Radicado: 18001-23-31-000-2017-00292-01 (2596-2019) Demandante: Gerardo Sánchez Zambrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., catorce (14) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-23-31-000-2017-00292-01 (2596-2019) Demandante: Gerardo Sánchez Zambrano Demandado: municipio de Solano. Temas: Sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala de Subsección procede a resolver los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y el municipio de Solano contra la sentencia del 7 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES Pretensiones de la demanda. 2. El señor Gerardo Sánchez Zambrano por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1, solicitó que se declare la nulidad del acto administrativo ficto producto de la no respuesta a la petición del 2 de mayo de 2017, que negó unas prestaciones sociales y la sanción moratoria por su no pago. 3.
Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, peticionó: i) el pago de las sumas reclamadas ii) la indexación de las sumas reconocidas desde la adquisición del derecho hasta la fecha de pago, iii) el cumplimiento de la condena teniendo en cuenta los artículos 192 y siguientes del CPACA y iv) la condena en costas.
Hechos. 4. Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: 1 Folio 12 a 27 del expediente físico. Radicado: 18001-23-31-000-2017-00292-01 (2596-2019) Demandante: Gerardo Sánchez Zambrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. El señor Gerardo Sánchez Zambrano fue nombrado en calidad de jefe de Control Interno del municipio de Solano a través del Decreto núm. 066 desde el 10 de noviembre de 2014 hasta el 31 de marzo de 2016.
Sin embargo, pese haber sido retirado del servicio, la entidad no le canceló sus prestaciones, entre las que destacó la vacaciones y las primas de vacaciones, servicio y navidad. 6. El retardo en el pago por los conceptos antes enunciados genera la sanción dispuesta en el artículo 65 del CSTSS. 7. El 7 de junio de 2016, peticionó «el pago de las prestaciones sociales, la sanción moratoria por no pago de las prestaciones sociales y el pago de los demás emolumentos laborales a los que tenía derecho».
En respuesta, la entidad le informó que su liquidación estaba en proceso de revisión por el área financiera. 8. El 2 de mayo de 2017 reclamó nuevamente las sumas antes aludidas, solicitud que fue resuelta de manera negativa a través del acto ficto enjuiciado. Fundamentos de derecho y concepto de violación. 9. Señaló como disposiciones violadas los artículos 1, 2, 13, 29, 48 y 53 de la Constitución Política y 65 del CSTSS; las sentencias de 4 de febrero de 2016, 6 mayo de 2015 y del 16 de noviembre de 2015 con núm. Internos 1203-14, 29084 y radicado 2015-02155-00, respectivamente. 10.
Al desarrollar el concepto de la violación, reiteró la normativa invocada, expuso que tiene derecho a que se le pague la indemnización por mora en el pago de las prestaciones dispuesta en el artículo 65 del CSTSS y trajo a colación jurisprudencia alusiva al tema anterior y a la sanción moratoria dispuesta en la Ley 244 de 1995. Contestación de la demanda. 11.
El municipio de Solano2 adujo que al demandante no le asiste derecho a la sanción moratoria peticionada, puesto que tuvo la calidad de empleado público, además, las prestaciones peticionadas ya fueron canceladas. Sentencia de primera instancia. 12. El Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante sentencia del 7 de febrero de 20193, declaró la nulidad parcial del acto demandado, ordenó el pago de la indexación de las sumas canceladas por concepto de prestaciones sociales, negó las demás pretensiones y condenó en costas a la parte demandada. 2 Folios 56 a 68 del expediente físico. 3 Folios 154 a 159 del expediente físico.
Radicado: 18001-23-31-000-2017-00292-01 (2596-2019) Demandante: Gerardo Sánchez Zambrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13. Encontró acreditado que el demandante desempeñó el cargo de jefe de la Oficina de Control Interno en la planta de personal del municipio de Solano hasta el 31 de marzo de 2016, por lo que la entidad estaba obligada cancelar los salarios y prestaciones sociales a las que tuviere derecho como liquidación, sin embargo, estos emolumentos fueron pagados el 27 de abril de 2018 a través de un depósito judicial, por valor de $5.899.950 COP, de modo que no es procedente ordenar su cancelación. 14.
No obstante, como ello ocurrió 2 años y 24 días después, hay lugar a ordenar la indexación de la suma cancelada por dicho concepto tomando en consideración el IPC del 1. ° de mayo de 2016, un mes después del retiro, y el del 27 de abril de 2018, fecha en la que se constituyó el depósito judicial. 15. No hay lugar a la indemnización por falta de pago consagrada en el artículo 65 del CSTSS, dado que dicha norma no es aplicable a los empleados públicos. 16.
Condenó en costas a la entidad demandada por el 3% del valor de las pretensiones de conformidad con el Acuerdo núm. PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016. Recursos de apelación. 17. El apoderado del señor Gerardo Sánchez Zambrano4 inconforme con la decisión anterior solicitó sea revocado el numeral cuarto, en el sentido de acceder a la sanción moratoria por el retardo en el pago de las cesantías definitivas, pues si bien es cierto que «en los fundamentos de la demanda se cita el artículo 65 del CST que contempla la indemnización por el no pago de las prestaciones sociales, normas laborales que no aplican al servidor público», se debe tener en cuenta que también se cita una sentencia alusiva a la sanción moratoria dispuesta en la Ley 244 de 1995. 18.
Y «es claro entonces que como el actor es un servidor público no le aplican las normas del régimen laboral privado, pero si la ley 244 de 1995 modificada por la ley 1071/06»5, respecto a la cual, también se ofrecieron reparos en los alegatos de conclusión. 19. Por otra parte, la apoderada del municipio de Solano6 peticionó sea revocada la condena impuesta, pues no hay lugar a acceder a la indexación de la suma pagada, dado que no se demostró su mala fe, como si se acreditó la del demandante, quien falsificó sus estudios para acceder al cargo y obtener el pago de prestaciones sociales que no son proporcionales a su perfil. 4 Folios 164 a 168 del expediente físico. 5 Transcrito con errores del recurso de apelación. 6 Folios 169 al 172 del expediente físico.
Radicado: 18001-23-31-000-2017-00292-01 (2596-2019) Demandante: Gerardo Sánchez Zambrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20. Al ser el demandante un servidor público, no existe un plazo para liquidar y pagar sus prestaciones sociales, de conformidad al artículo 49 del Decreto 1045 de 1978. 21.
Debe ser revocada la condena en costas, dado que no realizó actuaciones temerarias o de mala fe. Trámite correspondiente a la segunda instancia. 22. Mediante auto del 2 de julio de 20197 se admitieron los recursos de apelación. 23. A través del proveído de 9 de septiembre de 20198, se corrió traslado para alegar de conclusión. En dicha oportunidad el agente del Ministerio Público y la entidad demandada guardaron silencio y la parte demandante reiteró lo dicho en el recurso de apelación. 24.
Control de legalidad. La Sala observa que el proceso se ha tramitado en legal forma, sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, por lo que se procederá a resolver las apelaciones, previas las siguientes: II. CONSIDERACIONES Competencia. 25. Esta Corporación es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos de acuerdo con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo9.
Problema jurídico. 26. Corresponde a la Subsección determinar, en primer lugar, si al demandante le asiste derecho a la sanción moratoria por retardo en la cancelación de las cesantías definitivas. 27. Y, en segundo lugar, si la hay lugar a ordenar la indexación de la suma pagada a través de depósito judicial por concepto de prestaciones sociales y, además, revocar la condena en costas impuesta en primera instancia. 7 Folio 190 del expediente físico. 8 Folio 196 del expediente físico. 9 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]».
Radicado: 18001-23-31-000-2017-00292-01 (2596-2019) Demandante: Gerardo Sánchez Zambrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28. A fin de dar respuesta a los problemas jurídicos planteados, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) Solicitud de cesantías definitivas, parciales y sanción moratoria y iii) Caso concreto.
Solicitud de cesantías definitivas, parciales y sanción moratoria. 29. La Ley 244 de 1995 modificada y adicionada por la Ley 1071 de 2006, establece en su artículo 110 un término de 15 días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales para expedir el acto administrativo de reconocimiento de la prestación. Posterior a ello, la entidad pagadora tiene un plazo máximo de 45 días hábiles, contados a partir de que quede en firme el acto, para su cancelación11. 30.
La norma en comento también dispone una sanción cuando se incumplen los términos para resolver la solicitud de cesantías, así como su cancelación, equivalente a un «día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas», tal como lo dispone el parágrafo del artículo 212. 31. Esta Sección, en sentencia de unificación del 18 de julio de 201813, sentó jurisprudencia frente a la fecha de causación de la sanción moratoria.
Se consideró en esa oportunidad que: «95. En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20065), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20116) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso 10 «Artículo 1o. <Artículo subrogado por el artículo 4o. de la Ley 1071 de 2006.
El nuevo texto es el siguiente:> Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.» (Negrilla fuera de texto) 11 «Artículo 2º. - La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.» (Negrilla fuera de texto) 12 Parágrafo.
En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este. (Subrayado fuera de texto) 13 Sentencia CE-SUJ2-01218, C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicado: 18001-23-31-000-2017-00292-01 (2596-2019) Demandante: Gerardo Sánchez Zambrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 51],y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006».
(Negrilla fuera de texto) Caso concreto. 32. Arguye el señor Gerardo Sánchez Zambrano, que contrario a lo señalado por el tribunal, le asiste derecho a la sanción moratoria por retardo en la cancelación de las cesantías definitivas, pues en la reclamación administrativa, en la demanda y en el curso del proceso, si bien se hizo alusión a la indemnización prevista en el artículo 65 de CSTSS, también se ofrecieron fundamentos relativos a la sanción por mora en el retardo del auxilio. 33.
Advierte la Sala que le asiste razón a la parte demandante, ya que verificada la reclamación del 2 de mayo de 201714, que dio lugar al acto ficto demandado, aunque en ella se hace alusión al artículo 65 del CST, lo cierto es que, se pretende la «sanción por mora en el pago de las prestaciones sociales», entre ellas, las cesantías, cuyo pago tardío tiene una penalidad que se encuentra contenida en la Leyes 244 de 1995 y 1071 del 2006. 34.
Sanción que, como adujo el recurrente, se hizo referencia en la demanda y en el escrito de alegatos de conclusión15. 35. Así las cosas, encuentra la Sala que el demandante tiene derecho a la penalidad por retardo en la cancelación de las cesantías definitivas, al estar incurso en la hipótesis de petición sin respuesta, prevista en la sentencia de unificación del 18 de julio de 201816, veamos: HIPÓTESIS NOTIFICACIÓN CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición 14 « GERARDO SANCHEZ ZAMBRANO, mayor de edad, vecino de Florencia, identificado con la C.C. No 17.628.179 expedida en Florencia, en uso del derecho de petición conforme al articulo 23 de la C.N., articulos 13 y S.S. del C.P.A.C.A., y en ejercicio de la reclamación administrativa contemplada en el artículo 4 de la Ley 712/01, presento a ustedes petición para que me sean canceladas las prestaciones sociales por terminación de la relación laboral conforme a los siguientes: Labore como servidor público en la oficina de Control Interno del municipio de solano hasta el 31 de marzo de 2016.
Terminada la relación laboral el Municipio no realizo la liquidación y pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos salanales a que tengo derecho, situación que ha permanecido hasta la presente fecha, pues aún no he recibido la liquidación ni el pago de mis prestaciones sociales. Respetuosamente les solicito se sirvan efectuar la liquidación por terminación de la relación laboral, hacer el reconocimiento y el pago de las prestaciones sociales adeudadas y cancelar la sanción por mora por pago extemporáneo de las prestaciones conforme lo establece el articulo 65 del C.S.T. S.S. y adicionalmente la sanción por mora en consignación de las cesantías al fondo Nacional del Ahorro, como lo ordena el artículo 99 de la ley 50/90.» 15 Folios 146 a 151 del expediente físico. 16 Sentencia CE-SUJ2-01218, C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Radicado: 18001-23-31-000-2017-00292-01 (2596-2019) Demandante: Gerardo Sánchez Zambrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La petición de cesantías fue presentada el 7 de junio de 2016. No aplica Los 15 días para expedir el acto se vencían el 28 de junio de 2016.
Los 10 días de ejecutoría se cumplieron el 13 de julio de 2016. Los 45 días posteriores a la ejecutoria, comenzaron a contabilizarse desde el 14 de julio de 2016 y vencieron el 16 de septiembre de 2016. Es decir que en este caso la mora empezó a correr desde el día 17 de septiembre de 2016. 36. Comoquiera que, extra-proceso, la entidad realizó el pago de las prestaciones sociales adeudadas, entre ellas las cesantías definitivas, mediante deposito judicial constituido el 27 de abril de 201817, la penalidad aludida se causó entre el 17 de septiembre de 2016 y el 26 de abril de 2018. 37.
Por lo anterior, hay lugar a revocar el numeral cuarto de la sentencia de primera instancia, y, a título de restablecimiento del derecho, condenar a la entidad demandada al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por retardo en la cancelación del auxilio comprendido entre el 17 de septiembre de 2016 y el 26 de abril de 2018, equivalente a un día de salario por cada día de retardo, tomando en consideración la asignación básica devengada por el actor al momento del retiro en marzo de 201618.
Suma que deberá ser ajustada de conformidad con dispuesto en el artículo 187 del CPACA. 38. En cuanto al argumento del municipio de Solano acerca de la no indexación de la suma pagada por concepto de prestaciones sociales, lo cierto es que esta figura tiene fundamento en la permanente devaluación de la moneda de curso legal en Colombia, y no en la valoración de la conducta de las partes desplegadas en sede administrativa o jurisdiccional, de manera que «es procedente indexar las sumas que hayan sido reconocidas a los servidores públicos y trabajadores»19, comoquiera que ello fue pretendido en la demanda20. 39.
Si bien no se contempla un término perentorio para la liquidación de las prestaciones sociales, no sucede lo mismo con las cesantías parciales y definitivas, respecto de las cuales, las disposiciones invocadas en el acápite anterior se establece la oportunidad en su pago, so pena de incurrir en la penalidad por su retardo. 40. Finalmente, la Sala revocará la condena en costas impuesta en primera 17 Folio 3 del expediente físico, cuaderno de prueba de oficio. 18 De conformidad al certificado laboral visible en folio 6 del expediente físico. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 23 de marzo de 2017, núm. Interno: 2284- 13. 20« 4.
Que se ordene a la demandada cancelar en forma indexada todas las sumas dejadas de pagar a las que tiene derecho mi poderdante, como consecuencia de las peticiones anteriores a partir de la fecha de adquisición del derecho, hasta la fecha en que se efectúe el pago, teniendo en cuenta los aumentos legales anuales, más los respectivos intereses moratorios.» Radicado: 18001-23-31-000-2017-00292-01 (2596-2019) Demandante: Gerardo Sánchez Zambrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co instancia, dado que, para la fecha de su imposición, por mandato del artículo 188 del CPACA, esta obedecía a un criterio objetivo, y conforme con los criterios fijados en el artículo 365 del CGP, habrá lugar a condenar por este concepto cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación, no obstante, este aspecto que no fue valorado por el tribunal. 41.
Y confirmará en todo lo demás la sentencia del 7 de febrero de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá. Condena en costas. 42. En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a imponer condena en costas. Lo dicho, en razón a que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente verificar si los recursos de apelación se presentaron con carencia de fundamento legal. 43.
En estos términos, y al extender esa interpretación al caso bajo análisis y luego de revisar los argumentos de los apelantes, no se advierte esa situación. 44. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Revocar los numerales cuarto y quinto de la sentencia del 7 de febrero de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, y, en su lugar, «CUARTO. A título de restablecimiento del derecho, condenar al municipio de Solano al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por retardo en la cancelación del auxilio comprendida entre el 17 de septiembre de 2016 y el 26 de abril de 2018, equivalente a un día de salario por cada día de retardo, tomando en consideración la asignación básica devengada por el actor al momento del retiro en marzo de 201621.
Suma que deberá ser ajustada de conformidad con dispuesto en el artículo 187 del CPACA.
QUINTO. Abstenerse de condenar en costas en primera instancia».
SEGUNDO. Confirmar, en todo lo demás la sentencia apelada, con fundamento en lo expuesto en la parte considerativa.
TERCERO. Sin condena en costas en esta instancia. 21 De conformidad al certificado laboral visible en folio 6 del expediente físico. Radicado: 18001-23-31-000-2017-00292-01 (2596-2019) Demandante: Gerardo Sánchez Zambrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ consejero de Estado Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO consejero de Estado Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.