CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2022-02986-01 Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL–UGPP– Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Y OTRO Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –en adelante UGPP–, contra la sentencia del 14 de julio de 2022, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, por medio de la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 1 de junio de la presente anualidad1, la UGPP interpuso acción de tutela contra del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con ocasión de las sentencias proferidas el 20 de mayo de 2019 y el 15 de julio de 2021, en el proceso de nulidad y restablecimiento del 1 Se advierte que, el 22 de agosto de 2022, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente para elaborar el proyecto de sentencia de segunda instancia correspondiente.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-02986-01 Demandante: UGPP Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Sentencia de tutela de segunda instancia 2 derecho con radicado 25000-23-42-000-2015-00838-00. Formuló las siguientes pretensiones (se transcriben textualmente): • PRINCIPALES PRIMERO. AMPARAR los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B y el CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A, por el evidente detrimento del erario público que se genera con el pago del retroactivo correspondiente al periodo 1 de abril de 2011 hasta el 1 de febrero de 2012 por tratarse de mesadas prescritas, a los cuales no se tiene derecho.
SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior: a. DEJAR sin efectos los fallos del 20 de mayo de 2019 y el 15 de julio de 2020, dictados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B y el CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000234200020150083800, en razón a la inaplicación del Decreto 3135 de 1968 articulo 41 y su Decreto Reglamentario 1848 de 1969 artículo 102; el artículo 187 del CPACA y así mismo por desconocer el precedente jurisprudencial relacionado con la prescripción de mesadas pensionales. b. Se ORDENE al CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A dictar nueva sentencia ajustada a derecho, esto es, revocando la sentencia del 20 de mayo de 2019 dictada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B, que ordenó el reconocimiento de la pensión gracia post- mortem, sin aplicar la prescripción de mesadas pensionales que en derecho corresponden para en su lugar declarar la configuración de dicha figura por el periodo comprendido entre el 1 de abril de 2011 hasta el 1 de febrero de 2012. • SUBSIDIARIAS En caso de que esa H. Magistratura no acceda a lo anterior en razón a no estar superado el requisito de subsidiariedad solicitamos: Primero. Sean amparados TRANSITORIAMENTE los derechos fundamentales deprecados por la UGPP y vulnerados por TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B y el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A. Segundo. Como consecuencia de lo anterior se SUSPENDAN de manera transitoria los fallos del 20 de mayo de 2019 y el 15 de julio de 2020 dictados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000234200020150083800, hasta tanto se resuelva el recurso extraordinario de revisión que se iniciaría en virtud de su orden tutelar. 1.2.
Hechos De la solicitud de tutela y del expediente se extraen los siguientes hechos jurídicamente relevantes: Radicación: 11001-03-15-000-2022-02986-01 Demandante: UGPP Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Sentencia de tutela de segunda instancia 3 La señora Nieves González María Nancy instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, a fin de que se le reconociera y reliquidara la pensión de sobrevivientes, en calidad de beneficiaria –compañera permanente – del señor Isauro Cruz Rico.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 20 de mayo de 2019, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y, como consecuencia, ordenó el reconocimiento y pago de la sustitución pensional a favor de la señora María Nancy Nieves González. La anterior decisión fue apelada por la UGGP, y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, la confirmó en providencia del 15 de julio de 2021.
Argumentos de la tutela Concretamente, la parte actora indicó que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en los siguientes defectos: 1.3.1. Defecto material o sustantivo, por cuanto las autoridades accionadas omitieron pronunciarse sobre la prescripción de las mesadas pensionales, de conformidad con los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969.
Que aun cuando los derechos pensionales no prescriben, no ocurre lo mismo con las mesadas pensionales, pues estas si son susceptibles de prescripción y, a pesar de ello, las sentencias no abordaron la prescripción trienal prevista en las enunciadas disposiciones normativas. 1.3.2. Defecto procedimental absoluto, toda vez que en la contestación de la demanda referida al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se solicitó la declaratoria de prescripción de las mesadas pensionales que superaron el término de ley para su reclamación y, sin embargo, no hubo pronunciamiento al respecto. 1.3.3.
Desconocimiento del precedente fijado en las sentencias C-230 de 1998, C-198 de 1998, T-217 de 2013 y SU-140 de 2019, proferidas por la Corte Constitucional, en las que se señala que las mesadas pensionales son susceptibles Radicación: 11001-03-15-000-2022-02986-01 Demandante: UGPP Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Sentencia de tutela de segunda instancia 4 de prescripción, si no se reclaman dentro de los tres años siguientes a que se hizo exigible la obligación. 1.3.4.
Abuso palmario del derecho, como circunstancia de procedencia excepcional de la tutela, bajo el argumento de que al no aplicarse la prescripción, se debe reconocer un retroactivo pensional de $27.164.088. 2. Trámite impartido e intervenciones 2.1 Mediante auto del 3 de junio de 2022, la magistrada sustanciadora de la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la demanda de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, y ordenó notificar a los magistrados que integran cada una de las corporaciones accionadas, así como a las señoras María del Mar Socorro Muñoz y María Nancy Nieves González, como terceras con interés. También se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca expuso que la tutela no cumple el requisito de inmediatez, dado que la sentencia de segunda instancia proferida el 15 de julio de 2020 fue notificada el 26 de noviembre de 2021 y la tutela fue interpuesta 6 meses después de que se conoció la decisión. Además, señaló que, si bien la sentencia no se pronunció sobre la prescripción, la parte no interpuso recurso de apelación frente a ese punto, y que, en todo caso, no se configuró la prescripción alegada. 2.3.
El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, dijo que la solicitud de amparo no cumple el requisito de subsidiariedad, toda vez que la discusión propuesta en sede de tutela no fue alegada en el recurso de apelación, en la segunda instancia, ni tampoco como solicitud de adición a la sentencia, razón por la cual, el juez constitucional no puede pronunciarse sobre aspectos que el juez natural no tuvo oportunidad de decidir por el hecho de no haberse alegado la irregularidad en la respectiva instancia. Radicación: 11001-03-15-000-2022-02986-01 Demandante: UGPP Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Sentencia de tutela de segunda instancia 5 2.4.
La señora María Nancy Nieves González, por intermedio de apoderado judicial, expuso que la UGPP no hizo alusión a la prescripción en el recurso de apelación y que, en todo caso, las decisiones judiciales estuvieron ajustadas a derecho. De otra parte, señaló que la tutela no cumple con el requisito de inmediatez, porque transcurrieron más de seis meses, entre la notificación de la sentencia de segunda instancia y el ejercicio de la acción constitucional. 2.5 Los demás sujetos procesales guardaron silencio. 3.
Fallo impugnado La Sección Primera de esta Corporación, mediante fallo del 14 de julio de 2022, declaró improcedente la solicitud de amparo por incumplimiento de los requisitos de inmediatez y subsidiariedad. En esencia, el a quo sostuvo que la sentencia de segunda instancia objeto de la demanda de tutela, dictada el 15 de julio de 2021, se notificó el 26 de noviembre de 2021.
Que en aplicación del artículo 8 del Decreto 806 de 2020 y del artículo 205 de la Ley 1437 de 2011, se entendía surtida la notificación el 30 de noviembre de 2021, de modo que, como la tutela se presentó el 1 de junio de 2022, transcurrieron 6 meses y 2 días. Además, descartó el cumplimiento del requisito de subsidiariedad, ante la existencia del recurso extraordinario de revisión, previsto en los artículos 20 de la Ley 797 de 2003 y 251 de la Ley 1437 de 2011. 4.
Impugnación La parte demandante impugnó la anterior decisión. Para sustentar su inconformidad, inicialmente, reiteró los argumentos que soportaron las pretensiones de la tutela, esto es, la existencia de un abuso del derecho, la afectación del erario y la configuración de los defectos sustantivo, procedimental absoluto y de desconocimiento del precedente.
De otra parte, agregó como reparos concretos que el requisito de subsidiariedad no le era exigible por cuando se configuró un abuso del derecho, eventos en los cuales Radicación: 11001-03-15-000-2022-02986-01 Demandante: UGPP Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Sentencia de tutela de segunda instancia 6 jurisprudencia constitucional acepta la tutela como mecanismo principal para controvertir las decisiones judiciales, a pesar de la existencia de otros medios de defensa judicial.
En lo atinente al requisito de inmediatez, adujo que el término de seis meses para interponer la acción de tutela, se cuenta desde la ejecutoria de la sentencia que, en este caso, ocurrió el 2 de diciembre de 2021, por ende, al haberse presentado la demanda el 1 de junio de 2022, se hizo de manera oportuna. Agregó que el plazo de seis meses no es único ni exclusivo, en tanto se deben analizar las circunstancias particulares de cada caso pues, incluso, La Corte Constitucional lo ha ampliado hasta en dos años, como se observa en las sentencias SU-115 de 2018, T-360 de 2018, T-034 de 2018, T-039 de 2018, SU- 631 de 2017, SU-395 de 2017, entre otras.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 20122, cambió su postura, de conformidad con las reglas que ha fijado la Corte 2 Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-02986-01 Demandante: UGPP Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Sentencia de tutela de segunda instancia 7 Constitucional, en el sentido de estudiarlas cuando exista violación flagrante de algún derecho fundamental. Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de los mismos.
Entonces, para aceptar la procedencia de esta acción constitucional contra providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.
En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) Radicación: 11001-03-15-000-2022-02986-01 Demandante: UGPP Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Sentencia de tutela de segunda instancia 8 defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.
Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.
Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-02986-01 Demandante: UGPP Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Sentencia de tutela de segunda instancia 9 Por último, cabe anotar que, en diversos pronunciamientos3, la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.
En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, «sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional».
Es de esa manera que podría abordarse el estudio de una providencia judicial mediante el valioso y excepcional mecanismo de la acción de tutela. 2. Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo proferido el 14 de julio de 2022 por la Sección Primera del Consejo de Estado en el cual se declaró improcedente la tutela.
Para ello, se examinará si el a quo acertó al estimar que se incumplieron los requisitos de inmediatez y subsidiariedad o si, por el contrario, sí se encuentran satisfechos como se alega en la impugnación. De aceptarse la tesis de la primera instancia, habrá de confirmarse la decisión; en caso contrario, y solo en el evento de que la tutela cumpla todos los requisitos generales de procedencia, se definirá si deben ampararse o no los derechos fundamentales invocados, con ocasión de las sentencias proferidas por las autoridades judiciales accionadas. 3.
Análisis de los problemas jurídicos. 3.1. Requisitos generales de procedibilidad 3.1.1. De la inmediatez De conformidad con la jurisprudencia constitucional, uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales es la 3 Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-02986-01 Demandante: UGPP Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Sentencia de tutela de segunda instancia 10 inmediatez con que se interponga la acción de tutela. Con base en este requisito, se debe acreditar que la tutela contra una providencia judicial se interpuso en un plazo razonable.
Es de la esencia de este medio de defensa judicial la urgencia en la protección de las garantías constitucionales, el respeto a la seguridad jurídica y los derechos de terceros afectados. Por esta razón, debe existir un término razonable entre la decisión judicial que se aduce como violatoria de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la acción de tutela para buscar su amparo.
Para la Corte Constitucional, esta condición de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es razonable, pues «de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos»4.
Además, como lo señaló la misma Corporación5, el requisito de la inmediatez protege los derechos de terceros «que pueden ser vulnerados por una tutela ejercida en un plazo irrazonable»6; da vigencia al principio de seguridad jurídica, al impedir que el amparo se convierta en un factor que atente contra ella7; y previene el abuso del derecho, al «evitar el uso de este mecanismo constitucional como herramienta supletiva de la propia negligencia en la agencia de los derechos»8. 4 Corte Constitucional.
Sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Esta tesis se ha mantenido por la Corporación a lo largo de los años. En particular, en la sentencia T-735 de 2013 (M.P. Alberto Rojas Ríos), en la que se analizó la procedencia de una acción de tutela que se interpuso tres años, nueve meses y ocho días, después del fallo materia de censura, con relación al alcance de este principio, expresó lo siguiente: «La Corte Constitucional ha clasificado el principio de inmediatez como un requisito general de procedencia que versa sobre una exigencia de acuerdo con la cual, la acción de tutela debe ser instaurada oportunamente, en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración».
Con relación al término en que se interpuso la acción de tutela, en el caso citado, la Corporación consideró que este era, «[…] desmedido, poco razonable y desproporcionado para solicitar la intervención del juez de tutela». 5 Corte Constitucional. Sentencia T-217 de 2013. M.P. Alexei Julio Estrada. 6 Corte Constitucional. Sentencias T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-654 de 2006, T-890 de 2006, T- 905 de 2006, T-1084 de 2006, T-1009 de 2006, T-792 de 2007, T-594 de 2008 entre otras. 7 Corte Constitucional.
Sentencias T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-692 de 2006, T- 890 de 2006, T-905 de 2006, T-1009 de 2006, T-1084 de 2006, T-825 de 2007, T-299 de 2009, T- 691 de 2009 y T-883 de 2009, entre otras. 8 Corte Constitucional. Sentencia T-594 de 2008. En el mismo sentido sentencias T-526 de 2005, T- 016 de 2006, T-692 de 2006, T-1009 de 2006, T-299 de 2009, T-691 de 2009, T-883 de 2009, entre otras.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-02986-01 Demandante: UGPP Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Sentencia de tutela de segunda instancia 11 En atención a lo dicho, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia del 5 de agosto de 2014, acogió como regla general «un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente»9.
Para esta Subsección 10, se debe contabilizar el plazo de 6 meses desde la notificación de la providencia que se cuestiona, por cuanto es a partir de que se conoce la decisión que se puede advertir la posible vulneración de derechos fundamentales por la configuración de uno o varios de los defectos que hacen procedente la acción de tutela contra providencia judicial.
De igual forma, esta Sala ha expresado que, excepcionalmente, procede contabilizar el término de seis meses desde la ejecutoria de la decisión11, en los casos que se hubiese realizado un trámite adicional con ocasión del fallo, como lo sería una solicitud de aclaración, de corrección o de adición de sentencia o, incluso, una solicitud de nulidad, siempre y cuando no sean abiertamente improcedentes, pues los pronunciamientos que se dicten con ocasión de esas solicitudes podrían tener incidencia en la decisión que se cuestiona por vía de tutela y, por tanto, en principio, también tendrían que ser objeto de cuestionamiento.
De otra parte, la Corte Constitucional ha identificado dos clases de criterios al momento de valorar el cumplimiento del requisito de inmediatez, unos denominados como valorativos del plazo y, los otros, justificantes de conducta del accionante12. En cuanto a los criterios valorativos del plazo, se encuentran: (i) la pertenencia del actor a un grupo vulnerable, (ii) las circunstancias que hayan impedido acudir de forma inmediata al juez de tutela, (iii) el aislamiento geográfico, (iv) vulnerabilidad económica, (v) la eventual afectación de derechos de terceros, (vi) la diligencia (o falta de ella) por parte del accionante, y (vii) la posibilidad de que el amparo 9 Consejo de Estado.
Sala Plena. Sentencia de 5 de agosto de 2014. Radicado: Radicado 11001-03- 15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 10 En este mismo sentido, ver la sentencia del 11 de abril de 2019, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico, expediente 110010315000201803905-01, demandante: Ruby Yasmín Lasso Chaguendo. 11 El artículo 331 del C.P.C. (norma aplicable) establecía: «Las providencias quedan ejecutoriadas y son firmes tres días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos.
No obstante, en caso de que se pida aclaración o complementación de una providencia, su firmeza sólo se producirá una vez ejecutoriada la que la resuelva. Las sentencias sujetas a consulta no quedarán firmes sino luego de surtida esta». 12 Corte Constitucional, sentencias SU-499 de 2016 y T-038 de 2017. Radicación: 11001-03-15-000-2022-02986-01 Demandante: UGPP Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Sentencia de tutela de segunda instancia 12 represente una serie afectación a la seguridad jurídica13.
Por su parte, los criterios justificantes de la conducta del accionante son: (i) que se demuestre que la vulneración es permanente, pese a que el hecho que la originó es «muy antiguo» respecto de la presentación de la tutela, y (ii) que la especial situación del accionante haga desproporcionado adjudicarle la carga de acudir al juez14. • Análisis de la inmediatez.
Tal y como lo sostuvo la sentencia impugnada, la solicitud de amparo no cumplió el requisito de inmediatez, dado que, como lo ha establecido esta Corporación el plazo de seis meses no se cuenta desde la ejecutoria de la sentencia como se reclama en la impugnación, sino desde la notificación. Así las cosas, como en el presente asunto no existe ninguna razón que justifique que el plazo de los seis meses se contabilice desde una fecha distinta a la de notificación de la sentencia –momento desde el cual se conoce la decisión que supuestamente afecta los derechos fundamentales cuestionados–, se incumple, como viene de decirse, el presupuesto de la inmediatez, pues la sentencia proferida el 15 de julio de 2021 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A se notificó a las partes el 26 de noviembre siguiente15 mediante el sistema de estado y se remitió por correo electrónico en la misma fecha, mientras que la demanda de tutela se presentó por correo electrónico del aplicativo de tutelas de la Rama Judicial el 1 de junio de 2022, esto es, después de transcurrido el plazo razonable de 6 meses que ha sido acogido por esta Corporación. Dicho en otras palabras, la sentencia fue notificada el 26 de noviembre de 2021 y los 6 meses iniciaron su cómputo el 27 de noviembre siguiente –con independencia de si es un día hábil o no–, lo que quiere decir que el plazo finalizó el 27 de mayo de 2022 —día hábil—, y la tutela solo se radicó en la fecha señalada –1 de junio de 2022–, esto es, 6 meses y 5 días después. 13 Al respecto, ver: Corte Constitucional, sentencia T-069 de 2015. 14 Al respecto, ver: Corte Constitucional, sentencia SU-499 de 2016. 15 Tal como consta en el expediente digital con radicado 68001-23-33-000-2017-00297-01, ubicado en el índice 17, con certificado C9ACA20337AAC437 69CE5D954F59C8C4 CB8756B376440C38 7B080A827E929435 cargado en la plataforma Samai.
Enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=68001233300 0201700297011100103 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02986-01 Demandante: UGPP Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Sentencia de tutela de segunda instancia 13 En criterio de la Sala, para efectos de estimar el conocimiento del hecho generador de la vulneración de los derechos, es innecesario acudir al término adicional de que trata el artículo 8 del Decreto 806 de 2020, hoy artículo 8 de Ley 2213 de 2022, o al artículo 205 de la Ley 1437 de 2011, pues, en estos casos, lo que importa es la fecha en que se envía efectivamente la notificación de la sentencia, momento desde el cual se estima que se conoció el hecho u omisión generadora de la vulneración. En definitiva, la Sala concuerda con que no se cumple el requisito de inmediatez, pero no en la forma en que el a quo hizo la contabilización del plazo, pues para efectos de la tutela la Subsección cuenta desde que le fue enviada y recibida la notificación de la sentencia al correo electrónico de la parte.
Cabe mencionar que, si bien en la sentencia de C-543 de 1992 la Corte Constitucional declaró inexequible, entre otros, el artículo 11 del Decreto 2591 de 1991, que señalaba «la acción de tutela podrá ejercerse en todo tiempo salvo la dirigida contra sentencias o providencias judiciales que pongan fin a un proceso, la cual caducará a los dos meses de ejecutoriada la providencia correspondiente», lo cierto es que esa misma Corporación ha sostenido que el hecho de que no exista un término de caducidad no significa que la tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable, oportuno y justo que debe ser considerado en cada caso concreto.
Ahora, a pesar de que la Corte no ha fijado un plazo determinado que se considere razonable para interponer la acción de tutela, sí ha confirmado, en sede de revisión, sentencias dictadas por las diferentes secciones de esta Corporación, en las que se ha acogido el criterio fijado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que estableció como regla general el plazo de 6 meses, contado desde la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.
Así lo señaló, por ejemplo, en la sentencia SU-090 de 2018: Estudiados los requisitos establecidos por la jurisprudencia constitucional, esta Corte evidenció que el accionante no cumplió con el presupuesto de inmediatez, toda vez que la tutela fue formulada después de haber sido notificada de la decisión que pretende impugnar, alegando que el fallo desconoció el precedente jurisprudencial, careció de motivación y violó directamente la Constitución. A más de lo anterior, la Sala Plena precisa que si bien el accionante había promovido incidente de nulidad ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, este fue decidido negando su Radicación: 11001-03-15-000-2022-02986-01 Demandante: UGPP Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Sentencia de tutela de segunda instancia 14 pretensión por cuanto las causales alegadas por el accionante no se encuentran dentro de las establecidas en los artículos 140 y 141 del Código de Procedimiento Civil.
Esta circunstancia no justifica entonces la inactividad del actor para interponer la acción de tutela, toda vez que la nulidad formulada fue ostensiblemente contraevidente, y no tenía la virtualidad de enervar el requisito de inmediatez en la formulación de la acción de tutela. A lo anterior, se suma que, decidido el incidente de nulidad procesal, el accionante demoró seis (6) meses y siete (7) días para plantear su pretensión, sin cumplir con un plazo razonable para presentar el amparo constitucional, toda vez que se superó sin justificación válida el término prudencial para la oportuna formulación de la acción de tutela.
En conclusión, el actor no acudió con inmediatez a la jurisdicción constitucional en busca del amparo invocada, sin razón que justificara su tardanza. En vista de lo anterior, se observa que la carga de acudir oportunamente al juez constitucional no resulta desproporcionada, ya que en el proceso no está acreditado y ni siquiera se alegó alguna circunstancia que obligue a la Sala a flexibilizar esta regla.
Ahora bien, aun cuando la Corte Constitucional ha establecido otros eventos espaciales para flexibilizar la regla de inmediatez en acciones de tutela en la que es demandante la UGPP, ninguna de las sentencias que se invocan en la impugnación, ni de los supuestos señalados por la jurisprudencia constitucional, resultan aplicables en la actualidad a este caso.
Por tanto, aun cuando la jurisprudencia constitucional ha ampliado el plazo con justificación en la cantidad de procesos que asumió la UGPP o porque se trataron de decisiones proferidas antes de la liquidación de Cajanal, en este caso no se trata de este último supuesto, ni es razonable que en este momento se apliquen argumentos que tuvieron como razón de ser una coyuntura específica, dada la fecha de entrada en vigencia de las funciones de dicha entidad, las de las decisiones cuestionadas y la cantidad de asuntos que asumió. El debate que aquí se estudia corresponde a una decisión del año 2021 y no a una proferida antes de la creación de la entidad o en sus primeros años de gestión; por tanto, desde su creación –en virtud de la Ley 1151 de 2007–, la entidad ha tenido oportunidad de ajustar sus funciones a las necesidades del servicio, de ahí que las razones que justificaron flexibilizar la regla de inmediatez para los primeros años de su funcionamiento no subsisten 15 años después. Radicación: 11001-03-15-000-2022-02986-01 Demandante: UGPP Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Sentencia de tutela de segunda instancia 15 De hecho, esta Subsección ha conocido múltiples demandas de tutela tanto en primera como en segunda instancia, en las que la UGPP ha actuado como demandante y dentro de un plazo razonable.
Así pues, no es de recibo que cuando no pudo cumplir con el plazo acuda a justificaciones genéricas o a la fórmula del abuso del derecho –irreflexivo y forzado para todos sus casos–, para evadir el incumplimiento de esta regla; mucho menos si, como en esta ocasión, ni siquiera se justificó la tardanza. En definitiva, la Sala no encuentra razones para flexibilizar la regla de inmediatez y, en consecuencia, mantendrá indemne el fallo impugnado. 4.2.
De la subsidiariedad16 La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. En todo caso, la otra vía de protección debe ser idónea y eficaz para satisfacer el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de concurrir, concederá el amparo impetrado.
La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley determinan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.
No en vano los artículos 8617 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 199118 prevén como causal de improcedencia de la acción de 16 En este acápite, la Sala acoge y reitera las consideraciones de la Sección Cuarta de esta Corporación, expuestas, entre otras, en las siguientes providencias de tutela: (i) sentencia del 1º de junio de 2016 (expediente 2015-03373-00), M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y (ii) sentencia del 1º de junio de 2017 (expediente 2017-00150-00), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (e). 17 «Artículo 86.
Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)». 18 «Artículo 6. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será Radicación: 11001-03-15-000-2022-02986-01 Demandante: UGPP Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Sentencia de tutela de segunda instancia 16 tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que el amparo sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos ordinarios de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.
En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó19: La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.
La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que agotó los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. Ahora bien, en punto de la noción de perjuicio irremediable, es claro que este se puede definir como un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, riesgo que de llegar a producirse no tendría ninguna forma de reparación auténtica, esto es, diferente a la mera indemnización del perjuicio.
Por ende, es necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela, pero siempre que ese menoscabo se note sin justificación, es decir, que provenga de acciones manifiestamente contrarias a la ley, al punto de atentar contra los derechos fundamentales. La Corte Constitucional ha trazado una serie de criterios para identificar el perjuicio irremediable, así20: «es aquel (i) que se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental;
(ii) que el daño es inminente; (iii) que de ocurrir no existiría apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante (…)». 19 Sentencia C-543 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 20 Corte Constitucional, sentencia T-695 de 2014, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Citando a: Corte Constitucional, sentencias T-225 de 1993, SU-086 de 1999, entre otras. Radicación: 11001-03-15-000-2022-02986-01 Demandante: UGPP Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Sentencia de tutela de segunda instancia 17 forma de reparar el daño producido; (iv) que resulta urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (v) que la gravedad de los hechos es de tal magnitud que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales». • Análisis de la subsidiariedad en el caso concreto Aun cuando el incumplimiento del requisito de inmediatez constituye una razón suficiente para declarar la improcedencia de la solicitud de tutela y, en ese orden de ideas, para confirmar el fallo impugnado, la Sala también comparte la decisión del a quo, en cuanto afirmó que la solicitud de amparo tampoco cumple con el requisito de subsidiariedad.
Sin embargo, esta Subsección considera el incumplimiento de este presupuesto procesal se funda en que la UGPP no solicitó adición de la sentencia de primera instancia respecto de la decisión de la excepción de prescripción, no apeló la decisión del tribunal por ese aspecto, ni mucho menos pidió adición de la sentencia de segunda instancia, cuando todos estos mecanismos eran medios idóneos para obtener un pronunciamiento judicial sobre la prescripción de las mesadas pensionales.
En ese estado de cosas, es evidente que nos encontramos en un típico supuesto de adición de la sentencia ante la posibilidad de buscar ante el juez natural un pronunciamiento sobre todos los elementos de la controversia judicial. En efecto, señala el artículo 287 del Código General del Proceso, que «cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad».
De suerte que, la prescripción no solo fue un aspecto propio de uno los extremos de la litis –en tanto constituyó una excepción de mérito cuyo estudio pendía de que se acogieran las pretensiones de reconocimiento pensional–, sino que era un asunto que, de conformidad con la ley, debía ser objeto de estudio por las accionadas. Radicación: 11001-03-15-000-2022-02986-01 Demandante: UGPP Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Sentencia de tutela de segunda instancia 18 En materia contencioso administrativa, a diferencia de los asuntos que se rigen por el Código General del Proceso21, en el que está vedado para el juez ordinario declarar de oficio la excepción de prescripción, el juez administrativo sí puede y debe declararla de oficio, aun en silencio de la parte interesada o de la sentencia de primer grado.
Así se ha entendido de la interpretación del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 que dispone, en lo pertinente:
ARTÍCULO 187. Contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.
En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. En efecto, si tanto el Tribunal como el Consejo de Estado omitieron pronunciarse frente a una excepción que fue alegada en la demanda y, además, es un punto que de acuerdo con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, cual es la configuración de la prescripción, lo propio era que la UGPP pidiera, en el término de ejecutoria, la adición de la sentencia, en los términos del artículo 287 del Código General del Proceso, e incluso apelara la de primera instancia por dicho silencio.
La apelación de ese punto y la adición de la sentencia eran, pues, los medios legales eficaces e idóneos, establecidos el estatuto procesal general para que la parte pidiera al juez que se pronunciara frente a alguna de las cuestiones que se propusieron en la contestación de la demanda, en el recurso de apelación o frente a los puntos que, por expreso mandato legal, deben definirse en la sentencia. Revisado el proceso, no se advierte que existan circunstancias especiales que le hubiesen impedido a la UGPP apelar la no resolución de la prescripción o solicitar la adición de ambas sentencias.
Todo lo contrario, no cabe duda de que desde que se notificó la sentencia de primera instancia la entidad pudo advertir que el tribunal no se había pronunciado respecto de la aludida prescripción y, por ende, ha debido 21 Artículo 282. Resolución sobre excepciones. En cualquier tipo de proceso, cuando el juez halle probados los hechos que constituyen una excepción deberá reconocerla oficiosamente en la sentencia, salvo las de prescripción, compensación y nulidad relativa, que deberán alegarse en la contestación de la demanda.
Cuando no se proponga oportunamente la excepción de prescripción extintiva, se entenderá renunciada. Radicación: 11001-03-15-000-2022-02986-01 Demandante: UGPP Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Sentencia de tutela de segunda instancia 19 pedir oportunamente que esa omisión se subsanara, mediante el mecanismo de la adición o, incluso, apelar por ese aspecto la providencia de primer grado.
En cambio, la UGPP decidió interponer la tutela como si esta acción reemplazara los mecanismos previstos por el legislador para la defensa de los derechos. La tutela, no procede cuando el interesado deja de ejercer los medios que el ordenamiento jurídico ha previsto para proteger eficazmente los derechos fundamentales en otros procesos22.
Finalmente, la Sala advierte que las circunstancias que se alega en la impugnación no son una razón válida para relevar a la UGPP del deber de agotar los recursos o medios que el legislador estableció para la definición de un debate y que se supla o usurpe por el juez de tutela. Es inaceptable que, so pretexto de una genérica y prefabricada argumentación de abuso del derecho la accionante pretenda que, en todos los casos, se relajen las exigencias de la tutela y se deban todos los asuntos en los que tenga inconformidad por esta vía, en supuestos en los que, incluso, la discusión no se agotó en el proceso correspondiente por desidia y negligencia de la defensa de la entidad.
En todo caso, la existencia del abuso del derecho se cimentó especialmente para efectos de estudiar la procedencia de la tutela en relación con el recurso extraordinario de revisión y no para supuestos en los que se hayan dejado de utilizar los mecanismos previstos al interior del mismo proceso al que se le endilga la vulneración iusfundamental.
Por todo lo anterior, la Sala confirmará el fallo impugnado, pero por las razones que aquí se exponen. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 22 Sobre el particular, la Corte Constitucional, en la sentencia T-520 de 1992, explicó que la persona que «no ha hecho uso oportuno y adecuado de los medios procesales que la ley le ofrece para obtener el reconocimiento de sus derechos o prerrogativas se abandona voluntariamente a las consecuencias de los fallos que le son adversos.
De su conducta omisiva no es responsable el Estado ni puede admitirse que la firmeza de los proveídos sobre los cuales el interesado no ejerció recurso constituya transgresión u ofensa a unos derechos que, pudiendo, no hizo valer en ocasión propicia. Es inútil, por tanto, apelar a la tutela, cual si se tratara de una instancia nueva y extraordinaria, con el propósito de resarcir los daños causados por el propio descuido procesal».
Radicación: 11001-03-15-000-2022-02986-01 Demandante: UGPP Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Sentencia de tutela de segunda instancia 20 FALLA PRIMERO. Confirmar la sentencia del 14 de julio de 2022, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, por las razones aquí expuestas.
SEGUNDO. Notifíquese la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue discutida en Sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalida dor.aspx.