CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., quince (15) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 76001-23-33-000-2017-00981-01 Número Interno: 6206-20231 Demandante: Luz Marina Sánchez Londoño Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Temas: Reconocimiento de pensión gracia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 26 de mayo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda2 1.1 Pretensiones La señora Luz Marina Sánchez Londoño, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de las Resoluciones RDP 048755 del 23 de diciembre de 2016 y RDP 013200 del 29 de marzo de 2017, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones 1 Expediente híbrido, lo digital puede ser consultado en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=760012333000201700981011100103 2 Folios 1 a 15 2 Número Interno: 6206-2023 Demandante: Luz Marina Sánchez Londoño Demandado: UGPP Parafiscales de la Protección Social (UGPP) le negó el reconocimiento de la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, pide que se ordene a la entidad demandada el aludido reconocimiento, a partir del 16 de noviembre de 2014; aplicar los ajustes de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005; actualizar las sumas adeudadas con fundamento en el índice de precios al consumidor (IPC); y se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA.
Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: La demandante relata que nació el 11 de enero de 1957, y fue nombrada docente en interinidad, por el jefe de distrito número 7, mediante la Resolución 063 del 17 de abril de 1979, en el municipio de Versalles (Valle del Cauca), cargo que ejerció desde el 1 de febrero hasta el 1 de abril de 1979; posteriormente designada por el gobernador del departamento del Valle del Cauca, como docente en el municipio de Zarzal, desde el 16 de enero de 1995, hasta el 16 de noviembre de 2014.
Que el 17 de agosto de 2016 solicitó a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, petición negada por medio de los actos administrativos acusados, al considerar que no se acreditó la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y que, además, no se logró demostrar el requisito de la edad. 1.2 Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, los artículos 125 y 53.
De la Ley 114 de 1913, los artículos 1, 3 y 4. Ley 116 de 1928. Ley 37 de 1933. De la Ley 91 de 1989, los artículos 1 y 15 (numeral 2, literal a y b). Decreto reglamentario 196 de enero de 1991. La parte actora expuso que acreditó todos los requisitos legales para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, en los términos de la Ley 114 de 1913 3 Número Interno: 6206-2023 Demandante: Luz Marina Sánchez Londoño Demandado: UGPP y, por ello, los actos acusados están en oposición con el marco legal en el que debían fundarse.
Advirtió que la pensión gracia se enmarca dentro de un régimen legislativo propio, que permite determinar su reconocimiento dentro del sector específico de los docentes oficiales que laboran en establecimientos educativos de orden territorial, hasta el 31 de diciembre de 1980, con 50 años de edad, 20 años de servicio y el desarrollo honroso y adecuado de la labor docente, como es su caso. 2.
Contestación de la demanda La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda (f. 96 y 97). Frente a la reclamación de la demandante, relativa al reconocimiento de la pensión gracia, adujo que «[…] de conformidad con el material probatorio recaudado se pudo establecer que la actora no logra acreditar 20 años de servicio en la docencia con carácter NACIONALIZADO, para aspirar al pago de la pensión gracia […]».
Como excepciones propuso las que denominó inexistencia de la obligación demandada, buena fe, cobro de lo no debido, imposibilidad jurídica para cumplir lo pretendido, prescripción y la innominada. 3. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia proferida el 26 de mayo de 20233, accedió a las pretensiones de la demanda (sin condena en costas).
Consideró que la demandante acreditó todos los requisitos para acceder a la pensión gracia, pues se vinculó antes del 31 de diciembre de 1980, desempeñó el empleo docente con buena conducta y honradez; además, laboró por más de 20 años como docente territorial y para la fecha en que solicitó el reconocimiento de la pensión gracia contaba con la edad de 50 años. 3 Expediente digital. 4 Número Interno: 6206-2023 Demandante: Luz Marina Sánchez Londoño Demandado: UGPP Sostuvo que encontró desvirtuados los argumentos expuestos por la convocada en los actos administrativos para negar la petición, esto es, la vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 y la calidad de docente territorial; porque la señora Luz Marina Sánchez Londoño se vinculó con nombramiento en interinidad, por Resolución 063 del 17 de abril de 1979 y acreditó el ejercicio docente por más de 20 años.
Estimó que, contrario a lo manifestado por la demandada, el tiempo laborado desde 1995 (20 años, 9 meses y 16 días) corresponde a un nombramiento territorial, porque la vinculación como docente cofinanciada es de carácter departamental y, por ello, esos tiempos también deben ser tenidos en cuenta para acceder a la pensión gracia. 4.
El recurso de apelación La parte demandada solicitó revocar la sentencia de primera instancia4. Insiste en que: «[…] teniendo en cuenta la documentación aportada se tiene que para el caso en estudio la demandante no cumple con los requisitos exigidos en la norma, ya que de acuerdo con el certificado de información laboral se evidencia que el tipo de vinculación de la demandante es cofinanciado departamental y que de acuerdo con el certificado de factores salariales de fecha 05 de agosto de 2015, la señora Luz Marina Sánchez Londoño tiene como tipo de vinculación NACIONAL […]» Consideró que por esta razón la UGPP negó el reconocimiento solicitado con justa razón, toda vez que la demandante no logró demostrar el cumplimiento de todos los requisitos previstos para el reconocimiento de la prestación, si se tiene en cuenta que solamente son beneficiaros los docentes de primaria y secundaria con tipo de vinculación distrital, municipal, departamental o nacionalizaos, vinculados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 5.
Alegatos de conclusión En auto del 22 de marzo de 20245, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la demandada y, en virtud del numeral 5 4 Expediente digital. 5 Índice 8 del aplicativo Samai 5 Número Interno: 6206-2023 Demandante: Luz Marina Sánchez Londoño Demandado: UGPP del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se prescindió de correr traslado para alegar de conclusión. II.
CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)6, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.
Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, le corresponde a la Sala establecer si le asiste razón jurídica a la accionante para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan, como lo concluyó el a quo o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos veinte (20) años como maestra con vinculación territorial o nacionalizada en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia; 2.2. La incorporación de los profesores a los entes territoriales, en virtud de la descentralización de la educación pública; 2.3. Hechos probados; y 2.4. Caso concreto. 2.1 Marco normativo y jurisprudencial. 6 «Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 6 Número Interno: 6206-2023 Demandante: Luz Marina Sánchez Londoño Demandado: UGPP En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 19137 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 19038, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 19289 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 7 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 8 «[S]obre Instrucción Pública». 9 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 7 Número Interno: 6206-2023 Demandante: Luz Marina Sánchez Londoño Demandado: UGPP Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual10.
La Ley 37 de 193311 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en Sentencia C-479 de 9 de septiembre de 199812, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley. 10 «ARTICULO 128.
Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 11 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 12 M. P. Carlos Gaviria Díaz. 8 Número Interno: 6206-2023 Demandante: Luz Marina Sánchez Londoño Demandado: UGPP A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 197513, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación».
Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial. Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: 13 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 9 Número Interno: 6206-2023 Demandante: Luz Marina Sánchez Londoño Demandado: UGPP […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley14.
Recientemente, la Sección Segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar 14 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. 10 Número Interno: 6206-2023 Demandante: Luz Marina Sánchez Londoño Demandado: UGPP la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278- 01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 202015, esa disposición: «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de 15 M. P. José Fernando Reyes Cuartas. 11 Número Interno: 6206-2023 Demandante: Luz Marina Sánchez Londoño Demandado: UGPP la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en 12 Número Interno: 6206-2023 Demandante: Luz Marina Sánchez Londoño Demandado: UGPP ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación16 [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 2.3 Hechos probados 16 En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. 13 Número Interno: 6206-2023 Demandante: Luz Marina Sánchez Londoño Demandado: UGPP i) Según registro civil de nacimiento y cédula de ciudadanía (ff. 30 y 31), la demandante nació el 11 de enero de 1957. ii) Resolución 063 del 17 de abril de 197917, emanada del Jefe de Distrito Educativo Nr. 7 de Zarzal, por medio de la cual se designa a varios docentes, en la que se destaca que, «[…] A partir del 10 de febrero de 1979, se nombra en interinidad a la profesora LUZ MARINA SANCHEZ, de 2ª categ.
Para desempeñar las funciones de seccional de la Escuela Urbana No. 19 Fray Nicolas Nieto del Municipio de Versalles, en reemplazo de CUPERTINA LOPEZ DE SANCHEZ, quien solicitó licencia por enfermedad por 60 días […]18». iii) Decreto 2625 del 26 de diciembre de 199419, por medio del cual el departamento del Valle del Cauca realizó unos nombramientos para la Secretaría de Educación Departamental, por el sistema de cofinanciación y, entre otros, designa a la señora Luz Marina Sánchez Londoño como profesora de tiempo completo de la normal nuestra señora de las Mercedes, Distrito Educativo número 7, municipio de Zarzal. iv) Acta de posesión 104 del 16 de enero de 1995, en la que la demandante se posesiona como docente de tiempo completo para básica secundaria en la Normal de Señoritas de las Mercedes, Distrito Educativo #7 Zarzal, designada por Decreto 2625 del 26 de diciembre de 1994, suscrita por el jefe de la división de recursos humanos, el oficial de posesiones de la Secretaría de Educación del departamento del Valle del Cauca. v) Formato único para la expedición de certificado de historia laboral, del 9 de enero de 2015, en el que consta que la demandante se desempeñó como docente, designada por Decreto 2625 del 26 de diciembre de 1994; desde el 16 de enero de 199520. vi) Formato único para la expedición de certificado de salarios del 5 de agosto de 201521, en el que consta que la demandante prestó sus servicios como 17 Folios 32 a 36 18 Folio 35 19 Folios 38, 39 y 40 20 Folios 42, 43 y 44 21 Folios 45 y 46 14 Número Interno: 6206-2023 Demandante: Luz Marina Sánchez Londoño Demandado: UGPP docente de primaria, en propiedad, con régimen de pensión nacional y para el año 2014 recibió como factores salariales los siguientes: asignación básica, prima de navidad, prima de vacaciones, prima de antigüedad, prima de servicios docentes; y para el año 2015 (enero a julio) recibió: asignación básica, prima de antigüedad y prima de servicios docentes. vii) Certificado de antecedentes disciplinarios de la Procuraduría General de la Nación, del 5 de agosto de 2016, en donde consta que la demandante carece de antecedentes disciplinarios22. viii) Certificado de la Policía Nacional del 5 de agosto de 2016, en el que consta que la actora «no tiene asuntos pendientes con las autoridades judiciales»23. ix) Declaración de la señora Luz Marina Sánchez Londoño en la que manifiesta que se desempeña con honradez, consagración, idoneidad y buena conducta24. 2.4 Caso concreto La señora Luz Marina Sánchez Londoño acude en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la anulación de los actos administrativos por los cuales se le negó el reconocimiento de la pensión gracia, porque la UGPP estima que no acreditó su vinculación a la docencia antes del 31 de diciembre de 1980 y porque, además, el tiempo laborado después de 1995 es de carácter nacional.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió a las pretensiones de la demanda, por considerar que la demandante sí cumplió con todos los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia. La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, en el que insiste en que el vínculo de la actora era nacional. 22 CD antecedentes administrativos, folio 101 23 Ídem 24 Ídem 15 Número Interno: 6206-2023 Demandante: Luz Marina Sánchez Londoño Demandado: UGPP En el sub lite se tiene que la demandante nació el 11 de enero de 1957 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: Nominador Acto de nombramiento Desde Hasta Tiempo laborado a. m. d. Jefe de distrito educativo nr.7 Resolución No. 063 del 1 de febrero de 1979 01/02/1979 01/04/1979 2 Gobernador del Valle del Cauca Decreto 2625 del 26 de diciembre de 1994 01/16/1995 16/11/201425 20 9 16 Total tiempo de servicio 20 11 16 En primer lugar, la Sala procede a definir si la demandante prestó sus servicios en calidad de docente oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y si el respectivo tiempo puede ser tenido en cuenta para efectos de cumplir con el requisito exigido en el literal a) numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
En este orden de ideas, conforme está probado en el sub lite, se tiene que la accionante fue vinculada de manera transitoria desde el 1° de febrero de 1979 hasta el 1 de abril de 1979, se evidencia que obra en el plenario la Resolución 063 de 1979 por medio de la cual el Jefe de Distrito Educativo No. 7 (Alcaldía de Zarzal) la nombró como maestra, así mismo ese encuentra el acta de posesión en la que se evidencia que tomó posesión del cargo ante el alcalde el municipio de Versalles el 28 de mayo de 1979; motivo por el cual ese interregno es susceptible de ser contabilizado para el reconocimiento de la pensión gracia deprecada.
Sobre el particular, la Sala precisa que, respecto a la valoración de pruebas pertinentes para acceder a un derecho de carácter pensional, la jurisprudencia de esta Sala unificó su jurisprudencia en la sentencia CE-SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2), indicando lo siguiente34: “Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el 25 Fecha en la que afirma adquirió el estatus 16 Número Interno: 6206-2023 Demandante: Luz Marina Sánchez Londoño Demandado: UGPP sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial”.
(Negrilla fuera de texto) Así las cosas, para la Sala son válidos, a efectos reconocimiento de pensión gracia de jubilación, los tiempos de servicio acreditados por la accionante con la copia del acto de nombramiento y la posesión. En segundo lugar, en lo concerniente al lapso laborado por la accionante desde el 16 de enero de 1995 hasta el 16 de noviembre de 2016 (fecha en la que adquirió el estatus pensional), obra Decreto 2625 del 28 de diciembre de 1994, que da cuenta que el gobernador del departamento del Valle del Cauca la nombró como profesora (cofinanciada) y el acta de posesión 104 del 16 de enero de 1995, suscrita ante la Secretaría de Educación del Valle del Cauca; además obra el formato para la expedición de historia laboral que confirma que se vinculó en esa fecha como docente, así como el formato para la expedición de salarios; de lo que se colige entonces que su vinculación es de naturaleza territorial.
Ahora bien, la UGPP alegó que la demandante tuvo una vinculación nacional, en atención a que se trató de un nombramiento como docente cofinanciada. Al respecto, se destaca que la Ley 91 de 1989 señaló el alcance y definición de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales. Posteriormente, como consecuencia de la promulgación y entrada en vigencia de la Ley 60 de 1993, se expidió el Decreto 196 de 1995 en el cual se definió a cada uno de los docentes y su clase de vinculación, así: «Artículo 2º.- Definiciones.
Para los efectos de la aplicación del presente Decreto, los siguientes términos tendrán el alcance indicado en cada uno de ellos: Docentes nacionales y nacionalizados: Son aquellos que han 17 Número Interno: 6206-2023 Demandante: Luz Marina Sánchez Londoño Demandado: UGPP venido siendo financiados con recursos de la Nación y que se financian con recursos del situado fiscal, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 60 de 1993.
Docentes Departamentales, Distritales y Municipales: a) Son los docentes vinculados por nombramiento de la respectiva entidad territorial con cargo a su propio presupuesto y que pertenecen a su planta de personal; b) Son Igualmente los docentes financiados o cofinanciados por la Nación-Ministerio de Educación Nacional, mediante convenios y que se encuentran vinculados a plazas departamentales o municipales.
Docentes de Establecimientos Públicos Oficiales: Son aquellos que pertenecen a la planta de personal del respectivo establecimiento público educativo nacional o territorial, laboran en los niveles de preescolar, de educación básica en los ciclos de primaria y secundaria y de educación media y son pagados con recursos establecimiento. […]» (Destaca la Sala) Por su parte, el artículo 4 ibidem dispuso sobre los docentes cofinanciados lo siguiente: «Artículo 4º.- Docentes departamentales y municipales financiados o cofinanciados por la Nación -Ministerio de Educación Nacional.
Los docentes departamentales y municipales financiados o cofinanciados por la Nación-Ministerio de Educación Nacional mediante convenios, serán afiliados o Incorporados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, bajo el régimen de la Ley 91 de 1989 y sus Decretos reglamentarios 1775 y 2563 de 1990 o de las disposiciones que modifiquen el régimen indicado, previo el cumplimiento de los requisitos económicos y formales establecidos para el efecto.
Los docentes así vinculados que previamente se encuentren afiliados a 18 Número Interno: 6206-2023 Demandante: Luz Marina Sánchez Londoño Demandado: UGPP una caja de previsión o entidad que haga sus veces, quedarán eximidos de los requisitos económicos de afiliación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales de Magisterio.
Las prestaciones sociales de los docentes financiados y cofinanciados serán de cargo de la respectiva entidad territorial y los recursos para su cancelación se regirán por lo que disponga el correspondiente convenio de financiación o de cofinanciación. Las entidades territoriales, las cajas de previsión o las entidades que hagan sus veces, girarán directamente los recursos al Fondo Nacional de prestaciones Sociales del Magisterio.
Parágrafo.- Una vez se venzan los términos de los convenios de plazas financiadas cofinanciadas, los derechos salariales y prestacionales se pagaran con cargo al situado fiscal.» Sobre la naturaleza de la vinculación de los docentes cofinanciados, esta subsección en sentencia del 28 de julio de 201626, en la que resolvió un asunto similar, luego de analizar las normas citadas, concluyó lo siguiente: «De conformidad con lo anterior y en virtud a que las normas definen a los docentes cofinanciados como docentes departamentales, distritales o municipales dependiendo del ente que los hubiera vinculado, la Sala considera que como el demandante fue vinculado como docente cofinanciado por el Municipio de San Sebastián de Mariquita desde 1994, se debe entender que dicha vinculación se dio como municipal y por consiguiente tiene derecho a que dichos tiempos sean tenidos en cuenta para el reconocimiento de la pensión mensual vitalicia de jubilación gracia.» Este mismo criterio fue expuesto por la Subsección Segunda de esta Corporación en las sentencias del 10 de febrero de 201127, del 10 de marzo 26 Con ponencia de la consejera Sandra Lisset Ibarra Vélez. 27 Subsección B, Expediente Rad. 0088-10 C. P. Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 19 Número Interno: 6206-2023 Demandante: Luz Marina Sánchez Londoño Demandado: UGPP de 201628 y reciente mente en sentencia del 17 de julio de 202029.
Por su parte, la Corte Constitucional en la SU-559 de 1997, reconoce esta clasificación docente, cuando citando el artículo 2.° del Decreto 196 de 1995, indicó que los docentes departamentales, municipales y distritales, que también lo son los cofinanciados por la Nación, debían ser afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en acatamiento a lo dispuesto en la Ley 60 de 1993.
Entonces se colige que los docentes cofinanciados por la Nación integran los docentes departamentales, distritales o municipales, lo cual depende de la plaza a ocupar. En el caso concreto, se observa que a través de Decreto 2625 del 26 de diciembre de 1994 “Por medio del cual se hacen unos nombramientos de docentes de tiempo completo para Secundaria en la Secretaría de Educación Departamental, por el sistema de Cofinanciación” el gobernador del Valle nombró a Luz Marina Sánchez Londoño como docente en la normal nuestra señora de las Mercedes, del municipio de Zarzal.
Por tanto, pese a que la accionante fue cofinanciada, su nombramiento se realizó en una plaza territorial por parte del gobernador del Valle del Cauca. En consecuencia, este periodo de tiempo también es válido para acceder a la pensión gracia de jubilación. Finalmente, la UGPP alegó que se trata de una docente nacional porque en el formato para el certificado de sueldos se advierte que es una docente nacional.
En cuanto a la valoración probatoria del formato único para la expedición de certificado de salarios30 en el que se indica que el régimen de pensiones es nacional, se precisa que en este caso el ente territorial se refiere al régimen prestacional aplicable a la actora y no al tipo de vinculación docente que 28 Subsección A, Expediente Rad. 2604-14.
C.P. Dr. Gabriel Valbuena Hernández. 29 Subsección B, Expediente Rad. 3398-16 C.P. Dr. Carmelo Perdomo Cuéter. 30 Folios 45 y 46 20 Número Interno: 6206-2023 Demandante: Luz Marina Sánchez Londoño Demandado: UGPP ostentaba. De suerte que dicha certificación no obsta para definir, como ya se dijo, que el docente contaba con vinculación territorial, circunstancia que se desprende efectivamente del acto administrativo de nombramiento y la posesión. Al respecto, esta Corporación, en sentencias como la del 29 de agosto de 199731; del 22 de enero de 201532; del 21 de junio de 201833 y del 11 de agosto de 202234, estableció criterios interpretativos uniformes que resultan acertados e inequívocos para definir la categoría de una plaza docente y el tipo de vinculación, en los siguientes términos: “Así las cosas, el criterio que ha aplicado la jurisprudencia de esta Sección para concluir si una plaza docente es de carácter nacional, nacionalizado, departamental, municipal o distrital parte de que así lo haya definido el legislador.
La prueba de la naturaleza de la vinculación requiere copia de los actos administrativos de nombramiento o certificaciones de que la plaza a ocupar tenga tal condición, lo cual se acompasa con lo dispuesto por el artículo 1.° de la Ley 91 de 1989 y con las consideraciones expuestas en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, en torno a la conservación de la expectativa que se consagró en el artículo 15 ibidem para lograr el reconocimiento de la pensión gracia luego de la entrada en vigor de la misma Ley 91 de 1989.
Ahora bien, aspectos tales como el régimen salarial y prestacional, la entidad de previsión social a la que se realizaron los aportes para pensión y la entidad que asume la financiación de la pensión ordinaria de jubilación no se han considerado determinantes para que se estime que una plaza docente es de carácter nacionalizado o territorial.
Ello como consecuencia de la evolución normativa de la prestación, así como de la competencia para expedir las normas salariales y prestacionales de los empleados públicos”. A manera de corolario, se tiene que la demandante colmó los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los 31 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicación S-699. 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 22 de enero de 2015, radicación: 250002342000201202017 01(0775-2014). 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 21 de junio de 2018, radicación: 250002342000201304683 01(3805-2014) SUJ-011CE-S2-2018. 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 11 de agosto de 2022, radicación: 150012333000201600278 01(3018-2017) SUJ-030CE-S2-2022. 21 Número Interno: 6206-2023 Demandante: Luz Marina Sánchez Londoño Demandado: UGPP servicios en condición de maestra territorial por veinte (20) años, vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 (1 de febrero de 1979), contar con 50 años de edad (los cumplió el 11 de enero de 2007) y observar una buena conducta en su desempeño como docente (lo cual no ha sido objeto de controversia), razones por las que es dable acceder al reconocimiento de la referida prestación, como lo dispuso el a quo. 2.4 Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]».
Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida. III. DECISIÓN Visto lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo del Valle del Cuca, que accedió a las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 26 de mayo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia. 22 Número Interno: 6206-2023 Demandante: Luz Marina Sánchez Londoño Demandado: UGPP TERCERO: Por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente En comisión de servicios JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.