1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-04826-01 Accionante: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles - CAXDAC Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Sentencia emitida dentro de acción de cumplimiento / CONFIRMA IMPROCEDENCIA – No cumple los presupuestos de legitimación en la causa por activa, respecto del derecho a la seguridad social, y relevancia constitucional, pues reproches tienen como fin emplear la tutela como una instancia adicional al proceso ordinario.

Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia proferida el 18 de septiembre de 2025 por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró la improcedencia de la acción de tutela. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 4 de agosto de 2025 la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles - CAXDAC, a través de apoderado judicial, promovió acción de tutela contra la Sección Quinta del Consejo de Estado, con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia y a la seguridad social “de más de mil afiliados y pensionados” de esa Caja. 2.

Solicitó que se dejara sin efectos la sentencia de 10 de julio del año en curso, emitida dentro de la acción de cumplimiento1 que instauró contra la Superintendencia Financiera de Colombia, con el objeto de que acatara los artículos 9 del Decreto 1283 de 19942 y 2 del Decreto 824 de 20013. 3. En la providencia acusada se revocó la decisión judicial de 6 de mayo de 2025, mediante la cual la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo 1 Expediente 25000-23-41-000-2025-00477-01. 2 “Por el cual se establece el régimen de la Caja de Auxilios y de Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles Caxdac”. 3 “por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto 1283 de 1994”.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-04826-01 Accionante: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles - CAXDAC Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta 2 de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, para en su lugar, declarar su improcedencia, al no satisfacer el requisito de subsidiariedad.

Se precisó que la controversia existente entre la tutelante y la mencionada Superintendencia escapa del ámbito de acción del juez de cumplimiento. El debate jurídico surgió a propósito de la negativa de ese ente, contenida en los actos administrativos de 11 de enero (sic) y 2 de octubre de 2023, de aplicar la propuesta de la accionante, consistente en permitirle financiar sus gastos de administración “cobrando una comisión sobre los activos legales administrados para el periodo 2023-2035”.

A juicio de la Sección Quinta, esta discusión debió ser conocida por el juez de lo contencioso-administrativo a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Además, se evidencia inconformidad con la Resolución 237 de 2018, mediante la cual la Superintendencia Financiera fijó el porcentaje máximo que puede utilizar la tutelante para sufragar sus gastos de administración. 4.

La parte actora sostuvo que se configuró defecto sustantivo, pues no se tuvo en cuenta la sentencia C-193 de 1998 de la Corte Constitucional, en la que se declaró inexequible la expresión “norma o”, contenida en el artículo 9 de la Ley 393 de 1997, al precisar que cuando se pretende la observancia de normas de carácter general, no existe otro instrumento en el ordenamiento jurídico distinto a la acción de cumplimiento, de manera que no cabe exigir que se acredite la inexistencia de otros medios judiciales.

Diferente cuando se pide el acatamiento de actos administrativos de carácter particular y subjetivo, pues el afectado normalmente tiene otros mecanismos jurídicos a su alcance, que le permiten lograr dicho propósito. 5. En este caso, la Superintendencia Financiera tiene el mandato imperativo e inobjetable de fijar una comisión de administración para que ella pueda administrar la reserva pensional y con ello pagar las correspondientes mesadas de sus más de mil afiliados y pensionados.

Es decir, en la acción de cumplimiento se perseguía la observancia de unas normas de carácter general (artículos 9 del Decreto Ley 1283 de 1994 y 2 del Decreto 824 de 2001), por ende, no se estaba en la hipótesis del cumplimiento de un acto administrativo de alcance particular. 6. En esa medida, si se aceptara la tesis de la autoridad judicial accionada, según la cual la acción de cumplimiento no procede, al haber obtenido una respuesta desfavorable, la cual era dable atacarla en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, implicaría que (i) los ciudadanos solo tendrían una oportunidad para pedir el cumplimiento de una ley ante la Administración, dado que ante la primera negativa, tendrían que acudir a la jurisdicción contenciosa y no podrían, frente a un incumplimiento continuado y reiterado, formular posteriores reclamaciones, pues se obtendría como respuesta que ya se atendió esa solicitud con antelación y que el ciudadano dejó fenecer las acciones contenciosas a que había lugar; y (ii) todo pronunciamiento negativo de la Administración se consideraría un acto administrativo susceptible de ser demandado, es decir, nunca procedería la acción de cumplimiento.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-04826-01 Accionante: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles - CAXDAC Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta 3 7. Asimismo, se incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto porque no se advirtió el perjuicio irremediable que se ocasiona con la omisión de la administración. En el fallo acusado se indicó que no se señalaron los perjuicios a que se enfrentaría en el evento de no accederse a lo pretendido en la acción de cumplimiento.

Sin embargo, ello no corresponde a la realidad, pues -tanto en la demanda como en el escrito de constitución de renuencia- advirtió que de negarse sus súplicas no se tendría ningún ingreso del cual derivar la comisión de administración para el año 2026. 8. Lo anterior ya acaeció, pues a corte de 30 de junio de 2025 recibió transferencias por $3.306.491.214, valor que se tomaría como base para calcular la comisión para gastos de administración y funcionamiento operativo, la cual resultaría insuficiente para cubrir los costos administrativos del año 2026.

Situación que genera incertidumbre estructural para garantizar su operación en el servicio de seguridad social en 2026, debido a que los costos anuales de funcionamiento para este año en curso ascendieron a $10.791.425.801, monto que se cubrió con cargo a las transferencias realizadas en 2024 por sentencias judiciales, las cuales alcanzaron los $38.608 millones, suma significativamente menor a la vigencia recaudada en el 2023 ($254.353.693.967) y 2024, en razón al límite temporal descrito en la Ley 860 de 2003 (artículo 3). 9.

Por consiguiente, el problema jurídico que aquí se expone no es la operación de una empresa, sino el acceso al servicio de seguridad social de los más de mil afiliados y pensionados de una administradora de pensiones que se encuentra con un perjuicio irremediable de cese en la prestación de su servicio público obligatorio desde enero de 2026.

Circunstancias que cumplen los elementos de inminencia, gravedad, urgencia e impostergabilidad requeridos para la configuración del perjuicio irremediable que se alega. 10. De igual modo, se configuró un defecto fáctico, en tanto se valoró de manera indebida el material probatorio. La autoridad judicial convirtió en acto administrativo un oficio con el que el 2 de octubre de 2023 la Superintendencia se pronunció sobre un escrito que presentó, en el sentido de dar su concepto jurídico sobre las diferentes propuestas de financiación que formuló, tanto así que contra este no se otorgó la posibilidad de interponer recurso alguno. Además, se pasa por alto que para esa época no se podía hablar de restablecimiento del derecho, dado que para la vigencia 2023 y 2024 contaba con las transferencias suficientes para cubrir los gastos de administración sin que sus más de mil afiliados y pensionados se vieran perjudicados. 11.

El otro de los presuntos actos administrativos se trata de un memorial que se radicó el 11 de enero de 2023 ante la Superintendencia Financiera, es decir, no lo expidió esa entidad. Este tuvo como fin exponer ante ese ente una serie de simulaciones financieras que realizó con el fin de soportar la toma de decisiones Radicación: 11001-03-15-000-2025-04826-01 Accionante: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles - CAXDAC Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta 4 respecto de su sostenibilidad financiera en el horizonte 2023-2035, sin que se efectuara solicitud alguna. 12.

Es decir, se calificó como acto administrativo una comunicación dirigida por esa entidad a la Superintendencia Financiera y un oficio que era de tipo informativo. 13. No se tuvo en cuenta el escrito de constitución de renuencia que presentó en diciembre de 2024, momento para el cual ya habían transcurrido las dos primeras vigencias del período 2023-2035 sobre el cual había versado la comunicación de 11 de enero de 2023 y en la que sí se solicitó el cumplimiento de los artículos 9 del Decreto 1283 de 1994 y 2 del Decreto 824 de 2001. 14.

Por último, se presentó la causal de violación directa de la Constitución, toda vez que la autoridad judicial no ha interpretado y aplicado las normas de conformidad con el texto constitucional. Falencia que no solo amenaza su sostenibilidad financiera, sino los derechos adquiridos de los actuales pensionados, al no poder garantizar que se continúe con el pago de sus mesadas. 15.

En conclusión, la decisión judicial acusada no solo torna inocua la acción de cumplimiento, sino que desprotege a sus más de mil afiliados y pensionados frente a una inminente desfinanciación para el año 2026 de los gastos de administración y operación, derivada de la omisión de la Superintendencia Financiera de fijar la comisión pese a la existencia de una norma que así lo obliga.

B. Sentencia de primera instancia 16. Mediante sentencia de 18 de septiembre de 2025, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente el trámite constitucional. Se determinó que la tutelante carecía de legitimación en la causa por activa para reclamar en estas diligencias la protección de derechos fundamentales en nombre de personas indeterminadas frente a hechos de carácter general y que no se advierte que hayan sido parte dentro de la acción de cumplimiento en la que se emitió la decisión judicial objeto de reproche.

Tampoco se cumplen los requisitos para reconocerla como agente oficioso. 17. De igual modo, se advirtió que el asunto no superaba la exigencia de relevancia constitucional. El debate suscitado no se realizó desde una óptica constitucional y la parte actora pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia, con lo que buscar reabrir la discusión que fue resuelta por el juez natural del asunto.

Si bien la tutelante aduce vulneración de derechos fundamentales, lo cierto es que no existe un desarrollo argumentativo en el que se expliquen las razones por las que considera que se afectaron esas prerrogativas superiores. Además, la discusión aquí planteada fue analizada por la autoridad judicial accionada y no se observa que la decisión adoptada al respecto hubiese sido arbitraria o se hubiese quebrantado derecho fundamental alguno. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04826-01 Accionante: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles - CAXDAC Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta 5 18.

Por el contrario, en la providencia acusada se determinó, de acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente, que se debía declarar la improcedencia de la acción de cumplimiento, en razón a que la controversia debió ser conocida por el juez de lo contencioso-administrativo a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

C. La impugnación 19. La parte actora adujo que cuenta con legitimación para proteger los derechos de sus afiliados y pensionados. De acuerdo con jurisprudencia 4 de la Corte Constitucional, las personas jurídicas pueden agenciar los derechos de sus miembros, funcionarios y afiliados, y se ha admitido que un accionante reclame la legitimación para obrar en nombre de terceros cuando estos coadyuven la tutela5.

En este caso 3 pensionados coadyuvaron la tutela. 20. Por tanto, constituye una transgresión a la jurisprudencia constitucional, insistir en que, en su calidad de administradora de pensiones, carece de legitimación en la causa para actuar en defensa de sus afiliados y pensionados frente a los deberes propios de la prestación del servicio público de seguridad social.

Además, el hecho de que se le imponga al afiliado que, una vez se le suspenda el servicio, acuda de manera individual a reclamar su protección, desplaza indebidamente la carga hacia él, al imponerle las consecuencias de la inoperancia o pasividad de la administradora, cuando es precisamente ella, la que tiene el deber legal y constitucional de garantizar el goce efectivo del derecho pensional, como parte de la función pública que ejerce en el marco del Sistema General de Seguridad Social. 21.

Al respecto, indicó que debe tenerse en cuenta que en reunión ordinaria de la Asamblea General de sus Afiliados, celebrada el 26 de mayo de 2025, se le autorizó para que emprendiera las acciones judiciales, incluida la presente acción de tutela, con el fin de defender su derecho a la pensión, el cual se ve amenazado por la omisión de la Superintendencia Financiera que se discutió en la acción de cumplimiento, así como por el fallo acusado que aplicó una norma declarada inexequible para negarle el acceso a la justicia. 22.

También sostuvo que el asunto reviste de relevancia constitucional, porque (i) la autoridad judicial aplicó de manera indebida una norma, que fue declarada parcialmente inexequible por la Corte Constitucional; (ii) la decisión judicial acusada pone en riesgo el derecho a la seguridad social de sus afiliados y pensionados; (iii) se persigue el acceso a la acción de cumplimiento, el cual se ha visto obstaculizado por temas procesales que carecen de fundamento legal y constitucional; y (iv) la discusión se relaciona con su continuidad como administradora del régimen de prima 4 Sentencias T-568 de 1999, T-063 de 2014 y T-841 de 2014. 5 Sentencia SU-150 de 2021 y SU-277 de 2025.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-04826-01 Accionante: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles - CAXDAC Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta 6 media para un grupo de aviadores, quienes dependen de ella para la garantía de su mínimo vital, por ello la importancia de que la Superintendencia Financiera cumpla sus deberes constitucionales y legales para asegurar la continuidad de la labor de una administradora de pensiones.

II. C O N S I D E R A C I O N E S E. Competencia 23. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19916. F. Cuestión previa: Impedimento 24. A través de escrito del 19 de noviembre de 2025 el consejero Fernando Alexei Pardo Flórez manifestó estar incurso en la causal de impedimento contenida en el numeral 5 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, para lo cual indicó lo siguiente: «(…) la providencia del 10 de julio de 2025, dictada por la Sección Quinta de esta Corporación, fue suscrita por el consejero Omar Joaquín Barreto Suárez, con quien mantengo una amistad estrecha desde hace ocho años aproximadamente.

Este vínculo se ha forjado a partir de innumerables espacios académicos y personales, en el marco de los cuales: (i) conozco de manera cercana a su familia (esposa e hijo) y él a la mía, (ii) nos hemos acompañado en momentos significativos de nuestras vidas (logros e infortunios personales), (iii) mantenemos una comunicación abierta y constante, (iv) nos visitamos frecuentemente, incluso en nuestras viviendas y (v) guardamos un profundo respeto mutuo. ». 25.

Revisado el escrito de tutela y los documentos allegados a este trámite constitucional, se constata que el consejero Omar Joaquín Barreto Suárez de la Sección Quinta del Consejo de Estado, en efecto, suscribió la providencia cuestionada. Además, el magistrado Pardo Flórez explicó de forma clara y concreta que desde hace 8 años mantiene con aquel una amistad íntima, que se exterioriza en situaciones como el hecho de conocer de manera cercana a su familia, haberse acompañado en diferentes momentos de sus vidas, la constante comunicación entre ambos y las visitas frecuentes en sus hogares, todo lo cual los lleva a guardarse un profundo respeto mutuo.

Lo anterior permite concluir que su imparcialidad puede verse afectada para decidir la acción de tutela de la referencia, por lo que se declarará fundado el impedimento manifestado. 6 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04826-01 Accionante: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles - CAXDAC Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta 7 G. Análisis del caso concreto 26.

La Sala no encuentra que la argumentación desplegada por la parte actora sea suficiente para tener por satisfechos los presupuestos de legitimación en la causa por activa y relevancia constitucional, como se indicó en la sentencia de primera instancia, motivo por el cual se confirmará dicha providencia, como pasa a explicarse. (i) Legitimación en la causa por activa 27.

Conforme al artículo 86 de la Constitución Política, cualquier persona puede acudir a la acción de tutela, bien sea por sí misma o a través de un representante, para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública y, excepcionalmente de los particulares.

Mandato constitucional que se consagró en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991. 28. De acuerdo con el Decreto 2591 de 1991, los titulares de la acción de tutela podrán solicitar el amparo constitucional (i) ya sea en forma directa, (ii) por intermedio de un representante legal, (iii) mediante apoderado judicial, (iv) así como a través de agente oficioso (cuando el titular del derecho no esté en condiciones de promover su propia defensa).

De igual manera, según se dispone en la ley, se encuentran legitimados para ejercer esta acción, (v) tanto el Defensor del Pueblo como (vi) los personeros municipales (facultados para intervenir en representación de terceras personas, siempre que el titular de los derechos haya autorizado7. 29. En el presente asunto se persigue la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la tutelante y a la seguridad social “de más de mil afiliados y pensionados”, en la medida en que la omisión en la que incurre la Superintendencia Financiera de Colombia de fijar un porcentaje máximo para sus gastos de administración impacta de manera negativa su funcionamiento para el año 2026 y, con ello, se le impide que continúe con el pago de las mesadas de aquellos. 30.

Al respecto, se tiene que si bien la jurisprudencia constitucional8 ha avalado la posibilidad de que a través de la acción de tutela las personas jurídicas reclamen la protección de garantías superiores cuya titularidad recae exclusivamente en las personas naturales, como lo afirma la accionante en su escrito de impugnación, lo 7 La propia jurisprudencia constitucional se ha encargado de puntualizar, en relación con la figura de la acción de tutela, que si bien es cierto que la informalidad es una de sus notas características, cuyo fundamento estriba precisamente en la aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas procesales, también lo es que ello no es óbice para que la misma se someta a unos requisitos mínimos de procedibilidad, dentro de los cuales se encuentra el atinente a la debida acreditación de la legitimación por activa -o la titularidad- para promover el recurso de amparo constitucional.

Cfr. Sentencias T-464A de 2006, T-493 de 2007 y C-483 de 2008 de la Corte Constitucional. 8 Corte Constitucional, sentencia T-385 de 2013, M. P. María Victoria Calle Correa. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04826-01 Accionante: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles - CAXDAC Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta 8 cierto es que para que ello sea posible, resulta necesario indicar la situación fáctica concreta de la que se derive dicha transgresión, lo cual no acontece en este asunto. 31.

En igual sentido, se indica que si bien 3 pensionados intervinieron en el presente trámite constitucional, ellos no solicitaron que fueran tenidos como coadyuvantes, tanto así que en primera instancia se abstuvo de emitir pronunciamiento frente a sus solicitudes de protección de sus derechos fundamentales, con el fin de no vulnerar el derecho al debido proceso de las partes. 32.

Tampoco se observa que la tutelante haya indicado en este trámite constitucional que actuaba en condición de agente oficioso de dichas personas, ni de sus demás afiliados, ni se evidencia la razón por la que no podrían acudir por sí mismas ante el juez de tutela en procura de salvaguardar sus derechos fundamentales, máxime cuando, se reitera, aquellos concurrieron a este asunto constitucional para solicitar la protección de sus garantías superiores. 33.

Por consiguiente, no resulta suficiente para avalar la legitimación de la actora la celebración de una asamblea general de sus afiliados celebrada el 26 de mayo de 2025, pues se autorizó de manera general la presentación de acciones judiciales, pero no de manera específica la de esta tutela ni se manifestó imposibilidad alguna para que aquellos no pudieran acudir a esta sede constitucional.

Sin mencionar que la referida asamblea cumple unas funciones de representación para fines específicos, no para determinar la presentación de acciones de tutela en defensa de los derechos fundamentales de cada uno de los afiliados y pensionados. 34. En todo caso, debe advertir la Sala, como se hizo en primera instancia, que lo pretendido es dejar sin efectos una providencia judicial emitida en el marco de una acción de cumplimiento, por tanto, las personas habilitadas para controvertirla a través de este mecanismo constitucional son quienes participaron en esas diligencias.

La facultad para acudir a esta acción está supeditada a la titularidad de los derechos fundamentales cuya protección se invoca, que, bajo dicha perspectiva, está en cabeza únicamente de quienes intervinieron en el proceso. 35. Por tanto, en principio, los únicos habilitados para instaurar este mecanismo constitucional contra la referida decisión judicial son la tutelante, como actora en la acción de cumplimiento, y la Superintendencia Financiera de Colombia, en condición de accionada en aquel asunto.

Aunque se evidencia que en ese proceso intervinieron los señores Jaime Alberto Aluja Venero, José Jesús Jaramillo Birkigt y Antonio Eduardo García Ávila, lo cierto es que, se insiste, sobre ellos no se manifestó el ejercicio de una agencia oficiosa, que le hubiera permitido a la tutelante procurar la defensa de su derecho a la seguridad social, siempre y cuando se hubieren relacionado los hechos que originaron la afectación constitucional alegada.

(ii) Relevancia constitucional Radicación: 11001-03-15-000-2025-04826-01 Accionante: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles - CAXDAC Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta 9 36. La Sala precisa que para que se habilite el examen de validez de la decisión judicial censurada, se debe acreditar la afectación constitucional que se alega, situación que no se configura en este asunto.

Los reproches de la parte actora evidencian una inconformidad con la manera como se zanjó el litigio en la providencia objeto de censura. Como lo anotó el a quo, pretende emplear esta acción como una instancia adicional de la acción de cumplimiento, con la finalidad de reabrir el debate jurídico ya definido por el juez natural de la causa. 37.

Aunque la parte actora invocó las causales específicas de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial de defectos sustantivo, procedimental por exceso ritual manifiesto y fáctico y violación directa de la Constitución, los argumentos en que fundamenta dichas causales no contienen una carga argumentativa suficiente destinada a desvirtuar desde la óptica constitucional la decisión objeto de censura.

Por el contrario, se dirigió a que se acogiera la tesis que pregona sobre la manera de solucionar la controversia de cumplimiento suscitada contra la Superintendencia Financiera de Colombia, por resultarle contrario a sus intereses el modo en que lo hizo la autoridad judicial accionada. 38. La parte actora advirtió que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo, al aplicar una norma que fue declarada parcialmente inexequible, en razón a que no se tuvo en cuenta que en la acción de cumplimiento se perseguía la observancia de unas normas de carácter general (artículos 9 del Decreto Ley 1283 de 1994 y 2 del Decreto 824 de 2001) y no de actos administrativos. 39.

Al respecto, se tiene que, contrario a lo afirmado por la tutelante, la Sección Quinta de esta Corporación no concluyó que se pretendiera el cumplimiento de unos actos administrativos, pero tampoco de los Decretos invocados, en razón a que la inconformidad se originaba por la negativa obtenida frente a las peticiones de la accionante, encaminadas a que se le autorizara aplicar el porcentaje máximo de comisión de administración tomando como base la reserva pensional o se cobrara una comisión sobre los activos legales administrados para tal efecto. 40.

Cabe precisar que, mediante Resolución 237 de 2018, la Superintendencia Financiera fijó el porcentaje máximo que podía utilizar la tutelante para sufragar sus gastos de administración, que era lo ordenado en los mencionados Decretos. Diferente es que no se incluyera para determinar dicho porcentaje los montos por concepto de reserva pensional o se autorizara el cobro de una comisión para tal propósito, dada su destinación específica, determinación frente a la cual la accionante presenta su inconformidad. 41.

Por consiguiente, no se evidencia algún tipo de arbitrariedad en la mencionada determinación, por cuanto resulta razonable que la autoridad judicial coligiera que como no se pretendía el cumplimiento de una norma general, sino se accediera por parte de la Administración a la inclusión de un concepto para fijar el porcentaje máximo para sufragar costos administrativos o se autorizara el cobro de una Radicación: 11001-03-15-000-2025-04826-01 Accionante: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles - CAXDAC Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta 10 comisión para ello, lo cual le fue negado por esta en dos oportunidades, era factible que dichas determinaciones fueran sometidas a un control de legalidad a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 42.

Ello, por cuanto la acción de cumplimiento tiene como fin obtener la observancia de mandatos legales, lo cual no se observa que persiguiera la promovida por la tutelante, pues pretendía se modificara la Resolución por cuyo conducto se acató la normativa presuntamente incumplida, en el sentido de permitir calcular el aludido porcentaje tomando como base un concepto no incluido en dicha Resolución o se avalara el cobro de una comisión sobre los activos legales administrados para tal propósito. 43.

Es decir, el criterio esbozado por la autoridad judicial accionada no impide que una persona acuda a la acción de cumplimiento, distinto es que si la promueve deberá perseguir la finalidad para la cual fue instituida, esto es, el cumplimiento de una norma, y no pretender la imposición sobre la manera como considera debió acatarse, pues para ello tiene a su disposición otros instrumentos jurídicos para exponer su inconformidad, en este caso, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 44.

En cuanto al defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, fundamentado en que no se analizó el perjuicio irremediable que podría ocasionar la negativa frente a las pretensiones de la demanda de cumplimiento, se evidencia que, en efecto, la autoridad judicial consideró que no se había indicado en la demanda ese aspecto, lo cual corresponde a la realidad y el cual no puede pretender la tutelante que el juez constitucional subsane al ordenarle a la autoridad judicial acoger la interpretación que pregona. 45.

Además, se evidencia que la Superintendencia Financiera en los actos administrativos susceptibles de enjuiciamiento ante la jurisdicción contencioso- administrativa, le indicó a la tutelante que puede acudir ante los correspondientes entes, con el fin de que se adopten medidas para lograr los recursos para su funcionamiento en la anualidad de 2026, actuación que ha omitido ejercer, al insistir que la acción de cumplimiento era la procedente para tal propósito. 46.

Respecto del defecto fáctico, consistente en que se le otorgó la naturaleza de actos administrativos a oficios que carecían de tal categoría, se advierte que, en cuanto al relacionado con fecha de 11 de enero de 2023, se tiene que ese día la tutelante dirigió una comunicación a la Administración, pese a ello en el pie de página sobre tal fecha se relacionó el radicado de la respuesta otorgada el 2 de octubre de ese año (2023002496-007-000), por tanto, dicho error carece de la potencialidad de modificar la decisión judicial acusada.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-04826-01 Accionante: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles - CAXDAC Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta 11 47. Asimismo, en cuanto al oficio de 22 de febrero de 20249, al que le corresponde el radicado 2023140369-004-000, se evidencia que no corresponde a un simple concepto jurídico, porque allí se negó lo pretendido por la tutelante, en el sentido de indicarle que no resultaba dable afectar las reservas pensionales o sus rendimientos para financiar sus gastos de administración, debido a que dichos recursos tiene como destinación específica la atención de los derechos pensionales de los afiliados. 48.

Ahora bien, aunque la tutelante indicó que no se tuvo en cuenta su escrito de renuencia, omite indicar en qué sentido ello fue así. Por el contrario, se evidencia que este tuvo como fin insistir en lo peticionado con anterioridad ante la Administración, tanto así que al pronunciarse la Superintendencia sobre este, anotó que “como se ha indicado en anteriores oportunidades, no es procedente para esta Superintendencia autorizar a CAXDAC destinar las reservas constituidas por aportes, transferencias y rendimientos, respecto de los cuales ya se realizó en su momento un descuento de comisión de administración, para sus gastos actuales de administración”. 49.

Con base en lo anterior, tampoco se evidencia en qué consiste la violación directa de la Constitución, en la medida en que la decisión judicial acusada no evidencia algún tipo de arbitrariedad o capricho de la autoridad judicial al adoptarla, por lo tanto, aunque no resulte favorable a los intereses de la tutelante, ello no implica por sí solo la afectación constitucional que reclama. 50.

Es decir, para la Sala las conclusiones a las que arribó la Sección Quinta de esta Corporación no denotan arbitrariedad alguna, por el contrario, contaron con la debida sustentación, en razón a que explicó por qué se configuraba la improcedencia de la acción de cumplimiento promovida por la actora. Es decir, no impactan de manera negativa los derechos fundamentales de la tutelante, en razón a que corresponden a apreciaciones de una autoridad judicial que no vislumbran algún tipo de arbitrariedad o capricho, sino que materializan el principio de autonomía judicial.

Por lo que no es dable que en sede de tutela se le imponga a la autoridad accionada criterio jurídico alguno. 51. En este punto, cabe anotar que la tutela no puede ser empleada como una instancia adicional a la acción de cumplimiento, con el objeto de reabrir el debate jurídico ya zanjado por el juez natural de la causa e imponerle la tesis que defiende la parte actora, cuando no se comprobó que las conclusiones de la autoridad judicial involucraran arbitrariedad alguna.

Tal actuación escapa de la órbita de competencia para la que fue instituida, pues de avalarse ello se usurparía la función del juez natural de la controversia. 52. Por tanto, el hecho de que la autoridad accionada no haya zanjado la controversia como lo pretendía la tutelante, no lo faculta para que acuda a este mecanismo judicial 9 Relacionado por la autoridad judicial con la fecha de 2 de octubre de 2023.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-04826-01 Accionante: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles - CAXDAC Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta 12 para imponer el criterio que defiende. La simple inconformidad de criterios, no comporta en sí la acreditación de la afectación constitucional que se requiere para conceder el amparo reclamado, ni habilita el estudio de fondo de la tutela.

No basta para tal efecto invocar unas causales específicas de procedibilidad de la tutela y derechos fundamentales que se estiman vulnerados y expresar un desacuerdo con la decisión judicial atacada, cuanto más si su objeto era dejar sin efectos una sentencia proferida por una Alta Corte, para cuyo propósito resulta indispensable que se acredite la configuración de una irregularidad de tal envergadura que atente de manera abierta con la Carta Política. 53.

En ese orden de ideas, se confirmará la sentencia impugnada, que declaró improcedente el trámite constitucional. 54. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por el magistrado Fernando Alexei Pardo Flórez, por los motivos señalados. Como consecuencia, queda separado del conocimiento de esta acción de tutela.

SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia de 18 de septiembre de 2025, proferida por la Sección Primera de esta Corporación, que declaró improcedente la acción de tutela, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

CUARTO: Por Secretaría General, ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE10 MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 10 VF