Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., dos (2) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de nulidad Número único de radicación: 110010324000 2018 00318 00 Demandante: Mariela María Mejía Suárez Demandada: Nación – Ministerio de Relaciones Exteriores y otros1 Asunto: Resuelve sobre unas excepciones previas AUTO INTERLOCUTORIO Este Despacho procede a resolver sobre las excepciones previas formuladas por la parte demandada.
I.
ANTECEDENTES 1. Mariela María Mejía Suárez2 presentó demanda contra la Nación – Gobierno Nacional, en ejercicio del medio de control de nulidad3, para que se declare la nulidad del numeral 18 del artículo 2.2.1.13.1 del Decreto núm. 1067 de 26 de mayo de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores”, expedido por el Presidente de la República y el Viceministro de Asuntos Multilaterales Encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Relaciones Exteriores. 2.
Este Despacho, mediante auto de 17 de septiembre de 20194, admitió la demanda, la cual se notificó, en debida forma, a la parte demandante, al Presidente 1 Cfr. Índice 25 de Samai. 2 En nombre propio. Cfr. Índice núm. 25 de Samai. 3 Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 4 Cfr. Índice núm. 25 de Samai. 2 Número único de radicación: 110010324000 2018 00318 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la República, al Ministro de Relaciones Exteriores, y al Ministerio Público.
Asimismo, se remitió copia electrónica de la providencia, en conjunto con la demanda y sus anexos, al buzón electrónico de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 3. La parte demandada, mediante escritos radicados en la Secretaría de la Sección Primera de la Corporación, contestó la demanda5. 4. La Secretaría de la Sección Primera de la Corporación corrió traslado de las excepciones formuladas6 y la parte demandante no realizó pronunciamiento7.
II. CONSIDERACIONES 5. Este Despacho abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) el marco normativo sobre las excepciones; ii) las excepciones previas formuladas; iii) el marco normativo sobre la conformación del Gobierno Nacional y la capacidad y representación; iv) los criterios jurisprudenciales sobre la vinculación del Presidente de la República en procesos en ejercicio del medio de control de nulidad: v) el marco normativo sobre el litisconsorcio necesario e integración del contradictorio; vi) los criterios jurisprudenciales sobre el litisconsorcio necesario por pasiva en el medio de control de nulidad; y vii) análisis del caso concreto.
Marco normativo sobre las excepciones previas 6. Vistos el artículo 1758 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20119, sobre contestación de la demanda, en especial, el parágrafo 2°, sobre excepciones; y los artículos 100 y siguientes de la Ley 1564 de 12 de julio de 201210, sobre excepciones previas, oportunidad y trámite. 5 Cfr. Índice núm. 25 de Samai. 6 Entre las cuales se encuentran la denominada “indebida representación de la nación”, formulada por el Presidente de la República y la denominada “falta de litisconsorte pasivo necesario”, formulada por el Ministerio de Relaciones Exteriores.
Cfr. Índice núm. 25 de Samai. 7 Cfr. Índice núm. 25 de Samai. 8 Adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[…]Por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […]”. 9 “[…] Por el cual se expide el Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 10 “[ ] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones [ ]” 3 Número único de radicación: 110010324000 2018 00318 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.
Visto el artículo 101 de la Ley 1564, sobre oportunidad y trámite de las excepciones previas, vencido el término de traslado, se decidirá sobre las excepciones previas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial y, si prospera alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, declarará terminada la actuación y ordenará devolver la demanda al demandante.
Las excepciones previas formuladas Presidente de la República 8. El Presidente de la República, en el escrito de contestación de la demanda, formuló como excepción previa la denominada “indebida representación de la Nación”, con fundamento en las siguientes razones: “[…] En el auto admisorio se vinculó al señor presidente de la república a través de la presidencia de la república, sin tener en cuenta que en la decisión de gobierno contenida en el Decreto Único Reglamentario del sector administrativo de relaciones exteriores No 1067 de 2015, quien participó fue el Ministerio de Relaciones Exteriores, cartera que sería la llamada a representar a la Nación, atendidos los términos de los artículos 115 superior y 159 del CPACA: bajo ese entendido consideramos que esa vinculación no se ajusta a la ley […] se insiste en que el Presidente de la República no debe ser vinculado a estos procesos, ya de forma directa ora por conducto del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, porque esta posibilidad está reservada por la ley a los eventuales procesos donde se discutan contratos o actos contractuales firmados directamente por el Primer Mandatario a nombre de la Nación, supuesto que no se presenta en la demanda de nulidad en contra de este decreto reglamentario, razón por la cual este irregularidad procesal debe ser corregida, desvinculando del proceso al Jefe de Estado […]”.
Ministerio de Relaciones Exteriores 9. El Ministerio de Relaciones Exteriores, en el escrito de contestación de la demanda, formuló como excepción previa la que denominó “falta de litisconsorcio pasivo necesario", con fundamento en las siguientes razones: “[…] se tiene que la sanción establecida en el numeral 18 del artículo 2.2.1.13.1, del Decreto 1067 de 2015, es impuesta por el Director de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, la cual cuenta con personería jurídica y patrimonio autónomo, lo anterior acorde a lo establecido en el artículo 1 del Decreto 4062 de 4 Número único de radicación: 110010324000 2018 00318 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2011 […] el citado Decreto 462 de 2011, en su artículo 4, establece como funcionas de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, entre otras las de ejercer la vigilancia y el control migratorio de extranjeros, así como llevar el registro de identificación de extranjeros y efectuar en el territorio nacional la verificación migratoria de los mismos […] solicito se vincule a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, máxime si se tiene en cuenta que el caso objeto de mención tiene relevancia frente a las funciones a ella encomendadas […]”.
Marco normativo sobre la conformación del Gobierno Nacional y la capacidad y representación 10. Visto: i) el artículo 115 de la Constitución Política; y ii) el artículo 159 de la Ley 1437, sobre capacidad y representación. Criterios jurisprudenciales sobre la vinculación del Presidente de la República en procesos en ejercicio del medio de control de nulidad 11.
La Sala de la Sección Primera de esta Corporación, mediante auto de 15 de febrero de 201811, consideró que para determinar la vinculación y la notificación del Presidente de la República y de los ministros que conforman el Gobierno Nacional, en los procesos que se originan en el medio de control de nulidad, se debe tener en cuenta lo siguiente: i) la autoría del acto acusado; ii) la naturaleza del acto acusado; y iii) si el Presidente de la República fue la única autoridad que suscribió el acto en nombre de la Nación o si la autoría del acto fue conjunta con otras autoridades, determinando los siguientes parámetros: “[…] En atención a las particularidades advertidas en los diferentes pronunciamientos12 de esta Corporación, respecto de casos con problemas jurídicos similares al analizado en la presente providencia, la Sala considera que es necesario y oportuno precisar los lineamientos que, de manera general, se habrán de tener en cuenta para efectos de determinar la vinculación del Presidente de la República a los procesos que se originan en los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad y de nulidad, bien sea en los eventos que dicha autoridad sea la única que, a nombre de la Nación, expidió el acto demandado, o en los eventos 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 15 de febrero de 2018.
C.P. Hernando Sánchez Sánchez, Número único de radicación 11001032400020140057300 12 Consejo de Estado, Sección Primera, providencia del 19 de septiembre de 2016, expediente radicado nro. 11001 03 24 000 2016 00079 00, Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 9 de abril de 2015, expediente radicado nro. 25000 23 41 000 2013 02808 03, Consejera ponente: Susana Buitrago Valencia. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 16 de julio 2015, expediente radicado nro: 50001 23 31 000 2001 20203 01 (34046), Consejero ponente: Hernán Andrade Rincón (E). 5 Número único de radicación: 110010324000 2018 00318 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que concurre con otras autoridades, como ocurren en los actos expedidos por el Gobierno Nacional.
El primer parámetro consiste en verificar la autoría del acto administrativo. En ese orden, se deberá establecer si el Presidente de la República expidió el acto administrativo demandado, lo cual se evidencia en el contenido del acto. Si se constata que el Primer Mandatario no expidió el acto administrativo demandado, no se le vinculará al proceso.
En ese caso se deberá vincular a las autoridades que efectiva y materialmente expidieron y suscribieron el acto administrativo demandado. Este parámetro constituye la regla general de vinculación. El segundo parámetro consiste en verificar la naturaleza del acto demandado. Lo anterior porque, en los términos del inciso quinto del artículo 159 de la Ley 1437, tratándose de actos suscritos por el Presidente de la República, la regla de vinculación en atención a la autoría del acto encuentra una excepción en materia contractual.
En ese orden, en materia contractual cuando el contrato o acto haya sido suscrito directamente por el Presidente de la República en nombre de la Nación, la representación de la Nación se ejercerá por intermedio del Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y no directamente por el Presidente. El tercer parámetro consiste en verificar si el Presidente de la República fue la única autoridad que suscribió el acto demandado en nombre de la Nación o si la autoría del acto es conjunta con otras autoridades, por expresa disposición de la Constitución o la ley.
En el primer caso –única autoridad que expide el acto- se aplican las reglas establecidas en los parámetros primero y segundo. En el segundo caso –autoría conjunta por expresa disposición de la Constitución o la ley-, respetando las reglas establecidas en los parámetros primero y segundo, se deberán vincular a todas las autoridades que participaron en la expedición del acto.
(Resaltado fuera del texto) El cuarto parámetro se relaciona con la potestad que tiene el Presidente de la República de delegar la función de ser representado en el proceso judicial a través de otras autoridades, de conformidad con los artículos 9 y siguientes de la Ley 489 de 29 de diciembre de 199813. En este caso, se ordenará la vinculación del Presidente de la República en calidad de representante de la Nación, sin perjuicio de que, por virtud de la figura de la delegación, este otorgue a otra autoridad la capacidad de representarlo en el proceso.
Por último, el quinto parámetro se relaciona con la vinculación del Departamento Administrativo de Presidencia de la República, para lo cual se aplicarán los parámetros primero y segundo, sobre verificación de la autoría y de la naturaleza del acto demandado. 13 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. 6 Número único de radicación: 110010324000 2018 00318 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden, se deberá vincular al Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República cuando el acto demandado haya sido suscrito por dicha autoridad.
Asimismo, se ordenará vincular al Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República cuando, en materia contractual, el contrato o acto haya sido suscrito directamente por el Presidente de la República en nombre de la Nación. […]” 12. En ese sentido, la Sala resolvió, entre otros asuntos “[ ]
SEGUNDO: Adoptar como medida de saneamiento la siguiente: Se ORDENA vincular al Presidente de la República, en calidad de representante de la parte demandada: Nación – Gobierno Nacional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia [ ]”. Marco normativo sobre el litisconsorcio necesario e integración del contradictorio 13.
Visto el artículo 61 de la Ley 1564, sobre litisconsorcio necesario e integración del contradictorio. Criterios jurisprudenciales sobre el litisconsorcio necesario por pasiva en el medio de control de nulidad 14. La Sección Primera consideró, en la providencia citada supra, respecto del litisconsorcio necesario por pasiva, que: “[…] el litisconsorcio necesario surge cuando la parte pasiva de la relación jurídica que se controvierte está integrada por una pluralidad de sujetos procesales, a quienes no es posible separar individualmente, pues cualquier pronunciamiento que emita el juez recae en la totalidad de aquellos.
Ahora bien, en las demandas que se instauren en ejercicio de los medios de control contra actos administrativos, tienen capacidad para ser sujetos procesales: las entidades públicas, los particulares que cumplen funciones públicas y los demás sujetos de derecho que, de acuerdo con la ley, deban ser vinculados como parte demandada o pasiva.
Es importante resaltar que las partes en un proceso judicial pueden estar conformadas por un solo sujeto o por una pluralidad de aquellos -si fueron varios sujetos procesales los que intervinieron en la expedición del acto demandado-, los cuales deberán estar representados en el proceso judicial por la persona -si existiere un solo 7 Número único de radicación: 110010324000 2018 00318 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co representante- o por las personas -si hubieren concurrencia de sujetos procesales o si existiera concurrencia de representantes de un solo sujeto procesal [ ] [ ] En ese sentido, tratándose del medio de control de nulidad, el artículo 137 de la Ley 1437 señala que cualquier persona, natural o jurídica, puede solicitar la nulidad de los actos administrativos de carácter general; medio de control en el que el contradictorio se integra por el sujeto que persigue la nulidad de las normas acusadas, o del acto administrativo cuestionado, en condición de demandante, y la o las entidades públicas que, a través de autoridades públicas y sus respectivos funcionarios, suscribieron el acto acusado, en condición de parte demandada […]”.
(resaltado fuera del texto) Análisis del caso concreto 15. De conformidad con los marcos normativos y los criterios jurisprudenciales indicados supra y atendiendo a que Mariela María Mejía Suárez presentó demanda contra la Nación – Gobierno Nacional, en ejercicio del medio de control de nulidad, para que se declare la nulidad de numeral 18 del artículo 2.2.1.13.1 del Decreto núm. 1067 de 26 de mayo de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores”, expedido por el Presidente de la República y el Viceministro de Asuntos Multilaterales Encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Relaciones Exteriores. 16.
Atendiendo a que, en el caso sub examine, al acto acusado fue expedido por el Presidente de la República y el Viceministro de Asuntos Multilaterales Encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Relaciones Exteriores, quienes conforman el Gobierno Nacional para el presente caso: este Despacho considera que el Presidente de la República debe continuar vinculado al proceso de la referencia por haber suscrito el acto acusado y, en consecuencia, se declarará no probada la excepción denominada “indebida representación de la Nación”, formulada por el Presidente de la República. 17.
Asimismo, atendiendo a que el Director de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia no suscribió el acto acusado, este Despacho considera que esta autoridad administrativa no debe ser vinculada al proceso de la referencia como litisconsorte necesario por pasiva y, en consecuencia, se 8 Número único de radicación: 110010324000 2018 00318 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co declarará no probada la excepción denominada “falta de litisconsorcio pasivo necesario", formulada por el Ministerio de Relaciones Exteriores.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones de “indebida representación de la Nación” y “falta de litisconsorcio pasivo necesario” formuladas respectivamente por el Presidente de la República y el Ministerio de Relaciones Exteriores, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes, intervinientes y al Ministerio Público, por estado.
TERCERO: Cumplido lo anterior, y/o vencidos los respectivos términos o traslados, se ordena a la Secretaría de la Sección Primera de la Corporación REMITIR el expediente del proceso de la referencia al Despacho para proveer lo que en derecho corresponda.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado