los actores del SNARIV. Será necesario tener en cuenta la oferta institucional y disponibilidad presupuestal, con atención especial a los municipios de 3, 4, 5 Y 6 categoría. En concurrencia con el capítulo II de la presente ley, sobre principios generales. 51.

Sin embargo, dada la generalidad de las pretensiones de la demanda y del contenido de los artículos demandados, la Sala declarará la improcedencia de la acción, como pasa a explicarse. Demandante: Ever de Jesús Orozco Griales Demandado: Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas y otros Rad: 05001-23-33-000-2025-01395-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.

Caso concreto 52. Al verificar las normas demandadas por la parte actora, se observa que se trata de derechos de las víctimas y garantías de no repetición, de las cuales se desprenden algunas descripciones generales; sin embargo, no consagran mandatos específicos respecto de las entidades demandadas. 53. En el escrito solo se pidió concretamente a la Unidad para las Víctimas que active, de forma inmediata, el plan de reubicación digno con garantías efectivas de seguridad y apoyo económico/logístico/psicosocial, fuera del departamento de Antioquia y, que se ordene a la UNP y a la Fiscalía General de la Nación autorizar y materializar el ingreso inmediato del accionante a un programa de protección, conforme a su situación de riesgo comprobada. 54.

La jurisprudencia reiterada de esta Sección ha sostenido que este mecanismo constitucional no es un instrumento paralelo para reconocer derechos subjetivos14 o resolver controversias que cuentan con otros medios de defensa. En efecto, la acción de cumplimiento «no tiene dentro de su objeto el de dirimir controversias jurídicas, ni el de reconocer derecho subjetivo alguno»15.

De lo contrario, «si se autoriza al juez constitucional a que resuelva de fondo todas las controversias jurídicas en torno a la aplicación del derecho en el caso concreto, se anularía el principio de separación funcional de jurisdicciones y se dejaría sin sentido la existencia de los mecanismos procesales ordinarios y contencioso administrativos». 55.

De allí que esta acción no proceda para «exigir el cumplimiento de obligaciones consagradas en los contratos estatales, imponer sanciones, hacer efectivo los términos judiciales de los procesos, o perseguir indemnizaciones, por cuanto, para dichos propósitos, el ordenamiento jurídico establece otros cauces procesales, al tratarse de situaciones administrativas no consolidadas.

Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción de cumplimiento no se puede incoar frente a normas que generen gastos […]»16. 56. En el caso objeto de estudio, el incumplimiento que le atribuye el accionante a la UARIV versa sobre el plan de reubicación digno con garantías efectivas de seguridad y apoyo económico/logístico/psicosocial.

En ese sentido, la Sala considera que, tal como lo refirió la UARIV, la reubicación y la entrega de ayuda se encuentra sometida a un procedimiento administrativo y a la verificación de ciertos 14 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 22 de noviembre de 2022. Rad. 25000-23-41- 000-2012-00109-01(AC). En el mismo sentido, ver Consejo de Estado, Sección Quinta.

Sentencia del 27 de marzo de 2025. Rad. 08001-23-33-000-2025-00057-01. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 1 de noviembre de 2012. Rad. 76001-23-31-000-2012-00499-01. Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 14 de octubre de 2021. Rad. 19001-23-33-000-2021-00086- 01. Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 10 de abril de 2025.

Rad. 68001-23-33-000- 2025-00074-01. 15 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 22 de noviembre de 2022. Rad. 25000-23-41- 000-2012-00109-01(AC). En el mismo sentido, ver Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 27 de marzo de 2025. Rad. 08001-23-33-000-2025-00057-01. 16 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 27 de marzo de 2014.

Rad. núm. 25000-23-41- 000-2013-00444-01. Demandante: Ever de Jesús Orozco Griales Demandado: Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas y otros Rad: 05001-23-33-000-2025-01395-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requisitos que deben ser acreditados por el actor ante la mencionada entidad, que, además, de conformidad con el informe rendido por la entidad, se evidencia que el accionante ya las solicitó y percibió. 57.

Lo mismo sucede respecto de la UNP y la Fiscalía General de la Nación, frente a las cuales debe acreditar los requisitos exigidos para el ingreso inmediato del accionante a un programa de protección; aspecto frente al cual las entidades se pronunciaron al indicar que, de las evaluaciones previas de amenaza o riesgo que se hicieron respecto de él en 2025, dos resultaron improcedentes por falta de consentimiento y una por ausencia de nexo causal. 58.

En ese orden, si el actor tiene alguna inconformidad con lo que se resuelva al interior del procedimiento administrativo, puede controvertir la decisión mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no a través de los mecanismos constitucionales, aunado a que no acreditó la configuración de un perjuicio grave e inminente en su situación en concreto ante la improcedencia del mecanismo constitucional. 59.

Como consecuencia, la sentencia de primera instancia será revocada y, en su lugar, se rechazará la demanda por falta de constitución en renuencia respecto de las normas frente a las cuales no se acreditó el requisito y se declarará la improcedencia de la acción, de conformidad con la parte motiva de esta sentencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: Revocar la sentencia del 6 de noviembre de 2025 de la Sala Quinta del Tribunal Administrativo de Antioquia y, en su lugar, Rechazar la demanda respecto de la Ley 2421 de 2024, Decreto 1084 de 2015 y Ley 1755 de 2015 y Declarar improcedente la acción de cumplimiento en relación con las demás pretensiones, de conformidad con la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente Demandante: Ever de Jesús Orozco Griales Demandado: Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas y otros Rad: 05001-23-33-000-2025-01395-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx