CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Núm. único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00105-00 Demandante: Departamento del Meta Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) Asunto: Resuelve la solicitud de medida cautelar AUTO INTERLOCUTORIO Este Despacho procede a resolver sobre la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los Oficios de 28 y 29 de octubre de 2020 expedidos por el IGAC.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. El departamento del Meta, en adelante la parte demandante, presentó demanda contra el IGAC, en adelante la parte demandada, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1, para que se declare la nulidad de los Oficios de 28 y 29 de octubre de 2020, por medio de los cuales la entidad demandada solicitó al Departamento Administrativo Nacional Estadística (DANE) y al Departamento Nacional de Planeación (DNP) que a partir del 14 de septiembre de 2020, adoptaran el informe técnico de deslinde, el cual determinó el límite provisional en la zona de litigio entre los departamentos de Caquetá, Guaviare y Meta, respectivamente. 1 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Radicado: 11001-03-24-000-2021-00105-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara al IGAC abstenerse de dar aplicación a la figura de límite provisional contemplada en el artículo 10 de la Ley 1447 de 2011 y expedir los actos que la desarrollen. Solicitud de medida cautelar 3. La parte demandante, en escrito separado, solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los Oficios de 28 y 29 de octubre de 2020.

Para fundamentar la cautela, se refirió a los argumentos expuestos en un escrito separado y, adicionalmente, a los contenidos en el concepto de la violación de la demanda, los cuales se resumen a continuación: 3.1. Precisó que los actos acusados desconocen los artículos 9 (numeral 3), 10 y 11 de la Ley 1447 de 2011, los cuales establecen que la competencia para resolver diferendos limítrofes corresponde exclusivamente a la Plenaria del Senado de la Republica.

Sin embargo, los actos censurados, al modificar provisionalmente los límites entre los departamentos de Caquetá y Meta, despojan a esta última entidad territorial de 274.040 hectáreas y alteran sus competencias constitucionales. 3.2. Refirió que se violó el artículo 11 de la ley 1447 de 2011, al remitir al DANE y DNP un mapa con el límite provisional antes de que el Senado resolviera el conflicto, alterando así la jurisdicción territorial y afectando derechos como la asignación de regalías, competencias administrativas y censos poblacionales. 3.3.

Agregó que los actos acusados ignoraron las órdenes expresas de las Comisiones Especiales de Senado y Cámara de Representantes, que el 21 de agosto de 2020, ordenaron mantener los límites vigentes tal y como figuran en los mapas oficiales actuales hasta que se adoptara una decisión definitiva. 3.4. Adujo que los actos demandados aplican incorrectamente la figura del límite provisional, pues el plazo para su implementación debía iniciar el 11 de septiembre de 2020 (radicación formal ante el Senado) y no el 13 de septiembre de 2019 (radicación del expediente por las Comisiones Especiales del Congreso), como lo hizo el IGAC por medio de los actos acusados. 3 Radicado: 11001-03-24-000-2021-00105-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Actuación procesal Admisión de la demanda 4.

En auto del 27 de febrero de 20242 se admitió la demanda y se notificó, en debida forma, a la parte demandante, al director del IGAC, al Ministerio Público y a los gobernadores de los departamentos de Caquetá y Guaviare, en calidad de terceros interesados. Asimismo, se ordenó remitir copia electrónica de la providencia, en conjunto con la demanda y sus anexos, al buzón electrónico de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

Procedimiento de la solicitud de medida cautelar 5. Este Despacho, mediante auto de 27 de febrero de 20243, ordenó correr traslado al IGAC y a los terceros interesados de la solicitud de la medida cautelar presentada por el departamento del Meta. 6. El IGAC4 se opuso a la medida cautelar, con fundamento en los siguientes argumentos: 6.1.

Actuó dentro del marco legal al aplicar el límite provisional conforme al artículo 10 de la Ley 1447 de 2011, tras el silencio del Congreso durante el año posterior a la radicación del expediente el 13 de septiembre de 2019. 6.2. Destacó que el artículo 10 de la Ley 1447 de 2011 le otorgó competencia temporal para fijar el límite provisional si el Congreso no resuelve en el plazo establecido.

En consecuencia, negó usurpar funciones del Senado, pues el límite provisional solo surte efectos hasta que el Congreso decida definitivamente. 6.3. Subrayó que los oficios enviados al DANE y DNP buscaban notificar el límite técnico, no modificarlo, en cumplimiento de los artículos 10 y 11 de la misma ley. 2 Samai, archivo: “021AUTOQUEADMITE_202100105ADMITEXSUBS” 3 Samia, archivo: “022AUTOQUECORRE_TRASLADO_202100105TRMCV115DEF.pdf” 4 Samai, archivo: “025_MemorialWeb_ContestaciOn” 4 Radicado: 11001-03-24-000-2021-00105-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.4.

Precisó que el deslinde entre Meta, Caquetá y Guaviare se inició en 2009, se ajustó a la Ley 1447 de 2011, y culminó con un acta de desacuerdo de 13 de diciembre de 2018. Además, remitió el informe técnico al Congreso el 13 de septiembre de 2019, y al no haber decisión en un año, aplicó el límite provisional. 6.5. Concluyó que el Congreso conserva la competencia exclusiva para resolver el conflicto, y que el IGAC solo ejecutó un mandato legal. 7.

A pesar de notificar a los departamentos del Caquetá y Guaviare el auto que corrió traslado de la solicitud de medida cautelar5, estos no se pronunciaron sobre el particular. II. CONSIDERACIONES Competencia 8. Vistos: i) el artículo 1256 de la Ley 1437 de 2011, sobre la expedición de las providencias; ii) el numeral 1° del artículo 1497 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado, en única instancia; y iii) el numeral 1° del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20198, sobre distribución de los procesos entre las secciones: este Despacho es competente para resolver la solicitud del asunto.

Problema jurídico 9. De acuerdo con la solicitud de la medida cautelar, el problema jurídico consiste en determinar si los actos acusados violan o no las normas de carácter superior invocadas y, en consecuencia, si se subsume dentro de los supuestos fácticos previstos en los 5 Samai, archivo: “24_Dnotifica_T133540195339515727”. 6 “[…] Artículo 125.

De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.

Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica […]” (Norma vigente para la fecha en que se presentó la solicitud de medida cautelar). 7 “[…] Artículo 149. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. […] 2.

De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional.” (Norma vigente para la fecha en que se presentó la solicitud de medida cautelar, atención a los dispuesto en el artículo 86 (inciso 1) de la Ley 2080 de 2021). 8 Reglamento interno del Consejo de Estado. 5 Radicado: 11001-03-24-000-2021-00105-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículos 229, 230 y 231 de la Ley 1437 de 2011, para decretar o no la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos indicados en la solicitud.

Marco normativo y el desarrollo jurisprudencial de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos 10. Son aplicables: i) 229 de la Ley 1437 de 2011, sobre la procedencia de las medidas cautelares; ii) 230 ibidem, referente al contenido y el alcance de las medidas cautelares; y iii) 231 ibidem, que regula los requisitos para decretar las medidas cautelares. 11.

De conformidad con lo previsto en la Ley 1437 de 2011, para decretar la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, cuando esta se fundamente en la violación de las disposiciones superiores que se invoquen, bien sea en la demanda o en escrito separado, necesariamente se le impone al juez un deber de análisis de las normas, en confrontación directa con el acto acusado o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, sin que ello constituya un prejuzgamiento. 12.

Con el fin de verificar los requisitos previstos para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, esta Sección, en auto de 19 de junio de 20209, consideró que el legislador dividió el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 en tres partes: la primera, hace referencia a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad; la segunda, a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y la tercera, se refiere a los requisitos para decretar otros tipos de medidas cautelares diferentes a la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, como son las de carácter preventivo, conservativo y anticipativo. 13.

Adicionalmente, la Sección Primera de la Corporación, en la providencia citada supra, consideró que, cuando se trata de medidas cautelares de suspensión 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; C.P. Hernando Sánchez Sánchez; número único de radicación 11001032400020160029500. 6 Radicado: 11001-03-24-000-2021-00105-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co provisional de los efectos de un acto administrativo y se constata que el acto acusado contraviene el ordenamiento jurídico superior, de manera implícita se satisfacen los requisitos de periculum in mora y fumus boni iuris porque en un Estado Social de Derecho estos elementos siempre concurren cuando se trata de la transgresión del ordenamiento jurídico por las autoridades públicas10. 14.

Conforme a la normativa indicada supra, la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. Los actos acusados 15. La parte demandante solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos: 15.1. Oficio del 28 de octubre de 2020, por medio del cual el IGAC solicitó al DANE “[…] que, a partir del 14 de septiembre de 2020, se tome como límite provisional en la zona de litigio entre los departamentos de Caquetá, Guaviare y Meta lo establecido en ´el informe técnico del deslinde entre los departamentos de Caquetá, Guaviare y Meta´ presentado por el IGAC ante el Congreso de la República […]”. 15.2.

Oficio del 29 de octubre de 2020, por medio del cual el IGAC solicitó al DNP “[…] que, a partir del 14 de septiembre de 2020, se tome como límite provisional en la zona de litigio entre los departamentos de Caquetá, Guaviare y Meta lo establecido en ´el informe técnico del deslinde entre los departamentos de Caquetá, Guaviare y Meta´ presentado por el IGAC ante el Congreso de la República […]”.

Análisis del caso concreto 16. De conformidad con la solicitud de medida cautelar presentada por la parte demandante y atendiendo el marco normativo y los criterios jurisprudenciales indicados supra, este Despacho analizará el problema jurídico planteado, y concluirá si se cumplen o no los requisitos previstos para decretar la medida de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos acusados. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 24 de febrero de 2022;

C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación 11001032400020210042100. 7 Radicado: 11001-03-24-000-2021-00105-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Desconocimiento de normas en las cuales debieron fundarse los actos acusados – competencia para resolver límites dudosos entre departamentos 17.

El artículo 290 Constitución Política dispone que se realizará el examen periódico de los límites de las entidades territoriales y se publicará el mapa oficial de la República, con fundamento en los requisitos y formalidades que señale la ley. 18. En desarrollo de lo anterior, el artículo 1° (inciso 3°) de la Ley 1447 de 9 de junio de 2011 preceptúa que corresponde al Congreso de la República definir los límites dudosos y solucionar los conflictos limítrofes de departamentos, previo estudio normativo, técnico, concepto e informe final de gestión, con la respectiva proposición, elaborados conjuntamente por las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y la Cámara de Representantes. 19.

El artículo 2° ibidem afirma que el examen dispuesto en el artículo 290 Constitucional lo hará el IGAC mediante diligencia de deslinde, ya sea por iniciativa propia o a solicitud de las entidades territoriales o de las comisiones legislativas antes referidas, para cualquiera de los siguientes casos: i) ausencia de norma que fije el límite; ii) descripciones normativas imprecisas; iii) menciones normativas a territorios no definidos previamente; o iv) alteraciones de la posición espacial de los elementos que conforme el límite. 20.

Por su parte, el artículo 4 ejusdem establece que el IGAC informará que inicia el proceso de deslinde ordenando y notificando la diligencia de deslinde a las partes involucradas. La comisión estará conformada por un funcionario del IGAC (que la preside) y los representantes legales de las entidades o sus delegados, incluyendo al gobernador y al alcalde respectivo en casos departamentales.

Así, la diligencia comienza con la revisión de la normativa y cartografía existente, pudiendo evitarse la visita a terreno si hay acuerdo en esta etapa. En caso contrario, el IGAC “[ ] hará el deslinde directamente sobre el terreno, en presencia de los representantes legales de cada una de las entidades territoriales involucradas, con base en la interpretación de los textos normativos vigentes, y a falta de claridad y conformidad en estos con la realidad geográfica, los ya consagrados por la tradición […]”. 8 Radicado: 11001-03-24-000-2021-00105-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21.

Ahora, en el evento de límites dudosos durante la diligencia y sin acuerdo entre las partes, el artículo 8 de la Ley en comento establece que se documentarán las posturas de cada parte en un acta y se otorgará un plazo de 3 meses para presentar pruebas documentales y técnicas que sustenten cada posición; posteriormente, el IGAC dispondrá de 6 meses para analizar los argumentos, realizar estudios complementarios y emitir una propuesta técnica fundamentada que resuelva la controversia “que a su juicio se ajuste más a los textos normativos y en subsidio a la tradición” 22.

Ahora, el artículo 9 (numeral 3) ibidem establece el procedimiento para límites dudosos cuando esté implicado un departamento, en el sentido de que el IGAC remitirá el expediente a las Comisiones Especiales del Congreso referidas para que “soliciten conceptos técnicos a órganos consultivos del Gobierno Nacional, especialmente al IGAC, y adelante todas las actividades y diligencias necesarias, con intervención de las partes y el apoyo de profesionales expertos en la materia, proponga un trazado para definir el límite dudoso o en conflicto”.

La decisión tomada al respecto por las Comisiones se considerará como propuesta definitiva para ser presentada ante la Plenaria de Senado. 23. Finalmente, el artículo 10 de la Ley 1447 establece que, si la autoridad competente no resuelve el conflicto limítrofe dentro del año siguiente a la “radicación del expediente de límites”, el trazo propuesto por el IGAC se “[…] tendrá como límite provisional a partir del día siguiente del vencimiento de este término sin necesidad de la declaratoria formal de tal hecho y surtirá todos los efectos legales hasta cuando se apruebe el deslinde en la forma establecida por la ley”. 24.

En síntesis, el Congreso de la República es la autoridad competente para resolver conflictos limítrofes entre departamentos, mediante un procedimiento que consta de tres etapas: i) el IGAC realiza el deslinde con la intervención de los departamentos involucrados; ii) si persisten las discrepancias, las Comisiones Especiales del Congreso (de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial) analizan el caso con apoyo de expertos y presentan una propuesta definitiva al Senado; y iii) el Congreso adopta la decisión final.

Ahora, si el trámite legislativo no se resuelve en un año desde la radicación del expediente de límites, la propuesta 9 Radicado: 11001-03-24-000-2021-00105-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co técnica del IGAC se convierte en límite provisional con plenos efectos legales hasta su aprobación definitiva. 25.

En el sub examine, a efectos de establecer si hubo falta de competencia del IGAC o aplicación errónea del plazo para el límite provisional, este despacho analizará los siguientes hechos relevantes, acreditados en esta etapa preliminar, sobre el procedimiento adelantado para resolver el diferendo limítrofe entre los departamentos de Caquetá, Meta y Guaviare, sin que se evidencie aprobación definitiva por parte del Congreso de la República: 25.1.

Mediante Resolución 921 de 20 de noviembre de 200911, el IGAC ordenó el deslinde entre los departamentos de Caquetá y Meta en aplicación del artículo 29 de la Ley 962 de 8 de julio de 2005, vigente para esa época12, toda vez que no se había realizado este proceso de conformidad con los artículos 10 y siguientes del Decreto 1222 de 198613_14. 25.2.

Sin embargo, mediante Resolución 0766 de 287 de 27 de julio de 201215, el IGAC dejó sin efectos la decisión anterior y, a su vez, ordenó el deslinde y amojonamiento entre los departamentos de Caquetá, Meta y Guaviare, en los sectores correspondientes a los municipios de San Vicente del Caguán (Caquetá), La Macarena y Uribe (Meta) y San José del Guaviare y Calamar (Guaviare), en tanto la Ley 1447 modificó el procedimiento y no se había adelantado ningún trabajo de campo ni realizado acuerdos entre las partes. 25.3.

Tras 23 sesiones de trabajo entre los departamentos afectados, el IGAC y los representantes de las entidades territoriales involucradas, suscribieron el acta del 13 de diciembre de 201816, en la que se estableció un desacuerdo parcial respecto al límite entre los departamentos de Caquetá y Meta debido a la interpretación de las Leyes 78 de 1981 y 118 de 1959, por medio de las cuales se crearon los departamentos de Caquetá y Meta, respectivamente. 11 Cfr. Samai, archivo: “CAQUETA GUAVIARE META 2012-2014_PAG_133-307.PDF” 12 Derogado por el Art. 14 de la Ley 1447 de 2011. 13 “Por el cual se expide el Código de Régimen Departamental". 14 Derogado por el Art. 14 de la Ley 1447 de 2011. 15 Cfr. Samai, archivo: “CAQUETA GUAVIARE META 2012-2014_PAG_133-307.PDF” 16 Cfr. Samai, archivo: “4_DemandaWeb_Demanda-ANEXOSDEMANDA.pdf” 10 Radicado: 11001-03-24-000-2021-00105-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25.4.

En la referida acta, Caquetá propuso un trazado desde “Dos Ríos” (confluencia de los ríos Tunia y Ajajú) siguiendo el río Ajajú hasta su nacimiento y luego una línea recta hasta la divisoria de los ríos Guayabero y Caquetá; en cambio, Meta sostuvo que el límite debía ser el meridiano del nacimiento del Ajajú hasta el río Guayabero, verificando cuatro puntos en terreno; mientras Guaviare, al validar el nacimiento del Ajajú y ante la ausencia de pretensiones sobre su territorio, aceptó los límites tradicionales.

Así, en dicho instrumento, y por configurarse un límite dudoso, el IGAC otorgó 3 meses a los departamentos inconformes para que presentaran las pruebas que sustentaran sus posturas. 25.5. Una vez recibidas las propuestas y las pruebas de los departamentos de Caquetá y Meta, el 13 de septiembre de 201917, el IGAC radicó ante las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y la Cámara de Representantes el informe técnico de deslinde, junto con los demás documentos que sustentaban su propuesta.

Este documento señaló un trazado que prioriza la divisoria de aguas, conectando puntos como el nacimiento del río Ajajú y el caño Morrocoy. 25.6. Ahora, el 21 de agosto de 202018, las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y la Cámara de Representantes aprobaron, como proposición principal, “no acoger y, en consecuencia, devolver el informe técnico radicado por el Instituto Agustín Codazzi en relación con el deslinde de los departamentos de Caquetá, Meta y Guaviare por no ajustarse a lo estipulado en la Ley 1447 en su artículo tercero y octavo”. 25.7.

Paralelamente, ese día19 las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y la Cámara de Representantes aprobaron una “proposición sustitutiva”, consistente en lo siguiente: “[…] No acoger y, en consecuencia, devolver el informe técnico radicado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi en relación con el deslinde entre los departamentos de Caquetá, Meta y Guaviare por no ajustarse a lo estipulado en la Ley 1447 de 2011 en sus artículos 3° y 8°. 17 Cfr. Samai, archivo: “024_MemorialWeb_Recurso_Indice_28_4.pdf” 18 Cfr. Samai, archivo: “4_DemandaWeb_Demanda-ANEXOSDEMANDA.pdf”, página 113. 19 Ibidem, páginas 103 y 104. 11 Radicado: 11001-03-24-000-2021-00105-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mantener los límites entre los departamentos de Caquetá, Meta y Guaviare, tal y como figuran en los mapas oficiales actuales.

Solicitar al IGAC actualizar los límites de acuerdo con lo señalado en este informe. Desvincular al departamento del Guaviare del diferendo limítrofe entre los departamentos del Caquetá y Meta, sobre la base que existe consenso en el punto trifinio de límite entre Guaviare, Meta y Caquetá correspondiente al nacimiento del rio Ajajú, y que sus límites no se ven modificados ni por la propuesta del IGAC ni por la presentada por los departamentos de Meta y Caquetá […].” 25.8.

El 11 de septiembre de 202020, la Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado radicó ante la Secretaría General del Senado la propuesta sustitutiva y los antecedentes administrativos del caso. 25.9. Sin embargo, el 25 de septiembre de 202021, la Secretaría General del Senado devolvió el expediente del diferendo limítrofe a las comisiones especiales referidas para lo de su cargo, al considerar que no se cumplió “lo ordenado en la Proposición Principal aprobada por unanimidad el día 21 de agosto del 2020 […].

Allí se ordenó devolver para que sea ajustado el informe técnico del IGAC conforme a las observaciones contenidas en dicha proposición”. En cuanto a la proposición sustitutiva explicó que no procedía por cuanto “ya existe una proposición principal aprobada por las Comisiones Conjuntas y la sustitutiva debió haberse aprobado antes de la Proposición Principal, en los términos establecidos en el Reglamento del Congreso dentro de los Procesos Legislativos”. 25.10.

Así, el 21 de octubre de 2020, Edwin Alberto Valdés Rodríguez, representante a la Cámara por el departamento de Caquetá, solicitó al IGAC que notifique al DNP y al DANE los límites provisionales con fundamento en el artículo 10 de la Ley 1447 de 2011, que establece la vigencia provisional de estos tras un año de radicado el informe técnico, el cual había sido presentado el 13 de septiembre de 2019.

Lo anterior, a efectos de que estas entidades, en los términos de sus competencias, ajustaran el Sistema General de Participaciones y el SISBEN, y actualizaran los datos demográficos, respectivamente. 20 Ibidem, páginas 106 a 109. 21 Ibidem, páginas 110 a 111. 12 Radicado: 11001-03-24-000-2021-00105-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25.11.

Mediante los actos acusados, esto es, el Oficio del 28 de octubre de 2020 mediante el cual el IGAC solicitó al DANE adoptar como límite provisional en la zona de litigio entre Caquetá y Meta lo establecido en el informe técnico de deslinde presentado ante el Congreso, con efectos desde el 14 de septiembre de 2020; y el oficio del 29 de octubre de 2020, donde el IGAC realizó idéntica solicitud al DNP, fundamentándose en el mismo informe técnico y fecha de efectos, se materializó dicha solicitud. 26.

Conforme al marco constitucional y legal, y a las pruebas obrantes, no se advierte falta de competencia del IGAC para expedir los actos acusados. Por el contrario, estos se fundamentaron en los artículos 9 (numeral 3) y 10 de la Ley 1447, al operar el plazo de un año sin decisión definitiva del Congreso. 27. En efecto, aunque el artículo 9 (numeral 3) de la Ley 1447 establece que las Comisiones Especiales referidas propongan un trazado para definir el límite dudoso y que la decisión tomada al respecto por las Comisiones se considerará como propuesta definitiva para ser presentada ante la Plenaria del Senado, lo cierto es que el artículo 10 ejusdem facultaba al IGAC para establecer el límite provisional cuando la autoridad competente no resolviera el conflicto limítrofe dentro del año siguiente a la radicación del expediente de límites.

En tal caso, el trazo propuesto por el IGAC tendría carácter provisional a partir del día siguiente al vencimiento de dicho término, sin necesidad de declaratoria formal, y surtiría todos los efectos legales hasta que se aprobara el deslinde definitivo. 28. En este sentido, como viene claro, está acreditado que el 13 de septiembre de 2019, el IGAC radicó ante las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y la Cámara de Representantes el informe técnico de deslinde, junto con los demás documentos que conformaban el expediente, esto es: i) antecedentes del proceso de deslinde; ii) normatividad relativa al límite; iii) propuesta del departamento del Caquetá; iv) propuesta del departamento del Meta; v) propuesta del departamento del Guaviare; y vi) zonificación hidrográfica del país, elaborada por el IDEAM. 13 Radicado: 11001-03-24-000-2021-00105-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29.

Así las cosas, para este despacho, a partir del 14 de septiembre de 2020, el trazo propuesto por el IGAC era límite provisional, incluso sin necesidad de declaratoria formal, en los términos del artículo 10 de la Ley 1447. 30. En cuanto a la aplicación errónea del plazo para el límite provisional, que la parte demandante estima que debió computarse a partir del 11 de septiembre de 2020, fecha en la que la Comisión Especial del Senado radicó ante la Secretaría General de esa Corporación la propuesta sustitutiva y los antecedentes administrativos del caso, este despacho considera que no puede adoptarse tal tesis por las siguientes razones: 31.

En primer lugar, el artículo 10 de la Ley 1447 es claro en que el término de un año debe contabilizarse a partir de la radicación del expediente de límites. En segundo lugar, la radicación del 11 de septiembre de 2020 ante la Secretaría del Senado, con una propuesta sustitutiva, no surtió efectos, pues fue devuelta el 25 del mismo mes y año a las Comisiones Especiales del Senado de la República y la Cámara de Representantes. 32.

En suma, el cómputo del plazo de un año para la configuración del límite provisional debe entenderse a partir del 13 de septiembre de 2019, fecha en la que el IGAC radicó formalmente el expediente de límites ante las Comisiones Especiales del Congreso, tal como lo exige el artículo 10 de la Ley 1447. La radicación posterior del 11 de septiembre de 2020 fue devuelta por la Secretaría General del Senado, razón por la cual no puede considerarse como fecha de inicio del término legal. 33.

Finalmente, la parte demandante alega que el IGAC desconoció que el 21 de agosto de 2020, las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y la Cámara de Representantes ordenaron mantener los límites oficiales hasta tanto se adoptara una decisión definitiva. 34.

Al respecto, basta señalar que, como se indicó anteriormente, está demostrado que dicha proposición era sustitutiva y no había sido aprobada por las Comisiones Conjuntas, a diferencia de la proposición principal, que ordenó devolver el informe técnico para que fuera ajustado por el IGAC. 14 Radicado: 11001-03-24-000-2021-00105-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35.

Con todo, es del caso aclarar que las razones expuestas no implican prejuzgamiento, en los términos del artículo 229 del CPACA, únicamente constituye una evaluación preliminar de la legalidad de las disposiciones acusadas, pues será en la sentencia, con todos los elementos probatorios y argumentativos, cuando se realice un estudio definitivo.

Conclusión 36. Este Despacho considera en esta etapa del proceso que el IGAC expidió los Oficios de 28 y 29 de octubre de 2020 dentro del marco de sus competencias, al declarar el límite provisional con base en su informe técnico, una vez vencido el plazo sin que el Congreso hubiera resuelto el conflicto limítrofe. En consecuencia, no se configuró vulneración alguna a las normas invocadas por la parte demandante.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, III.

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los Oficios de 28 y 29 de octubre de 2020, expedidos por el IGAC, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero ponente en la sede electrónica para la gestión judicial Samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.