25000234100020240053201 — Consejo de Estado

Radicado: 25000 23 41 000 2024 00532 01 Demandante: Jaime Poveda Velandia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., seis (6) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 41 000 2024 00532 01 Demandante: JAIME POVEDA VELANDIA Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA RESUELVE RECURSO DE APELACIÓN La Sala se pronuncia frente al recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte actora en contra del auto proferido el 18 de octubre de 2024 por el magistrado Fabio Iván Afanador García de la Subsección C, Sección Primera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó la medida cautelar de suspensión provisional de los actos acusados1.

ANTECEDENTES 1.1. El señor Jaime Poveda Velandia, actuando por conducto de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control previsto por el artículo 138 del CPACA, formulando las siguientes pretensiones2: “[…] 1. Declárase la nulidad: a) Del fallo de primera instancia emitido mediante auto No. 784 del 9 de mayo de 2023, proferido por el Contralor Delegado Intersectorial No. 8 de 1 Ingresó a despacho el 22 de noviembre de 2024.

Visto en el índice 3 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 25000 23 41 000 2024 00532 01. 2 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 25000 23 41 000 2024 00532 00. Radicado: 25000 23 41 000 2024 00532 01 Demandante: Jaime Poveda Velandia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción, de la Contraloría General de la República. b) Del fallo de segunda instancia emitido mediante auto No. ORD-801119- 149-2023 del 26 de octubre de 2023 emitido por la Sala Plena de la Sala Fiscal y Sancionatoria, de la Contraloría General de la República. 2.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho se disponga: a) Se ordene restituir a favor de mi poderdante, las sumas de dinero que por concepto del fallo de responsabilidad fiscal entregue a la demandada, esto es, la suma de $14.241.993.609,82 (…). b) Se ordene la revocación de las medidas cautelares que se ordenaron en el fallo de primera instancia emitido mediante auto No. 784 del 9 de mayo de 2023, proferido por el Contralor Delegado Intersectorial No. 8 de la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción, de la Contraloría General de la República, y en el fallo de segunda instancia emitido mediante auto No. ORD-801119-149-2023 del 26 de octubre de 2023 emitido por la Sala Plena de la Sala Fiscal y Sancionatoria, de la Contraloría General de la República. c) Se ordene la revocación de la orden de inscribir a mi representado en el Boletín de Morosos del Estado -BMDE […]” (subrayado propio de la cita). 1.2.

La solicitud de medida cautelar Por escrito separado, la parte actora presentó solicitud3 de decreto de medida cautelar de suspensión provisional de los actos acusados, los cuales estima se expidieron con infracción de las normas en que debían fundarse. Para ello, sostuvo que existió una “(…) [i]ndebida aplicación del artículo 23 de la Ley 1438 de 2011, de la Ley 79 de 1988 y de la Ley 1527 de 2012 (…)”.

Seguidamente transcribió algunos apartes del fallo de primera instancia, auto 784 del 9 de mayo de 2023, y alegó que “(…) la Contraloría entendió que Cafesalud EPS S.A, “con recursos parafiscales de naturaleza pública que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud” pagó la deuda que tenía la Corporación IPS Saludcoop con Progressa Entidad Cooperativa de Ahorro y Crédito, “cuando no tenía relación alguna con la prestación del servicio de aseguramiento en salud” (…)”, pero que “frente 3 Ibidem.

Radicado: 25000 23 41 000 2024 00532 01 Demandante: Jaime Poveda Velandia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 a ello hubo claramente una interpretación indebida de la Contraloría, pues los recursos que recibió la IPS de parte de la EPS, se destinaron a pagar honorarios y salarios de los trabajadores de la IPS, quienes prestaron sus servicios fuerza laboral a la IPS en el marco del objeto social de la IPS.

Esos recursos, claramente eran del sistema”. Agregó que “posteriormente, parte de esos recursos de los trabajadores fueron captados por un tercero (Cooperativa PROGRESSA), -tercero que estaba autorizado por los trabajadores para el efecto-. Resulta, que la EPS le adeudaba recursos a la IPS con ocasión de su relación contractual, pero, a la vez, la IPS le debía a los trabajadores de la IPS y estos ordenaron autorizaron girar en favor de PROGRESSA”.

Afirmó que “siempre se trató de recursos del SGSSS, y su administración siempre se dio en el marco de la relación contractual EPS-IPS- Trabajadores. Nunca se utilizó el dinero para fines diferentes a esa relación tripartita”. Insistió en que el “dinero no tenía origen en una causa diferente a la prestación de servicios de salud por parte de la Corporación IPS Saludcoop en Intervención a los afiliados de Cafesalud EPS S.A, servicio en virtud del cual se le debía pagar a sus trabajadores”.

Indicó que la demandada, según afirma, tergiversó “a su acomodo y a su criterio viciado de radicalismos” el alcance del acuerdo de cesión de obligaciones del 21 de diciembre de 2015 que efectuó la hoy liquidada Corporación IPS Saludcoop (de la que el demandante fue agente especial interventor), a la igualmente hoy liquidada EPS Cafesalud, “que solo implicaron violar el debido proceso pues aplicó de manera ilegal las formas propias del juicio de responsabilidad fiscal de cara a la normativa del SGSSS, a las normas civiles y al sentido común”.

Aseveró que “(…) los recursos respectos (sic) de los cuales se dio cuenta en la Cesión (…) se originaron en la responsabilidad de aseguramiento en salud que disponía Cafesalud EPS S.A, quien debía pagar a la Corporación IPS Saludcoop en Intervención las atenciones de urgencias, Radicado: 25000 23 41 000 2024 00532 01 Demandante: Jaime Poveda Velandia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 especializadas y hospitalaria prestadas a sus afiliados (…)”; y que, como la IPS “(…) debía pagar una parte de los salarios y honorarios a [sus] trabajadores girando los recursos a PROGRESSA, pues esta Cooperativa había sido autorizada (…) para dicho recaudo (…)”, “(…) lo que se hizo, fue que la Corporación IPS Saludcoop en Intervención autorizó a Cafesalud EPS S.A, para que el dinero que la EPS le adeudaba a la IPS, se lo girara a ese tercero autorizado (…)”, con el fin de garantizar derechos laborales de los trabajadores de la IPS.

En este sentido, adujo que “(…) los recursos recibidos por la Corporación IPS Saludcoop en Intervención girados o autorizados por la EPS (…) se [usaron] para cubrir exclusivamente los servicios de salud prestados a la población afiliada a Cafesalud EPS S.A, convertidos en salarios, honorarios, prestaciones sociales y demás egresos de una IPS (…)”.

Argumentó que se configuró una “(…) indebida aplicación del fallo de primera y segunda instancia, en relación con el supuesto “dolo” con el cual procedió mi defendido de cara al acuerdo de cesión de 21 de diciembre de 2015 (…)”. Al respecto, expuso que para la Contraloría el dolo se verificó porque “(…) en el informe de gestión contenido en el oficio NURC-1-201-04277 del 13 de abril de 2015514 (sic), presentado por el señor Jaime Poveda Velandia en su calidad de agente especial interventor ante la Superintendencia Delegada para Medidas Especiales, advirtió la deuda que tenía la Corporación IPS Saludcoop con Progressa entidad Cooperativa de Ahorro y Crédito, que no tenía relación alguna con la prestación del servicio de salud (…)”.

Adujo que “la Contraloría malinterpretó el informe de gestión de abril de 2015, pues en él nunca se señaló lo que dijo el fallo de primera instancia. Lo que se indicó realmente en ese informe es que la Corporación IPS Saludcoop en Intervención todos los meses estuvo en mora al cubrir los salarios y honorarios y la seguridad social de los trabajadores.

Los trabajadores, contratados por la Corporación IPS Saludcoop en Radicado: 25000 23 41 000 2024 00532 01 Demandante: Jaime Poveda Velandia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Intervención realizaban las actividades misionales que consistían en prestar servicios de salud a los afiliados de las EPS”.

Manifestó que no hay ninguna prueba que demuestre que el demandante actuó, según los actos acusados, “(…) a sabiendas de la irregularidad en la que se incurría (…)”, a lo que añadió que de la parte considerativa como del clausulado del acuerdo de cesión se demuestra claramente cuál fue su objeto, por lo que no se firmó “partiendo de una base del reconocimiento de su ilegalidad, tal como erradamente lo sugiere el fallo de segunda instancia referido”.

Concluyó manifestando que la entidad demandada, mediante correo electrónico del 17 de enero de 2024, envió un documento denominado “OFICIO DE COBRO PERSUASIVO - PROCESO COACTIVO No. DCC2-138”, en donde se insta al demandante a pagar la suma de $14.551.025.360,55, con sustento en el fallo de responsabilidad fiscal; y que existen suficientes elementos que vislumbran la ilegalidad de los actos acusados, por lo que procede la suspensión de sus efectos de manera inmediata. 1.3.

Traslado de la solicitud de medida cautelar Por auto del 1 de agosto de 20244 se corrió traslado de la solicitud de medida cautelar, oportunidad en la que el ministerio público guardó silencio y la Contraloría General de la República, por conducto de apoderado judicial, se pronunció solicitando declarar improcedente la petición, en los siguientes términos5: Indicó que en el caso no se cumplen los requisitos del artículo 231 del CPACA, ya que el fallo con responsabilidad fiscal acusado no se originó por el pago de salarios a los trabajadores de la Corporación IPS 4 Visto en el índice 12 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 25000 23 41 000 2024 00532 00. 5 Visto en el índice 20 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 25000 23 41 000 2024 00532 00.

Radicado: 25000 23 41 000 2024 00532 01 Demandante: Jaime Poveda Velandia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Saludcoop, sino por la cesión de la deuda que tenía dicha IPS con la Cooperativa Progressa a Cafesalud EPS SA, que esta última saldó con recursos de carácter parafiscal.

Señaló que la parte actora no sustentó su petición, ni proporcionó argumentos válidos que demuestren jurídicamente que la decisión tomada en los actos demandados vulneró las normas superiores invocadas; adicionalmente, aseveró que las consecuencias que se derivan de un juicio fiscal son una carga que debe soportar quien ejerza gestión fiscal o realiza actuaciones con ocasión de esta, en materialización del principio democrático de responsabilidad y el deber de rendir cuentas. 1.4.

La decisión recurrida Por auto del 18 de octubre de 20246, el magistrado de conocimiento de primera instancia negó la solicitud de medida cautelar al considerar que no estaba cumplido el requisito de acreditar sumariamente los perjuicios que se alegan causados. Lo anterior, debido a que “(…) la existencia del “OFICIO DE COBRO PERSUASIVO - PROCESO COACTIVO No. DCC2-138”, que daría lugar a un posterior proceso de cobro coactivo adelantado en contra del demandante, no permite tener por acreditada per se una consecuencia negativa en su contra que requiera una actuación judicial apremiante (…)”.

Agregó que el solo hecho que el demandante esté siendo requerido en cobro persuasivo como consecuencia del fallo con responsabilidad fiscal acusado, no es suficiente para acreditar la existencia de un perjuicio irremediable, “pues no existe medio de prueba alguno que demuestre la forma en cómo potencialmente se vería afectado a nivel patrimonial, físico 6 Visto en el índice 25 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 25000 23 41 000 2024 00532 00.

Radicado: 25000 23 41 000 2024 00532 01 Demandante: Jaime Poveda Velandia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 o mental”, aunado a que la solicitud de medida cautelar se limita a afirmar que el valor ordenado a resarcir resulta impagable y exagerado, sin allegarse prueba alguna que permita determinar que el demandante no se encuentra en la capacidad de soportar dicho pago, ni la forma en cómo el eventual pago podría llegar a afectar sus derechos e intereses.

Concluyó indicando que hasta tanto se desvirtúe la legalidad del juicio de responsabilidad fiscal, las decisiones demandadas deben acatarse, atendiendo a la naturaleza y objeto de tal juicio. 1.5. El recurso de apelación Por escrito radicado en oportunidad, el apoderado de la parte actora interpuso recurso de apelación en contra de la precitada decisión, solicitando su revocatoria y que, en su lugar, se acceda a la medida cautelar7.

Explicó que, conforme con el artículo 231 del CPACA, para que proceda la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos acusados se debe verificar la vulneración de norma superior y, en “los casos en los que se pretende el restablecimiento del derecho, tal como sucede en este caso, señala la norma que se deben probar de manera sumaria la existencia de los perjuicios”.

Refirió que, “(…) tal como se indicó en la solicitud de la medida cautelar, la convocada mediante correo electrónico de 17 de enero de 2024 ha enviado un correo electrónico a mi representado, denominado “OFICIO DE COBRO PERSUASIVO - PROCESO COACTIVO nro. DCC2-138”, en donde básicamente lo instan a pagar la pequeña suma de $14.551.025.360,55 (…)”. 7 Visto en el índice 30 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 25000 23 41 000 2024 00532 00.

Radicado: 25000 23 41 000 2024 00532 01 Demandante: Jaime Poveda Velandia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Alegó que la iniciación de un proceso de cobro es una prueba más que clara que demuestra la inminencia del daño y de un perjuicio inminente, grave e irreparable que requiere de medidas urgentes, pues este procedimiento “(…) tiene etapas muy cortas y agresivas contra el ejecutado (…)”.

Precisó que “para este caso aplica el mismo raciocinio que la jurisprudencia a efectuado frente a la existencia de un perjuicio irremediable en sede de tutela”. En cuanto a la inminencia señaló que “la condena impuesta por la Contraloría General de la República en los actos acusados, al ser de carácter inmediato, genera un riesgo de ejecución contra el patrimonio de mi representado en el corto plazo”.

Frente a la gravedad, “la magnitud de la condena, de 14 mil millones de pesos, es desproporcionada en relación con los recursos de mi representado, evidenciándose claramente un perjuicio de gran envergadura”. En lo atinente a la urgencia, afirmó que "la ejecución de la condena, en caso de no ser suspendida, se puede materializar de forma rápida y sin mayores dilaciones, lo cual impide a mi representado contar con el tiempo suficiente para agotar las instancias judiciales ordinarias que permitan cuestionar la legalidad o proporcionalidad de la condena patrimonial”.

Por último, se refirió a la “irreparabilidad” en el sentido que, “una vez que se inicie la ejecución del fallo fiscal, el perjuicio que sufriría mi poderdante podría ser irreversible, afectando de manera permanente su patrimonio y sus derechos fundamentales”. Señaló que “(…) lo mínimo que se espera de la Administración de Justicia en este caso (…)” es que se dé el debate probatorio que corresponde y que se apliquen unas “(…) consideraciones elementales de asertividad y solidaridad frente a un ciudadano que tiene que cargar con todo el peso de un ente de control que procede en la forma que le place; sin ningún tipo de cortapisa o límite y que motu proprio, no solamente decide de fondo un caso, sino que adicionalmente, cobra la suma que le place (…)”.

Radicado: 25000 23 41 000 2024 00532 01 Demandante: Jaime Poveda Velandia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Concluyó afirmando que existen suficientes elementos que vislumbran la ilegalidad de los actos acusados, motivo por el que procede su suspensión inmediata, aunado a que “(…) un fallo de responsabilidad de 14 mil millones de pesos, aparte de ser un asunto realmente impagable y exagerado, lesiona otros derechos más allá de lo (…) patrimonial (…)”. 1.6.

El traslado del recurso se surtió en los términos de los artículos 201A8 y 2449 del CPACA, oportunidad en la que los demás sujetos procesales guardaron silencio10. 1.7. Por auto del 7 de noviembre de 202411, el despacho de conocimiento en primera instancia concedió el recurso de apelación. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para resolver la apelación de conformidad con el literal h) del numeral segundo del artículo 125 del CPACA12 y el artículo 150 ejusdem. 8 “(…)

ARTÍCULO 201A. TRASLADOS. Los traslados deberán hacerse de la misma forma en que se fijan los estados (…)”. 9 “(…)

ARTÍCULO 244. TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTOS. (…) // 3. Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación (…). // De la sustentación se dará traslado por secretaría a los demás sujetos procesales por igual término (…)”. 10 Visto en el índice 32 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 25000 23 41 000 2024 00532 00. 11 Visto en el índice 30 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 25000 23 41 000 2024 00532 00. 12 El artículo 125 del CPACA dispone: “La expedición de las providencias se sujetará a las siguientes reglas: (…) 2.

Las salas, secciones y subsecciones dictarán (…) las siguientes providencias: (…) h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar (…)”. Radicado: 25000 23 41 000 2024 00532 01 Demandante: Jaime Poveda Velandia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 2.2.

Procedencia y oportunidad Atendiendo lo dispuesto por el numeral 5 del artículo 243 del CPACA13, el recurso de apelación es procedente contra el auto cuestionado, dado que denegó una solicitud de medida cautelar. En cuanto a la oportunidad, se advierte que el auto recurrido fue notificado por estado electrónico el 21 de octubre de 202414, y el recurso se presentó el 24 de octubre de 202415, de donde se desprende que se radicó en término16. 2.3.

Examen del recurso El a quo negó la medida cautelar solicitada por considerar que no se cumple con el requisito de acreditar sumariamente los perjuicios que se alegan causados en la demanda, ya que el solo hecho de que el demandante esté siendo requerido en cobro persuasivo no es suficiente para acreditar la existencia de un perjuicio irremediable, aunado a que la solicitud de medida cautelar se limita a afirmar que el valor ordenado a resarcir resulta impagable, sin allegarse prueba que permita determinar que el demandante no se encuentra en la capacidad de soportar dicho pago, ni la forma en cómo el eventual pago podría llegar a afectar sus derechos e intereses.

Por su parte, en el recurso se planteó que la iniciación de un proceso de cobro es una prueba más que clara que demuestra la inminencia de un perjuicio. Al respecto, alegó que la condena impuesta por la Contraloría 13 “ARTÍCULO 243. APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: (…) // 5.

El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar (…)”. 14 Visto en el índice 28 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 25000 23 41 000 2024 00532 00. 15 Visto en el índice 30 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 25000 23 41 000 2024 00532 00. 16 El numeral 3 del artículo 244 del CPACA establece que, si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. Radicado: 25000 23 41 000 2024 00532 01 Demandante: Jaime Poveda Velandia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 es de carácter inmediato, lo que “genera un riesgo de ejecución contra el patrimonio” del recurrente; la condena de 14 mil millones de pesos es desproporcionada frente a los recursos del demandante; que en caso de no ser suspendida “se puede materializar de forma rápida y sin mayores dilaciones, lo cual impide a mi representado contar con el tiempo suficiente para agotar las instancias judiciales”, y que “una vez que se inicie la ejecución del fallo fiscal, el perjuicio que sufriría mi poderdante podría ser irreversible”.

En ese contexto, el recurrente controvierte la configuración del requisito consistente en acreditar sumariamente los perjuicios que se alegan causados en la demanda, por lo que la Sala, para resolver, se pronunciará (i) frente a la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional de actos administrativos en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y (ii) dará solución al caso. 2.3.1.

Requisitos para la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional de los actos acusados en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha indicado que “(…) el inevitable tiempo que dura un proceso puede a veces provocar daños irreversibles, o difícilmente reparables, en el derecho pretendido por un demandante.

Es entonces necesario que el ordenamiento establezca dispositivos para prevenir esas afectaciones al bien o derecho controvertido, a fin de evitar que la decisión judicial sea vana (…)”17. Tales instrumentos son precisamente las medidas cautelares, que “(…) se caracterizan porque a través de ellas el ordenamiento jurídico protege, provisionalmente, mientras dura el proceso, la integridad de un derecho discutido dentro del mismo.

Además de garantizar que la decisión adoptada logre ser materialmente ejecutada”18. Por consiguiente, ha 17 Corte Constitucional. Sentencia C – 490 del 4 de mayo de 2000. M.P. Alejandro Martínez Caballero. 18 Corte Constitucional. Sentencia C - 043 del 25 de febrero de 2021. M.P. Cristina Pardo. Radicado: 25000 23 41 000 2024 00532 01 Demandante: Jaime Poveda Velandia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 sostenido que las medidas cautelares “desarrollan el principio de eficacia de la administración de justicia, el derecho de las personas a acceder a ella y contribuye a la igualdad procesal.

En esa medida, las personas tienen derecho a contar con mecanismos para asegurar la efectividad de las sentencias favorables (…)”19. En consonancia con lo dicho, en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el artículo 229 del CPACA establece que las medidas cautelares tienen como finalidad proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, y, además, dispuso que son procedentes “(…) en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada (…)”.

Seguidamente, el artículo 230 ibidem estableció que las medidas cautelares pueden ser de naturaleza preventiva, conservativa, anticipativa o de suspensión. Las “(…) medidas cautelares preventivas, [buscan] operar como una suerte de acción impeditiva para que no se pueda consolidar una afectación a un derecho; conservativas que buscan mantener o salvaguardar un statu quo ante; anticipativas, en donde se pretende satisfacer por adelantado la pretensión perseguida por el demandante, mediante una decisión que propiamente correspondería al fallo que ponga fin al proceso y que se justifica en tanto que de no adoptarse se incurriría en un perjuicio irremediable para el actor, y de suspensión que corresponde a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa (…)”20. 19 Ibidem. 20 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Auto del 13 de mayo de 2015. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Expediente nro. 11001 0326 000 2015 00022 00. Radicado: 25000 23 41 000 2024 00532 01 Demandante: Jaime Poveda Velandia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 En relación con la medida cautelar de suspensión provisional del acto acusado, el artículo 238 de la Constitución Política estableció que “(…) la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial (…)”.

A su vez, el numeral 3 del artículo 230 del CPACA previó que el juez podrá decretar como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo. La medida de suspensión provisional tiene como propósito evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso ordinario correspondiente, por lo que “(…) está dirigida a ‘evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho’ (…)”21.

En este punto, vale la pena anotar que la jurisprudencia de la Corporación ha explicado que el examen de la medida cautelar de suspensión provisional es una valoración inicial que “(…) implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud. Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa (…)”22.

Lo manifestado está en consonancia con lo expuesto en el primer inciso del artículo 230 del CPACA cuando señala que las medidas cautelares deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda; aquella es la razón por la cual la 21 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 30 de septiembre de 2021.

C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Expediente nro. 11001 0324 000 2019 00478 00. 22 Al respecto ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 26 de febrero de 2021. Expediente nro. 11001 0324 000 2017 00442 00. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. Radicado: 25000 23 41 000 2024 00532 01 Demandante: Jaime Poveda Velandia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 jurisprudencia de la Corporación ha indicado que la valoración inicial de la medida cautelar conlleva un examen inicial del objeto del proceso o, en otras palabras, de la ilegalidad del acto acusado.

Ahora, en cuanto a los requisitos que deben estar cumplidos para que proceda la medida cautelar de suspensión provisional en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el artículo 231 del CPACA dispuso que, “(…) cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud (…)”.

A lo que agregó que, “(…) cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos (…)”. De este modo, es claro que, para decretar la medida cautelar de suspensión provisional en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el primero de los requisitos que debe estar reunido consiste en que de la confrontación del acto demandado con el marco normativo que se invoca como infringido, o del análisis de las pruebas allegadas con la solicitud se concluya la violación del ordenamiento jurídico, junto con la acreditación sumaria del restablecimiento y la indemnización de perjuicios que se persiga.

Ahora, además de los precitados requisitos, también debe examinarse para la procedencia de la medida de suspensión provisional de los actos acusados los elementos comunes y que fundamentan todo tipo de cautela, esto son, la apariencia de buen derecho (fumus boni iuris) y el perjuicio por la mora (periculum in mora). Radicado: 25000 23 41 000 2024 00532 01 Demandante: Jaime Poveda Velandia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Acerca de los precitados elementos, la jurisprudencia de la Corporación ha explicado que la procedencia de la suspensión provisional “(…) está determinada por la violación al ordenamiento jurídico mediante la subsunción de un acto administrativo con el universo normativo de principios y valores al cual está sujeto, y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad en sentido amplio mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado.

Esto significa que la suspensión provisional, como toda medida cautelar, debe estar siempre debidamente sustentada en los dos pilares fundamentales sobre los cuales se edifica todo sistema cautelar, a saber: los principios del periculum in mora y del fumus boni iuris, en virtud de los cuales siempre se tendrá que acreditar en el proceso el peligro que representa el no adoptar la medida y la apariencia del buen derecho respecto del cual se persigue un pronunciamiento definitivo en la sentencia que ponga fin al litigio (…)”23.

De igual modo, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reconocido que deben estar configurados los dos presupuestos esenciales para decretar una medida cautelar con el fin de “(…) asegurar su proporcionalidad y congruencia (…)”24, esto son, periculum in mora (perjuicio por la mora) y fumus boni iuris (apariencia de buen derecho).

Frente al elemento de la apariencia de buen derecho (fumus boni iuris), la jurisprudencia de la Corporación ha señalado que “(…) tiene por objeto verificar que quien solicita una medida cautelar goce de la probabilidad razonable de que prospere su causa, esto con el objetivo, de que no sean decretadas medidas cautelares propuestas por la parte que sostiene una posición manifiestamente injusta o sin fundamento legal suficiente”25. 23 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Auto del 13 de mayo de 2015. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Expediente nro. 11001 0326 000 2015 00022 00. 24 Corte Constitucional. Sentencia C 043 del 25 de febrero de 2021. M.P.: Cristina Pardo. 25 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda.

Subsección B. Auto del 19 de junio de 2018. Expediente nro. 11001 0325 000 2016 00081 00. C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicado: 25000 23 41 000 2024 00532 01 Demandante: Jaime Poveda Velandia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 En ese mismo sentido, la Sección Primera de la Corporación ha indicado que la apariencia de buen derecho es uno de los elementos para la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional26 y ha explicado que “(…) la llamada ‘apariencia de buen derecho’ (fumus boni iuris) en la demanda incoada, (…) se traduciría en últimas, en las probabilidades de éxito de la pretensiones (…)”27, criterio respecto del cual también se ha asegurado que “(…) la apariencia del buen derecho del demandado, (…) significa que las pretensiones de la demanda aparezcan o estén razonablemente fundadas en derecho (…)”28.

En relación con el perjuicio de la mora (periculum in mora), la Corporación ha expuesto que “(…) busca que, con el decreto de la cautela, se garantice la efectividad de la decisión de fondo, teniendo en cuenta que en el transcurso del proceso puede darse alguna situación que haga imposible su cumplimiento, ocasionando que los efectos de la sentencia sean ilusorios.

En consecuencia, de ello, el Juzgador debe advertir la necesidad de decretar la medida cautelar, con el propósito de garantizar el cumplimiento de la sentencia que resuelva de fondo las pretensiones de la demanda (…)”29. A su turno, la jurisprudencia de la Sección Primera de la Corporación ha reconocido que el perjuicio por la mora (periculum in mora) es uno de los requisitos de la medida cautelar de suspensión provisional30, el cual ha sido entendido como “(…) la demostración de la existencia de un riesgo 26 Al respecto, puede verse: Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 14 de mayo de 2019. Expediente nro. 11001 0324 000 2015 00442 00. C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. 27 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 14 de mayo de 2019. Expediente nro. 11001 0324 000 2015 00442 00. C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. 28 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 6 de septiembre de 2019. Expediente nro. 11001 0324 000 2019 00022 00. C.P.: Oswaldo Giraldo López. 29 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Auto del 19 de junio de 2018. Expediente nro. 11001 0325 000 2016 00081 00. C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 30 Al respecto, puede verse: Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 14 de mayo de 2019. Expediente nro. 11001 0324 000 2015 00442 00. C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. Radicado: 25000 23 41 000 2024 00532 01 Demandante: Jaime Poveda Velandia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 por la demora en el trámite procesal hasta que se adopte una decisión definitiva (…)”31.

En consonancia con ello, también se ha explicado que el perjuicio por la mora se trata del “(…) peligro de la efectividad de la sentencia por el tiempo que transcurre desde que se instaura la demanda hasta que se profiera el fallo. El juez debe analizar si el tiempo que dure el proceso amenaza o frustra la tutela judicial efectiva que se persigue y por ello debe crear una situación provisional mientras éste se define”32.

En el escenario descrito, la jurisprudencia de la Sección Primera de la Corporación ha sostenido que cuando se trata de medidas cautelares de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y se acredita prima facie que el acto acusado contraviene el ordenamiento jurídico superior, de manera implícita, en principio, se satisfacen los requisitos del perjuicio por la mora (periculum in mora) y de apariencia de buen derecho (fumus boni iuris), puesto que en un Estado social de derecho esos elementos siempre concurren cuando se trata de la efectiva transgresión del ordenamiento jurídico por parte de las autoridades públicas33.

Lo anterior quiere significar que, en efecto, los principios de apariencia de buen derecho y perjuicio por la mora sí son aplicables a la medida cautelar de suspensión provisional34, por lo que el juez deberá 31 Ibidem. 32 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 6 de septiembre de 2019. Expediente nro. 11001 0324 000 2019 00022 00.

C.P.: Oswaldo Giraldo López. 33 Al respecto, puede verse: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 30 de septiembre de 2021. Expediente nro. 11001 0324 000 2019 00478 00. C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. 34 Al respecto, puede verse: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Primera. Auto del 19 de junio de 2020. Expediente nro. 11001032400020160029500. C.P.: Hernando Sánchez Sánchez. Allí la Sección Primera indicó que “los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora deben acreditarse en todo tipo de medidas cautelares (no solamente en las de carácter preventivas, conservativas y anticipativas sino también en las suspensivas), por cuanto estos criterios hacen parte de la esencia de las medidas cautelares para garantizar la tutela judicial efectiva (…). //En ese orden de ideas, la Sala considera que cuando el juez administrativo determina, dentro de un proceso de nulidad, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se entiende que está implícita per se la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora”.

Radicado: 25000 23 41 000 2024 00532 01 Demandante: Jaime Poveda Velandia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 examinarlos para determinar si es o no procedente su decreto, pues, si bien la jurisprudencia de la Sección Primera de la Corporación ha establecido que, cuando el acto controvertido es contrario al ordenamiento jurídico, aquellos requisitos se satisfacen de manera implícita, se trata de una presunción que puede ser desvirtuada.

Cabe precisar que lo dicho no releva a quien solicita la medida cautelar de exponer las razones por las cuales es procedente la suspensión provisional del acto acusado, lo que implica que de lo expuesto se advierta la transgresión del acto demandado con las normas superiores invocadas (primer requisito – vulneración de norma superior); en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite sumariamente el restablecimiento y la indemnización de perjuicios que se persiga (segundo requisito); que la infracción con norma superior esté razonablemente fundada en derecho (tercer requisito – apariencia de buen derecho) y, como consecuencia de lo anterior, que no exista una justificación para postergar una decisión frente a los efectos de los actos acusados, de modo que es necesario decretar la suspensión provisional del acto (cuarto requisito – perjuicio por la mora).

Lo hasta aquí expuesto permite concluir que, si bien la medida de suspensión provisional tiene como características ser accesoria35, ello no implica que su procedencia esté desligada completamente del contenido de la demanda, puesto que, en primer lugar, acorde con el artículo 230 del CPACA, la medida cautelar debe tener relación directa y necesaria con las pretensiones, y bajo ese entendimiento los elementos de apariencia de buen derecho y perjuicio por la mora se acreditan, no solo con lo expuesto en la solicitud de medida cautelar, sino también con los argumentos señalados en la demanda, cuando estos últimos estén en consonancia o guarden relación con lo sustentado y pedido en la medida 35 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 30 de septiembre de 2021. Expediente nro. 11001 0324 000 2019 00478 00. C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. Igualmente, puede verse la sentencia C – 043 del 25 de febrero de 2021. C.P.: Cristina Pardo, allí se indicó que las medidas cautelare eran accesorias porque su imposición y vigencia dependen de la existencia de un proceso.

Radicado: 25000 23 41 000 2024 00532 01 Demandante: Jaime Poveda Velandia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 cautelar. Ello es así porque, como quedó visto, el requisito de apariencia de buen derecho se configura cuando las pretensiones de la demanda aparezcan o estén razonablemente fundadas en derecho, es decir, se trata de un requisito que por esencia implica analizar el contenido de la demanda frente a los argumentos que guarden relación con la medida cautelar, además, por supuesto, de examinar la sustentación de la solicitud de la medida.

Lo mismo ocurre con el perjuicio por la mora, en el entendido que, acreditados los primeros requisitos, no habría justificación para que un acto administrativo, que es prima facie contrario a derecho, siga surtiendo efectos jurídicos mientras se profiere la decisión definitiva; es decir, aquella que se pronuncia sobre las pretensiones de la demanda o, en otros términos, sobre el objeto del proceso.

La anterior consideración pretende evidenciar que este último requisito también está relacionado con el contenido de la demanda, por cuanto busca proteger la efectividad de la sentencia, que en últimas implica un pronunciamiento sobre las pretensiones y los fundamentos de la demanda. Igualmente, salta a la vista que, tratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el requisito de la acreditación sumaria del restablecimiento o perjuicio que se persigue, también se predica de las pretensiones y del fundamento expuesto en la demanda, puesto que en ella se solicita dicho restablecimiento y/o perjuicio; y cobra sentido la existencia de este presupuesto, si se tiene en cuenta que el restablecimiento o perjuicio se trata de un aspecto que hace parte del objeto del proceso, y, como se indicó, la medida cautelar debe tener relación directa con lo pretendido en la demanda, o, en otras palabras con el objeto de proceso.

Por consiguiente, es claro que los requisitos enunciados son interdependientes y deben ser concurrentes para decretar la medida de Radicado: 25000 23 41 000 2024 00532 01 Demandante: Jaime Poveda Velandia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 suspensión provisional.

Luego, acorde con lo señalado, para examinarlos debe tenerse en cuenta lo siguiente: (i) El primer requisito que debe acreditarse es la infracción de norma superior, examen que es preciso abordarse en los términos previstos en el artículo 231 del CPACA, en el sentido que tal vulneración surge de la confrontación del acto demandado y la norma superior invocada, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

(ii) Tratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, debe acreditarse sumariamente el restablecimiento y/o la indemnización de perjuicios en caso de ser solicitada. (iii) El siguiente requisito es el referido a la apariencia de buen derecho, que implica examinar los argumentos en los que se fundamenta la solicitud de la medida cautelar, y aquellos expuestos en la demanda que guarden relación y soporten lo dicho en aquella.

Lo anterior es así porque el requisito de apariencia de buen derecho se predica del contenido de la demanda, luego es pertinente tener en cuenta aquellos argumentos allí expuestos que están en concordancia con la solicitud de suspensión provisional y que permiten evidenciar que la demanda está razonablemente fundada en derecho, que es la finalidad que persigue este elemento.

Además, no puede perderse de vista que este componente legitima la decisión de adoptar una cautela, puesto que carecería de sentido decretarla cuando la parte interesada sostiene una posición sin el fundamento jurídico suficiente. Vale la pena precisar que, conforme el artículo 229 del CPACA, las medidas cautelares proceden “a petición de parte debidamente sustentada”; es decir que, en efecto, la solicitud de medida cautelar debe estar sustentada por la parte interesada, sin que para ello baste manifestar que se pide la medida cautelar; no obstante, por la naturaleza del elemento de apariencia de buen derecho, además de examinar los argumentos expuestos en la petición de la medida cautelar, es Radicado: 25000 23 41 000 2024 00532 01 Demandante: Jaime Poveda Velandia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 procedente tener en cuenta aquellos contenidos en la demanda, siempre y cuando guarden relación con lo explicado en la petición de la medida.

Ello es así, no solo por la esencia de este requisito, esto es, que se predica principalmente del contenido de la demanda, sino porque es el entendimiento que mejor garantiza la finalidad de la existencia de las medidas cautelares, que no es otro que el oportuno acceso a la administración de justicia para evitar que la decisión definitiva caiga al vacío, decisión que, como se indicó, implica un pronunciamiento sobre las pretensiones y fundamentos de la demanda.

(iv) De la configuración de los anteriores requisitos, en principio, se desprendería la necesidad de adoptar la medida de suspensión provisional (perjuicio por la mora), en tanto que se advierta prima facie que el acto demandado es contrario al ordenamiento jurídico, por lo que resulta necesario suspender sus efectos. Por último, verificados los anteriores presupuestos, deberá tenerse en cuenta cuál es el contexto de la decisión de suspensión provisional, puesto que, aunque estén cumplidos los requisitos enunciados, pueden presentarse escenarios36 en los que la preservación del acto administrativo prima facie garantiza de mejor manera el interés general que la adopción de la medida de suspensión. Lo anterior significa que, si bien el decreto de la medida de suspensión provisional se centra en la discusión de la legalidad del acto, hay aspectos que son trascendentes a ello, por lo que el juez también debe valorar los efectos prácticos de adoptar la medida y ponderar en el contexto la decisión de suspensión provisional frente a los intereses involucrados. 36 Al respecto, pude verse: Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 28 de agosto de 2024. Expediente radicado nro. 11001 0324 000 2023 00289 00. C.P.: Oswaldo Giraldo López. En dicha oportunidad, se negó la suspensión provisional del acto administrativo que prohibió y canceló los registros de plaguicidas con el componente Fipronil, así como sus importaciones y se impuso medidas para el agotamiento de los inventarios existentes en el territorio nacional, pese a que no se agotó el trámite para su emisión, ello, por cuanto se evidenció la existencia de una posible catástrofe ecológica por los efectos de dicho químico.

Radicado: 25000 23 41 000 2024 00532 01 Demandante: Jaime Poveda Velandia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 2.3.2. Solución al caso concreto Teniendo en cuenta lo explicado en el acápite precedente, la Sala precisa que el primero de los requisitos que debe estar cumplido para decretar la medida cautelar de suspensión provisional es la infracción de norma superior, examen que debe abordarse en los términos previstos en el artículo 231 del CPACA, en el sentido que tal vulneración surge de la confrontación del acto demandado y la norma superior invocada, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Sin embargo, la Sala observa que el precitado requisito no fue estudiado por el tribunal de instancia, sino que el fundamento de la decisión se circunscribió a señalar que no estaba cumplido el segundo de los elementos, esto es, que el actor acreditara sumariamente los perjuicios que se alegan causados en la demanda. De este modo, la Sala abordará el examen del primer presupuesto y, de estar cumplido, analizará los restantes.

Para el efecto, se recuerda que el actor en el escrito de suspensión provisional adujo que los actos acusados se expidieron con infracción de las normas en que debían fundarse por aplicación indebida del artículo 23 de la Ley 1438 de 201137, así como “(…) de la Ley 79 de 1988 y de la Ley 1527 de 2012 (…)”. Igualmente, adujo que se configuró una vulneración del debido proceso y que no existía ninguna prueba que acreditara que actuó con dolo. 37 “(…)

ARTÍCULO

23. GASTOS DE ADMINISTRACIÓN DE LAS ENTIDADES PROMOTORAS DE SALUD. El Gobierno Nacional fijará el porcentaje de gasto de administración de las Entidades Promotoras de Salud, con base en criterios de eficiencia, estudios actuariales y financieros y criterios técnicos. Las Entidades Promotoras de Salud que no cumplan con ese porcentaje entrarán en causal de intervención. Dicho factor no podrá superar el 10% de la Unidad de Pago por Capitación. // Los recursos para la atención en salud no podrán usarse para adquirir activos fijos, ni en actividades distintas a la prestación de servicios de salud.

Tampoco lo podrá hacer el Régimen Subsidiado (…)”. Radicado: 25000 23 41 000 2024 00532 01 Demandante: Jaime Poveda Velandia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Para resolver, la Sala, en primer lugar, precisa en cuanto a la infracción de “(…) la Ley 79 de 1988 y de la Ley 1527 de 2012 (…)”, que la parte actora no cumplió con la carga de identificar las disposiciones concretas que los actos demandados presuntamente violaron, por lo que prima facie no es posible evidenciar tal infracción. Al respecto, se anota que la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que para la prosperidad de la suspensión provisional deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente solicitar simplemente la medida, omitiendo la confrontación normativa38.

Por lo tanto, no es procedente abordar el examen de la medida cautelar en relación con la Ley 79 de 1988 y la Ley 1527 de 2012, en tanto que no se señalaron los artículos que se estiman infringidos por los actos demandados. Dicho lo anterior, la Sala pasa a pronunciarse (i) frente a la infracción del artículo 23 de la Ley 1438 de 2011;

(ii) sobre la vulneración al debido proceso, y (iii) la falta de acreditación respecto a que el actor actúo con dolo. (i) Frente a la infracción del artículo 23 de la Ley 1438 de 2011 En relación con la indebida aplicación del artículo 23 de la Ley 1438 de 201139, la Sala advierte que la precitada disposición establece lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. C.P. Guillermo Vargas Ayala. Radicado nro. 11001 0324 000 2012 00317 00. 39 “Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”. Radicado: 25000 23 41 000 2024 00532 01 Demandante: Jaime Poveda Velandia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 Los recursos para la atención en salud no podrán usarse para adquirir activos fijos, ni en actividades distintas a la prestación de servicios de salud.

Tampoco lo podrá hacer el Régimen Subsidiado.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Lo previsto en este artículo se reglamentará para que el porcentaje máximo de administración entre a regir a más tardar el primero de enero de 2013. El Gobierno Nacional contará con seis (6) meses para hacer las revisiones necesarias con base en estudios técnicos sobre el porcentaje máximo señalado en el presente artículo y podría realizar las modificaciones del caso.

Hasta tanto no se defina el Régimen Subsidiado seguirá manejando el 8% […]”. A su turno, los actos cuestionados en el asunto bajo examen corresponden al auto nro. 0784 del 9 de mayo de 202340, “Por medio del cual se profiere fallo con responsabilidad fiscal frente a unos sujetos procesales en cuantía de $90.797.531.832 (…) PRF – 2019 -01147_UCC- PRF-015-2019”, expedido por el Contralor Delegado Intersectorial nro. 8 de la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción de la Contraloría General de la República, en el que se dispuso: “[…] C. PAGO REALIZADO POR CAFESALUD EPS S.A., DE LA DEUDA DE LA CORPORACIÓN IPS SALUDCOOP A LA COOPERATIVA DE AHORRO Y CRÉDITO PROGRESSA: Valorado el material probatorio, el Despacho encuentra acreditado que por medio de la Resolución 467 del 10 de marzo de 2014 se orden[ó] la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios, así como la intervención forzosa administrativa para administrar de la Corporación IPS Saludcoop (…).

Dicha intervención fue prorrogada por medio de las Resoluciones No. 1487 del 6 agosto de 2014, 301 del 9 de marzo de 2014 y 1667 del 9 de septiembre de 2015. Se encuentra igualmente demostrado que la Corporación IPS Saludcoop, en intervención, descontaba a sus trabajadores de forma mensual los valores correspondientes a los aportes sociales de los asociados a Progressa Entidad Cooperativa de Ahorro y Crédito, así como las cuotas de créditos vigentes; tales descuentos habían sido previamente autorizados por los trabajadores de la IPS, para ser destinados a Progressa Entidad Cooperativa de Ahorro y Crédito de conformidad con lo dispuesto en las leyes 79 de 1988 y 1527 de 2012.

También se probó que la Corporación IPS Saludcoop, en intervención, no gir[ó] el valor de los aportes o abonos a créditos que descontaba de la nómina de sus empleados, a Progressa Entidad Cooperativa de Ahorro y Crédito, sino que se los apropió. 40 Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 25000 23 41 000 2024 00532 00.

Radicado: 25000 23 41 000 2024 00532 01 Demandante: Jaime Poveda Velandia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 Mediante el oficio No. GR-324 del 14 de diciembre de 2014 la representante legal de Progressa Entidad Cooperativa de Ahorro y Crédito, puso en conocimiento del Ministerio de Salud y de la Protección Social la retención por parte de la Corporación IPS Saludcoop de los valores correspondientes a los descuentos de nómina autorizados por los trabajadores de la IPS con destino a la cooperativa y solicitó la intervención a efectos de normalizar la transferencia de dichos recursos.

El 21 de diciembre de 2015, los representantes legales de la Corporación IPS Saludcoop en calidad de cedente, Cafesalud EPS S.A., en calidad de cesionario y Progressa Entidad Cooperativa de Ahorro y Crédito, en calidad de acreedor, suscribieron el acuerdo de cesión de obligaciones en virtud del cual Cafesalud EPS S.A., se obligó a pagar la deuda contraída de manera injustificada y arbitraria por parte de la Corporación IPS Saludcoop con la mencionada cooperativa, con ocasión de la omisión en consignar mensualmente a favor de la cooperativa, los porcentajes del salario autorizado por los trabajadores de la IPS, quienes habían contraído créditos de libre inversión o se encontraban vinculados a la cooperativa y habían autorizado que se les descontara de sus salarios los valores respectivos (…).

(…) Por medio de la Resolución No. 25 de 2016, se ordenó el levantamiento de la medida de intervención forzosa administrativa para administrar de la Corporación IPS Saludcoop y se dispuso la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios, así como la intervención forzosa para liquidarla. El 20 de enero de 2016, el revisor fiscal de Progressa, entidad cooperativa de ahorro y crédito, certificó que fue necesario realizar un incremento de $540.869.104 correspondientes al aumento pactado en el parágrafo de la cláusula cuarta del acuerdo de cesión de obligaciones suscrito el 21 de diciembre de 2015, por lo que la obligación estimada en $9.091.435.747 aumentó a $9.646.685.370 (…).

(…) A través del oficio No. 1-2016-012664 del 1 de febrero de 2016, radicado ante la Superintendencia Nacional de Salud, la representante legal de Progressa, entidad cooperativa de ahorro y crédito puso en conocimiento del Ministerio de Salud y de la Protección Social, el incumplimiento por parte de Cafesalud EPS S.A., respecto de los compromisos adquiridos con ocasión de la cesión de obligaciones por concepto de la retención de la Corporación IPS Saludcoop de los descuentos de nómina a sus trabajadores por valor de $9.646.685.370.

Ahora, realizado el cruce de cuentas entre Cafesalud EPS S.A., y la Corporación IPS Saludcoop, el Despacho constató que existía un saldo a favor a la EPS por $21.840.078.200, sin que Cafesalud EPS S.A., tuviera obligación alguna a favor de la Corporación IPS Saludcoop, tal como se había sustentado en el acuerdo de cesión (…). Aún así, Cafesalud EPS S.A., realizó los siguientes pagos a Progressa Cooperativa de Ahorro y Crédito: Radicado: 25000 23 41 000 2024 00532 01 Demandante: Jaime Poveda Velandia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 Por medio de la Resolución No. 2667 del 31 de enero de 2017 el Agente Especial Liquidador declaró la terminación de la existencia y representación legal de la Corporación IPS Saludcoop. Es importante resaltar que, de acuerdo con los Estatutos de Financiera Progressa – Entidad Cooperativa de Ahorro y Crédito, su objeto social era contribuir con el desarrollo integral de sus asociados, elevado su nivel socioeconómico y cultural por medio de la prestación de servicios sociales propios de las cooperativas de ahorro y crédito (…).

Por lo tanto, resulta evidente, que dentro del objeto social de Progressa – Entidad Cooperativa de Ahorro y Crédito no se encontraba alguna actividad relacionada con la prestación del servicio de aseguramiento en salud o con la prestación de servicios de salud. (…) Se tiene por tanto que con los recursos públicos y parafiscales del Sistema General de Seguridad Social en Salud, Cafesalud EPS S.A., pagó una deuda ajena e injustificada a una entidad corporativa que no prestaba servicios de salud, en abierta vulneración a la prohibición constitucional de destinar los recursos de las instituciones del Sistema General de Seguridad Social para fines diferentes.

(…) (…) [E]l proceso de compensación legal especial de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud es de competencia exclusiva de la ADRES, y no comprenden de manera alguna la compensación establecida en el Código Civil, precisamente por el carácter público y parafiscal de los recursos que pertenecen al Sistema (…). Con fundamento en todo lo anterior, el Despacho encuentra plenamente acreditado el daño patrimonial al Estado consistente en la utilización de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud en una destinación diferente a la prevista en la ley 1438 de 2011, ya que la obligación adquirida por Cafesalud EPS S.A., no tenía relación alguna con la prestación de servicios de salud en cuantía de $9.646.685.370, adicionalmente se probó que este valor no fue devuelto posteriormente vía prestación del servicio.

(…)

3.10. JAIME POVEDA VELANDIA, representante legal de Corporación IPS Saludcoop, quien suscribió el acuerdo de cesión de obligaciones el 21 de diciembre de 2015, celebrado entre la Corporación IPS Saludcoop, Progressa Cooperativa de Ahorro y Crédito y Cafesalud EPS hoy en liquidación. Radicado: 25000 23 41 000 2024 00532 01 Demandante: Jaime Poveda Velandia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 (…) El Despacho encuentra acreditado que el señor Jaime Poveda Velandia, en condición de agente especial interventor y representante de la Corporación IPS Saludcoop, suscribió el acuerdo de cesión de obligaciones de 21 de diciembre de 2015, celebrado entre la Corporación IPS Saludcoop, la cual se encontraba en intervención forzosa administrativa para administrar, gestión dentro de la cual a través de los oficios NURC- 1-2015-042077 del 13 de abril de 2015, NURC-1-2015-093689 de 10 de agosto de 2015, NURC-1-2015-107252 de 7 de septiembre de 2015 y NURC-1-2015-159914 de 18 de diciembre de 2015, presentó ante la Superintendencia Delegada para Medidas Especiales los informes de su gestión. (…) En virtud de dicho acuerdo, Cafesalud EPS S.A., pagó $9.646.685.370, a pesar de que existía un saldo a favor de la EPS por $21.840.078.200, del cual tenía conocimiento el señor Poveda Velandia, quien había sido designado por la Superintendencia Nacional de Salud como Agente Especial Interventor para la Corporación IPS Saludcoop, toda vez que se encontraba en intervención forzosa administrativa para administrar y conocía la situación financiera de la IPS, lo que demuestra que conocía que Cafesalud EPS S.A., no tenía obligación alguna a favor de la Corporación IPS Saludcoop. Pero en todo caso, así existiere pendiente un cruce de cuentas entre la EPS y la IPS por la prestación de servicios de salud, -que no existía como se probó, sino que (…) había un crédito a favor de la EPS- esa situación no avalaba al señor Jaime Poveda Velandia a realizar compensaciones de valores que no tenían relación alguna con el servicio de aseguramiento en salud como se present[ó] en este caso.

(…) Además, se encuentra acreditado que el señor Jaime Poveda Velandia tenía conocimiento de que la deuda de la Corporación IPS Saludcoop a Progressa entidad Cooperativa de Ahorro y Crédito no tenía relación alguna con la prestación del servicio de salud o de aseguramiento en salud y que, por lo tanto, no podía ser sufragada con los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud que administraba Cafesalud EPS S.A. En efecto, en el informe de gestión contenido en el oficio NURC-1-201- 04277 del 13 de abril de 2015, presentado por el señor Jaime Poveda Velandia en su calidad de agente especial interventor ante la Superintendencia Delegada para Medidas Especiales, advirtió la deuda que tenía la Corporación IPS Saludcoop con Progressa entidad Cooperativa de Ahorro y Crédito, que no tenía relación alguna con la prestación del servicio de salud (…).

Y en el informe NURC-1-2015-159914515 del 21 de diciembre de 2015, que coincidió con la fecha en la cual suscribió el acuerdo de pago, el señor Poveda Velandia (…) recomendó la liquidación de dicha IPS, entre otras, Radicado: 25000 23 41 000 2024 00532 01 Demandante: Jaime Poveda Velandia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 por las siguientes irregularidades: ‘Otro aspecto sensible y muy importante es el monto que se adeuda al recurso humano, que asciende a 119.500 millones aproximadamente con corte a diciembre 31 de 2015; por concepto de nóminas y deducciones para terceros, tales como: (…) Progressa, (…) entre otros’.

(…) (…) [S]e demostró que el señor Jaime Poveda Velandia se apartó de los fines de la intervención y que tenía pleno conocimiento de que la deuda de la Corporación IPS Saludcoop a Progressa entidad Cooperativa de Ahorro y Crédito no debía pagarse con recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud administrados por Cafesalud EPS S A. A pesar de ello, suscribió el acuerdo de cesión de obligaciones del 21 de diciembre de 2015, conociendo la irregularidad en la que incurría y el daño que causaba a los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, comprometiendo tales recursos para ser desviados de su propósito y utilizados [en] un pago indebido, con recursos públicos y parafiscales, de forma consiente y voluntaria, a sabiendas de que no tenía relación alguna con la prestación del servicio de salud.

(…) En este caso, como se demostró, la conducta dolosa del señor Jaime Poveda Velandia resultó determinante en la producción del daño, toda vez que cedió una deuda que no tenía relación alguna con la prestación del servicio de salud, para ser pagada con recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y que administraba Cafesalud EPS S.A., resultando evidente el nexo de causalidad entre la conducta y el daño. Para el Despacho no es de recibo el argumento expuesto por el señor Poveda Velandia, según el cual afirmó actuar en virtud de un mandato legal y en representación de los intereses de los empleados de la Corporación IPS Saludcoop, toda vez que en su calidad de agente especial interventor de la Corporación IPS Saludcoop, debía formular y presentar ante la Superintendencia Nacional de Salud el respectivo plan de mejoramiento encaminado a superar las causas que dieron lugar a la medida y, en esa medida representaba la entidad intervenida, (…) y ante las irregularidades advertidas debió ponerlas en conocimiento de las respectivas autoridades y no acordar su pago con recursos públicos (…).

(…) (…) [S]i se tiene en cuenta que las EPS a cuyos afiliados la Corporación IPS Saludcoop prestaba los servicios de salud, pagaban por dicho servicio con recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en tal sentido si la Corporación IPS Saludcoop adquirió una obligación que no se relacionaba con la prestación de servicios de salud debía acudir a su propio patrimonio para solventarla, pero en su lugar acudió a la figura de cesión de obligaciones para que Cafesalud EPS S.A., pagara dicha deuda con recursos que legalmente tenían destinación especifica.

(…) Radicado: 25000 23 41 000 2024 00532 01 Demandante: Jaime Poveda Velandia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 Con fundamento en todo lo anterior, se proferirá fallo con responsabilidad fiscal y solidaria al señor JAIME POVEDA VELANDIA, a título de dolo y en cuantía indexada de $14.072.221.092, toda vez que en su calidad de agente especial interventor y representante de la Corporación IPS Saludcoop, suscribió el acuerdo de cesión de obligaciones del 21 de diciembre de 2015 mediante el cual Cafesalud EPS S.A., pagó la obligación adquirida por la Corporación IPS Saludcoop con Progressa-Cooperativa de Ahorro y Crédito con recursos parafiscales del Sistema General de Seguridad Social en Salud administrados por Cafesalud EPS S.A., sin relación alguna con la prestación del servicio de aseguramiento en salud.

(…) V.

RESUELVE

(…)

TERCERO: DECLARAR FISCAL Y SOLIDARIAMENTE RESPONSABLES a las personas que se relacionarán a continuación, a TÍTULO DE DOLO, por el daño patrimonial al Estado, consistente en el menoscabo de los recursos públicos que componen el Sistema General de Seguridad Social en Salud en una destinación diferente a la prevista en la ley, sin relación alguna con la prestación del servicio de aseguramiento en salud, por el pago de la deuda de la Corporación IPS Saludcoop a la Cooperativa de Ahorro y Crédito PROGRESSA, cuantificado en $14.072.221.092: (…)

2. JAIME POVEDA VELANDIA (…), como representante legal de Corporación IPS Saludcoop […]” (resaltado propio de la cita). Así mismo, se solicitó la suspensión del auto nro. ORD-801119-149-2023 de 26 de octubre de 202341, “Por el cual se revisa en grado de consulta y resuelven los recursos de apelación contra el Fallo Con y Sin Responsabilidad Proferido dentro del Proceso de Responsabilidad Fiscal No. PRF-2019-01147-UCC-PRF-015-2019”, expedido por la sala plena de la Sala Fiscal y Sancionatoria de la Contraloría General de la República, que confirmó la declaratoria de responsabilidad fiscal a título de dolo del demandante, y ajustó con base en el IPC el valor a resarcir, en la suma de $14.241.993.608,82.

Teniendo en cuenta la confrontación del contenido de los actos demandados y la norma superior que se afirma infringida, esto es, el artículo 23 de la Ley 1438 de 2011, la Sala no advierte prima facie tal 41 Ibidem. Radicado: 25000 23 41 000 2024 00532 01 Demandante: Jaime Poveda Velandia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 vulneración, puesto que la precitada disposición ab initio no desvirtúa los fundamentos para que el actor haya sido declarado responsable fiscalmente.

Se recuerda que la parte actora alegó que no se presentó una ilegal destinación de recursos de la salud con ocasión del acuerdo de cesión de obligaciones que se suscribió para que la hoy liquidada EPS Cafesalud pagara directamente unos valores a la Cooperativa Progressa, a fin de saldar el pasivo que por concepto de descuentos por libranza la igualmente hoy liquidada Corporación IPS Saludcoop tenía con dicha cooperativa; lo anotado, porque dichos valores pagados por la EPS se los adeudaba la misma a la IPS por servicios de salud suministrados, por lo que “(…) se [usaron] para cubrir exclusivamente los servicios de salud prestados a la población afiliada a Cafesalud EPS S.A, convertidos en salarios, honorarios, prestaciones sociales y demás egresos de una IPS (…)”.

Sin embargo, de los argumentos expuestos por el recurrente la Sala no advierte prima facie la infracción de la disposición invocada, ni tampoco se desvirtúan las razones por las cuales el señor Poveda Velandia fue declarado responsable fiscalmente, puesto que, de la lectura preliminar de los actos demandados, se observa que, entre otros, como fundamento de la decisión censurada, la autoridad fiscal demandada advirtió: (i) “(…) [R]ealizado el cruce de cuentas entre Cafesalud EPS S.A., y la Corporación IPS Saludcoop, el Despacho constató que existía un saldo a favor a la EPS por $21.840.078.200, sin que Cafesalud EPS S.A., tuviera obligación alguna a favor de la Corporación IPS Saludcoop (…)”; así, “(…) Cafesalud EPS S.A., pagó $9.646.685.370, a pesar de que existía un saldo a favor de la EPS por $21.840.078.200, del cual tenía conocimiento el señor Poveda Velandia, quien había sido designado por la Superintendencia Nacional de Salud como Agente Especial Interventor para la Corporación IPS Saludcoop (…)”.

Radicado: 25000 23 41 000 2024 00532 01 Demandante: Jaime Poveda Velandia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 (ii) Los valores a descontar por la Corporación IPS Saludcoop, por concepto de libranzas de sus trabajadores, y que debían posteriormente consignarse a la Cooperativa Progressa, “(…) se los apropió (…)” injustificadamente la IPS, generando un pasivo que, entre otros, el mismo demandante refirió como fundamento para recomendar el proceso de liquidación de la institución médica, como agente interventor.

(iii) “(…) [E]l proceso de compensación legal especial de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud es de competencia exclusiva de la ADRES, y no comprenden de manera alguna la compensación establecida en el Código Civil, precisamente por el carácter público y parafiscal de los recursos que pertenecen al Sistema (…)”. Por consiguiente, no se advierte prima facie que los actos acusados vulneren lo previsto en el artículo 23 de la Ley 1438 de 2011, por lo que, en este punto, el primer requisito para que proceda la medida cautelar de suspensión provisional no está cumplido.

(ii) Frente a la vulneración del debido proceso De otro lado, la Sala observa que el actor en el escrito de suspensión provisional alegó que la Controlaría tergiversó “a su acomodo y a su criterio viciado de radicalismos” el alcance del acuerdo de cesión de obligaciones del 21 de diciembre de 2015 que efectuó la hoy liquidada Corporación IPS Saludcoop (de la que el demandante fue agente especial interventor), a la igualmente hoy liquidada EPS Cafesalud, “que solo implicaron violar el debido proceso pues aplicó de manera ilegal las formas propias del juicio de responsabilidad fiscal de cara a la normativa del SGSSS, a las normas civiles y al sentido común, incluso”.

Sin embargo, si bien el actor afirmó que se vulneró el debido proceso, no expuso qué actuaciones concretas conllevaron a la infracción de “las formas propias del juicio de responsabilidad fiscal” y, en todo caso, si se refiere a que aquello ocurrió porque la Contraloría “tergiversó” “a su Radicado: 25000 23 41 000 2024 00532 01 Demandante: Jaime Poveda Velandia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 acomodo y a su criterio viciado de radicalismos” el alcance del acuerdo de cesión de obligaciones del 21 de diciembre de 2015, tal circunstancia no implica una vulneración del debido proceso.

Ello, por cuanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha explicado que las garantías mínimas que componen el derecho al debido proceso administrativo son: “(…) (i) ser oído durante toda la actuación, (ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso (…)” 42; pero, en este caso, el actor no identificó cuál de las garantías fue afectada en el trámite del proceso de responsabilidad fiscal.

En consecuencia, frente a este aspecto, tampoco se advierte prima facie la infracción de la norma superior invocada, por lo que el primero de los requisitos para el decreto de la medida de suspensión no está cumplido. (iii) Frente a la falta de acreditación de que el actor actúo con “dolo” En este punto, el actor señaló que la Contraloría verificó el dolo porque “(…) en el informe de gestión contenido en el oficio NURC-1-201-04277 del 13 de abril de 2015514 (sic), presentado por el señor Jaime Poveda Velandia en su calidad de agente especial interventor ante la Superintendencia Delegada para Medidas Especiales, advirtió la deuda 42 Corte Constitucional.

Sentencia T 010 del 20 de enero de 2017. M.P.: Alberto Rojas Ríos. Radicado: 25000 23 41 000 2024 00532 01 Demandante: Jaime Poveda Velandia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 que tenía la Corporación IPS Saludcoop con Progressa entidad Cooperativa de Ahorro y Crédito, que no tenía relación alguna con la prestación del servicio de salud (…)”; no obstante, alegó que “la Contraloría malinterpretó el informe de gestión de abril de 2015, pues en él nunca se señaló lo que dijo el fallo de primera instancia. Lo que se indicó realmente en ese informe es que la Corporación IPS Saludcoop en Intervención todos los meses estuvo en mora al cubrir los salarios y honorarios y la seguridad social de los trabajadores”.

A lo anterior, agregó que no hay ninguna prueba que demuestre que el demandante actuó, según los actos acusados, “(…) a sabiendas de la irregularidad en la que se incurría (…)”. En ese escenario, lo que observa la Sala es que el argumento propuesto por el actor corresponde al fondo del asunto; ello, por cuanto, como se ha explicado, la medida cautelar, conforme con el artículo 231 del CPACA, procede por violación de norma superior y, en ese escenario, la inconformidad propuesta por el demandante no supone la confrontación de los actos demandados con una disposición infringida, sino que implica determinar si de las pruebas que reposan en el expediente de responsabilidad fiscal se desprende que el señor Poveda Velandia actuó con dolo o no, verificación que es propia del examen de fondo del asunto.

Por las razones aquí anotadas, la Sala estima que debe confirmarse la decisión de primera instancia que negó la solicitud de medida cautelar, porque no se cumple el primero de los requisitos señalados en el acápite precedente y que está contenido en el inciso 1 del artículo 231 del CPACA, esto es, que se advierta la infracción de las “(…) disposiciones invocadas en la demanda o en a solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud (…)”; siendo así improcedente continuar con el examen de los demás requisitos.

Radicado: 25000 23 41 000 2024 00532 01 Demandante: Jaime Poveda Velandia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34 Por último, se recuerda que el artículo 229 del CPACA establece que la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido el 18 de octubre de 2024 por el magistrado Fabio Iván Afanador García de la Subsección C, Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó la medida cautelar de suspensión provisional de los actos acusados, pero por las razones explicadas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta decisión, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.