Radicado: 11001-03-15-000-2024-01614-00 Accionante: Wilson Leonardo Leal Arbeláez CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicado número: 11001-03-15-000-2024-01614-00 Accionante: Wilson Leonardo Leal Arbeláez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Primera-Subsección A Referencia: Acción de tutela Tema: acción de tutela contra providencia judicial Subtema 1: Desconocimiento del precedente Subtema 2: Costas procesales en acción de grupo SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela que presentó Wilson Leonardo Leal Arbeláez en contra de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de la tutela Wilson Leonardo Leal Arbeláez1 solicitó el amparo de su derecho fundamental al debido proceso, que consideró vulnerado por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con ocasión de la sentencia de segunda instancia del 29 de febrero de 2024, que se abstuvo de condenar en costas y confirmó parcialmente el fallo proferido por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bogotá el 30 de marzo de 2022, que accedió a las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, identificado con el número de radicación 11001-33-31-010-2012-00228- 00/01. 1.2.

Hechos probados2 1.2.1. Wilson Leonardo Lean Arbeláez, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, solicitó la protección de los derechos al “goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público” y “la seguridad y salubridad públicas”, que consideró vulnerados por Bogotá Distrito Capital-Secretaría Distrital de Ambiente y la Compañía Colombiana Automotriz S.A. (liquidada). 1.2.2 El asunto correspondió conocerlo, bajo el radicado núm. 11001-33-31-010- 2012-00228-00, al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Popayán, autoridad que, mediante sentencia del 30 de marzo de 2022, amparó los derechos colectivos previstos en los literales d y g del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, sin embargo, negó la condena en costas, en la medida en que en el asunto no se 1 Archivo electrónico identificado con certificado B5A445F464F21CCC B4FA146E8CE32480 BE1395F53ACF41BC 741330E103DCCAD8, ubicado en el índice 2 del Samai. 2 Ver documentos aportados al expediente de tutela, visibles en el índice 10 en la plataforma Samai.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01614-00 Accionante: Wilson Leonardo Leal Arbeláez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 demostró que se causaron, de conformidad con el numeral 8 del artículo 365 del CGP. 1.2.3. Inconformes con la anterior decisión, las partes interpusieron recurso de apelación. Por su lado, la parte actora manifestó su inconformidad con la negativa de acceder a la condena en costas.

Manifestó que las costas aparecían causadas, porque promovió la acción popular y se enfrentó sin recursos económicos a una firma de abogados. El accionante refirió la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 6 de agosto de 2019 (expediente 2017-00036), en la que se indicó que, de conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, se admitía el reconocimiento de costas procesales en favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia resultara favorable a las pretensiones. 1.2.4.

En segunda instancia, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca expidió la sentencia de 29 de febrero de 2024 en la que resolvió confirmar el fallo apelado, “salvo en cuanto hace (sic) a los ordenamientos tercero y cuarto, por haberse configurado la carencia actual de objeto por hecho superado”.

Respecto a las costas procesales, transcribió apartes de la sentencia de unificación del 6 de agosto de 2019, en los que se explica su concepto, composición y configuración. Afirmó que, de acuerdo con la providencia transcrita, las costas procesales se componían de expensas y agencias en derecho. Las expensas son los gastos necesarios para el trámite del proceso.

Las agencias en derecho, a su vez, corresponden a la suma que el juez debe ordenar en beneficio de la parte favorecida con la condena, para reconocer los costos originados por la representación de un abogado o, si actuó en nombre propio, como contraprestación por el tiempo y esfuerzo dedicados a la causa. Expuso que, por su parte, el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establecía que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas.

En consecuencia, concluyó que en el marco del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, por su naturaleza, no era procedente la condena en costas. 1.3. Pretensiones y argumentos de la tutela Wilson Leonardo Leal Arbeláez pidió al juez constitucional que ampare su derecho fundamental al debido proceso y ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que deje sin efectos la sentencia cuestionada y profiera una nueva decisión en la que se reconozcan las costas procesales en primera y segunda instancia. Como argumentos de sus pretensiones, la parte tutelante afirmó que la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en los defectos sustantivo por aplicación indebida del artículo 188 del CPACA e inaplicación de la sentencia de unificación proferida el 6 de agosto de 2019 por el Consejo de Estado.

Argumentó que las acciones populares, reguladas específicamente por la Ley 472, no deben estar sujetas a normativas generales que contradigan su naturaleza y Radicado: 11001-03-15-000-2024-01614-00 Accionante: Wilson Leonardo Leal Arbeláez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 finalidad.

“Esto incluye la inaplicabilidad del Artículo 188 del CPACA sobre condena en costas, ya que la Ley 472 remite a las normas civiles específicas del CGP para estos asuntos”. Sostuvo que la autoridad judicial desconoció el precedente jurisprudencial, porque en la sentencia de unificación el Consejo de Estado estableció criterios importantes, reconociendo, entre otros aspectos, el derecho a la condena en costas, en determinadas circunstancias, en los procesos de acción popular. 1.4.

Trámite de tutela e intervenciones 1.4.1. El despacho del magistrado ponente, en auto del 8 de abril de 20243, admitió la acción; vinculó como terceros interesados al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bogotá, a Bogotá-Secretaría Distrital de Ambiente, a la Compañía Colombiana Automotriz y a quienes participaron en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos con radicado número 11001-33- 31-010-2012-00228-00/01; suspendió los términos del trámite constitucional y ordenó notificar a los sujetos procesales. 1.4.2.

El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bogotá sostuvo que, respecto a la solicitud de reconocimiento de las costas procesales, la sentencia emitida por ese despacho el 30 de marzo de 2022, consideró en los numerales 8 y 9 su improcedencia, circunstancia que, en igual medida, evaluó la segunda instancia. 1.4.3. La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca contestó la acción de tutela y solicitó desestimar las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, declarar su improcedencia. Advirtió que la solicitud de amparo no superaba el requisito de relevancia constitucional, en la medida en que la controversia gira en torno al alcance o ámbito de la aplicación de una norma, por tanto, tal definición cae dentro del marco de apreciación del juez ordinario.

En particular, destacó que la norma que regula las costas en la Ley 1437 de 2011 también aplica para las acciones populares como norma especial, toda vez que dicho medio de control se encuentra descrito en la Ley 1437 de 2011, artículo 144. Afirmó que el fenómeno que se presenta corresponde, en realidad, a una subrogación por regulación posterior de la materia en la ley.

En cuanto al desconocimiento del precedente judicial, adujo que este se tuvo en cuenta en la sentencia cuestionada y se realizó una interpretación de aquel, de manera integral con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1.4.4. El Distrito Capital de Bogotá, mediante su directora distrital de gestión judicial de la Secretaría Judicial, allegó su respectivo informe y solicito al juez constitucional que niegue las pretensiones de la demanda o, en su defecto, que declare la improcedencia de la acción. Explicó que la solicitud de amparo no era el medio judicial para controvertir lo solicitado, ya que el tutelante fue notificado de la sentencia de segunda instancia y es allí donde debió esgrimir todos los argumentos que menciona en la acción 3 Ver documento contenido en el índice 5 del expediente digital de tutela en Samai, con certificado 9D8A81FACC1D7B75 B239979E2E4469DE DF902321B1D68C9B E4D487DC0EE7C94E.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01614-00 Accionante: Wilson Leonardo Leal Arbeláez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 constitucional, esto es “aclaración y complementación de la sentencia, eventual revisión, etc”. Por otra parte, manifestó que carecía de legitimación en la causa por pasiva, en la medida en que la acción de tutela iba dirigida contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien es el único que podría llegar a tomar una decisión en materia judicial. 1.4.5.

La Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por cuanto la acción de tutela no es el medio idóneo para garantizar el reconocimiento de la condena en costas. Afirmó que la Secretaría Distrital de Ambiente no era responsable de la vulneración del derecho fundamental reclamado, toda vez que no fue la autoridad que tomó la decisión que hoy se cuestiona, por tanto, no puede ser sujeto pasivo de la acción de tutela. 1.4.6.

El Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público de Bogotá contestó la solicitud de amparo y deprecó que se declarara su improcedencia. Sostuvo que “frente a las manifestaciones efectuadas por la accionante, en primer término es preciso señalar que el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público-DADEP, es enfático en manifestar al despacho que no ha desconocido o vulnerado ningún derecho fundamental al accionante, de acuerdo con las competencias de esta Defensoría establecidas en el Acuerdo Distrital 018 de 1999, si bien es cierto hizo parte de la acción popular el hecho se encuentra superado, teniendo en cuenta la sentencia de segunda instancia, se encuentra ejecutoriada”.

Expuso que la acción de tutela comporta una serie de elementos esenciales, entre los cuales deben concurrir la inmediatez y la no existencia de otros mecanismos para proteger el derecho que se considera desconocido, situación que no sucede en el presente asunto. 1.4.7. Los demás sujetos procesales, a pesar de ser notificados en debida forma, guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala tiene competencia para decidir la presente acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991, y lo previsto en el reglamento interno de la Corporación. 2.2. Legitimación en la causa La legitimación en la causa por activa de Wilson Leonardo Lean Arbeláez se encuentra acreditada, dado que fungió como demandante dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, identificado con el número de radicación 11001-33-31-010-2012-00228-00/01 y, por tanto, es el titular de los derechos fundamentales cuyo amparo se pretende.

En ese contexto, también está probada la legitimación en la causa por pasiva de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Radicado: 11001-03-15-000-2024-01614-00 Accionante: Wilson Leonardo Leal Arbeláez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Cundinamarca, en la medida en que fue la autoridad que emitió la decisión que, según el actor, vulneró su derecho fundamental. 2.3.

Procedibilidad de la acción de tutela En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional ha indicado que el juez de tutela debe realizar, luego del examen de legitimación en la causa de las partes, el de procedibilidad general de la acción; pues, solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales4. 2.3.1.

Los reparos de la tutela superan los requisitos de carga argumentativa y de relevancia constitucional, por cuanto la parte tutelante expuso con claridad que la vulneración de sus derechos surgió a partir de una errónea interpretación de las normas que reglan las costas procesales, así como delimitó con claridad cuál fue la regla fijada en la sentencia de unificación del 6 de agosto de 2019 y explicó por qué fue desconocida por la autoridad judicial accionada.

Lo anterior implica la posible configuración de un defecto sustantivo por indebida aplicación del artículo 188 del CPACA y el desconocimiento de la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado, por lo que se trata de aspectos definitivos para establecer si el tutelante tenía derecho a que se reconocieran las costas procesales a su favor, asunto que está relacionado con la protección de las garantías al debido proceso y de acceso a la administración de justicia en su dimensión constitucional. 2.3.2.

El presupuesto de subsidiariedad también se encuentra satisfecho, porque no procede mecanismo judicial ordinario o extraordinario alguno para controvertir, en particular, la sentencia del 29 de febrero de 2024 por la configuración de los defectos invocados. 2.3.3. La acción de tutela se instauró oportunamente, en términos del requisito de la inmediatez, porque la sentencia controvertida del Tribunal Administrativo de Cundinamarca fue proferida el 29 de febrero de 2024 y el actor presentó la solicitud de amparo el 4 de abril siguiente, es decir, dentro del término razonable que la 4 Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.

A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01614-00 Accionante: Wilson Leonardo Leal Arbeláez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 jurisprudencia constitucional ha previsto y que esta Corporación ha establecido de manera general en seis meses5. 2.3.4. Finalmente, la providencia cuestionada no corresponde a una sentencia de tutela.

Satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción, hay lugar a avanzar al análisis de los requisitos específicos de procedencia. 2.4. Problema jurídico La Sala deberá establecer si la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró el derecho fundamental al debido proceso de Wilson Leonardo Leal Arbeláez al proferir la sentencia del 29 de febrero de 2024 y omitir condenar en costas, por la posible configuración de la causal específica de procedencia conocida como defecto sustantivo.

Para lo anterior, la Sala abordará el alcance jurisprudencial del defecto sustantivo, las normas que regulan la imposición de costas procesales en acciones populares, así como la sentencia de unificación del 6 de agosto de 2019 para, luego, analizar el caso concreto. 2.4.1. Defecto sustantivo La Corte Constitucional ha considerado que el defecto sustantivo se configura cuando el juez desborda los principios de autonomía e independencia de interpretación y aplicación de las normas jurídicas y procede a tomar decisiones sin sustento legal, a aplicar disposiciones legales inaplicables al caso o a realizar interpretaciones que contravienen postulados de rango constitucional o que conducen a resultados desproporcionados6; o por desconocimiento del precedente, cuando se aparta de la regla de decisión aplicable al caso sin justificar tal conducta7.

“Respecto del defecto sustantivo, se ha determinado que se trata de un yerro producto de la irregular interpretación o aplicación de normas jurídicas a un caso sometido a conocimiento del juez. Si bien las autoridades judiciales son autónomas e independientes para establecer cuál es la norma que fundamenta la solución del 5 Al respecto ver las sentencias SU-961de 1999 y T-031 de 2016 de la Corte Constitucional, y la sentencia proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 5 de agosto del 2014. 6 En ese orden, la Corte Constitucional ha fijado las siguientes hipótesis de configuración del defecto sustantivo6: i) cuando existe una carencia absoluta de fundamento jurídico, es decir, la decisión se sustenta en una norma que no existe, que ha sido derogada o que ha sido declarada inconstitucional, ii) cuando la aplicación de una norma requiere interpretación sistemática con otras que no son tenidas en cuenta y resultan necesarias para la decisión adoptada, iii) cuando la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión, iv) cuando se aplica una norma cuya interpretación desconoce una sentencia de efectos erga omnes, es decir, se aplica una norma en sentido diferente al fijado en una sentencia de constitucionalidad o de legalidad, v) cuando se aplican normas abiertamente inconstitucionales, evento en el cual si bien el contenido normativo no ha sido declarado inexequible, este es abiertamente contrario a la Constitución o cuando la norma aplicable, si bien no es inconstitucional, al ser aplicada al caso concreto vulnera derechos fundamentales, razón por lo que debe ser inaplicada, vi) cuando la autoridad judicial realiza una interpretación irrazonable porque le otorga a la disposición jurídica un sentido y alcance que esta no tiene (contraevidente); o le confiere a la disposición legal una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de las varias opciones que ofrece pero que en realidad contraviene postulados de rango constitucional o conduce a resultados desproporcionados. 7 Según la sentencia SU-354 de 2017: “La Corte Constitucional ha establecido que una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo cuando la autoridad jurisdiccional (i) aplica una disposición en el caso que perdió vigencia por cualquiera de las razones previstas por la normatividad;

(ii) aplica un precepto manifiestamente inaplicable al caso; (iii) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, realice una interpretación contraevidente o claramente irrazonable o desproporcionada; (iv) se aparta del precedente judicial -horizontal o vertical- sin justificación suficiente; o (v) se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, siempre que su declaración haya sido solicitada por alguna de las partes en el proceso” Radicado: 11001-03-15-000-2024-01614-00 Accionante: Wilson Leonardo Leal Arbeláez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 caso puesto bajo su conocimiento, y para interpretarlas y aplicarlas, estas facultades no son absolutas, por lo que excepcionalmente el juez de tutela debe intervenir para garantizar la vigencia de los derechos fundamentales y de la Constitución, sin que ello implique señalar la interpretación correcta o conveniente en un caso específico por encima del juez natural”8.

En lo atinente al defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial —horizontal o vertical—, se tiene que una providencia judicial incurre en esta causal cuando la autoridad jurisdiccional se aparta sin justificación suficiente9, vale decir, desconoce aquella sentencia (o conjunto de sentencias) que presenta similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en la que, en su ratio decidendi, se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso.

En esa lógica, en la sentencia T-794 de 2011, la Corte indicó los siguientes criterios a tener en cuenta para identificar el desconocimiento de precedente judicial: a) que la ratio decidendi del fallo que se evalúa como precedente contenga una regla judicial relacionada con el caso a decidir posteriormente10; b) que se trate de un problema jurídico semejante o una cuestión constitucional semejante; y c) que los hechos del asunto o las normas juzgadas en la sentencia sean semejantes o planteen un punto de derecho similar al que se debe resolver con posterioridad11.

Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha diferenciado dos clases de precedentes según la autoridad que profiera la providencia previa, lo cual determina el grado de obligatoriedad y sujeción que debe atender el juez o magistrado a la hora de proferir su fallo. La primera de ellas, es el precedente horizontal, que hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o por el mismo operador judicial; la segunda, el precedente vertical, que se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel constitucional.12 En la mayoría de los asuntos, el precedente vertical, de obligado cumplimiento por los funcionarios judiciales, lo determina la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado, en tanto órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción.13 Sin embargo, en los casos en los que la decisión no es susceptible de revisión por parte de las autoridades mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer los criterios hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores14.

En ese orden de ideas, cuando el contenido de las decisiones que profieren los órganos de cierre, en cada una de sus jurisdicciones, sean de naturaleza unificadora, los jueces resultan obligados por estas o por sus propias sentencias, en aquellos eventos en que los casos resulten idénticos. No obstante, esta regla admite una excepción, pues no es obligatorio aplicar el precedente cuando el caso presenta situaciones no analizadas con anterioridad en otros fallos. 8 Sentencia T-453 de 2017. 9 Corte Constitucional, sentencias T-193 de 1995, T-1625 de 2000, T-462 de 2003, T-292 de 2006, T-087 de 2007, T-436 de 2009, T-161 de 2010, SU-448 de 2011, y T-830 de 2013, entre otras. 10 Corte Constitucional, Sentencia T-446 de 2013: «Es la ratio decidendi que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares, esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan.

De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces». 11Corte Constitucional, sentencias T-794 de 2011, T-1317 de 2001 y T-292 de 2006. 12Corte Constitucional, sentencias T-794 de 2011, T-082 de 2011 y T-209 de 2011. 13Corte Constitucional, sentencias T-123 de 1995, T-766 de 2008 y T-794 de 2011. 14Corte Constitucional, sentencias T-211 de 2008, T-161 de 2010 y T-082 de 2011.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01614-00 Accionante: Wilson Leonardo Leal Arbeláez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Las autoridades judiciales pueden apartarse de los precedentes judiciales, en atención a su autonomía y a su independencia, pero siempre que cumplan las siguientes reglas: “(i) Deben hacer referencia al precedente que abandonan, lo que significa que no pueden omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido (principio de transparencia); y, (ii) deben ofrecer una carga argumentativa seria, mediante la cual expliquen, de manera suficiente y razonada, los motivos por los cuales consideran que es necesario apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente)”15.

En definitiva, conforme al criterio vigente de la Corte Constitucional, el desconocimiento del precedente judicial, sin debida justificación, configura un defecto sustantivo, pues su respeto es una obligación de todas las autoridades judiciales en virtud de la garantía de los principios al debido proceso, a la igualdad y a la buena fe.16 De otra parte, en la SU 332 de 2019,17 la Corte Constitucional se refiere al desconocimiento del precedente de las altas cortes y, para el efecto, señala: “Importancia de los órganos de unificación de jurisprudencia 15.

Esta Corte diferenció dos clases de precedentes, el horizontal y el vertical, para lo cual tomó como criterio diferenciador la autoridad que profiere el fallo que se tiene como referente. En esa medida, el precedente horizontal hace referencia al respeto que un juez debe tener sobre sus propias decisiones y sobre las tomadas por jueces de igual jerarquía, mientras que, el vertical apunta al acatamiento de los fallos dictados por las instancias superiores en cada jurisdicción encargadas de unificar la jurisprudencia. 16.

Ahora bien, como se explicó líneas atrás, cuando el precedente emana de los altos tribunales de justicia en el país (Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado), adquiere un carácter ordenador y unificador que busca realizar los principios de primacía de la Constitución, igualdad, confianza legítima y debido proceso.

Adicionalmente, se considera indispensable como técnica judicial para mantener la coherencia del sistema”. 2.4.2. Las costas procesales en acciones populares y la sentencia de unificación El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho.

También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas y gastos procesales y de agencias en derecho, cuando hayan actuado con temeridad o mala fe. 15Corte Constitucional. Sentencias T-794 de 2011, T-082 de 2011. 16Corte Constitucional. Sentencias T-049 de 2007, T-288 de 2011 y T-464 de 2011, T-794 de 2011, C-634 de 2011, entre otras. 17Referencia: Expedientes acumulados: T-5904426 (Elsa Marina Ñustes Lozano), T-5904482 (Luis Hernán Medina Urueña),T-5912659 (Margoth Rivera de Quevedo), T-5942333 (Mercedes Castro Pinilla), T-5942352 (Hipólito Arévalo Tique), magistrada sustanciadora: Gloria Stella Ortiz Delgado, sentencia del 245 de julio de 2019.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01614-00 Accionante: Wilson Leonardo Leal Arbeláez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente.

En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que solo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación. Para este efecto, se entenderá causada la agencia en derecho siempre que el actor popular resulte vencedor en la pretensión protectoria de los derechos colectivos y su acreditación corresponderá a la valoración que efectúe el fallador en atención a los criterios descritos en el numeral 4 del artículo 366 del Código General del Proceso, es decir, en atención a la naturaleza, calidad y duración del asunto, o a cualquier otra circunstancia especial que resulte relevante para tal efecto.

Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas.

Ahora bien, a pesar de que el artículo 188 del CPACA reguló el tema de las costas procesales y agencias en derecho, el Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación del 6 de agosto de 2019,18 estudió la aplicación del artículo 38 de la Ley 472 de 199819 y precisó su alcance bajo la siguiente regla: “PRIMERO: Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar el alcance de la interpretación del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y su armonización con las disposiciones que regulan el reconocimiento, la condena y la liquidación de las costas, así: 2.1 El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. 2.2 También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas y gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya obrado con temeridad o mala fe.

En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibídem. 2.3 Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.

No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y 18 La mencionada decisión fue proferida en virtud del mecanismo de la revisión eventual de la acción popular con radicado 15001.33.33.007.2017.00036.01, consejera ponente: Rocío Araujo Oñate. 19 La norma en mención es del siguiente tenor: Costas.

El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Solo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01614-00 Accionante: Wilson Leonardo Leal Arbeláez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código general del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan relación con los auxiliares de la justicia. 2.4 Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. 2.5 En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso. 2.6 Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura.

Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas”. La citada sentencia ordenó advertir a la comunidad en general que las reglas de unificación y sus razones de decisión constituyen precedente vinculante en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, para todos los procesos de acciones populares que se encuentran en curso en la jurisdicción contencioso administrativa y los que a futuro se inicien ante ella. 2.5.

Caso concreto En el presente asunto, la parte accionante formuló solicitud de amparo constitucional de su derecho fundamental al debido proceso en contra de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues consideró que incurrió en defecto sustantivo al proferir la sentencia del 29 de febrero de 2024., en la que amparó los derechos colectivos, pero se abstuvo de condenar en costas.

De manera preliminar se advierte que el defecto sustantivo invocado, a juicio de la Sala, consiste en la indebida aplicación del artículo 188 del CPACA y el desconocimiento del artículo 38 de la Ley 472 de 1998, norma que regula las costas procesales en las acciones populares y sobre la cual la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación del 6 de agosto de 201920, precisó su alcance.

En ese orden de ideas, resulta pertinente examinar, de manera simultánea, los defectos antes señalados por guardar conexidad en la forma como pasa a explicarse. La mencionada sentencia de unificación, en cuanto a las expensas en favor del actor popular, precisó que al tenor de lo previsto en los artículos 365 y 366 del CGP, se reconocen las que estén causadas en el proceso y se liquidan en la medida de su comprobación. Agregó la Sala Plena que solo será posible tasar la suma de las expensas conforme a lo que se acredite y verifique en el expediente, teniendo en cuenta que únicamente es dable reconocer aquellas necesarias para el desarrollo del proceso.

Respecto de las agencias en derecho, en virtud de las normas citadas del CGP, se reconocen las que estén causadas en el proceso y se liquidan, al igual que las 20 La mencionada decisión fue proferida en virtud del mecanismo de la revisión eventual de la acción popular con radicado 15001-33-33-007-2017-00036-01. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01614-00 Accionante: Wilson Leonardo Leal Arbeláez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 expensas, en la medida de su comprobación. Expresó el citado fallo que el hecho de que el actor popular haya resultado triunfante en la pretensión protectoria, en principio, da lugar a su reconocimiento.

Igualmente, advirtió que aun cuando se verifique en forma objetiva la victoria procesal del actor popular, la tasación de las mentadas agencias en derecho requiere la valoración del juez respecto de la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, o de otras circunstancias especiales, a partir de las cuales se debe fijar la suma que estime razonable y acorde21.

Con fundamento en lo precedente, observa la Sala que la sentencia del 29 de febrero de 2024 proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en el defecto aludido, en tanto el operador judicial no tuvo en cuenta la norma que regula el reconocimiento de las expensas y agencias en derecho, en consonancia con la pauta jurisprudencial que exige para su reconocimiento la debida comprobación. En ese sentido, la Sala considera que, a pesar de que prevalece la autonomía judicial y la libertad interpretativa, el tribunal accionado partió de una premisa no aplicable, pues consideró que como en la acción popular se discute un interés público, no era procedente la condena en costas.

Tal afirmación contraría la regla de unificación dispuesta en la plurimencionada sentencia del 6 de agosto de 2019. Ahora bien, la Sala denota que, a pesar de que la autoridad accionada, mencionó y citó apartes de la sentencia de unificación proferida el 6 de agosto de 2019 (acápite de concepto, composición y configuración), lo cierto es que no hizo referencia a la regla de unificación allí fijada, así como tampoco explicó por qué se apartaba de su aplicación. En consecuencia, la decisión cuestionada afectó el derecho fundamental incoado por el accionante, en tanto no se advierte que el órgano judicial demandado realizara un estudio sobre la necesidad de efectuar reconocimientos económicos en la modalidad de expensas y agencias en derecho, de cara a la regla de unificación fijada en la sentencia del 6 de agosto de 2024.

Ahora bien, es sabido que el instrumento de amparo instituido en el artículo 86 de la carta política no puede ser utilizado para convertirse en una instancia adicional, salvo que aparezca de manera relevante la afectación de derechos fundamentales, situación que acontece en el sub lite. En ese orden de ideas, esta judicatura advierte que la invocada situación de vulnerabilidad del accionantes no implica, para el caso concreto, el reconocimiento pecuniario por concepto de costas y agencias en derecho, dado que necesariamente debe verificarse la comprobación de su causación en la forma como se dejó expuesto.

Por las razones anotadas en esta providencia, la Sala amparará el derecho fundamental al debido proceso de Wilson Leonardo Leal Arbeláez; y dejará sin efectos la sentencia proferida el 29 de febrero de 2024 por la Subsección A de la 21 Cabe señalar que la Ley 1425 de 2010 en el artículo 1° derogó los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 que establecían los incentivos económicos en favor de los actores populares.

La Corte Constitucional mediante sentencias C-630 de 2011, C-730 de 2011, C-902 de 2011 y C-786 de 2012, declaró exequible la mencionada ley derogatoria. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01614-00 Accionante: Wilson Leonardo Leal Arbeláez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca única y exclusivamente en lo relativo a la condena en costas.

En consecuencia, ordenará a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que emita una nueva providencia en la que decida sobre el reconocimiento de las costas procesales teniendo en cuenta la regla de unificación fijada en la sentencia del 6 de agosto de 2019. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONCEDER el amparo de tutela del derecho fundamental al debido proceso de Wilson Leonardo Leal Arbeláez, por los motivos expuestos en esta providencia SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 29 de febrero de 2024 emitida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del expediente con radicado 11001-33-31-010-2012-00228- 00/01, única y exclusivamente en lo relativo a la condena en costas, en atención a las razones expuestas en esta providencia.

TERCERO: ORDENAR a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, en el término de cuarenta (40) días contados a partir de la notificación de esta providencia, profiera una nueva decisión en la que atienda lo indicado en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

QUINTO: REMITIR la presente providencia, si no fuere impugnada, a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala Firmado electrónicamente WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Firmado electrónicamente JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente SABF