CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2022-05134-01 Demandante: GONZALO SIERRA MEJÍA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DEFECTO SUSTANTIVO Y DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – falta de relevancia constitucional e instancia adicional / ACCIÓN DE GRUPO – nulidad de acto administrativo cuando afecta a más de 20 personas individualmente determinadas – Gravamen por ejecución de obras de interés público.

La Sala decide la impugnación presentada por el demandante contra la sentencia proferida el 5 de diciembre de 2022, por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, que negó las pretensiones de la tutela. I.

ANTECEDENTES 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 26 de septiembre de 20221, a través de apoderada, el señor Gonzalo Sierra Mejía y otros ejercieron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, con el fin de que se amparara su derecho fundamental al debido proceso, supuestamente vulnerado con la providencia del 19 de septiembre de 2022, dictada en el marco de la acción de grupo con radicado 05001-33-33-006- 2019-00197-01.

Formularon las siguientes pretensiones: Solicitamos que se reconozca que el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en una vía de hecho: por defecto sustancial o material por violación de los principios de legalidad, reserva de ley y certeza; y por desconocimiento de precedente de las altas cortes, en relación con las sentencias dadas dentro del proceso con radicado interno 21895. 1 Se advierte que, el 10 de febrero de 2023, el proceso ingresó al despacho de la magistrada ponente para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-05134-01 Demandante: Gonzalo Sierra Mejía Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia Como consecuencia de lo anterior, solicitamos que se ordene al Tribunal proferir una nueva sentencia en la que se reconozca que la contribución que pretende cobrar la Gobernación de Antioquia es inconstitucional, debiéndose proceder con la anulación de la Resolución distribuidora de la contribución correspondiente al proyecto “Puente Iglesias – Líbano, Camino de la Virgen (Támesis)”, y al restablecimiento del derecho solicitado en la demanda. 1.2.

Hechos De la solicitud de tutela y del expediente digital se extraen los siguientes hechos: En ejercicio de la acción de grupo, el señor Gonzalo Sierra Mejía y otros demandaron al departamento de Antioquia, para que se declarara la nulidad de la Resolución 060237812 del 14 de agosto de 2018, expedida por la Secretaría de Infraestructura del departamento de Antioquia, mediante la cual se ordenó el cobro de la contribución de valorización por «el mejoramiento y pavimentación del proyecto “Puente Iglesias – Líbano, Camino de la Virgen (Támesis)”».

Mediante providencia del 6 de julio de 2022, el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Medellín negó las pretensiones de la demanda, decisión que fue confirmada por la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia del 19 de septiembre de 2022. 1.3. Argumentos de la tutela Para la parte actora, en la providencia del 19 de septiembre de 2022, se incurrió en defecto sustantivo, pues, contrario a lo dispuesto en el artículo 338 de la Constitución Política, el Tribunal accionado consideró que la determinación del sistema y el método para calcular el costo, el beneficio y la forma de hacer el reparto de la contribución por valorización correspondiente al proyecto Puente Iglesias – Líbano (Támesis), podía ser una facultad delegada en el Gobernador, cuando la norma constitucional establece expresamente que esto debe ser establecido en las leyes, ordenanzas o acuerdos que, para el caso concreto, corresponden a las ordenanzas 57 y 62 de la Asamblea de Antioquia.

De igual forma, alegó el desconocimiento del precedente contenido en la sentencia del 5 de julio de 2018, radicado interno 21895, dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que, en un caso similar, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, por considerar que son «los concejos, las asambleas o el Congreso, según el caso que corresponda, los que deben Radicación: 11001-03-15-000-2022-05134-01 Demandante: Gonzalo Sierra Mejía Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia determinar el sistema y el método» para calcular el costo, el beneficio y la forma de hacer el reparto de la contribución. Precisa la Sala que la parte actora también manifestó que, en sede de tutela, le corresponde al Consejo de Estado «determinar si la contribución de valorización cobrada a través de los actos administrativos demandados cumple con el principio constitucional de reserva de ley», por lo que procedió a presentar argumentos contra el acto administrativo cuya nulidad solicitó en el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo. 2.

Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 24 de octubre de 2022, el despacho sustanciador de la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado admitió la solicitud de amparo, pero solo respecto del señor Gonzalo Sierra Mejía, teniendo en cuenta que, a la acción de la referencia, solo se aportó el poder especial suscrito por este, por lo que se rechazó la tutela frente a los demás demandantes.

En la misma decisión se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Antioquia, como autoridad judicial demandada, y, en calidad de terceros con interés, a la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. - Seguros Confianza S.A. y a los demás demandantes e intervinientes en la acción de grupo con radicado 05001-33-33- 006-2019-00197-00/01. Asimismo, se ordenó vincular a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2.

El Tribunal Administrativo de Antioquia, por conducto de uno de sus magistrados, reiteró los argumentos expuestos en la decisión atacada y solicitó que se negaran las pretensiones de la tutela, para lo cual señaló que la decisión judicial impugnada no desconoció ni realizó una indebida interpretación de la normativa aplicable al caso.

Que, por tanto, no se evidenciaba la configuración de un yerro que llevara a conceder el amparo solicitado por el accionante. 2.3. La Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. Confianza, por medio de su representante legal, solicitó que se negara la tutela, por no haberse configurado ningún defecto que vulnerara los derechos fundamentales del accionante. 2.4.

El departamento de Antioquia, por su parte, solicitó que se rechazara por improcedente la tutela por no cumplir con el requisito de la relevancia Radicación: 11001-03-15-000-2022-05134-01 Demandante: Gonzalo Sierra Mejía Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia constitucional, dado que se propusieron los mismos argumentos que fueron objeto de debate en el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, los cuales, en todo caso, no lograron demostrar los demandantes. 2.5.

Los demás vinculados a la tutela guardaron silencio. 3. Fallo Impugnado La Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, mediante providencia del 5 de diciembre de 2022, negó las pretensiones de la tutela, por considerar que el tribunal accionado había realizado un minucioso estudio sobre las etapas que se debían cumplir para percibir una la contribución, como son «i) la prefactibilidad, ii) la decretación (sic), iii) el estudio de factibilidad, iv) la convocatoria a la comunidad para elegir junta de representantes, v) la promoción del proyecto, vi) la declaración de inmuebles, vi) el inicio de obras, vii) la distribución de la contribución, viii) la ejecución, ix) el recaudo, x) el balance final y xi) la liquidación del proyecto».

Todas estas etapas, según concluyó, se agotaron debidamente por parte del departamento de Antioquia, lo cual fue estudiado por el tribunal demandado a la luz de las normas y la jurisprudencia aplicables al caso concreto, sin que se evidenciara arbitrariedad alguna o vulneración de los derechos de la parte actora. 4. Impugnación El señor Gonzalo Sierra Mejía impugnó la anterior decisión, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en la tutela y manifestó que la providencia atacada había avalado la actuación de la administración, que profirió ilegalmente la Resolución 060237812 del 14 de agosto de 2018, vulnerando así el derecho al debido proceso y los principios de imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y eficacia. Asimismo, formuló ataques contra el acto administrativo en mención, para justificar que el debate jurídico giraba en torno al contenido, alcance y aplicación de uno de los postulados constitucionales sobre los cuales se fundamentaba el sistema tributario, por lo que, a su juicio, al avalar las irregularidades presentadas en la acción de grupo, el tribunal accionado incurrió en defecto sustantivo, por indebida aplicación de lo dispuesto en el artículo 338 de la Constitución Política.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-05134-01 Demandante: Gonzalo Sierra Mejía Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo del 5 de diciembre de 2022, proferido por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado.

Para el efecto, lo primero que la Sala deberá determinar es si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial, en especial el de relevancia constitucional, cuyo incumplimiento fue alegado por el departamento de Antioquia. Si se cumplen, se establecerá si el Tribunal Administrativo de Antioquia, al proferir la sentencia del 19 de septiembre de 2022, incurrió en los defectos alegados por la parte actora. 3.

Análisis de la Sala De entrada, la Sala anticipa que la presente tutela deviene improcedente porque se está ejerciendo para convertir este valioso mecanismo de protección de los derechos fundamentales en una instancia adicional del proceso ordinario. Concretamente, la parte actora considera que, en contravía de lo dispuesto en el artículo 338 de la Constitución Política, el Tribunal accionado concluyó que la determinación del sistema y el método para calcular el costo, el beneficio y la forma de hacer el reparto de la contribución por valorización correspondiente al proyecto Puente Iglesias – Líbano (Támesis), podía ser una facultad delegada en el Gobernador, cuando, en su criterio, la norma constitucional establece expresamente que ello debe estar previsto en las leyes, ordenanzas o acuerdos que, para el caso concreto, corresponden a las ordenanzas 57 y 62 de la Asamblea de Antioquia.

Sería del caso analizar si se configuró o no el defecto sustantivo alegado por la parte actora, sin embargo, la Sala advierte que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional, pues se pretende convertir la acción de tutela en una instancia adicional del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-05134-01 Demandante: Gonzalo Sierra Mejía Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia Así, de la simple comparación entre las razones esgrimidas en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 6 de julio de 2022, dictada por el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Medellín, y los propuestos en la solicitud de tutela, se evidencia que el defecto sustantivo en que supuestamente incurrió la parte demandada fue invocado para continuar con el debate jurídico que ya fue decidido dentro del medio de control ordinario.

En efecto, en el recurso de apelación presentado contra la sentencia de primera instancia dictada en el proceso ordinario, la parte actora alegó que la Asamblea Departamental no fijó el sistema ni el método de la contribución de valorización, tal como lo establece el artículo 338 de la Constitución Política. Así lo expuso: [P]ara el caso concreto tenemos que la Gobernación de Antioquia derramó la Contribución Especial de Valorización a través de la Resolución objeto de esta acción, amparado en la autorización que le hace la Asamblea Departamental en el artículo sexto de la Ordenanza 62 del 02 de enero de 2017 […].

En ningún otro de los artículos de la mencionada Ordenanza 62 del 2017 se hizo mención al “sistema” o “método” que debía seguir la Gobernación de Antioquia en la determinación de la Contribución Especial que se decretó para la ejecución de las vías numeradas. No puede entenderse la referencia realizada al Estatuto de la Contribución de Valorización del Departamento de Antioquia (antes Ordenanza 04 de 2007, derogada por la Ordenanza 57 de 2016) como una determinación clara del “sistema” y “método” que deberá seguir la Gobernación en la determinación de la contribución derramada, pues en el mencionado Estatuto están descritas de forma general todos los métodos para asignar contribuciones.

En este caso se dejó en plena libertad a la Gobernación para que esta escoja el “método” según su arbitrio, violando el principio de legalidad y de certeza del tributo, abiertamente en contra de lo dispuesto en el artículo 338 de la Carta Política […]. En ninguna parte se hace pronunciamiento sobre ninguno de los métodos previstos en el artículo 30 del Estatuto de la Contribución de Valorización (es decir, ni en la Ordenanza se determina cuál es el método que debe seguir la Gobernación, ni la Gobernación dice cuál método de los permitidos utilizó) configurándose una clara violación a los principios de legalidad, de certeza jurídica, y del debido proceso, específicamente del derecho de defensa: En cuanto al sistema, nada se dice en la Ordenanza de cuál será aquel que se debe seguir para llevar a cabo en la determinación de la Contribución, esto pues (i) no se dispusieron cuáles serían los elementos generales para calcular la contribución, (ii) no se regularon las formas de medición económica, de valoración y ponderación de los diferentes factores que componen la contribución, (iii) no se fijaron reglas generales para delimitar las zonas de influencia (iv) ni se fijaron criterios generales para calcular el monto distribuible y los costos a incluir, lo cual indiscutiblemente es competencia de la Asamblea en los términos del artículo 338 de la Constitución. Radicación: 11001-03-15-000-2022-05134-01 Demandante: Gonzalo Sierra Mejía Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia La Asamblea no determinó cuál sería el “método” o “sistema” que debía seguir la Gobernación en una clara violación del principio de legalidad y representación […].

Con claridad sobre la coincidencia entre los argumentos que expuso la parte demandante en el recurso de apelación interpuesto en el proceso ordinario y los de la solicitud de amparo, conviene señalar que estos fueron estudiados y resueltos por la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia así: Como se precisó en el capítulo dedicado a la delimitación de los fundamentos jurídicos de la regulación y determinación de la Contribución por valorización, concretamente, en lo que respecta a los métodos para determinar el beneficio y la contribución por valorización, se indicó que, la Ordenanza 57 del 27 de diciembre de 2016, en el artículo 30 determinó los métodos para calcular la contribución, describiéndolos así: “ARTÍCULO 30: MÉTODOS PARA ASIGNAR CONTRIBUCIONES.

De acuerdo con las características propias de cada obra y la manera de incidir sus efectos valorizadores sobre las propiedades beneficiadas, se podrán utilizar entre otros los siguientes métodos: 1. Método de los factores de beneficio: Según el cual los beneficios se mensuran mediante el empleo de un coeficiente sin unidades de medida, logrado con base en todos los factores que puedan influir en el mayor valor de los bienes inmuebles.

Topografía del terreno, calidad del suelo, frente, área, forma, distancia, precio de la tierra, utilización de la misma, cambios de usos del suelo, densidad y vocación de ocupación, según normas de Planeación, condiciones de accesibilidad vehicular, servicios y otros aspectos que se consideren importantes. 2. Método de las zonas: Utilizado este método, la distribución se efectúa en zonas paralelas al eje de la obra de interés público, determinadas por líneas isobenéficas; las zonas absorben un porcentaje decreciente del gravamen a medida que se alejan del eje de la obra. 3.

Método simple de áreas: cuando el beneficio que produce la obra de interés público sea uniforme en toda la zona, la distribución de las contribuciones se efectuará en proporción a las áreas de los predios beneficiados. 4. Método de los frentes: Cuando los frentes de los bienes inmuebles a una vía determinen el grado de absorción de una obra de interés público, se distribuirán las contribuciones en proporción a ellos, es decir, que a mayor frente, mayor gravamen, sin descartar las características físicas del bien inmueble. 5.

Método de los avalúos: Empleando este método la distribución de las contribuciones se efectúa en forma proporcional a las diferencias de los avalúos de los predios, antes y después de la ejecución de la obra de interés público. 6. Método de los factores únicos de comparación: Consiste en la distribución de la contribución con base en factores únicos por categorías de uso y por zonas, sector o franja, que se determina a partir del análisis de bienes inmuebles semejantes y comparables, donde se Radicación: 11001-03-15-000-2022-05134-01 Demandante: Gonzalo Sierra Mejía Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia generó un beneficio por la ejecución de las obras, plan o conjunto de obras similares.

PARÁGRAFO: Cuando las circunstancias lo exijan, los anteriores métodos podrán combinarse para obtener mayor exactitud en la medida del beneficio.” Mientras que, los artículos 1° y 6° de la Ordenanza 62 del 02 de enero de 201723 “Por medio de la cual se decreta el cobro y ejecución de unas obras por el sistema de la contribución de valorización”, estableció lo siguiente: “ARTÍCULO 1.

Decretar por el sistema de la contribución de valorización el mejoramiento y pavimentación de los siguientes proyectos, los cuales serán ejecutados por la Secretaría de Infraestructura Física de la Gobernación de Antioquia: (…) 3. Puente Iglesias – Líbano, Camino de la Virgen (Támesis)…”

ARTÍCULO SEXTO: Autorizar al Señor Gobernador del Departamento de Antioquia, para que antes, durante la ejecución de las obras determinadas en el Artículo Primero, o con posterioridad a ella, asigne las contribuciones de valorización a los propietarios de los predios ubicados en la zona de influencia causadas con la ejecución de las obras a las cuales se refiere la presente Ordenanza, como contraprestación al beneficio económico recibido por los predios.

El método para calcular tales beneficios económicos y la forma de hacer su reparto, serán los previstos en la Ordenanza 04 del 14 de marzo de 200724, Estatuto de la Contribución por Valorización en el Departamento de Antioquia o las que la modifiquen, adicionen o sustituya” Por otra parte, afirmó el recurrente que la Resolución No. 060237812 del 14 de agosto de 2018, no indicó el “sistema”, esto es, la forma como se determinaron los elementos generales para calcular la contribución, ni se menciona cuáles fueron las formas de medición económica, valoración o ponderación de los diferentes factores que componen la contribución, ni se hace mención de las reglas que se siguieron para delimitar las zonas de influencia ni se hace mención a los criterios que se usaron para calcular el monto distribuible o los costos a incluir, y tampoco indicó el método usado para la determinación de la contribución. Con relación a este punto acotado por el recurrente, conviene reseñar, que en la Resolución No. 060237812 del 14 de agosto de 2018, expedida por la Secretaría de Infraestructura del Departamento de Antioquia, lo que hace es aprobar la zona de influencia beneficiada por el Mejoramiento y Pavimentación del Proyecto Puente Iglesias – Líbano, Camino de la Virgen (Támesis) y distribuye y asigna la contribución de valorización, pero este acto administrativo se efectúa con base en la Ordenanza 57 del 27 de diciembre de 2016 “Estatuto de la Contribución por Valorización en el Departamento de Antioquia” y la Ordenanza 62 del 02 de enero de 2017 “Por medio de la cual se decreta el cobro y ejecución de unas obras por el sistema de la contribución de valorización”.

Del estudio de factibilidad realizado por la sociedad CONVALOR S.A.S., se desprende que el método aplicado y considerado como más beneficioso para los predios dentro de la zona de citación, fue el método de factores de beneficio, todo ello enmarcado en el Artículo 30 de la Ordenanza 57 del 27 de diciembre de 2016, y para el cual se atendieron todas las observaciones realizadas por los Representantes de los propietarios de la vía “Puente Iglesias-Líbano, Camino de la Virgen”.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-05134-01 Demandante: Gonzalo Sierra Mejía Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia Los resultados presentados en ese Estudio correspondieron a la información predial suministrada por la Dirección de Valorización de la Secretaría de Infraestructura a CONVALOR S.A.S. (sociedad que efectuó los estudios de factibilidad del proyecto, con el fin de determinar la viabilidad de los mismos, en relación a la distribución de contribuciones de valorización) y a los requerimientos de esta dependencia con el fin de que los resultados de la distribución fueran más acordes con el costo de la obra y por tal motivo se escoge como plazo para el pago de la valorización la cifra de 8 años y un Coeficiente de pago de valorización del 26%; y en dicho estudio se encuentra la metodología aplicada, la delimitación de la zona con su localización y delimitación de la zona de citación con su justificación, los tramos de las vías a intervenir, los cuales se encuentran dentro de la zona de influencia donde los demandantes tienen sus predios […].

Aunado a lo anterior, en el estudio de factibilidad, se indicó el método utilizado para la obtención de las contribuciones de valorización expresando dicho estudio que correspondió al “Método de factores de beneficios”, el cual a continuación se transcribe: “9.2.1 METODO DE LOS FACTORES DE BENEFICIO El Artículo 30 de la Ordenanza 57 de 2016 de la Asamblea Departamental establece, entre otros, como forma de asignar las contribuciones el Método de actores de beneficio, el cual se adopta debido a que es el método donde se pueden aplicar factores que están en concordancia con las características de la zona: De acuerdo con las características de la región se escogen factores perfectamente mensurables que son introducidos al Sistema de Información Geográfico que actualmente se diseña y que luego son transferidos a la base de datos donde a través del programa Valor.exe, diseñado por Convalor S.A.S., se realizan los cálculos para la determinación del Monto Distribuible.

El modelo bajo el cual se calculan las contribuciones de valorización se basa en variables que son medidas en el Sistema de Información Geográfico y luego como variables independientes permiten el cálculo de los factores relacionados en la aplicación Valor.exe. Estas variables son las siguientes: -La topografía -El Uso del suelo -La distancia del centroide del predio al eje del proyecto -Tipo de acceso al proyecto”.

De ahí que, no cabe la menor duda que la Asamblea Departamental de Antioquia mediante las Ordenanza citadas, sí definió los métodos y el sistema para asignar la contribución de valorización, y fue con base en dichas Ordenanzas que la Secretaría de Infraestructura del Departamento de Antioquia, expide la Resolución No. 060237812 del 14 de agosto de 2018 demandada.

Ahora bien, para distribuir las contribuciones de valorización por los proyectos descritos en el artículo 1° de la Ordenanza 62 del 02 de enero de 2017, el Departamento de Antioquia, cumplió a cabalidad con todo lo plasmado en la Ordenanza 57 del 27 de diciembre de 2016, ya que la Asamblea Departamental de Antioquia, en el artículo 6° de la Ordenanza 62 del 02 de enero de 2017 remite expresamente para que se cumpla lo ordenado por ese misma corporación en el Estatuto de la Contribución de Valorización en el Departamento de Antioquia.

De la misma manera, la Ordenanza 57 de 2016, no exige que la resolución distribuidora contenga los detalles de la aplicación del método, el sistema, ni el estudio sobre ellos, basta la remisión a los artículos 37 y 38 de esta Radicación: 11001-03-15-000-2022-05134-01 Demandante: Gonzalo Sierra Mejía Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia ordenanza en los que se establece no sólo qué es la resolución distribuidora, sino también enlista los elementos que debe contener la misma, esto es el “contenido de la resolución distribuidora”, dichos artículos indican: “Artículo 37: Resolución Distribuidora.

Es el acto administrativo mediante el cual el Gobernador de Antioquia a través de la Secretaría de Infraestructura Física, asigna la contribución que cada propietario ha de pagar, de acuerdo con el beneficio obtenido en sus bienes inmuebles por la ejecución de una obra o conjunto de obras de interés público. El Gobernador del Departamento de Antioquia, a través de las Secretaría de Infraestructura Física, no podrá redistribuir las contribuciones para cubrir costos que tengan por causa directa y única el hecho de que la obra o conjunto de obras de intereses público no haya sido concluida dentro del plazo establecido para si ejecución. Artículo 38: Contenido de la Resolución Distribuidora.

El Acto Administrativo estará integrado por la Resolución propiamente dicha y unos cuadros anexos que contendrán los siguientes datos: Nombre del contribuyente e identificación, municipio al cual pertenece el predio, área del predio, número de orden del predio en el plano de repartos, porcentaje de participación en el predio, valor de la contribución, plazo para pagarla, fecha y forma de pago, folio de matrícula inmobiliaria, y tipo de contribuyente especificando si es o no sujeto del tratamiento especial establecido en el Artículo 37 del presente Estatuto” Ahora, cosa diferente, es que la parte actora no esté de acuerdo con el método para asignar la contribución que se escogió para la asignación de la valorización por el mejoramiento y pavimentación del proyecto Puente Iglesias – Líbano, Camino de la Virgen (Támesis), el cual correspondió al “Método de los factores de beneficio”, sin embargo, omite el recurrente tener presente que fue la propia Asamblea Departamental de Antioquia mediante el artículo 6° de la Ordenanza 62 del 02 de enero de 2017 la que determinó que fuera ese el método, con base en la Ordenanza 04 del 14 de marzo de 2007; de tal manera que no le asiste la razón a la parte accionante frente a este punto.

Visto lo anterior, es claro que la presente solicitud de amparo deviene en improcedente, justamente porque busca revivir la discusión de la acción de grupo, la cual fue analizada y decidida razonablemente en la providencia cuestionada, siendo esta en la que se concluyó que las Ordenanzas 57 de 2016 y 62 de 2017 fijaron los métodos y el sistema para asignar la contribución por valorización. De igual forma, se observa que el tribunal accionado explicó cómo el método aplicado y considerado como más beneficioso para los predios dentro de la zona afectada (método de factores de beneficio), se determinó con base en el estudio de factibilidad realizado por la sociedad Convalor S.A.S., en el que se atendieron todas las observaciones realizadas por los propietarios de los predios ubicados en la vía «Puente Iglesias-Líbano, Camino de la Virgen».

Radicación: 11001-03-15-000-2022-05134-01 Demandante: Gonzalo Sierra Mejía Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia De esta forma, aseguró que no se evidenciaba arbitrariedad alguna por parte de la administración departamental, la que, mediante la Resolución No. 060237812 del 14 de agosto de 2018 (acto administrativo atacado en la acción de grupo), solo aprobó la zona de influencia beneficiada por el mejoramiento y pavimentación del proyecto en la vía mencionada; y distribuyó y asignó la contribución de valorización, bajo el marco establecido en las Ordenanzas 57 del 27 de diciembre de 2016 y 62 del 2 de enero de 2017.

Al igual que ocurre con el defecto sustantivo, la Sala considera que, respecto del cargo por desconocimiento del precedente, la tutela tampoco cumple el requisito de relevancia constitucional, dado que la sentencia del 5 de julio de 2018, dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado (radicado interno 21895), fue precisamente la que se invocó en la decisión atacada para negar las pretensiones de la acción de grupo, referentes a la determinación del sistema y el método para calcular el costo, el beneficio y la forma de hacer el reparto de la contribución por valorización. Sobre el particular, el Tribunal Administrativo de Antioquia expresó lo siguiente: Por su parte, el Consejo de Estado, respecto al sistema y el método para definir los costos o beneficios y la forma de hacer su reparto de la contribución de valorización, en la sentencia del cinco (5) de julio de dos mil dieciocho (2018), dentro del expediente con radicado No. 21895, explicó lo siguiente: 3.4.- En relación con la facultad que tienen los órganos de representación popular de autorizar a la administración la fijación de las tarifas, la jurisprudencia constitucional ha precisado, con fundamento en el artículo 338 de la Constitución, que el ejercicio de esa atribución no es absoluta pues aquellos deben fijar el sistema y el método que estas deben tener en cuenta para definir los costos y beneficios, según el caso.

En el mismo sentido, el Consejo de Estado ha señalado que las ordenanzas y los acuerdos pueden delegar en las autoridades administrativas la fijación de las tarifas de las tasas y contribuciones, pero deben fijar directamente el sistema y el método para definir los costos o beneficios y la forma de hacer su reparto, como elementos cuantificadores necesarios para fijar las tarifas de estos tributos.

Dicha facultad se debe entender con sujeción a la norma constitucional, ya que la autoridad administrativa no se puede arrogar facultades propias de las corporaciones públicas de elección popular. La razón de que sean las leyes, ordenanzas o acuerdos las que fijen directamente el sistema y el método para definir los costos de los servicios prestados, la participación en los beneficios proporcionados y la forma de hacer el reparto de la tasa o contribución, según el caso, se informa en la necesidad de que existan directrices técnicas y Radicación: 11001-03-15-000-2022-05134-01 Demandante: Gonzalo Sierra Mejía Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia limitaciones que garanticen a los contribuyentes certidumbre acerca de la forma en que es calculada y cobrada la tarifa. 3.5.- Para efectos de la contribución de valorización, el precedente jurisprudencial de la Sala ha definido los “sistemas” como las formas específicas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos factores que convergen en dicha determinación, es decir las directrices que obligan a la autoridad administrativa encargada de fijar la tarifa y constituyen a la vez una garantía del contribuyente frente a la administración. Los “métodos” se han entendido como las pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en una tarifa.

La Corte Constitucional, a su vez, ha manifestado que la noción de “sistema” y “método” en el caso de la contribución de valorización hace referencia a la existencia de un conjunto ordenado de reglas y procedimientos básicos, necesarios para determinar el costo de la obra, los beneficios que reporta y la forma de distribución los factores anteriores.

Como lo expuso en la sentencia C-155 de 2003, para determinar las tarifas de tasas y contribuciones la Constitución no señaló lo que debía entenderse por “sistema” y “método”, pero reconoció la necesidad de acudir a ellos al menos en tres momentos: (i) para definir los costos de los servicios, esto es, los gastos en que incurrió un entidad, (ii) para señalar los beneficios generados como consecuencia de la prestación de un servicio (donde naturalmente está incluida la realización de una obra) y, (iii) para identificar la forma de hacer el reparto de costos o beneficios entre los eventuales contribuyentes.

De acuerdo con el precedente sentado en esa sentencia, “un sistema se define por el hecho de no ser un simple agregado desordenado de elementos sino por constituir una totalidad, caracterizada por una determinada articulación dinámica entre sus partes. Supone coherencia interna para relacionar entre sí los componentes de un conjunto, que en el ámbito tributario representan la combinación de reglas y directrices necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o servicio, así como la forma de hacer su distribución”.

Por su parte, “el método está referido a los pasos o pautas que deben observarse para que los componentes del sistema se proyecten extrínsecamente. Así, constituye el procedimiento a seguir con el objeto de determinar en concreto el monto de la obligación tributaria”. 3.6.- Fue con la Constitución de 1991 que se comenzó a hablar de la necesidad de que las corporaciones de representación popular regularan con anterioridad los sistemas y métodos a aplicar en materia de contribución por valorización, a fin de proteger los principios de legalidad tributaria, certeza del tributo y representación democrática, que deben guiar la imposición de los tributos.

La conclusión que se desprende es entonces, que para la estimación del beneficio se debe tener el mayor valor económico que reciben o han de recibir los inmuebles por la ejecución de las obras de interés público que comprometen el proyecto, aplicando un estudio de plusvalía, con el cual se determinan los efectos económicos que sobre los inmuebles tendrán las obras que comprenden el Plan de Desarrollo para el sector comprometido con las obras y se deben aplicar las pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en una Radicación: 11001-03-15-000-2022-05134-01 Demandante: Gonzalo Sierra Mejía Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia tarifa, como son i) el método de frentes, ii) el método de áreas iii) el método de áreas y frentes, iv) el método de los avalúos v) las zonas y vi) el factor de beneficio; de los cuales su empleo dependerá del tipo de obra que vaya a ejecutarse y su área de influencia. Para la Sala, los argumentos expuestos por la autoridad judicial accionada son razonables y no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional, el hecho de que la parte actora no los comparta, no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido razonablemente por la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, con suficiente motivación, e incluso con soporte en la jurisprudencia de la Sección Cuarta de esta Corporación, por lo que este mecanismo de estirpe constitucional no puede convertirse en el único y preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses.

Lo anterior, se reafirma en la manifestación que la parte actora realizó en la tutela, en el sentido de que, en esta sede constitucional, le correspondía al Consejo de Estado «determinar si la contribución de valorización cobrada a través de los actos administrativos demandados cumple con el principio constitucional de reserva de ley», asunto que fue resuelto en el trámite de la acción de grupo y, por ende, escapa a la órbita del juez de tutela.

En suma, se concluye que lo que existe en el presente caso es una discrepancia de criterio de la parte actora con la providencia demandada, diferencia que, en sentir de la Sala, no constituye razón suficiente ni valedera para que el juez de tutela intervenga, toda vez que frente a los cargos por defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial no se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, razón por la cual la Sala modificará la decisión de primera instancia, para, en su lugar, declarar improcedente el amparo solicitado.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Radicación: 11001-03-15-000-2022-05134-01 Demandante: Gonzalo Sierra Mejía Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia F A L L A: Modificar la sentencia 5 de diciembre de 2022, dictada por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, la cual quedará así:

PRIMERO. Declarar Improcedente la acción de tutela presentada por el señor Gonzalo Sierra Mejía, por lo razonado en la parte motiva de esta providencia SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. Envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Ausente con excusa VF Esta providencia fue discutida en Sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidado r.aspx.